Izvješde br. 60078-ECA Gospodarenje krutim otpadom u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj Analiza sektorskih izazova po državama na putu usklađivanja s EU-om Listopad 2010 Dokument Svjetske banke Odjel za održivi razvoj Regija Europe i Središnje Azije (ECSSD) © 2011 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street, NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Email: feedback@worldbank.org Sva prava pridržana Ovaj je izvještaj proizvod osoblja Međunarodne banke za obnovu i razvoj / Svjetske banke. Nalazi, tumačenja i zaključci izneseni u ovom izvješdu ne oddražavaju nužno poglede Izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje predstavljaju. Svjetska banka ne jamči za točnost podataka koji su uvršteni u ovo izvješde i ne prihvada bilo kakvu odgovornost za posljedice njihovog korištenja. Granice, boje, denominacije i druge informacije prikazane na bilo kojoj karti u ovom izvješdu ne podrazumijevaju nikakav sud Svjetske banke u vezi s pravnim statusom bilo kojeg teritorija niti podršku ili prihvadanje takvih granica. Prava i dopuštenja Materijal u ovoj publikaciji zaštiden je autorskim pravom. Kopiranje i/ili prenošenje dijelova ili cijelog rada bez dopuštenja može biti kršenje primjenjivog zakona. Međunarodna banka za obnovu i razvoj / Svjetska banka ohrabruju diseminaciju svojih radova i obično ažurno daju dopuštenja za reproduciranje dijelova radova. Za dopuštenje da fotokopirate ili ponovno tiskate bilo koji dio ovog rada, molimo vas pošaljite zahtjev s punim informacijama na sljededu adresu: Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telefon: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internetska stranica: www.copyright.com. Sve druge upite u vezi s pravima i dozvolama, uključujudi subsidijarna prava, treba uputiti na sljededu adresu: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC, 20433, USA; fax: 202-522-2422; email: pubrights@worldbank.org. Dizajn naslovnice: George Maier (georgemaier@gmail.com) GOSPODARENJE KRUTIM OTPADOM U BUGARSKOJ, HRVATSKOJ, POLJSKOJ I RUMUNJSKOJ: ANALIZA PO DRŽAVAMA SADRŽAJ ZAHVALE ............................................................................................................................................ i PREDGOVOR ..................................................................................................................................... ii SAŽETAK ........................................................................................................................................... iii I. UVOD ...................................................................................................................................... 1 II. EU-OVA POLITIKA ZA GOSPODARENJE OTPADOM: POTICAJNI OKOLIŠ I POKRETAČ REFORMI 2 A. Okvir politike i relevantne direktive EU-a ............................................................................... 2 Šesti akcijski program za zaštitu okoliša 2002-2012 ........................................................... 2 Relevantne direktive EU-a ................................................................................................... 3 Ciljevi gospodarenja krutim otpadom ................................................................................. 4 B. Uloga Europske komisije u financiranju politika gospodarenja krutim otpadom .................. 6 C. Provedba u zemljama članicama: Operativni planovi sektora............................................... 9 Provedba EU-ovih direktiva u pojedinačnim zemljama članicama ..................................... 9 Sektorski operativni programi (SOP) kao tranzicijski i provedbeni planovi ......................... 9 III. NACIONALNE STRATEGIJE I PROVEDBENI PROBLEMI ............................................................. 11 A. Rumunjska ............................................................................................................................ 11 Pozadina............................................................................................................................ 11 Institucionalni aranžmani ................................................................................................. 11 Nacionalna strategija ........................................................................................................ 12 Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a .................................................................. 12 Glavni izazovi .................................................................................................................... 13 B. Bugarska ............................................................................................................................... 14 Pozadina............................................................................................................................ 14 Institucionalni aranžmani ................................................................................................. 15 Nacionalna strategija ........................................................................................................ 15 Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a .................................................................. 16 Glavni izazovi .................................................................................................................... 17 C. Poljska................................................................................................................................... 18 Pozadina............................................................................................................................ 18 Institucionalni aranžmani ................................................................................................. 19 Nacionalna strategija ........................................................................................................ 20 Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a .................................................................. 20 Glavni izazovi .................................................................................................................... 21 D. Hrvatska ................................................................................................................................ 22 Pozadina............................................................................................................................ 22 Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a .................................................................. 23 Nacionalna strategija i regulatorni okvir .......................................................................... 24 Institucionalni aranžmani ................................................................................................. 24 Glavni izazovi .................................................................................................................... 25 i IV. ANALIZA PO DRŽAVAMA: KLJUČNI ELEMENTI KOJI UTJEČU NA SEKTORSKU USPJEŠNOST ..... 26 A. Institucionalni sustavi i sektorsko planiranje........................................................................ 27 Kreiranje politike i pravni okvir ......................................................................................... 27 Regulativa, nadzor i primjena .......................................................................................... 28 Planiranje i lociranje odlagališta ....................................................................................... 29 Administriranje i isporuka usluga ..................................................................................... 31 Monitoring/nadzor i informiranje javnosti ....................................................................... 31 B. Ekonomska i financijska održivost ........................................................................................ 32 Nedostatak podataka ....................................................................................................... 32 Prihodi ne pokrivaju troškove............................................................................................ 32 Fokus je na maksimiziranju investicija, ne na ekonomskoj održivosti ............................... 33 Kako bi se postigla financijska održivost potrebno je pokrenuti ekonomsku tranziciju .... 34 Poboljšanje uvjeta za uključivanje privatnoga sektora može biti od pomodi .................... 35 Fondovi za zaštitu okoliša mogli bi biti koristan alat ........................................................ 36 Implikacije globalne financijske krize ................................................................................ 36 Recikliranje otpada i sredstva od prodaje smanjenja emisija stakleničkih plinova (Carbon Finance)............................................................................................................................. 37 V. ZAKLJUČCI I PUT NAPRIJED ......................................................................................................... 39 A. Pogled u bududnost: pristupi kojima bi se mogla optimzirati sektorska uspješnost ............... 39 Prva dimenzija: Poboljšanje institucionalnih aranžmana ................................................. 39 Druga dimenzija: Operacionalizacija planova za gospodarenje otpadom ........................ 40 Treda dimenzija: Napredak prema srednjoročnoj ekonomskoj i financijskoj održivosti .... 41 B. Zaključak i put naprijed............................................................................................................ 42 LITERATURA .................................................................................................................................... 45 Aneks 1: Popis predstavnika i institucija s kojima su održani sastanci ............................................. 48 Aneks 2: Pregled institucionalnih aranžmana .................................................................................. 52 Aneks 3: Slovačka – Analiza slučaja najboljih praksi ........................................................................ 55 Aneks 4: Kombiniranje JPP-a i sredstava EU-a za projekte GKO ...................................................... 59 Aneks 5: Mehanizmi financiranja Carbon Finance za gospodarenje krutim otpadom ...................... 62 Aneks 6: Pregled fondova za zaštitu okoliša u zemljama središnje i istočne Europe (CEE) ............... 64 Aneks 7: Instrumenti Svjetske banke za potporu............................................................................. 67 u sektoru gospodarenja krutim otpadom ........................................................................................ 67 ii ZAHVALE Ovo izvješde sastavljeno je kao osnovna analiza čiji je cilj informirati o dijalogu o politikama kojeg Svjetska banka trenutačno vodi s Bugarskom, Hrvatskom, Poljskom i Rumunjskom, a vezano za gospodarenje komunalnim krutim otpadom i apsorbiranje strukturnih fondova Europske unije. Izvješde je osmišljeno prema uputama Orsalije Kalantzopoulos i Petera C. Harrolda (regionalni direktori Svjetske banke), a sastavljeno pod vodstvom Waela Zakouta (voditelja sektora). Studijski tim vodili su Frank van Woerden i François Boulanger, a u njemu su još bili Björn Philipp, Karin Shepardson, Marcel Ionescu-Heroiu i Yarissa Lyngdoh Sommer. Za doprinos i komentare dane tijekom rasprava u različitim fazama pripreme, članovi tima zahvaljuju svojim kolegama, a naročito Anni Georgievoj i Eolini Petrovoj Milovoj (Bugarska), Nataši Vetmi (Hrvatska), Radoslawu Czapskom (Poljska) i Cesaru Niculescuu (Rumunjska). Elisabetta Capannelli dala je timu vrijedan doprinos i upute. Izvješdu su pridonijeli i komentari kolega koji su ga recenzirali: Daniela Hoornwega, Holgera A. Kraya i Hocine Chalal. Bonita Brindley je uredila izvješde. Zaključci i nalazi ovog izvješda temelje se na podacima i dokumentima koji su bili dostupni do listopada 2010. Prva verzija izvješda razmotrena je zajednos s predstavnicima Europske komisije u Bruxellesu tijekom ožujka 2010. U siječnju 2011., finalna verzija nacrta izvješda na engleskom jeziku, te prevedena na bugarski, hrvatski, poljski i rumunjski postala je dostupna online predstavnicima zemalja kako bi je mogli komentirati. Zahvalni smo za komentare koje smo dobili od kolega iz opdih uprava za regionalnu politiku, okoliš i proširenje, kao i iz Ministarstva za okoliš Poljske. i PREDGOVOR Smanjivanje štetnih utjecaja koje na okoliš ima stvaranje krutoga otpada i dalje de biti jedan od prioriteta politike Europske unije za zaštitu okoliša. Sukcesivne direktive o gospodarenju krutim otpadom učvrstile su provedbene norme i smjernice politike za članice EU-a, a potporama za članice i zemlje kandidate, EU podupire razvoj ovoga sektora do traženih standarda. Međutim, unatoč značajnim financijskim sredstvima koja su izdvojena za ovaj sektor, mnoge zemlje kasne u ostvarivanju ambicioznih ciljeva. Europska je komisija izdvojila 2,45 milijarde eura kako bi poduprla provedbu nacionalnih strategija gospodarenja krutim otpadom u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. Međutim, kada se uzme u obzir usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a, provedba gospodarenja krutim otpadom u ove četiri države znatno zaostaje. Prvi su rokovi iz sporazuma o pristupanju nastupili, kao na primjer oni za zatvaranje neusklađenih odlagališta otpada, a ciljevi nisu ispunjeni. Novim zemljama članicama prijete postupci zbog povrede prava, od kojih su neki ved u tijeku. Koji su razlozi za slabu uspješnost u ovome sektoru? Ova studija analizira napredak u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj te identificira važne propuste u nastojanjima da se ispune zahtjevi pravne stečevine EU-a. Sve četiri države imale su pristup značajnim financijskim sredstvima iz programa EU-a i europskih financijskih institucija, koja su u najvedem dijelu ostala neiskorištena. Ova studija identificira snage i slabosti nacionalnih institucionalnih aranžmana. Proučava ekonomiju i financiranje ovoga sektora, uključujudi i utjecaj trenutačnih poticajnih mehanizama na srednjoročnu i dugoročnu financijsku održivost ovoga sektora. I naposljetku, sažima naučene lekcije u vezi s pristupom ključnim pitanjima i optimiziranju uspješnosti sektora. ii SAŽETAK I. EU kao pokretač reformi 1. Europska unija osigurava okvir politika za gospodarenje komunalnim krutim otpadom koji potiče reformske inicijative u novim članicama EU i zemljama kandidatima za članstvo. Politike, provedbeni ciljevi i potpore EU stvaraju okružje koje transformira sektor gospodarenja krutim otpadom u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. «Direktive» EU vode zemlje članice prema dogovorenim ciljevima bez da im detaljno propisuju način provođenja konkretnih mjera. Različite direktive uspostavljaju pravni okvir za gospodarenje krutim otpadom, određuju pojedinosti i vremenski okvir za provedbu. To su Okvirna direktiva o otpadu, Direktiva o odlagalištima i Direktiva o spaljivanju otpada. 2. U listopadu 2008. godine, EU je usvojila novu i pojednostavljenu Okvirnu direktivu o otpadu, koja je istovremeno odredila ciljeve zemljama članicama. Ciljevi su obvezni za sve zemlje članice, no pregovori o pristupanju uključivali su prijelazna razdoblja za nove zemlje članice kako bi im se pružilo dovoljno vremena za provedbu. No, kako se približavaju prvi zadani rokovi i kako se čak i starije, bogatije zemlje članice još uvijek bore s postizanjem tih ciljeva, postavlja se pitanje jesu li ta prijelazna razdoblja realna. 3. Sredstva EU za financiranje projekata gospodarenja krupnim otpadom dolaze iz različitih izvora. Za plansko razdoblje od 2007. do 2013. godine, zemljama članicama na raspolaganju je ukupno 277 milijardi eura iz strukturnih fondova i 70 milijardi eura iz Kohezijskog fonda. Zemlje članice razvijaju operativne programe (OP) kojima se određuju se regionalni i sektorski prioriteti u skladu s nacionalnim ciljevima. Iznos od 2,45 milijardi eura EU-ovih potpora dodijeljen je za ulaganja u gospodarenje krutim otpadom u Bugarskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. Hrvatska, kao zemlja kandidat, prima financijsku potporu kroz Instrument za pretpristupnu pomod (IPA). U IPA je za Hrvatsku u razdoblju 2007-2009. dodijeljeno 26 milijuna eura za gospodarenje otpadom. II. Provedba politika EU: pregled po zemljama 4. Sve četiri zemlje sastavile su nacrte svojih nacionalnih strategija za gospodarenje otpadom u kojima se izlažu smjernice za politike i sveobuhvatni pristupi kojima se politika EU vezana uz gospodarenje krutim otpadom primjenjuje na nacionaloj razini. No, u svakoj od četiri zemlje došlo je do kašnjenja u provedbi, a žurba da se apsorbiraju potpore EU dovela je do sektorskih poremedaja koji bi dugoročno mogli utjecati na financijsku održivost. 5. Rumunjska. Do 2015. godine, Rumunjska mora zatvoriti 150 starih komunalnih odlagališta otpada i 1.500 ilegalnih, «divljih» odlagališta te uspostaviti 30 nacionalnih integriranih sustava gospodarenja krutim otpadom. Zakoni i standardi koji se odnose na gospodarenje otpadom preneseni su u nacionalno zakonodavstvo, uz određeno prijelazno razdoblje do pune primjene: 2017. godina za komunalna odlagališta, 2009. za privremeno skladištenje opasnog industrijskog otpada i 2013. za neopasni industrijski otpad. Oko 90 posto stanovnika gradskih naselja i samo 6,5 posto stanovnika sela ima pristup organiziranim uslugama gospodarenja komunalnim otpadom. Prema podacima Vlade, procijenjeni troškovi zadovoljavanja standarda EU iznose 1,8 milijardi eura. To znači ulaganje od oko 25-30 milijuna eura po svakoj županiji. Za pokrivanje tih potreba nedostaje najmanje 870 milijuna eura. Potpore ERDF-a osigurat de najviše 930 milijuna eura za provedbu osi komunalnog iii otpada OP za okoliš. Neizvjesno je, međutim, mogu li se potpore ERDF u potpunosti apsorbirati; naime, zbog premalih institucionalnih kapaciteta za pripremu projekata u opdinama, premalo je projekata spremnih za financiranje. Iskustva s pretpristupnim programima pokazala su da raspoloživa sredstva daleko nadilaze sposobnost apsorpcije na lokalnoj razini, a da je prikupljanje doprinosa samih zemalja o kojima je riječ teško. 6. Bugarska. Bugarska je postigla napredak u zadovoljavanju zahtjeva pravne stečevine EU, ali još su potrebna znatna ulaganja da bi se sustav gospodarenja otpadom doveo u stanje u kojem de u potpunosti zadovoljavati standarde. Ukupni troškovi zadovoljavanja standarda EU procjenjuju se na 370 milijuna eura, što iznosi 20 posto od ukupnih sredstava OP-a za okoliš. Unatoč velikodušnom financiranju iz strukturnih fondova EU koje pokriva 85% svih ulaganja potrebnih u sektoru otpada u razdoblju od 2007. do 2013. godine, potrebno je još i nacionalno javno sufinanciranje u iznosu od 55 milijuna eura, kao i tehnička pomod za pripremu i nadziranje investicijskih projekata. U studenom 2009. godine, na snagu je stupio novi mehanizam za razvoj infrastrukture za gospodarenje otpadom u okviru SOP-a za Okoliš. U skladu s tim novim mehanizmom, Vlada de izravno iz nacionalnog proračuna osigurati financijska sredstva za zatvaranje regionalnih odlagališta koja ne zadovoljavaju standarde te financirati postrojenja za preliminarnu obradu, a sredstva iz SOP-a bit de usmjerena na izgradnju regionalnih sustava za gospodarenje otpadom. Cilj je, također, uvesti instrumente za potporu procesu pripreme projekata. Unatoč nedavno ostvarenom napretku, glavni problemi i dalje postoje: treba zatvoriti divlja odlagališta koja nisu u skladu s postojedim zakonima, ostvariti ciljeve EU vezane za recikliranje i smanjivanje količina otpadana odlagalištima te osigurati dugoročnu financijsku održivost sektora. 7. Poljska. Strateške upute za gospodarenje krutim otpadom u Poljskoj izložene su u planovima gospodarenja otpadom (PGO) na tri različite razine – nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj – pri čemu je ostavljeno dovoljno prostora za slobodu odlučivanja. Novi nacionalni plan gospodarenja otpadom (NPGO) do 2014., pripremljen je za usvajanje krajem 2010. Tim se planom nastavljaju smjernice politike zacrtane u NPGO-u do 2010. koji je usvojen u prosincu 2006. godine, koji je bio posljednji usvojeni dokument koji regulira primjenu nacionalne strategije za gospodarenje krutim otpadom i 1 najnoviji postojedi podaci o tom sektoru još uvijek dolaze iz njega. Odvajanje i recikliranje otpada predstavljaju ključno pitanje i tu Poljska mora pokazati najvedi napredak. Neslužbeno se procjenjuje da se i do 95 posto otpada još uvijek odlaže na deponije koji ne zadovoljavaju standarde, a EU sumnja da Poljska do isteka roka 2012. godine može zadovoljiti uvjete iz Okvirne direktive o otpadu. Spori napredak prvenstveno je posljedica nerješenog pitanja vlasništva nad komunalnim krutim otpadom, a ograničeni lokalni kapaciteti za pripremanje i provedbu projekata uzrokuju dodatno kašnjenje. Unatoč značajnim nerješenim pitanjima vezanim za gospodarenje otpadom, Poljska je ovom sektoru dodijelila manje sredstava iz kohezijskih fondova EU i nacionalnih javnih fondova nego Bugarska i Rumunjska. U sklopu Operativnog programa za infrastrukturu i okoliš za razdoblje od 2007. do 2013., za gospodarenje otpadom dodijeljeno je 1,43 milijarde eura. Od tog iznosa, EU de financirati 1,2 milijarde eura, što je samo oko 4,35 posto ukupnih sredstava iz kohezijskih fondova koja su Poljskoj na raspolaganju za to razdoblje. No, znatne potpore EU-a koje su Poljskoj na raspolaganju iz Kohezijskog fonda još uvijek nisu dovoljne da pokriju sva kapitalna ulaganja koja su potrebna da bi se zadovoljili ciljevi postavljeni od strane EU. Poljska zaostaje za drugim novim zemljama članicama EU u kreiranju poticaja za mobilizaciju privatnih sredstava za financiranje infrastrukture za zaštitu okoliša. Sektor previše ovisi o javnim izvanproračunskim sredstvima za zaštitu okoliša i instrumentima EU, koji su nedovoljni za potrebnu razinu ulaganja. 1 Nacionalni plan gospodarenja otpadom do 2014. usvojen je 24. prosinca 2010. i stupio je na snagu u siječnju 2011., međutim nije bio dostupan u vrijeme pripreme ovog izvješda. iv 8. Hrvatska. U sklopu procesa pristupanja EU, Hrvatska aktivno reformira svoj sektor gospodarenja otpadom. Procjenjuje se da je 35 milijuna eura dodijeljeno za razvoj integriranog sustava gospodarenja otpadom od 2007. do 2009. godine, od čega 75 posto otpada na sredstva EU iz IPA fondova. Vedina sredstava koristit de se za uspostavu novih županijskih (regionalnih) centara za gospodarenje otpadom, no glavni problem predstavljaju određivanje lokacija ua odlagališta i javno protivljenje novim lokacijama, naročito kada je riječ o spalionicama. Aktivnosti podizanja svijesti i priopdavanja morat de se znatno proširiti paralelno s planovima za ulaganje u sektor otpada. Na vedini službenih odlagališta ne postoje mosne vage i ne obavlja se inventura, tako da ne postoje precizni podaci o protoku i sastavu otpada koji su potrebni za detaljno planiranje i projektiranje. U prosjeku, oko 93% stanovništva obuhvadeno je organiziranim prikupljanjem i odlaganjem komunalnog otpada. Veliki dio otpada odlazi na odlagališta, od kojih vedina nije sanitarna, iako se neka sanitarna odlagališta grade. Obnova i zatvaranje odlagališta započeli su 2004. godine, no moraju se koordinirati s novim odlagalištima koja se grade u skladu sa standardima EU-a. Posebni izazov za Hrvatsku de predstavljati prikupljanje otpada na otocima: na više od 1.000 otoka ima malo stanovnika, a puno turista, što prikupljanje otpada čini skupima i logistički složenim. III. Uspješnost sektora: analiza po zemljama 9. U usporedbi s napretkom postignutim u provedbi pravne stečevine u sve četiri zemlje, gospodarenje krutim otpadom dosta kasni. Koji su razlozi za slabu uspješnost u tom sektoru? Da bi odgovorila na to pitanje, studija je analizirala nacionalna institucionalna rješenja kako bi identificirala snage i slabosti i detaljno proučila ekonomiju i financiranje ovog sektora, uključujudi i utjecaj trenutačnih političkih mehanizama na srednjoročnu do dugoročnu financijsku održivost sektora. 10. Institucionalna rješenja puna su jazova i nedosljednosti. Pod utjecajem standarda EU i primjera koji daju druge zemlje EU, pravni okvir i institucionalna struktura u sektoru krutog otpada prilično je slična u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. Odgovornost za gospodarenje krutim otpadom na lokalnoj razini obično je decentralizirana i delegirana opdinama. No, opdinama u nekim zemljama nedostaje pravna osnova za pružanje dobrih usluga. Osim toga, nacionalne strategije za gospodarenje otpadom ne osiguravaju uvijek dosljednost na svim razinama vlasti. Ponekad su uloge regija, odnosno županija nejasne, a odgovornost ministarstva za zaštitu okoliša preklapa se s odgovornošdu drugih nadležnih ministarstava. Prioriteti se često razlikuju, a opdine uslijed nedostatka koherentnosti između razina vlasti nemaju jasne smjernice za politike u tom sektoru. Pravni okviri ne podupiru uvijek snažne, funkcionalne međuopdinske subjekte od kojih se zahtijeva da ostvare optimalnu rentabilnost u vedim, integriranim sustavima. 11. Ključni kapaciteti za nadzor i provedbu i dalje su slabi. Nacionalna primjena stnadarda važna je za usklađivanje sa standardima EU; opdine same ne mogu provoditi visoke ekološke standarde u sektoru. Sve četiri zemlje uspostavile su regulatorne režime koji prividno zadovoljavaju zahtjeve EU. Ministarstva za zaštitu okoliša određuju sektorske standarde, uspostavljaju sustav licenciranja i izdaju dozvole. Dekoncentrirane, ponekad neovisne regionalne uprave ili inspekcijske službe za okoliš podupiru ministarstva za zaštitu okoliša u nadzoru i provedbi. No, kapacitet za provedbu u tim zemljama i dalje je kritično malen, a pradenje i prikupljanje podataka su ograničeni. U isto vrijeme, zemlje koje su uspješno poboljšale i sa standardima uskladile svoje sustave za gospodarenje krutim otpadom oslanjale su se na snažne programe za provedbu i poticaje. 12. Nedostatak koherentnog planiranja i slabe konzultacijske procedure. Kvaliteta i koherentnost planova za gospodarenje otpadom vrlo se razlikuju na različitim razinama vlasti. Čini se da mnogi sveobuhvatni nacionalni planovi zanemaruju realnost na terenu; regionalno planiranje je u sve četiri zemlje još uvijek slabo, a zakonske ovlasti potrebno je ojačati kako bi se osiguralo lokalno v vlasništvo. Slabi procesi regionalnog planiranja najuočljiviji su u problemima vezanim za pronalaženje lokacija za regionalna odlagališta. To je najveda pojedinačna poteškoda uprovođenju planiranih ulaganja. Iako djelotvorno regionalno planiranje – uključujudi tehnički solidne studije utjecaja na okoliš, opsežne konzultacije i informiranje javnosti – ne jamči uspjeh, omo je ključno za borbu protiv kašnjenja uzrokovanog stavom «nije moj problem». . Javne konzultacije naročito zahtijevaju više od pomodi samo na riječima koja je uočena u tim četirima zemljama. 13. Usredotočenost na ulaganja zasjenila je potrebe za povratom troškova. Pridržavanje standarda EU u operacijama s krutim otpadom je skupo, čak i kada je riječ o manje strogom pridržavanju standarda. U zapadnim zemljama EU, ukupni troškovi gospodarenja otpadom prelaze 100 eura po toni. Usprkos tome, niti jedna zemlja još nema plan za rješavanje suštinski važnog pitanja povrata troškova. Vedina lokalnih tarifa je nedovoljna, čak i za pokrivanje tekudih troškova. U sve četiri zemlje, nacionalne strategije usredotočene su na ulaganja koja su potrebna za ostvarivanje ciljeva iz pristupnih sporazuma, a naročito na apsorbiranje namijenjenih sredstava potpora EU-a. To je rezultiralo nedovoljnom pažnjom koja se posveduje srednjoročnoj gospodarskoj održivosti. Usmjeravanje potpora na «čvrsta» ulaganja poticaj je čiji je cilj maksimalno povedati vrijednost ulaganja i priljev potpora u lokalno gospodarstvo, to je primjer sub.optimalnog korištenja resursa. Jedan od primjera je broj stanovnika po jednom odlagalištu; neki regionalni sustavi uslužuju manje od 100.000 ljudi – što je mnogo manje od brojke koja se inače smatra gospodarskim minimumom. Odluka da se izgradi vedi broj odlagališta pojednostavljuje teške međuopdinske pregovore o određivanju lokacija odlagališta, ali zato nepotrebno povedava budude operativne troškove. 14. Financiranje uz polugu zahtijevat de poboljšane uvjete u privatnom sektoru. Sustavi koji stvaraju prihode obično privlače financijska sredstva. Međutim, globalna financijska kriza otežava lokalnim vlastima da pronađu financijska sredstva za ulaganja u javne službe sa svojstvenim rizikom koji marginalizira privlačnost za ulagače iz privatnog sektora. Da bi postigle financijsku održivost, zemljama de biti potreban savjet o najboljem načinu korištenja javno-privatnog partnerstva. Vlade moraju smanjiti rizik za ulagače u sektoru krutog otpada, počevši s osnovnim tehničkim rizicima kao što su povedanje znanja i količine podataka o predvidljivosti protoka otpada, odmah uz finanicjske i regulatorne rizike. IV. Pristupi za optimizaciju sektora: tri ključne dimenzije za poboljšanja: 15. Na temelju ove analize, ova studija sažima naučene lekcije u vezi s pristupom ključnim pitanjima i završava s preporukama o politici i optimiziranju uspješnosti sektora. Potrebne su reforme u tri ključne dimenzije: (i) poboljšavanje institucionalnih aranžmana; (ii) operacionalizacija nacionalnih planova za gospodarenje otpadom, te (iii) napredovanje prema srednjoročnoj ekonomskoj i financijskoj održivosti. Poboljšavanje institucionalnih aranžmana 16. Izgradnja snažnih provedbenih kapaciteta. Usklađivanje s važedim zakonodavstvom za zaštitu okoliša najbolje se primjenjuje putem pravilno neovisnih tijela koja mogu samostalno djelovati i poduzimati odgovarajude korake protiv prekršitelja, to jest, aktivirati kazne i druge sankcije i podizati prijave. Cilj je provedbe izbjegavanje potencijalno visokih kazni zbog kršenja procedura EU-a. Ali osim toga, djelotvorna primjena zakona nužna je za poticanje nadležnih tijela i njihovih izvođača da planiraju, provode i održavaju integrirani sustav gospodarenja krutim otpadom. Sustavi provedbe osiguravaju i javne mehanizme za žalbe građana i dugoročno jačaju odobravanje konačnog odlaganja i drugih rješenja za obradu otpada. vi 17. Jačanje lokalnog prava vlasništva. Ambiciozni nacionalni planovi za gospodarenje otpadom tek se trebaju prenijeti u regionalne i lokalne planove. Kao glavni pokretači provedbe, lokalne vlasti još nisu prikupile dovoljnu razinu vlasništva potrebnu za ambiciozne planove koji obuhvadaju značajna ulaganja u infrastrukturu, politički osjetljivo određivanje lokacija odlagališta i povedavanje tarifa; sve je to često nepopularno kod lokalnog stanovništva. Za stvaranje zamaha na opdinskoj razini bit de potrebne dodatne inicijative za uspješne izvođače i oštrije sankcije za nepridržavanje standarda i loše izvođače, ali i bolje kampanje javnog informiranja kako bi se uključilo lokalno stanovništvo. 18. Više vremena i sredstava za procedure određivanja lokacija odlagališta. Dobra praksa upuduje na važnost konzultativnog određivanja lokacija za odlagališta utemeljenog na solidnim tehničkim procjenama u iterativnom postupku koji uključuju sudjelovanja javnosti u svakoj fazi. Tehničke studije trebale bi biti sekvencionirane i ocjenjivati mogude lokacije odlagališta zajedno s jasnim studijama o utjecaju na okoliš (EIA), snažnim uključivanjem javnosti i alternativnom analizom lokacija koje uđu u uži izbor. I na kraju, EIA za konkretnu lokaciju trebala bi na transparentan način i uz uključenost javnosti biti povezana s procesom dobivanja dozvola vezanih za zaštitu okoliša. To može uključivati više početne troškove i duži vremenski rok, ali time se osigurava napredovanje procesa bez neočekivanih koraka unatrag. Operacionalizacija nacionalnih planova za gospodarenje 19. Jačanje kapaciteta za provedbu na središnjoj razini. Za dramatična poboljšanja koja zahtijevaju ciljevi EU potreban je snažan poticaj odozgo prema dolje u obliku pravilnog upravljanja programom, planiranja i poticajnih mehanizama, no kapaciteti na središnjoj razini nedostatni su za operacionalizaciju nacionalnih strategija. Središnjim ministarstvima potrebno je dovoljno osoblja za djelotvorni rad, uz realistične planove, mjerljive ciljeve i prijelazne rokove. No, razvoj kapacitetea na srednjoj razini ne znači i povratak na stari stil centraliziranog planiranja. Na primjer, u Bugarskoj je za vrijeme prve faze provedbe nacionalnog plana za gospodarenje otpadom apsorpcija sredstava tekla sporo. Stoga je u drugoj fazi Vlada odlučila dodijeliti sredstva za regionalna sanitarna odlagališta putem odlučivanja na nacionalnoj razini, a Ministarstvo za zaštitu okoliša je čak sudjelovalo u izboru lokacija za odlagališta. I dok ovo može pomodi opdinama u pripremnoj fazi, nedostatak vlasništva nad projektom vjerojatno de uzrokovati kašnjenje provedbe i može u bududnosti izazvati dodatne probleme s lokalnim stanovništvom, čija de potpora biti potrebna kad odlagališta počnu primati vede količine otpada iz drugih regija. 20. Jačanje međuopdinskih tijela za regionalno gospodarenje otpadom. Integrirano gospodarenje krutim otpadom ovisi o učinkovitoj provedbi i koordinaciji na regionalnoj razini. Međunarodno iskustvo pokazuje da su snažna međuopdinska tijela ključna za regionalno planiranje i upravljanje uslugama. Njima je potrebna solidna institucionalna, tehnička i financijska operativna baza i često djeluju kroz regionalno javno poduzede koje ima dovoljno autonomije i sredstava, a nadziru ga opdine koje su ga osnovale. Pomod je potrebna u izradi čvrstih međuopdinskih ugovora koji de predstavljati «institucionalnu okosnicu» regionalnog integriranog sustava za gospodarenje krutim otpadom. Ti ugovori moraju precizirati odgovornost, raspodijeliti rizik i dijeliti profit među ugovornim stranama 21. Osiguravanje potpore za pripremu projekata. Nedostatak financijske, tehničke i organizacijske pomodi u pripremi projekta sprečava korištenje raspoloživih investicija i provedbu postojede politike. Programi potpora i tehničke pomodi trebali bi naglasiti to očito usko grlo. Od administrativnih jedinica na lokalnoj i međuopdinskoj razini očekuje se da osiguraju funkcioniranje integrrianih sustava za gospodarenje krutim otpadom. Te se jedinice kandidiraju za sredstva na temelju prijedloga projekata koje izrađuju i šalju tijelima zaduženim za upravljanje fondovima. vii Međutim, nedostaju im kapaciteti i sredstva za podnošenje prijedloga projekata, naručivanje studija izvodivosti i tehničkih projekata, pripremu natječajne dokumentacije i ugovora za nabavu roba, radova i usluga. Ranije nove članice EU-a, poput Irske, iskoristile su dostupna bespovratna sredstva za snažnu potporu pripremi projekata i uspješno mobilizirale privatni kapital za kasniju provedbu projekata. Napredak prema srednjoročnoj ekonomskoj i financijskoj održivosti 22. Povedavanje udjela i poboljšavanje uvjeta za sudjelovanje privatnog sektora. Sudjelovanje privatnih poduzeda u gospodarenju otpadom može koristiti sustavu kao cjelini. Javni se proračuni ne koriste za neophodna ulaganja u sustave za gospodarenje krutim otpadom, privatna poduzeda mogu donijeti stručnost i inovacije u upravljanju, umanjuju mogudnost pokroviteljske politike i brinu se da pružatelj usluge izravno odgovara klijentima, posebno u situacijama u kojima Vlada ne osigurava subvencije za pružanje usluga. Dobro sastavljeni ugovori s odgovarajudom raspodjelom rizika za koje se raspisuju natječaji putem transparentnih mehanizama mogu značajno pridonijeti poboljšanju troškovne učinkovitosti sustava kao cjeline. 23. Gdje je to mogude, povezati poboljšanje usluge s povedanjem tarifa. Vlade često subvencioniraju pružanje usluga putem sustava niskih naknada kako bi si usluge mogle priuštiti i skupine s niskim dohotkom. Međutim, nedovoljne tarife ne pokrivaju tekude troškove i čine gospodarenje otpadom manje privlačnim privatnim operaterima, a mogu i umanjiti odgovornost prema klijentima. Ako naknade ostanu niske radi kratkoročnog političkog dobitka, pružatelj usluge treba Vladine potpore da bi pokrio nedostatak financijskih sredstava; u suprotnom, smanjit de kvalitetu usluge. Istovremeno, povedanje tarifa teže je opravdati u kasnijoj fazi ako pritom nema i povedanja kvalitete usluge. Vede recikliranje može donijeti dodatne prihode privatnim operatorima, no, usprkos vitalnom reciklažnom sektoru u sve četiri zemlje, potrebna je jača edukacija i informiranje javnosti kako bi se recikliranje poboljšalo. 24. Definiranje jasnih granica financijske pristupačnosti, ali i poboljšavanje pristupa uslugama. U mnogim zemljama, niže dohodovne skupine primaju nerazmjeran udio neučinkovitih usluga i pladaju više cijene od bogatijih kudanstava. Kudanstva s niskim dohotkom, na primjer, ona u ruralnim područjima, rijetko profitiraju od ekonomije razmjera i mrežnih eksternalija te ih pojedinačni pružatelji usluga često iskorištavaju (posebno od strane onih koji imaju monopol u nekom području). Uslijed toga, skupine s niskim dohotkom obično troše vedi dio svojeg proračuna na usluge niže kvalitete. Vlada i regionalne vlasti mogu pomodi siromašnijim krajevima tako što de ih povezati i pomodi da s pojedinačnim pružateljima usluga pregovaraju kao skupina. IV. Zaključci i put k napretku 25. Bugarska, Hrvatska, Poljska i Rumunjska imaju pristup velikim iznosima bespovratnih sredstava iz EU i potpora iz Europskih financijskih institucija, no one vedinom ostaju nepotrošene. Usprkos izdašnoj financijskoj pomodi za usvajanje nacionalnih strategija o otpadu, čini se da postojedi vid međunarodne pomodi ne uspijeva riješiti suštinska sistemska pitanja. Nijedna od tri nove članice EU nije još na putu da u ciljanom roku iskoristi sva sredstva ERDF-a za gospodarenje krutim otpadom. Trenutačno raspoloživi izvori financiranja nisu korišteni ili dodijeljeni za optimiziranje uspješnosti sektora, ved, uz svega nekoliko iznimki, za financiranje projekata ili pripreme projekata. Pa ipak, tijekom zadnjih deset godina pokazalo se da pristup «projekt po projekt» ne dopušta novim članicama EU-a da dosegnu opseg ulaganja koji im je potreban da bi imali šansu ostvariti ciljeve politike EU o otpadu. viii 26. Da bi se povedala uspješnost u gospodarenju krutim otpadom, bit de potrebni sektorski pristupi koji su sistemskiji od onih korištenih do sada. Intervencije u sektorima pojedinačnih zemalja zahtijevale bi prilagođena rješenja koja odgovaraju problemima identificiranima u ovom izvješdu, ali i uravnoteženi specifični kapacitet za provedbu. Zemlje članice EU uskoro de morati potaknuti izradu Operativnih programa za nove strukturalne fondove u razdoblju od 2014. do 2020. godine. Rezultati tog procesa definirat de hode li raspoloživi izvori bespovratnih sredstava EU-a biti iskorišteni mudro i na ekonomski i financijski održiv način. Moglo bi se ispostaviti da su rezultati ovog izvješda objavljeni u pravi čas da podrže taj proces. ix I. UVOD 1. Politike i potpore Europske unije (EU) ključni su pokretači transformacije komunalnoga gospodarenja krutim otpadom u novim EU-ovim članicama i državama kandidatima. Smanjivanje utjecaja koji na okoliš ima stvaranje krutoga otpada i dalje de biti jedan od prioriteta politike Europske unije o zaštiti okoliša. Sukcesivne direktive o gospodarenju krutim otpadom učvrstile su provedbene norme i smjernice politike za članice EU-a. Međutim, mnoge nove članice kasne u ostvarivanju ambicioznih ciljeva usklađivanja. 2. Svjetska banka posjeduje bogat portfelj aktivnosti kojima podupire razvoj u sektoru gospodarenja krutim otpadom, uključujudi i za regiju Europe i Središnje Azije. Međutim, što se tiče potpora i drugih raspoloživih opcija za financiranje, ovih godina Svjetska banka gotovo da i nije bila uključena u ovaj sektor u novim članicama EU-a ili zemljama kandidatima. Cilj je ove studije da razmotri je li ova pozicija opravdana i postoji li, s obzirom na izazove u nastojanjima sektora da se uskladi s pravnom stečevinom EU-a, potreba i uloga Svjetske banke da se ponovno uključi u ovaj sektor. 3. Iz toga kuta ovo izvješde analizira napredak u provedbi strategija gospodarenja krutim otpadom u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj te identificira ključne propuste u provedbi zahtjeva pravne stečevine Europske unije. Drugo poglavlje opisuje EU-ov okvir i poticajni okoliš kao pokretače reformi u izabranim zemljama. Trede poglavlje preispituje kako su ove četiri države prilagodile EU-ov program svojim nacionalnim sustavima te ocjenjuje njihov napredak u ostvarivanju ciljeva i uporabi EU-ovih fondova. Četvrto poglavlje analizira rezultate prilagodbe toga procesa, te identificira ključne nedostatke koji utječu na uspješnost sektora. Peto poglavlje razmatra što bi Svjetska banka mogla učiniti kako bi se ti nedostaci uklonili, kroz izravnu uključenost pojedine zemlje i pojačan dijalog s Komisijom. 4. Podaci, analize i nalazi ovoga izvješda temelje se na istraživanju pisanih dokumenata, opsežnim razgovorima s predstavnicima nacionalnih i lokalnih služba ovoga sektora u četiri države te sastancima s predstavnicima Europske komisije (vidi Aneks 1). 1 II. EU-OVA POLITIKA ZA GOSPODARENJE OTPADOM: POTICAJNI OKOLIŠ I POKRETAČ REFORMI 5. Politike Europske unije (EU) ključni su pokretači gospodarenja krutim otpadom u zemljama članicama, a dodjela značajnih potpora za provedbu tih politika od posebne je važnosti za nove članice, zemlje kandidate i potencijalne kandidate. Zadada je Europske komisije da postavi jasne ciljeve u vezi s okolišem i standarde za zemlje članice, te da nadzire usvajanje i provedbu EU-ovih direktiva. EU-ova politika za gospodarenje otpadom zahtijeva dugoročni sustavni pristup, uključujudi investiranje u regionalne sustave za prikupljanje otpada, recikliranje, odlaganje, te zatvaranje neusklađenih odlagališta i spalionica. Te su politike i instrumenti financiranja opisani u ovome poglavlju. Posebna je pozornost posvedena Bugarskoj, Poljskoj, Rumunjskoj i Hrvatskoj, koje su predmet ove studije. A. Okvir politike i relevantne direktive EU-a Šesti akcijski program za zaštitu okoliša 2002-2012 6. Razvoj EU-ova zakonodavstva za zaštitu okoliša, posebno na području gospodarenja otpadom, dinamičan je proces koji traje ved više od 30 godina. Šestim Akcijskim programom za zaštitu 2 okoliša (EAP) Zajednica postavlja temeljna načela i ciljeve politike za zaštitu okoliša do 2012. te specificira korake koje potrebno poduzeti. 7. Glavna je svrha 6. EAP-a da omogudi da gospodarski rast bude u skladu s ograničenjima potrošnje prirodnih izvora te održiv uz minimalizirano stvaranje otpada. Ovaj program zahtjeva ukupno smanjenje stvaranja količine otpada putem usavršavanja prevencije nastanka otpada, bolje uporabe resursa i tranzicije na održiviju potrošnju i proizvodnju. U području sprečavanja nastajanja otpada, 6. EAP identificira povedanu količinu nastalog otpada kao ključni izazov. Za izgradnju postrojenja za zbrinjavanje otpada potrebne su velike površine, a i gospodarenje otpadom rezultira zagađenjem zraka, vode i tla. U vezi s bududim nastankom otpada, EAP namjerava postidi sljedede ciljeve: : (i) Opasna su svojstva generiranoga otpada minimalna i predstavljaju ograničen rizik za zdravlje ljudi te za okoliš; (ii) Postidi značajno smanjenje volumena generiranog otpada putem preventivnih inicijativa; (iii) Poticati ponovnu uporabu ved generiranoga otpada; (iv) Količina otpada, koja se na kraju nužno mora odložiti, svedena je na apsolutni minimum i takav je otpad odložen na siguran način; (v) Otpad se obrađuje u najbližim odgovarajudim postrojenjima tako da se ne umanji učinkovitost obrade. 2 Šesti Akcijski program za zaštitu okoliša “Naša bududnost, naš izbor”. 2 8. U skladu s ciljevima i opdom strategijom za porast recikliranja i sprečavanje nastanka otpada, nužno je značajno smanjiti preostalu količinu otpada koja se mora odložiti. I količine generiranog opasnog otpada moraju se svesti na minimum. Relevantne direktive EU-a 9. Različite direktive EU-a utvrđuju pravni okvir za gospodarenje krutim otpadom te nalažu 3 pojedinosti i rokove za provedbu . Najznačajnije direktive o otpadu su: Okvirna direktiva o otpadu (2008/98/EC), Direktiva o odlagalištima (1999/31/EC) i Direktiva o spaljivanju otpada (2000/76/EC). Dodatne direktive vezane uz Okvirnu direktivu o otpadu specificiraju detalje za pojedine tokove otpada. Međutim, ne postoji niti jedna direktiva namijenjena samo gospodarenju komunalnim otpadom, iako opde odredbe o gospodarenju otpadom važe za komunalni otpad i gotovo sve direktive o otpadu imaju konkretne odredbe koje se odnose na komunalni otpad (npr. Otpad iz kudanstava). 10. Pravni okvir. Okvirna direktiva o otpadu (WFD) daje ključna načela te specificira odredbe i zahtjeve u vezi s gospodarenjem otpadom koje moraju primjenjivati sve zemlje članice. Provedba tih zahtjeva varira od zemlje do zemlje. Rokovi su kradi za naprednije zemlje kao što je Poljska, a duži za Rumunjsku, Bugarsku i Hrvatsku kao zemlju kandidata. 11. Zajednica je usvojila pojednostavljenu verziju WFD-a u listopadu 2008. Bitna izmjena koja je uključena u novi WFD odnosi se na mjere promidžbe ponovne uporabe i recikliranja otpada. Ukidanjem WFD-a (2006/12/EC), direktive o opasnom otpadu (91/689/EEC) i dijela direktive o odlaganju otpadnih ulja (75/439/EEC), revidirani WFD pojednostavnjuje EU-ovo zakonodavstvo o otpadu. Ključne direktive iz pravnoga okvira, koje propisuju zahtjeve za gospodarenje otpadom, nisu revidirane. Riječ je o Direktivi o odlagalištima i Direktivi o spaljivanju otpada koje se bave razlikama u (i) obradi otpada i (ii) tokovima otpada. Standardi za recikliranje obrađeni su u EU-ovoj strategiji recikliranja. Ona nije direktiva, nego priopdenje te zemlje članice nemaju zakonsku obvezu da je i primijene (vidi Sliku 1). (i) Direktiva o odlagalištima utvrđuje stroge uvjete koje odlagališta moraju zadovoljiti kako bi se spriječili i umanjili štetni utjecaji na okoliš. Direktiva specificira mjere za prikupljanje procjednih voda, kontrolu plinova na odlagalištima i zaštitu podzemnih voda. Uz ostale uvjete, Direktiva o odlagalištima propisuje obradu otpada prije odlaganja te da se biorazgradivi otpad koji se odlaže, mora postupno smanjiti na 35% od razine ukupne količine biorazgradivog komunalnog otpada nastalog 1995. (vidi Tablicu 1). (ii) Direktiva o spaljivanju otpada nastoji, što je više mogude, spriječiti ili umanjiti štetne utjecaje koje na okoliš može imati spaljivanje ili suspaljivanje otpada. Ova direktiva posebno propisuje redukciju zagađenja koje nastaje emisijom u zrak, tlo, nadzemne i podzemne vode kako bi se umanjio rizik koje takvo zagađenje predstavlja za ljudsko zdravlje. Ovo se mora postidi putem osiguravanja operativnih uvjeta, tehničkih zahtjeva i primjenom graničnih vrijednosti emisije u spalionicama i suspalionicama otpada unutar Zajednice. 3 EU-ove direktive zakonodavni su dokumenti koje zemlje članice moraju transponirati u nacionalno zakonodavstvo. 3 (iii) U Strategiji za recikliranje, ponovna upotreba i recikliranje otpada navode se kao važni alati u procesu ublažavanja štetnih utjecaja na okoliš i smanjenja potrošnje vrijednih resursa. “Ograničavanje količine otpada i promidžba ponovne uporabe, recikliranja i oporabe” ciljevi su EU-ove Strategije o prevenciji i recikliranju otpada (COM 2005/666). Nedavno postavljeni ciljevi u vezi s recikliranjem komunalnog i građevinskog otpada, te šute uključeni su u EU-ov WFD revidiran 2008. On propisuje da do 2020. godine barem 50 posto materijala poput stakla, metala plastike te stakla iz kudanstava i drugih mogudih izvora mora biti osposobljeno za ponovnu uporabu i recikliranje (vidi Tablicu 1). Smanjenje od 70 posto građevinskog otpada i šute cilj je predviđen za istu godinu. Osim ovih opdih ciljeva, WFD ne postavlja ciljeve za pojedinačne materijale u otpadu kudanstava. WFD upuduje na zasebne direktive kojima se regulira minimiziranje otpada određenih kategorija kao što su ambalažni otpad i otpadna vozila. Slika 1: Pregled EU-ova zakonodavstva o otpadu Pravni okvir Okvirna direktiva o otpadu (Dir.2008/98/EC) Odredba za transport otpada(Reg. (EEC) 259/93) Revidirana – Reg. (EC) 2006… Obrada otpada Spaljivanje Odlaganje 2000/76/EC Revidirana 2000/76/EC 99/31/EC Recikliranje EU-ovi standardi (kao sastavni dio Strategije za recikliranje) Tokovi otpada Otpadne vode Dir. 86/278/EEC Ažurirano 2007 Baterije i akumulatori Dir. 91/157/EEC & 93/86/EEC COM(2003)723 Ambalaža i ambalažni otpad Dir. 94/62/EC PCBotpad Vozila za otpad Dir.96/59/EC Dir 2000/53 EC Otpadni električni i elektroničk i uređaji Restrikcija opasnih tvari Rudarski otpad Dir 2006/21/EC Dir.2002/95EC Dir.2002/95EC Novi prijedlog u fazi su-odlučivanja Ciljevi gospodarenja krutim otpadom 12. WFD definira otpad kao “bilo koju tvar ili predmet koji vlasnik odbaci ili ga mora odbaciti, a gospodarenje otpadom jest prikupljanje, prijevoz, oporaba i odlaganje otpada, uključujudi i nadzor ovih operacija te naknadnu brigu za odlagališta“. Snažan se naglasak stavlja na prevenciju nastanka otpada te se potiče sljededa hijerarhija aktivnosti: a) prevencija b) priprema za ponovnu uporabu c) recikliranje 4 d) druge vrste oporabe (npr. dobivanje energije od spaljivanja otpada) e) odlaganje 13. U skladu s načelom “onečišdivač plada”, troškove gospodarenja otpadom mora snositi proizvođač otpada (ili trenutačni ili prethodni posjednik otpada). Stoga zemlje članice moraju stvoriti odgovarajudi institucionalni okvir kako bi se osiguralo da otpad obrađuje proizvođač otpada (ili posjednik) ili unajmljeni posrednik ili nakupac. 14. U skladu s načelima samodostatnosti i blizine, mreža odlagališta mora se uspostaviti diljem zemlje, služiti svim zajednicama i zadovoljiti sve njihove potrebe za gospodarenjem otpadom. Nadalje, svaka zemlja mora imati plan za gospodarenje otpadom te osnovati programe za prevenciju nastanka otpada najkasnije četiri godine nakon što je Direktiva stupila na snagu. Programi za prevenciju nastanka otpada mogu biti sastavni dio plana za gospodarenje otpadom, a mogu funkcionirati i zasebno. 15. U zemljama članicama ovlašteni su organi zaduženi da provode periodički nadzor ustanova ili projekata koji su uključeni u proces gospodarenja otpadom. Ovi potonji obvezni su voditi evidenciju o količini, prirodi, izvoru i obradi otpada. 16. Ciljevi EU-ova zakonodavstva o otpadu u vezi s gospodarenjem krutim otpadom odnose se na odlagališta, otpadna vozila, otpadne električne i elektroničke uređaje, baterije i ambalažu. 17. Ciljevi recikliranja. Do 2020. godine zemlje članice moraju ponovno upotrebljavati ili reciklirati 50 posto ukupne mase specificiranih kategorija otpada iz kudanstava (a po mogudnosti i otpada sličnih tokova iz drugih izvora). Nadalje moraju ponovno upotrebljavati, reciklirati ili oporabljivati 70 posto mase neopasnog građevinskog otpada i šute. 18. Iako cilj minimalizacije otpada nije uključen u WFD, zemlje članice moraju pokrenuti programe za prevenciju nastanka otpada najkasnije do 2013. godine, odnosno u roku od pet godina nakon što je revidirani WFD stupio na snagu. Tablica 1: Glavni ciljevi smanjenja otpada i recikliranja u skladu s EU-ovim zakonodavstvom o otpadu Ambalaža 2008. Minimalna oporaba 60% Vozila 2006. 2015. 2006. 85% 95% 70% Elektronika Baterije Gume Biorazgradivi komunalni otpad 2010. 2016. 2006. 2010. 2013. Otpad iz kudanstava Odlagališta 2020. 2020. 2009. Minimalno recikliranje 55%-80% (određene materijalne stope) 80% 85% 50% Stopa prikupljanja 100% Minimalno 4 kg po stanovniku na godinu 50% to 75% (učinkovitost) 45% Nulta stopa odlaganja guma Smanjenje odlaganja na 75% od razine u 1995. g. Smanjenje odlaganja na 50% od razine u 1995. g. Smanjenje odlaganja na 35% od razine u 1995. g. 50% recikliranja Usklađivanje postojedih odlagališta sa zakonskim odredbama Izvor: Prezentacija “Gospodarenje komunalnim otpadom u EU. Opda uprava za okoliš, Europska zajednica” na radionici Svjetske banke, Bruxelles, svibanj 2009; vlastite revizije. 5 B. Uloga Europske komisije u financiranju politika gospodarenja krutim otpadom 19. Financiranje projekata gospodarenja krutim otpadom mogude je iz različitih izvora, ali najvažnije su dvije Opde uprave (DG – Direction Générale) pri Europskoj komisiji: Opda uprava za regionalnu politiku i Opda uprava za proširenje. Ukupan iznos od 277 milijarda eura iz Strukturnih fondova i 70 milijarda eura iz Kohezijskog fonda na raspolaganju su zemljama članicama u planskom razdoblju od 2007. do 2013. Iznos od 2,45 milijarda eura EU-ovih potpora dodijeljen je za investicije u gospodarenju krutim otpadom u Bugarskoj, Poljskoj i Rumunjskoj (vidi Tablicu 2). Cilj je Strukturnih fondova da premoste razlike među regijama i podupru one gdje je BDP po stanovniku manji od 75% EU-ova i europskih prosjeka. Kohezijski je fond namijenjen projektima za zaštitu okoliša i projektima za transport u onim zemljama gdje je BDP po stanovniku manji od 90 posto od EU-ova prosjeka (nove zemlje članice, Grčka i Portugal). Kohezijski fondovi namijenjeni su prije svega za opskrbu pitkom vodom, obradu otpadnih voda i odlaganje krutog otpada. 20. Strukturni fondovi imaju dvije glavne komponente: Europski fond za regionalni razvoj (ERDF) i Europski socijalni fond (ESF). ERDF glavni je fond za projekte gospodarenja krutim otpadom jer podupire programe za regionalni razvoj, gospodarske promjene i konkurentnost kroz regionalne operativne programe (OP) koji su odraz regionalnih investicijskih prioriteta. 21. Regionalni operativni programi mogu biti fleksibilni, ali njihovi prioriteti moraju biti skladu s prioritetima Nacionalnog strateškog referentnog okvira te ih Komisija mora odobriti prije provedbe. Regionalni su prioriteti operativnih programa prilično slični, ali sheme OP-a te očekivani rezultati značajno se razlikuju od zemlje do zemlje. Na primjer, u Bugarskoj i Rumunjskoj, Prioritetna os 2 Operativnog programa za okoliš osigurava sredstva za projekte gospodarenja krutim otpadom. U Poljskoj, sredstva za gospodarenje krutim otpadom osiguravaju se kroz Prioritetnu os 2 Operativnog programa za infrastrukturu i okoliš. 22. U Hrvatskoj Instrument pretpristupne pomodi (IPA) može se upotrijebiti kao fleksibilan alat za financiranje te osiguravanje tehničke pomodi u projektima gospodarenja krutim otpadom. U razdoblju od 2007. do 2009. Hrvatskoj je kroz IPA-u dodijeljeno 26 milijuna eura za gospodarenje otpadom. 23. Uz izravnu raspodjelu sredstava, EU ima niz programa koji nude neizravnu potporu projektima za gospodarenje krutim otpadom kao što je Zajednička pomod za potporu projektima u europskim regijama (JASPERS). Fondovi JASPERS-a, namijenjeni za pripremu projekata, pomažu novim članicama da ubrzaju postupak odobravanja za projekte pripremljene u proračunskom razdoblju 2007. – 2013. Cilj je poboljšati kvalitetu i povedati broj projekata koji de se prijaviti za financiranje iz Strukturnih i Kohezijskih fondova. JASPERS-om upravlja Europska investicijska banka (EIB), a zajednički ga sponzoriraju Europska komisija, Europska banka za obnovu i razvoj (EBOR) i Njemačka razvojna banka (Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)). Njegovi su ciljevi veliki projekti koje financira EU. Minimalni iznos za financiranje projekata za zaštitu okoliša iznosi 50 milijuna eura. 24. I EIB je značajan izvor financiranja projekata za gospodarenje krutim otpadom. EIB je investicijska banka Europske unije, ali djeluje i izvan EU-a, s posebnim fokusom na zemlje kandidate i potencijalne kandidate, te regije koje graniče s EU-om. EBOR također ima aktivnu ulogu u financiranju projekata za gospodarenje krutim otpadom. Vidi pregled u Tablici 3. 6 Tablica 2: Sredstva za gospodarenje krutim otpadom dodijeljena izabranim zemljama Država Ukupna EU-ove potpore Sredstva za zaštitu okoliša (UKUPNO) Sredstva za zaštitu okoliša (EU-ove potpore) Sredstva za gospodarenjem otpadom (UKUPNO) Rumunjska 19,6 milijarda € (2007-2013) 5,6 milijarda € (20072013) 4,5 milijarda € (20072013); (14,29% ukupnih EU-ovih potpora) 1,17 milijarda € (2007-2013) Bugarska 6,7 milijarda € (20072013) 1,8 milijarda € (20072013) 1,46 milijarda € (20072013); (11,.41% ukupnih EU-ovih potpora) 0,36 milijarda € (2007-2013) Poljska 67,2 milijarda € (2007-2013) 37,6 milijarda € (20072013) (Infrastruktura i okoliš); €6.13 milijarda (samo za okoliš) 27,9 milijarda € (20072013) (Infrastruktura i okoliš) (41,52% ukupnih EU-ovih potpora) 1.19 milijarda € (2007-2013) Hrvatska 0,9 milijarda € (20072012); 0,4 milijarda € (2007-2009) 0,071 milijarda € (2007-2009) 4,84 milijarda € (samo za okoliš) (7,2% ukupnih EU-ovih potpora) 0,053 milijarda € (2007-2009); (13,25% ukupnih EUovih potpora) 0,035 milijarda € (2007-2009) Sredstva za gospodarenjem otpadom (EU-ove potpore) 0,93 milijarda € (20072013) 2,95% ukupnih EUovih potpora; 20,.67% EUovih potpora za zaštitu okoliša; 80% ukupnih sredstava za gospodarenje krutim otpadom 0,31 milijarda € (20072013) 2.42% ukupnih EUovih potpora; 21.23% EUovih potpora za zaštitu okoliša; 85% ukupnih sredstava za gospodarenje krutim otpadom 1,02 milijarda € (20072013) 1,80% ukupnih EUovih potpora 4.34% of EUovih sredstava za infrastrukturu i zaštitu okoliša 25,0% EU-ovih potpora za zaštitu okoliša; 85% ukupnih sredstava za gospodarenje krutim otpadom 0,026 milijarda € (20072009) 6,5% ukupnih EUovih potpora; 49,06% EUovih potpora za zaštitu okoliša; 75% ukupnih sredstava za gospodarenje krutim otpadom Vrsta EU-ovih potpora ERDF 2007-2013 – Operativni program za zaštitu okoliša – Prioritetna os 2: Razvoj integriranih sustava za gospodarenje otpadom i sanacija dugotrajno zagađenih lokacija ERDF 2007-2013 – Operativni program za zaštitu okoliša – Prioritetna os 2: Poboljšanje i razvoj obrade otpada Kohezijski fon 2007-2013 – Operativni program za infrastrukturu i zaštitu okoliša - Prioritetna os 2: Gospodarenje otpadom i zaštita Zemlje IPA 2007-2009 – Operativni program za zaštitu okoliša - Prioritetna os 1: Razvoj infrastrukture za gospodarenje otpadom radi uspostave integriranog sustava gospodarenja otpadom u Hrvatskoj Izvori: SOP-ENV 2007.-2013 Rumunjska (2007.); SOP-ENV 2007.-2013. Bugarska (2007.); SOP-Infrastruktura i okoliš 2007.-2013. Poljska (2007.); SOP-ENV 2007.-2009. Hrvatska (2007.) 7 Tablica 3: Projekti za gospodarenje krutim otpadom koje su financirale europske financijske institucije Naziv projekta Država Opis Godina potpisa Iznos (EUR) 2010. 50.000.000 2009. 120.653.459 2008. 250.000.000 2008. 31.101.415 2007. 12.223.500 EIB Komunalni otpad u Sofiji Fond za nacionalnu zaštitu okoliša (Voda, kanalizacija, kruti otpad) NSRO - sufinanciranje postrojenja (voda, kanalizacija, kruti otpad) Opdinska infrastruktura za zaštitu okoliša Opdinska infrastruktura za zaštitu okoliša Bugarska Poljska Rumunjska Rumunjska Rumunjska Uspostava integriranog sustava za obradu komunalnog krutog otpada u Sofiji Investicija u vodnu i sanitarnu infrastrukturu Sufinanciranje sektora operativnih programa za zaštitu okoliša, gospodarsku konkurentnost i transport Opdinska ulaganja u vodu, sanitaciju i gospodarenje krupnim otpadom Opdinska ulaganja u vodu, sanitaciju i gospodarenje krupnim otpadom EBOR Gospodarenje krutim otpadom u Zagrebu Gospodarenje krutim otpadom u Zagrebu Multi-sektorska komunalna infrastruktura u Wroclawu Regionalni kruti otpad u županiji Arges Gospodarenju krutim otpadom u Bacau Zajam za komunalnu zaštitu okoliša Hrvatska Zatvaranje dva odlagališta 2003. 17.100.000 Hrvatska Zatvaranje dva odlagališta 1998. 23.974.000 Modernizacija postrojenja za pitku vodu i kanalizacijske mreže te modernizacija odlagališta za kruti otpad Izgraditi novo odlagalište i poboljšati postrojenja za prikupljanje voda Izgraditi novo odlagalište i poboljšati postrojenja za prikupljanje voda Osigurati sufinanciranje investicija koje financira EU-ISPA u sektorima za gospodarenje vodom, otpadnom vodom i krutim otpadom 2000. 5.460.000 2006. 6.125.000 2006. 5.000.000 2000. 130.000.000 Poljska Rumunjska Rumunjska Rumunjska Izvori: EIB i EBOR 8 C. Provedba u zemljama članicama: Operativni planovi sektora Provedba EU-ovih direktiva u pojedinačnim zemljama članicama 25. EU-ove direktive zemljama članicama postavljaju pravac djelovanja, a da pri tom ne propisuju metode. Zemlje odlučuju kako de ih transponirati u svoja nacionalna zakonodavstva. Ne transponira li zemlja članica EU-ove direktive u svoje nacionalno zakonodavstvo, Komisija mora pokrenuti postupak na Europskom sudu pravde. Ako se EU-ova direktiva ne uključi u nacionalno zakonodavstvo ili se ne usvoji u cijelosti, ili se pak kasni s usvajanjem, građani se i dalje mogu na nju pozivati u slučajevima na svojim nacionalnim sudovima. 26. Direktive su za zemlje članice obvezujude. Vedina ih se odnosi na sve zemlje članice, osim onih vezanih za Zajedničku poljoprivrednu politiku. Nakon što EU usvoji direktive, ciljane zemlje članice imaju rok za uključivanje tih direktiva u svoje nacionalno zakonodavstvo. Katkada je nacionalno zakonodavstvo zemalja članica u skladu s direktivama, ali češde moraju izmijeniti svoje zakone i, kroz proces koji se naziva transponiranje, uskladiti nacionalno zakonodavstvo s direktivama. Ako zemlje članice ne transponiraju EU-ove direktive u nacionalno zakonodavstvo, ili ako donesu neke druge zakone koji nisu posve usklađeni, ili ako ne primjenjuju usvojene zakone, Europska komisija može pokrenuti postupak na Europskom sudu pravde. Sektorski operativni programi (SOP) kao tranzicijski i provedbeni planovi 27. Strateške smjernice zajednice (CSG) postavljaju EU-ove prioritete i okvir za upotrebu EUovih fondova. U skladu s njima svaka zemlja članica posjeduje Nacionalni strateški referentni okvir (NSRO) s prioritetima koji su povezani s nacionalnim politikama. Regionalni operativni programi zemalja članica usklađuju regionalne potrebe s NSRO-om. Razina Planski instrument EU Strateške smjernice zajednice Nacionalna Nacionalni strateški referentni okvir zemlje članice Regionalna Operativni program 28. Strateške smjernice zajednice utvrđuju načela i prioritete kohezijske politike te predlažu kako europske regije mogu upotrijebiti iznos od 308 milijarda eura koji je raspoloživ za nacionalne i regionalne programe u razdoblju od 2007. do 2013. Prioriteti zemalja članica za upotrebu EU-ovih strukturnih fondova u razdoblju do 2007. do 2013., utvrđeni su u njihovim Nacionalnim strateškim referentnim okvirima (NSRO), u skladu sa zahtjevima novih odredbi Strukturnih fondova s ciljem izrade visoko-kvalitetnih strategija za regionalne i sektorske operativne programe. NSRO ocjenjuje ekonomske snage i slabosti te precizira prioritete za budude strukturne fondove. 29. Operativni programi. Operativni program (OP) utvrđuje regionalne i sektorske prioritete za oslobađanje EU-ovih strukturnih fondova i mora biti u skladu s NSRO-om zemalja članica. Svaka EUova regija ima svoj OP koji Komisija mora usvojiti prije provedbe. U svakoj zemlji članici Operativni programi razrađeni su i za prioritetne sektore. Na primjer, Bugarska ima sedam sektorskih operativnih programa (SOP): transport, okoliš, konkurentnost, regionalni razvoj ljudskih potencijala, kapaciteti 9 uprave i tehnička pomod. Oni su izrađeni u skladu s NSRO-om za razdoblje od 2007. do 2013. Svaki SOP navodi prioritete ili prioritetne osi za investicije. 30. Opdenito, Sektorski OP za zaštitu okoliša, poznat i kao OP-zaštita okoliša, glavni je dokument zemlje članice za provedbu nacionalne politike za zaštitu okoliša. Obično je “gospodarenje krutim otpadom i obrada otpada” prioritetna os, osim u Poljskoj, gdje je gospodarenje otpadom prioritetna os u “Operativnom programu za infrastrukturu i zaštitu okoliša”. Prioritetna os sektorskoga OP-a može se financirati iz jednoga fonda, kao što je Kohezijski fond, ili iz kombinacije fondova, kao što su ERDF, Kohezijski fond, nacionalni fondovi. Prioritetne investicije mogu se financirati iz IFI-jevih fondova. Tijek provedbe mjeri se rezultatima i pokazateljima učinka. 31. Strategija, ciljevi, prioriteti, financiranje i provedbeni okvir operativnoga programa temelji se na usporedbi sektorske analize SOP-ova okruženja, uključujudi i analizu SWOT, s disparitetom osnovnih pokazatelja zaštite okoliša između nacionalnih i EU-ovih prosjeka. 10 III. NACIONALNE STRATEGIJE I PROVEDBENI PROBLEMI 32. Bugarska, Hrvatska, Poljska i Rumunjska izradile su nacionalne strategije gospodarenja otpadom. Vedina strategija uključuje smjernice politike središnje Vlade koje je razradilo Ministarstvo okoliša (MO). Sve strategije uključuju sveobuhvatne pristupe kojima se politike EU-a o gospodarenju krutim otpadom prenose u nacionalne pristupe i usvajaju glavne smjernice EU-a: onečišdivač plada, prioriteti smanjenja količine otpada i recikliranja, te regionalni pristup integriranom gospodarenju krutim otpadom. 33. U proračunu EU izdvojeno je 2,5 milijardi eura (2009-2013.) za potpore za provedbu nacionalnih strategija gospodarenja otpadom. Unatoč dostupnosti tako velikih iznosa sredstava za potpore (vidi Tablicu 2), provedba gospodarenja krutim otpadom zaostaje za vedinom drugih prioritetnih područja OP-a Sektora okoliša u tri od četiri zemlje. Prvi rokovi za GKO koji su bili uključeni u ugovore o pristupanju samo što nisu istekli, ciljevi nisu postignuti, te se prijeti postupcima 4 zbog kršenja, ili su, u nekim slučajevima, ved pokrenuti. Ovo poglavlje ispituje situaciju u svakoj od četiri zemlje, a sljedede poglavlje analizira probleme koji pridonose kašnjenju po zemljama. A. Rumunjska Pozadina 34. Rumunjska je pristupila EU 1. siječnja 2007. Zahtjevi za pristupanje u vezi s propisima za zaštitu okoliša koji se odnose na gospodarenje otpadom uključivali su zahtjev da do 2015., postupno mora biti zatvoreno 150 komunalnih odlagališta i 1.500 ilegalnih 'divljih' odlagališta, te mora biti uspostavljeno 30 nacionalnih integriranih sustava gospodarenja krutim otpadom. Zakoni i standardi EU-a koji se odnose na gospodarenje otpadom preneseni su u nacionalna zakonodavstva, uz 5 određeno tranzicijsko razdoblje do pune primjene: 2017. za komunalna odlagališta ; 2009. za ilegalna 6 'divlja' odlagališta i privremeno skladištenje opasnog industrijskog otpada; i 2013. za neopasni industrijski otpad. Godine 2005., Rumunji su proizveli oko 8 milijuna tona komunalnog otpada (oko 450 kg/osoba); vedina je odložena u 234 neodgovarajuda komunalna odlagališta i 2.700 ilegalnih 'divljih' odlagališta; ništa nije spaljeno, a manje od 2 posto je reciklirano. Oko 90 posto stanovnika urbanih sredina imalo je pristup organiziranim uslugama gospodarenja krutim otpadom, ali samo 6,5 posto stanovnika ruralnih područja. Institucionalni aranžmani 35. U gospodarenju otpadom Rumunjska se oslanja na tijela na tri razine: Ministarstvo okoliša (MO) i Ministarstvo uprave i unutarnjih poslova (MUUP); Županijska vijeda; i opdine, koji moraju osigurati da sva neusklađena odlagališta i ilegalna 'divlja' odlagališta budu zatvorena, postojeda komunalna odlagališta sanirana ili proširena, a nova odlagališta izgrađena gdje je to potrebno. Osam regionalnih Agencija za zaštitu okoliša (regionalne AZO) pripremaju regionalne planove gospodarenja otpadom; Županijska vijeda pripremaju planove gospodarenja otpadom na razini županija. Regionalne asocijacije koje se sastoje od opdina i županijskog vijeda odgovorne su za upravljanje konačnim odlagalištima i pretovarnim stanicama. Ova je funkcija delegirana Županijskom vijedu, kao i sklapanje ugovora o ulaganjima i operacijama. U malim gradovima i ruralnim područjima, gdje je teško 4 5 6 Kao što je zatvaranje odlagališta koja ne odgovaraju standardima. Za individualna komunalna odlagališta rokovi su prilagođeni Ilegalna ‘divlja’ odlagališta mogu biti zatvorena kasnije, ali moraju se prestati koristiti 11 održavati infrastrukturu za gospodarenje krutim otpadom, Županijsko vijede može biti zaduženo i za nabavu i druge administrativne poslove. Veda odlagališta u blizini vedih urbanih područja primaju otpad proizveden u cijeloj županiji; a pretovarne stanice u blizini vedih urbanih središta skupljaju otpad proizveden u okolnim regijama. 36. Usluge gospodarenja krutim otpadom mogu pružati opdine, privatnici, ili mogu biti osigurane putem javno-privatnog partnerstva. Lokalne vlasti imaju zakonsku obvezu organizirati prikupljanje i prijevoz otpada, što može vršiti jedna sanitarna tvrtka u malim gradovima, ili više tvrtki u vedim gradovima. Ipak, u vedini ruralnih područja, te su usluge uglavnom neadekvatne osim ako se ruralno područje ne nalazi u blizini urbanog središta. MUUP osigurava - putem županijskih vijeda – da vedina stanovnika ili proizvođača komunalnog otpada budu povezani s regionalnom infrastrukturom za gospodarenje krutim otpadom. MO uspostavilo je sustav nadziranja aktivnosti komunalnog gospodarenja otpadom u skladu sa zahtjevima EU-a koji se odnose na podnošenje izvješda, a također ima obvezu vršiti godišnje inspekcije sanitarnih službi. Podatke skupljaju operateri odlagališta, obrađuje ih i pohranjuje Nacionalni statistički institut (NSI), a analizira Rumunjsko udruženje za gospodarenje krutim otpadom (ARS). Neki se podaci objelodanjuju u izvještajima MO ili ARS-a, ili publikacijama NSI-a. 37. MO surađuje s MUUP-om, lokalnom upravom, stručnim udruženjima i NVO-ima kako bi usavršilo komunikacijske i edukacijske planove na svim razinama, koristedi masovne medije, web izdavaštvo, revizije, te kampanje javnog informiranja i aktivnosti za podizanje svijesti. Nacionalna strategija 38. Gospodarenje krutim otpadom smatra se problemom zaštite okoliša koje Rumunjska mora najhitnije riješiti. MO izradilo je Nacionalni plan gospodarenja otpadom s konkretnim odgovornostima i ciljevima. Svaka de županija imati integrirani sustav GKO, a županijska vijeda de izraditi planove za gospodarenje komunalnim otpadom. Prema takvoj strategiji, za 42 rumunjske županije, uključujudi opdinu Bukurešt, potrebno je oko 57 odlagališta koja odgovaraju standardima EU-a i koja de opsluživati u prosjeku 400.000 ljudi. Međutim, u svibnju 2009., samo 18 od planiranih 57 odlagališta bilo je u skladu sa standardima EU; 7 odlagališta bilo je u izgradnji; za 18 je bila ustanovljena lokacija; a 12 je još bilo u fazi pripreme projekta, bez ustanovljene lokacije. S obzirom da Rumunjska kasni u odnosu na plan izgradnje odlagališta, u srpnju 2009. bila je vrlo blizu tome da bude optužena zbog kršenja politike EU-a s obzirom na daljnje korištenje ilegalnih odlagališta otpada, s globom od 200.000 eura za svaki dan prekoračenja roka. Vedinu troškova penala moraju snositi lokalne vlasti kojima 7 ionako nedostaju sredstva, premda je moguda odgoda pladanja od 1,5 godine. Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a 39. Prema podacima Vlade, ukupni procijenjeni trošak zadovoljavanja standarda EU-a iznosi 1,8 milijardu eura. To iznosi oko 25-30 milijuna eura po županiji kako bi se sva odlagališta uskladila sa standardima EU-a i unaprijedili postupci gospodarenja otpadom. Međutim, procjene su nepotpune jer de biti potrebne dodatne investicije za sanaciju onečišdenih odlagališta. 40. Da bi se pokrile ukupne investicijske potrebe nedostaje 0,87 milijardi eura. Potpore ERDF-a osigurat de najviše do 0,93 milijardi za provedbu osi komunalnog otpada SOP-ENV. Osim toga, isplata je uvjetovana doprinosom lokalnih ili državnih vlasti od 20 posto za projektne troškove, što je 7 Države članice kao što su Poljska ili Irska izbjegle su novčane kazne rješavajudi zahtjeve direktiva dok je postupak zbog kršenja još bio u tijeku. Do sada je samo Grčka morala platiti kaznu zbog nepridržavanja. 12 ekvivalentno iznosu od 0,23 milijarde eura. Putem potpora Vlade može se osigurati maksimum od 18 posto; preostala 2 posto moraju pokriti županije-korisnici. 41. Neizvjesno je mogu li potpore ERDF-a biti u potpunosti apsorbirane jer postoji premalo projekata spremnih za financiranje zbog nedovoljnih institucionalnih kapaciteta u opdinama koji bi ih mogli pripremiti. Iskustva s pretpristupnim programima pokazala su da su razine apsorpcijskih kapaciteta niže od raspoloživih financijskih sredstava. Prikupljanje doprinosa same zemlje (counterpart contribution) često je teško. Na karti u nastavku prikazane su raspoložive vrste financiranja za projekte gospodarenja otpadom po županijama, kao i 18 opdina s odlagalištima koja su ved usklađena sa SOP Okoliš 2007. Rumunjska: Vrste financiranja za projekte gospodarenja otpadom Glavni izazovi 42. Rumunjska je postigla značajan napredak u gospodarenju krutim otpadom, ali neki problemi i dalje postoje – prvenstveno nedostatni kapaciteti za provedbu i upravljanje projektima. Kako se ekonomija razvija i potrošnja povedava, količina otpada postojano raste, a proširenje odlagališta ne drži korak. U mnogim područjima nedostaje adekvatna infrastruktura za GKO, posebno u udaljenim ruralnim područjima, a čak i ondje gdje infrastruktura postoji, uspjeh izmiče. Na primjer, stope usvajanja prakse recikliranja u kudanstvima niske su čak i u najvedim gradovima, te se čini da je postizanje cilja u recikliranju otpada od 55% do 2013. godine nije vjerojatno s obzirom da je u 2010. reciklirano manje od 5% otpada. Da bi se postiglo poboljšanje u ovom aspektu bit de potrebne 13 sveobuhvatne kampanje podizanja svijesti i informiranja uz unaprjeđenje infrastrukture. U cjelini, i tržišta za ekstrakciju i za prodaju materijala koji se mogu reciklirati i komposta moraju se dalje razvijati. Na primjer, planovi u vezi s otpadom na županijskoj razini uključuju inicijative za kompostiranje, uglavnom za postrojenja za kompostiranje u urbanim područjima i otvoreno kompostiranje u ruralnim područjima, ali tržišta koja bi mogla apsorbirati taj materijal jedva da su uspostavljena. 43. Opdenito govoredi, postoji snažna politička volja da se promoviraju zdrave prakse GKO; gospodarenje otpadom jedan je od glavnih rumunjskih problema koji se odnose na zaštitu okoliša. Ipak, institucionalni okvir još treba usavršiti kako bi mogao u potpunosti provesti Nacionalnu strategiju gospodarenja otpadom, i posebno, nadi rješenja za ekonomije razmjera u malim raštrkanim ruralnim naseljima. Neke su opdine sklopile pogodbe i uspjele angažirati privatne tvrtke po prihvatljivoj cijeni. Ipak, vedina još uvijek baca otpad u neusklađena odlagališta. Izmjene i dopune postojedih ugovora o uslugama kako bi uključivali potrebna unaprjeđenja sustava dopuštena su samo za ugovore nakon 2007., što de biti problematično za mnoge opdine. 44. U takvoj situaciji postavlja se pitanje provedbe: ljudi koji nemaju kontejnere za recikliranje ne mogu reciklirati. I dok provedba zdravih praksi GKO nije naročito uspješna u Rumunjskoj, provedba ne može postati striktnija dok ne postoji odgovarajuda infrastruktura. Međutim, implementacija infrastrukture je spora zbog ekonomskih, socijalnih i političkih 'uskih grla'. Izbor lokacija odlagališta, na primjer, kasni zbog dugotrajnog otpora zajednica kao i političkih otpora. Na nekim lokacijama, postupci izbora traju četiri i više godina. Županijska vijeda imenovana političkom odlukom izrađuju regionalne planove GKO, a opdine koje podupiru druge političke stranke pružaju otpor odlukama vijeda. Promjene u Vladi često imaju za posljedicu promjenu politike, a od projekata koji je započela prijašnja administracija se odustaje. Ti ciklusi ometaju dugoročno planiranje GKO-a. B. Bugarska Pozadina 45. Bugarska je postigla napredak u zadovoljavanju zahtjeva pravne stečevine EU-a, ali još su potrebna znatna ulaganja da bi se sustav gospodarenja otpadom doveo u stanje da u potpunosti zadovolji standarde. Znatna pretpristupna ulaganja iz državnog proračuna i programa EU-a kao što je Instrument za strukturne politike u pretpristupnom razdoblju (ISPA) učinila su napredak Bugarske bržim od zemlje partnera u postupku pristupanja, Rumunjske. Ipak, unatoč velikodušnom strukturnom financiranju EU-a koje pokriva 85% svih ulaganja potrebnih u sektoru otpada tijekom razdoblja od 2007. do 2013., još je potrebno državno javno sufinanciranje u iznosu 55 milijuna eura, plus tehnička pomod kako bi se pripremili i nadzirali investicijski projekti. U studenom 2009., na snagu je stupio novi mehanizam za razvoj infrastrukture gospodarenja otpadom u okviru SOP-a Okoliš (SOPENV). Novi mehanizam uzima u obzir odluku Vlade iz kolovoza 2009. da osigura financijska sredstva izravno iz nacionalnog proračuna kako bi zatvorila regionalna odlagališta koja ne zadovoljavaju standarde i da financira preliminarna postrojenja za obradu. U skladu s novim mehanizmom, sredstva SOP-ENV-a bit de usredotočena na izgradnju regionalnih sustava gospodarenja otpadom; cilj je i uvesti instrumente kako bi se pružila potpora procesu pripreme projekata da bi se spriječio gubitak financijskih sredstava u okviru SOP-ENV-a. 46. Godine 2004., u Bugarskoj je proizvedeno 14,7 milijuna tona otpada; 3,7 milijuna tona bio je komunalni otpad, čija se količina pala s 4 milijuna tona u 2001. Vedina otpada bio je industrijski otpad, koji je porastao s 8,2 milijuna tona u 2001. na 10,5 milijuna tona u 2004. zbog vede ekonomske 14 aktivnosti. Ipak, količine prikupljenog opasnog i komunalnog otpada pale su u razdoblju od 2001. do 2004., unatoč tomu što su usluge prikupljanja otpada proširene na vedi udio stanovništva. Institucionalni aranžmani 47. U gospodarenju otpadom Bugarska se oslanja na šesnaest Regionalnih inspektorata za okoliš i Regionalne opdinske asocijacije. Inspektorati osiguravaju da se 55 regija gospodarenja otpadom pod njihovim nadzorom pridržavaju standarda zaštite okoliša. Ipak, zbog ograničenih provedbenih kapaciteta Inspektorata zatvaranje svih od oko 200 neusklađenih odlagališta bit de problematično. Regionalne asocijacije formalno su odgovorne za svakodnevno upravljanje poslovima pružanja usluga gospodarenja krutim otpadom, uključujudi poslove nabave i izdavanja ugovora, premda je u praksi njihova uloga neizvjesna. Prema novom mehanizmu uvedenom 2009. godine, sredstva za regionalna ulaganja u regionalne sustave sada se dodjeljuju odlukom središnjih vlasti. 48. Kapitalna ulaganja financiraju se i nacionalnim sredstvima i sredstvima EU-a. Sufinanciranje se provodi izravnom raspodjelom iz nacionalnog proračuna ili sredstava Poduzeda za zaštitu okoliša, tijela povezanog s Ministarstvom za zaštitu okoliša koje skuplja pristojbe i sufinancira projekte zaštite okoliša. Bugarski privatni sektor počeo je pružati znatne usluge gospodarenja krutim otpadom, posebno prikupljanja i prijevoza otpada u vedim gradovima, kao i recikliranja, i čini se da tržište u tom smislu postaje aktivno. Iako privatni sektor upravlja nekim odlagalištima, vedinom ipak upravljaju javne tvrtke iz opdina u kojima se odlagališta nalaze. Opdine nadziru pružanje usluga u svojoj nadležnosti, a od operatera se očekuje da podnose redovna izvješda. Ne postoji organizirani sustav zaprimanja pritužbi potrošača ili povratnih informacija; dvostrana komunikacija s potrošačima sporadična je i razlikuje se od opdine do opdine. Nacionalna strategija 49. Napredak u postizanju ciljeva EU-a. Pravni okvir postoji, a provedba je u toku na temelju sustava komunalnog gospodarenja otpadom uz regionalna odlagališta i postrojenja za obradu. Formirana su međuopdinske asocijacije za regionalno gospodarenje otpadom, i do srpnja 2009. počelo je djelovati 27 regionalnih sanitarnih odlagališta usklađenih s direktivama EU-a; do kraja 2009., još šest regija očekivalo je otvaranje potpuno usklađenih odlagališta. 50. Nacionalni program gospodarenja otpadom (NPGO) nedavno je ažuriran. Program za razdoblje od 2009. do 2013. inkorporirao je najnoviju Okvirnu direktivu EU-a o otpadu (2008/98/EC), uključujudi indikativne ciljeve za recikliranje, i ima za cilj da se sustav odlaganja pridržava propisa o zaštiti okoliša i da se smanji otpad u odlagalištima. NPGO ima za cilj punu apsorpciju sredstava EU-a dodijeljenih sektoru krutog otpada u Operativnom programu Okoliš (OPE) za razdoblje 2007-2013. Prema ažuriranom programu, planira se izgradnja 23 dodatna regionalna odlagališta. Program predviđa završetak sustava gospodarenja otpadom do 2013. godine s 55 regionalna sanitarna odlagališta. 51. Bugarski privatni sektor počeo se angažirati na recikliranju. Šest operatera za skupljanje i recikliranje dominira nacionalnim tržištem materijala koji se mogu reciklirati. Sve vedi broj opdina uvodi odvojeno prikupljanje kojim rukovode privatni operateri, a mnoge tvrtke vode kampanje podizanja svijesti u zajednicama. Broj postrojenja za oporabu je ograničen. Međutim, nema raspoloživih nacionalnih podataka o recikliranju, i prevladava ozbiljna zabrinutost da de se privatni sektor prvenstveno usmjeriti na reciklažne materijale vede vrijednosti što nede biti dostatno za postizanje ambicioznih ciljeva koji se odnose na recikliranje. 15 Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a 52. Procjenjuje se da de zadovoljavanje standarda EU-a u razdoblju od 2007. do 2013. stajati 370 milijuna eura (20% od ukupnih sredstava SOP-ENV-a); EU de pokriti 85% tih troškova (uglavnom kroz strukturne fondove); preostalih 15% osigurat de se putem nacionalnog javnog sufinanciranja. Tijekom pristupnog postupka, u pregovorima između Bugarske i EU-a ustanovljeno je da Bugarska nema dostatna sredstva da u potpunosti provede direktive EU-a unutar definiranih rokova. Stoga su određena posebna tranzicijska razdoblja za 10 ‘teških direktiva’ europskog Zakona o okolišu. Ipak, za komunalna odlagališta nisu odobrena tranzicijska razdoblja. Za prioritetnu os 2 dodijeljeno je relativno više sredstava EU-a (21,3% ukupnih sredstava EU-a za SOP-ENV), dok je nacionalni i lokalni proračun u manjoj mjeri optereden nego za druge prioritetne osi (16,5% ukupnog nacionalnog javnog sufinanciranja za SOP-ENV). Novim mehanizmom sada se sredstva dodjeljuju izravno iz nacionalnog proračuna s ciljem ubrzavanja pripreme projekata i provedbe prema SOP-ENV-u. Sve aktivnosti zatvaranja i financiranja pred-obrade razmatraju se za djelomično financiranje kroz sredstva EU-a. Nakon što bude donesena odluka potrebnim sredstvima za izgradnju 23 dodatna regionalna sustava i/ili ta sredstva budu ugovorena, sredstva koja preostanu iz prioritetne osi bit de u potpunosti ili djelomično dodijeljena putem natječaja za podnošenje prijedloga za zatvaranje komunalnih odlagališta. 53. U tablici u nastavku prikazani su ukupni investicijski troškovi koji su podržani prijašnjih godina i koji se očekuju narednih godina. Javni je sektor bio manje optereden u razdoblju odmah nakon pristupanja, ali, prema planu, ritam ulaganja se nakon 2009. mora ubrzati. Tablica 4: Ukupni investicijski troškovi programa provedbe za javni sektor u Bugarskoj (u milijunima eura) Sektor Ukupni SOP-ENV 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2009 Investicijski troškovi nakon 2009. 350 343 405 396 245 274 1.663 1.353 445 53 51 52 54 29 31 216 176 13,2 15,1 14,9 12,8 13,6 11,8 11,3 13,0 13,0 Ukupni investicijski troškovi Investicijski troškovi do 2005. 3.367 Otpad % ukupnog iznosa Investicijski troškovi od 2005. do 2009. (godišnji i kumulativni) Izvor: SOP-ENV Bugarska 54. Prije članstva u EU-u, Bugarska je primila znatnu potporu za projekte u vezi s otpadom kroz pretpristupne instrumente (PHARE, ISPA i SAPARD), a također je koristila zajmove IFI (međunarodnih financijskih institucija) i tehničku pomod. U karti u nastavku prikazana su područja odlagališta i usluga koja su dobila financijska sredstva, ili su očekivala da ih dobiju. 55. Sektor krutog otpada suočava se s velikim izazovima u kratkoročnom, srednjoročnom i dugoročnom razdoblju. Unatoč napretka postignutog u posljednje vrijeme, mnogi problemi i dalje postoje: (i) zatvaranje divljih odlagališta koja nisu u skladu sa zakonskim propisima; (ii) zadovoljavanje ciljeva EU-a u vezi s recikliranjem i smanjivanjem količina otpada na odlagalištima; i (iii) osiguranje dugoročne financijske održivosti sektora. 16 Bugarska: Financijska sredstva za projekte odlagališta Glavni izazovi 56. Zatvaranje divljih odlagališta zahtijevat de povedanje kapaciteta postojedih odlagališta. Prema postojedim zakonskim propisima, od opdina se očekivalo da zatvore sva divlja odlagališta do srpnja 2009. Kako bi izbjegle sankcije, regije bez funkcionalnog sanitarnog odlagališta morat de zbrinjavati otpad na postojedim odlagalištima koja su u skladu sa standardima EU o zaštiti okoliša. Međutim, ovaj aranžman povedava troškove prijevoza, i pretpostavlja da de opdine prihvatiti otpad iz drugih regija. Stoga, osim u slučaju da lokalne zajednice na to pristanu, smatra se ovakvi aranžmani nede biti mogudi. 57. Nepostojanje lokalnog prava vlasništva ograničava provedbu u regijama. Iako su formirane regionalne asocijacije za gospodarenje otpadom, ostaje nejasno u kojoj su mjeri one funkcionalne, jesu li aktivne u regionalnom planiranju gospodarenja otpadom, i u kojoj mjeri je javnost bila uključena u izbor lokacija odlagališta. S obzirom da opdine pokredu provedbu sustava regionalnog gospodarenja otpadom, slabe regionalne asocijacije i mali kapaciteti ometaju postizanje ciljeva EU-a, apsorpciju raspoloživih kohezijskih fondova, ili ostvarivanje suradnje građana u prihvadanju otpada s drugih lokaliteta, što je od presudne važnosti za sustav gospodarenja otpadom koji se temelji na među-opdinskim dogovorima. Lociranje regionalnih odlagališta zahtjeva intenzivne javne konzultacije kako bi se prevladao poznati problem 'Ne-u-mojem-dvorištu' (NUMD). Premda postoji formalni zahtjev za javnim konzultacijama, provedba lokalnih vlasti je slaba. 58. Poticaji za smanjenje otpada i odvajanje na izvoru i dalje su mali. Unatoč rastudem tržištu recikliranih materijala, postoji malo ili nimalo poticaja za kudanstva za odvajanje otpada. Uvođenje kontejnera za recikliranje na točkama skupljanja otpada dalo je neke rezultate, ali ukupni udio 17 odvojenog prikupljenog otpada još je mali, i bit de potrebna dodatna edukacija javnosti i kampanje informiranja javnosti. Opdine su, u zakonskom smislu, dobile mogudnost povedanja pristojbi, ali nisu ih sklone povisiti zbog nespremnosti javnosti za takvo pladanje. Stoga pristojbe za prikupljanje otpada ostaju niske i ne postoje financijski poticaji za odvajanje ili smanjenje otpada iz kudanstava, i čini se da nije vjerojatno da de ambiciozni ciljevi EU-a u vezi s recikliranjem i smanjenjem otpada biti postignuti. 59. Mnoga planirana i postojeda odlagališta premala su da bi bila financijski održiva. Sudedi po količinama otpada, mnoge od bugarskih regija za gospodarenje otpadom premalene su. Potrebni su značajni kapitalni investicijski troškovi za izgradnju odlagališta u skladu s visokim standardima zaštite okoliša, a operativni troškovi su visoki. Stoga, regionalna odlagališta koja poštuju zaštitu okoliša moraju biti određene minimalne veličine da bi generirala ekonomiju razmjera i postala financijski 8 održiva. Tipično, kapacitet ne bi smio biti manji od približno 50.000 tona godišnje . U Bugarskoj su, međutim, sredstva potpora EU-a, čini se, išla u prilog sustavu manjih odlagališta lociranih na manjoj udaljenosti, tj. vedem investicijskom trošku po toni, a manjim troškovima prijevoza. Premda se kratkoročno čini racionalnim upotrijebiti raspoložive izvore financijskih sredstava samo za ulaganja, to sprječava dugoročnu financijsku održivost sektora. Aktualan sustav podiže troškove za kapitalna ulaganja i usklađeno funkcioniranje. Da bi se postojeda struktura mogla održati, pristojbe bi se morale znatno povisiti, posebno s obzirom na to da su prosječne cijene prikupljanja otpada i ulazne pristojbe 9 vrlo niske u usporedbi s drugim zemljama u regiji. C. Poljska Pozadina 60. Velika količina podataka o krutom otpadu u Poljskoj korištena u ovom izvješdu podaci su iz Nacionalnog plana gospodarenja otpadom (NPGO) do 2010. koji je usvojen 2006. godine. Novi Nacionalni plan gospodarenja otpadom do 2014. bio je 2010. u pripremi i Vijede ministara usvojilo ga 10 je 24. prosinca 2010., te je stupio na snagu u siječnju 2011. Prema podacima od 31. prosinca 2005., 11 u Poljskoj su djelovala 762 legalna odlagališta. Godine 2004., ukupna količina otpada procijenjena je na 11,8 milijuna tona. Privatni operateri i opdine prikupili su 9,8 milijuna tona (dakle manju količinu od 12,2 milijuna tona u 2000.); od toga je odvojeno samo 0,24 milijuna tona. Poljska je još daleko od postizanja ciljeva EU-a u odvajanju otpada i recikliranju, što je glavno pitanje prioritetne osi 2 OP-a za infrastrukturu i okoliš. Godine 2004., 2,5 % otpada je odvojeno, što je vedi postotak od 0,1% u 2000.; do kraja 2005., u Poljskoj je funkcioniralo 59 postrojenja za sortiranje i 58 postrojenja za kompostiranje. 61. Ipak, u Poljskoj je teško dobiti precizne podatke o gospodarenju otpadom, i u NPGO-u priznate su poteškode u vezi s podacima o pradenju gospodarenja otpadom. Do brojčanih podataka o količini otpada dolazi se vaganjem vozila koja dovoze otpad na odlagališta, i postrojenja za sortiranje 8 Optimalni kapacitet regionalnih odlagališta ovisi o mnogim parametrima kao što su gustoda naseljenosti, kvaliteta infrastrukture i lokalni krajobraz. Odlagališta koja opslužuju manje od 100.000 ljudi (ili približno 40.000 tona otpada godišnje) obično se preferiraju samo onda kad jedan od tih parametara ili više njih diktira takav izbor. 9 Pristojbe se ne računaju po količini otpada, ved se temelje na fiskalnoj procjeni. Prosječna mjesečna pristojba za prikupljanje otpada u Sofiji iznosi oko 5-6 eura po domadinstvu (ili približno 40 eura/tona). Ulazne pristojbe odlagališta u rasponu su od 5-20 eura/ tona, dok se u međunarodnoj zajednici smatra da je približno 20 eura/tona minimum koji je potreban za rad sanitarnog odlagališta srednje veličine. 10 Međutim, plan nije bio dostupan u vrijeme pripreme ovog izvješda. 11 Brojka ne uključuje opasni i inertni otpad; Nacionalni plan gospodarenja otpadom, 2010., Varšava, prosinac 2006. 18 ili kompostiranje. Nekoliko privatnih tvrtki prikuplja otpad iz stambenih četvrti kao i trgovački otpad, često paralelno unutar istih četvrti, i odlaže ga u nekoliko odlagališta. Premda imaju obvezu podnositi izvješda o sastavu i količini otpada, poštivanje te obveze se ne provodi, pa opdine rijetko raspolažu vjerodostojnim podacima. Osim toga, u mnogim poljskim odlagalištima nedostaju platforme za vaganje, što omoguduje tvrtkama da podcijene teret što odgovara neformalnoj trgovini među tvrtkama i smanjenju poreza za odlagališta, trenutačno 100 PLN po toni otpada. Lokalna Banka podataka Središnjeg statističkog ureda Poljske prikuplja osnovne podatke o otpadu na opdinskoj razini (NUTS 4), ali nejasno je u kojoj su mjeri ti podaci točni. Institucionalni aranžmani 62. Regionalni planovi gospodarenja otpadom moraju biti usklađeni s planovima više razine i Nacionalnom politikom za zaštitu okoliša koju je usvojio poljski Parlament. Kako bi se osigurala koherentnost, konzultacije o nacrtima planova vode se s vlastima više razine. Npr. Ministarstvo okoliša organizira redovne sastanke s predstavnicima središnjih i regionalnih tijela za zaštitu okoliša kako bi se raspravljalo o pitanjima gospodarenja otpadom, konzultiralo o nacrtima planova gospodarenja otpadom vojvodstava i osiguralo koherentno tumačenje pravnih odredbi kao i provedba politike zaštite okoliša. Godine 2010., ova suradnja institucionalizirana je putem Nacionalne mreže tijela (vlasti) za zaštitu okoliša i institucija za gospodarenje europskim fondovima nazvane „Okoliš za razvoj“, koja je poljski ekvivalent Europske mreže tijela za gospodarenje i zaštitu okoliša (ENEA-MA). Jedna od radnih skupina bavi se gospodarenjem otpadom i očekuje se da znatno unaprijedi suradnju između središnjih i regionalnih tijela vlasti koja su odgovorna za okoliš i regionalni razvoj. 63. Poljske opdine su prema zakonu odgovorne za gospodarenje krutim otpadom unutar svoje nadležnosti. Ipak, zakonski okvir dodjeljuje vlasničko pravo na otpad posjedniku otpada koji izabire izvođača usluga prikupljanja. Posljedica je da privatni sektor djeluje na vedini ekonomski održivih ruta i odvaja isplative tokove otpada za ponovno korištenje, dok javne komunalne tvrtke opslužuju 12 uglavnom udio tržišta gdje nema pokrida troškova. Opdine upravljaju odlagalištima, osim u slučaju nekih regionalnih odlagališta, kojima zajednički upravljaju međuopdinske asocijacije, ili regionalna komunalna poduzeda. Recikliranjem upravljaju privatni operateri. 64. Ministarstvo regionalnog razvoja (MRR) prvenstveno je odgovorno za utvrđivanje prioriteta za kapitalna ulaganja u sektoru i gospodari strukturnim fondovima za sufinanciranje kapitalnih ulaganja u sektoru. Ministarstvo okoliša (MO) ima samo ulogu koordiniranja. Nacionalni fond za zaštitu okoliša (Nacionalni fond za zaštitu okoliša i gospodarenje vodama NFZOGV), i 16 financijski i institucionalno neovisnih regionalnih fondova provedbene su agencije za sredstva EU-a, i osiguravaju potpore i zajmove za financiranje projekata. NFZOGV upravlja svim projektima iznad 25 milijuna eura; regionalni fondovi upravljaju svim drugim projektima. 65. Kapaciteti reguliranja, supervizije i provedbe propisa iznimno su fragmentirani među raznim institucijama i razinama vlasti. Opdine su odgovorne osigurati da se privatni operateri pridržavaju standarda za odlagališta, ali nemaju dostatne provedbene kapacitete i instrumente, što često ima za posljedicu odlaganje na otvorenim divljim odlagalištima. Regionalne vlasti, ili vojvodstva, nadziru mjere poduzete temeljem pritužbi primljenih na opdinskoj razini. Inspektorati za zaštitu okoliša koji djeluju na nacionalnoj razini (Glavni inspektorat) i regionalnoj razini (Inspektorati za zaštitu okoliša u 12 U Europi, samo na Malti i Kosovu postoje usporedivi aranžmani. U Irskoj je jednogodišnji spor između opdinskih vlasti i privatnih operatera završio pravomodnom sudskom odlukom. Poljski Parlament trenutačno razmatra prijedlog amandmana na zakonski okvir koji bi također razjasnio vlasništvo nad komunalnim otpadom. 19 vojvodstvima) nadgledaju praksu gospodarenja otpadom. Ipak nema raspoloživih informacija o nadzoru na državnoj razini..Da bi nadziralo glavne ciljne indikatore, MO uglavnom se oslanja na provedbena izvješda vojvodstava, županija i opdina, te informacija prikupljenih iz drugih ministarstava. U NPGO-u za 2010. izražena je dvojba u vezi s tim razumiju li i primjenjuju li operateri i vlasti zakonske propise o gospodarenju otpadom, ali prepoznata je i činjenica da nedostaju kapaciteti za njihovu provedbu. Trenutačno, Vlada razmatra mogudnost uspostavljanja neovisne Agencije za zaštitu okoliša. Nacionalna strategija 66. Strateške smjernice gospodarenja krutim otpadom u Poljskoj izložene su u nacionalnim, regionalnim i lokalnim planovima gospodarenja otpadom (PGO). Novi Nacionalni plan gospodarenja otpadom do 2014. (NPGO) pripremljen je za usvajanje krajem 2010. Tim se planom nastavljaju smjernice politike zacrtane u NPGO-u do 2010. koji je usvojen u prosincu 2006., odnosno posljednjem ranijem dokumentu koji je regulirao provedbu nacionalne strategije gospodarenja krutim otpadom i pružio najnovije raspoložive podatke o tom sektoru. Iako Ministarstvo okoliša ima obvezu razvijati politike, određivati prioritete i uspostaviti strateško usmjerenje za gospodarenje krutim otpadom, na regionalnoj razini (razini vojvodstava) i na lokalnoj (opdinskoj) razini postoji znatna sloboda odlučivanja. Svako od 16 vojvodstava pripremilo je regionalni plan, ali samo su vedi gradovi i naprednije opdine izradili svoje vlastite planove o moderniziranju odlagališta otpada u njihovoj nadležnosti. Prema poljskom zakonu, planovi gospodarenja otpadom moraju se ažurirati svake četiri godine, ali njihovo poštivanje je sporadično, a vedinu raspoloživih planova karakterizira nedostatak koherentnosti među razinama. 67. NPGO konkretno navodi ciljeve gospodarenja otpadom i izlaže opdi plan kako ih postidi, ali prepušta regionalnim PGO da odrede pojedinosti. Tijekom razdoblja od 2005. do 2014., broj od 764 komunalnih odlagališta treba reducirati na 200 regionalnih odlagališta, a udio otpada u tim odlagalištima morat de se smanjiti s 95,3% na 85%. Do 2010., komunalni biorazgradivi otpad odložen u odlagalištima treba biti smanjen na 75% količine proizvedene 1995. (4381 tona), 2013. godine treba biti smanjen na 50%, te 2020. na 35%. NPGO imao je cilj postidi do 2007. stopostotnu nacionalnu pokrivenost za usluge prikupljanja otpada. Međutim, prema najnovijim procjenama, najviše 90% stanovništva ima formalnu uslugu prikupljanja otpada. Novi NPGO do 2014. slijedi politiku zacrtanu u Planu za razdoblje do 2010. Jedna od odredbi zahtijeva da se u planovima vojvodstava za gospodarenje otpadom navedu regije gospodarenja komunalnim otpadom s najmanje 150.000 stanovnika, ili s najmanje 300.000 ako se predlaže izgradnja spalionce. Tijekom 2007. i 2008., planovi vojvodstava definirali su 123 takve regije od kojih svaku treba opsluživati regionalno postrojenje za gospodarenje komunalnim otpadom. U Nacionalnom planu navode se vrste postrojenja koja bi trebalo izgraditi. Temeljem hijerarhije otpada i obveze da se odlaže samo obrađeni otpad, glavni je cilj izgradnja postrojenja koja nisu odlagališta. Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a 68. Unatoč značajnim neriješenim pitanjima gospodarenja otpadom, Poljska je dodijelila manje sredstava ovom sektoru nego Bugarska i Rumunjska. ‘Operativi program – infrastruktura i okoliš’ za razdoblje od 2007. do 2013. ina ukupni proračun od 37,56 milijardi eura, od čega pomod EU-a iznosi 27,92 milijardi eura - što je najvedi OP u Poljskoj, i najvedi uopde u EU-u. Iznos od 1,43 milijarde eura dodijeljen je Prioritetnoj osi 2 “Gospodarenje otpadom i zaštita tla” od čega de 1,2 milijardi eura financirati EU - samo oko 4,35% ukupnih kohezijskih fondova dostupnih Poljskoj za to razdoblje. Konkretni projekti imaju za cilj gospodarenje otpadom iz domadinstava i industrijskim otpadom (79%), saniranje industrijskih lokacija i zagađenog zemljišta (17%), te smanjenje rizika (4%). 20 69. Međutim, značajna financijska sredstva ERDF-a dostupna Poljskoj i dalje nisu dostatna da pokriju sva potrebna kapitalna ulaganja kako bi se postigli ciljevi EU-a. Vlada je očekivala da de financijski jaz biti premošten sredstvima opdina i komercijalnim kreditima s kamatnim stopama subvencioniranim od strane Fondova za zaštitu okoliša, te ulaganjima privatnog sektora. Poljska ima ambiciozne ciljeve u vezi s povedanom participacijom privatnog sektora prema nedavno izmijenjenom i dopunjenom zakonu o JPP-u, kako bi zadovoljila investicijske i infrastrukturne potrebe gospodarenja krutim otpadom. Od 9,32 milijardi PLN (2,4 milijarde eura) dodijeljenih investicijskim projektima u NPGO-u, procijenjenih 2,11 milijarde PLN (0,55 milijarde eura) očekuju se iz privatnog sektora. Ipak, Poljska zaostaje za drugim novim članicama EU-a u kreiranju poticaja za mobilizaciju privatnog financiranja infrastrukture za zaštitu okoliša. Sektor u prevelikoj mjeri ovisi o javnim izvanproračunskim sredstvima za zaštitu okoliša (Fondovima) i instrumentima EU-a, koji su nedovoljni za potrebne razine ulaganja. 70. Apsorpcija sredstava u Prioritetnoj osi 2 napreduje sporo. Do prosinca 2008., nijedan zahtjev nije podnesen Europskoj komisiji (EK). Prema Ministarstvu okoliša, pripremljen je indikativni popis projekata koje treba financirati i za 14 projekata potpisani su pred-sporazumi. Prvi i jedini zahtjev dosad podnesen je EK u ožujku 2009., a Ministarstvo financija nije očekivalo da provedba projekta započne prije listopada 2009. Vedina predloženih projekata sada je usredotočeno na objekte za pretvaranje otpada u energiju (spaljivanje) i suočava se s otvorenim otporom javnosti što dodatno usporava provedbu. Postoji ozbiljna zabrinutost da su prijedlozi podcijenili vrijeme koje je obično potrebno za dugotrajno planiranje i razvoj projekata spalionica. Vrlo je vjerojatno da de samo dva od projekata možda biti financirana tijekom aktualnog razdoblja financiranja i možda de biti potrebna preraspodjela sredstava. Tablica 5: Procijenjena ulaganja za OP Infrastruktura i okoliš u Poljskoj, za razdoblje od 2007. do 2013. (u milijunima eura) Doprinos Zajednice Ukupno OP Infrastruktura i okoliš Prioritetna os II – Gospodarenje otpadom i zaštita tla Gospodarenje otpadom iz kudanstava i industrijskim otpadom (79%) Saniranje industrijskih lokacija i zagađenog zemljišta (17%) Sprječavanje rizika (4%) Nacionalni doprinos Javni Privatni 1 27.848,3 Ukupno 2=3+4 8.537,0 3 6.616,2 4 1.920,8 1.190,0 210,0 940,1 Ukupno Indikator doprinosa fondova EU 5=1+2 36.385,3 6=1/5 0,77 210,0 1.400,0 0,85 165,9 165,9 1.106,0 0,85 202,3 131,1 131,1 333,4 0,60 47,6 103,5 103,5 151,1 0,32 Izvor: Ministarstvo regionalnog razvoja Poljske. 2006. Operativni program – Infrastruktura i okoliš. Varšava. Glavni izazovi 71. Razlog sporog napretka prvenstveno je neriješeno pitanje tko je vlasnik komunalnog krutog otpada, a ograničeni kapaciteti na lokalnoj razini za pripremu i provedbu projekata stvaraju daljnje zastoje. Opdenito, opdine su opteredene manje profitabilnim tokovima otpada ili rutama 21 prikupljanja, imaju ograničeni potencijal generiranja prihoda, ali od njih se zahtjeva da ulažu u prikupljanje, pretovar i infrastrukturu za odlaganje koja je u skladu sa standardima zaštite okoliša uz značajne operativne i kapitalne troškove. 72. Opdinama nedostaju poticaji za provedbu planova gospodarenja otpadom, te imaju slabi provedbeni kapacitet. Međuopdinske asocijacije odgovorne su za provedbu regionalnih PGO-a, ali malo ih djeluje, a vedina poljskih odlagališta ne zadovoljava standarde EU-a. Prema neslužbenim podacima procjenjuje se da se do 95% otpada još odlaže na neusklađena odlagališta, a EK sumnja da de Poljska zadovoljiti zahtjeve Okvirne direktive u vezi s otpadom do 2012. Više od 300 komunalnih odlagališta ne zadovoljava standarde EU-a i trebalo bi biti zatvoreno do srpnja 2012. Protiv destimulirajudih čimbenika na lokalnoj razini moglo bi se djelovati putem akcije na višoj razine u vojvodstvima, ali nedostatak koordinacije između razina vlasti usporava pripremu projekata. Regionalne vlasti sa svoje strane sklone ukazivati na zakonsku odgovornost opdina za gospodarenje krutim otpadom. 73. Poljska politika razvijanja shema pretvaranja otpada u energiju kako bi se dosegli ciljevi minimalizacije odlaganja i količina otpada susrede se sa snažnim otporom javnosti i NVO-a koji su zabrinuti zbog negativnih učinaka na okoliš. 74. Opdi problem je nestašica pouzdanih podataka i informacija koja stvara poteškode i nacionalnim vlastima i Europskoj komisiji. Nema jedinstvenog sustava pradenja koji raspolaže podacima potrebnim da bi se procijenile postojede količine otpada, a kamoli provjerio napredak u odnosu na ciljeve. S obzirom da su države članice odgovorne za prikupljanje podataka, EK kroz Opdu upravu za okoliš može inicirati prikupljanje podataka tek nakon što su pokrenuti postupci zbog povrede kršenja, kako bi provjerilo nepridržavanje ciljeva EU-a. D. Hrvatska Pozadina 75. Pripremajudi se za pristupanje EU, Hrvatska provodi reformu svog sektora gospodarenja otpadom. Procjenjuje se da zemlja proizvodi 1,4 milijuna tona godišnje komunalnog krutog otpada, odnosno 327 kg per capita godišnje na 4,4 milijuna stanovnika, ili prosječno 0,90 kg per capita po 13 danu. Oko 93% stanovništva obuhvadeno je organiziranim prikupljanjem i odlaganjem komunalnog otpada koje provodi 199 komunalnih tvrtki. Ipak, situacija u vezi s otpadom u Hrvatskoj razlikuje se sezonski i geografski zbog turizma i proizvodnja otpada može iznositi i visokih 1,9 kg po turistu po danu u nekim obalnim područjima. Precizni podaci o tokovima i sastavu otpada potrebni za detaljnije planiranje i projektiranje oskudni su jer vedina službenih odlagališta nema platformu za vaganje i ne radi inventure. 76. Sustavi odvojenog prikupljanja otpada postupno se u Hrvatskoj razvijaju za papir, karton, ambalažni otpad (staklo, PET i metal), zeleni otpad, baterije, lijekove, ulja, automobilske gume, glomazni metalni otpad i građevinske materijale; osnovani su neki centri za reciklažu i «zeleni otoci». Hrvatska je uvela razne poreze za zaštitu okoliša za određene vrste otpada uključujudi ambalažu što je potaknulo recikliranje i ponovnu uporabu. Porezni prihodi važan su izvor financiranja za Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (FZOEU), i poticaj za ulaganja u gospodarenje krutim otpadom. 13 Količina se krede od 0,56 do 1,28 kg/capita/dan. 22 77. Veliki udio proizvedenog krutog komunalnog otpada (KKO) odlaže se u odlagalištima; vedina službenih odlagališta nisu sanitarna odlagališta, iako postoje i neka sanitarna odlagališta u skladu sa standardima EU-a, a neka se grade. Obnova odnosno zatvaranje odlagališta započelo je 2004., i nastavit de se u doglednoj bududnosti jer se zatvaranja moraju koordinirati s novim odlagalištima koja se grade u skladu sa standardima EU-a. Mnoga stara odlagališta postat de pretovarne stanice i centri za reciklažu, a ostala de biti zatvorena u roku od pet godina. Osim toga, na više od 3000 ilegalnih odlagališta započeti su remedijacija i zatvaranje. Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a 78. Procjenjuje se da sveukupno ulaganje potrebo za osnivanje regionalnih centara za gospodarenje otpadom u Hrvatskoj iznosi 397 milijuna eura, uključujudi odlagališta, postrojenja za mehaničko-biološku obradu otpada, pretovarne stanice, i drugu pomodnu infrastrukturu. Predviđa se da de financijska sredstva biti osigurana iz fondova IPA EU-a, Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (FZOEU), sredstava lokalnih i regionalnih vlasti, IFI, i privatnih ulaganja. Hrvatska: Glavni izvori financiranja za projekte gospodarenja otpadom 79. Hrvatskoj su za razdoblje od 2007. do 2011. na raspolaganju sredstva IPA u iznosu od 47 milijuna za ulaganja u gospodarenje otpadom. Tijekom razdoblja od 2007. do 2009., procijenjeni iznos od 35 milijuna eura dodijeljen je za razvoj integriranog sustava gospodarenja otpadom. Otprilike 75% bili su doprinosi EU-a kroz Instrument za pretpristupnu pomod (IPA), a ostalo je bilo javno financiranje. Vedina sredstava koristit de se za uspostavu novih županijskih/regionalnih centara za gospodarenje otpadom, a ostatak de se koristiti za saniranje odlagališta visokog stupnja zagađenosti 23 (‘crnih točaka’). Tijekom razdoblja od 2004. do 2006., odnosno prve tri godine djelovanja FZOEU-a, Fond je dodijelio gotovo 9,0 milijuna USD za sanaciju 139 ilegalnih odlagališta. Za usporedbu, 280,39 milijuna USD dodijeljeno je za sanaciju službenih nesanitarnih odlagališta komunalnog krutog otpada. 80. Karta u nastavku prikazuje županije u kojima su projekti gospodarenja otpadom započeti ili planirani, te glavne vrste traženih financijskih sredstava. Nacionalna strategija i regulatorni okvir 81. Usvojeno je nekoliko strateških dokumenata politike: Nacionalna strategija zaštite okoliša i Akcijski plan 2002,; Strategija gospodarenja otpadom Republike Hrvatske 2005. i Nacionalni plan gospodarenja otpadom (NPGO) 2007. koji utvrđuje glavne sektorske reforme. Glavne inicijative istaknute u NPGO-u uključuju sljedede: (i) Uspostava županijskih ili regionalnih Centara za gospodarenje otpadom (CGO) širom Hrvatske. (ii) Izrada planova lokalnog gospodarenja otpadom usmjerenih na rješenja integriranog gospodarenja otpadom i minimalizaciju otpada. (iii) Izrada plana financiranja za provedbu projekata, uključujudi privatne izvore financiranja i javno-privatno partnerstvo (JPP). 82. Primarni zakonski akt Hrvatske koji regulira gospodarenje otpadom je Zakon o otpadu, izmijenjen i dopunjen 2004., 2006. i 2008., kako bi se osigurala iterativna harmonizacija s Okvirnom direktivom EU-a o otpadu. Verzija zakona iz 2008. promovira izbjegavanje proizvodnje otpada i povedanje prikupljanja odvojenog otpada radi recikliranja i oporabe materijala. Više od 23 različita sekundarna propisa, uredbi i odluka Vlade koji se odnose na otpad podupiru Zakon o otpadu. Krajem 2008., usvojeni su novi Zakon o javno-privatnom partnerstvu i novi Zakon o koncesijama koji definiraju i propisuju sporazume o JPP-u, uključujudi i one koji se odnose na sektor krutog otpada. 83. U pregovorima s EU-om, Hrvatska traži tranzicijsko razdoblje do prosinca 2015. za punu provedbu Članka 14 ('onečišdivač plada') Okvirne direktive o otpadu, te do prosinca 2020. za punu provedbu Članka 5 (nusproizvodi otpada). Ipak, pregovori o tranzicijskim razdobljima, uključujudi ona za sanitarno odlaganje, još nisu finalizirana i o njima se još razgovara. Institucionalni aranžmani 84. Vlada se u gospodarenju krutim otpadom oslanja tri agencije: županijski Upravni odjeli odobravaju planove gospodarenja otpadom na županijskoj razini, opdine odobravaju lokalne planove gospodarenja otpadom, a Inspektorat za zaštitu okoliša izdaje i ovjerava licencije i dozvole. Osim toga, privatna hrvatska Agencija za zaštitu okoliša (AZO) prikuplja podatke u skladu sa Zakonom o otpadu i podzakonskim propisima, razvija i održava nacionalni informacijski sustav zaštite okoliša, priprema indikatore i izvješda o gospodarenju otpadom i promovira javni pristup informacijama. 85. Hrvatska strategija gospodarenja otpadom promovira javno-privatna partnerstva, i jednake javne subvencije, iz različitih izvora, za centre gospodarenja otpadom na županijskoj i višoj razini. Novoj Agenciji za JPP osnovanoj je u skladu s novim zakonom dodijeljen je cijeli niz odgovornosti uključujudi uspostavu registra projekata JPP-a. Tvrtke za gospodarenje otpadom na županijskoj razini ili razini više županija izvode pripremu projekata, uključujudi sklapanje ugovora za studije izvodljivosti 24 i tehničko projektiranje. Tvrtke pružaju usluge prvenstveno putem međužupanijskih i međuopdinskih sporazuma. Mješavina javnih i privatnih davatelja usluga prikuplja, pretovaruje, sortira, reciklira te vrši pred-obradu i konačnu obradu otpada. 86. Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost pomaže u sufinanciranju projekata gospodarenja otpadom na lokalnoj razini i određuje uvjete za raspodjelu resursa, kao što su, među ostalim, saniranje odlagališta, promoviranje smanjenja količine otpada, obrada i ponovna uporaba otpada. FZOEU ovlašteno je državno tijelo za ulaganja u sektor otpada iz IPA-e. Fond vodi i nadzire korištenje resursa za gospodarenje otpadom iz potpora EU-a, te daje potpore, zajmove i jamstva ako je potrebno. Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva (MZOPUG) zaduženo je za sredstva iz državnog proračuna i može naložiti Agenciji za okoliš da provede komunikacijske programe. Glavni izazovi 87. Lociranje odlagališta i javno protivljenje u vezi s lokacijama novih odlagališta, te posebno spalionica i dalje ostaje problem. Plan da se u Zagrebu uspostavi postrojenje za pretvaranje otpada u energiju na temelju spaljivanja susrede se samo sa snažnim otporom. Gotovo svako odlagalište i lokacija gospodarenja otpadom u nekom se trenutku suočilo s političkim otporom ili otporom zajednice. Aktivnosti podizanja svijesti i informiranja morat de se znatno proširiti paralelno s planovima za ulaganje u sektor otpada. 88. Prikupljanje otpada na otocima je skupo i njegova provedba je logistički komplicirana. Hrvatska ima više od 1.000 otoka s malobrojnim stalnim stanovništvom, ali velikim brojem turista u prolazu. Prikupljanje otpada na otocima bit de skupo i njegova provedba logistički komplicirana posebno s obzirom da prema Strategiji gospodarenja otpadom na otocima nede biti odlagališta, ved se predviđa korištenje trajekata za prijevoz otpada na kopno. 89. Slabi kapaciteti lokalnih tvrtki za gospodarenje otpadom za razvoj i upravljanje projektima. Lokalnim de tvrtkama biti potrebna znatna institucionalna potpora i osnaženje zajedno s infrastrukturnim ulaganjima u sustav. Hrvatska tek treba razviti snažnu mrežu projekata za apsorpciju raspoloživih financijskih sredstava. Premda JASPERS može pružiti tehničku pomod opdinama, mnogi su projekti malog opsega, pa de potpora biti ograničena na najviše 12 projekata. U tandemu, trebat de dalje ojačati kapacitete provedbe zaštite okoliša, posebno kontrolu ilegalnog odlaganja otpada. 90. Neadekvatni podaci o tokovima i sastavu otpada destimuliraju privatne operatere u sektoru otpada. Da bi se privukla financijska sredstva privatnog sektora i korištenje financijske poluge, mnogi de operateri tražiti jamstva za minimalne količine i sastav otpada u sporazumima koje de sklapati. Osim toga, osjetljiva krška područja na velikom dijelu teritorija zahtijevaju mnogu viši stupanj zaštite okoliša i kontrole, te de stoga troškovi za odlagališta biti viši. 91. Pitanje financijskih mogudnosti domadinstava. Mnoga hrvatska domadinstva imat de problema s podmirivanjem viših troškova gospodarenja otpadom. Premda postoje razlike, to de posebno biti problem u određenim geografskim područjima s niskim dohotkom. 25 IV. ANALIZA PO DRŽAVAMA: KLJUČNI ELEMENTI KOJI UTJEČU NA SEKTORSKU USPJEŠNOST 92. Ovo poglavlje analizira dosadašnje rezultate i identificira ključne propuste koji obilježavaju trenutačnu i bududu uspješnost sektora. Prvo, poglavlje ocjenjuje institucionalne sektorske aranžmane u sve četiri zemlje te identificira njihove snage i slabosti. Za svaku od zemalja utvrđuje tko nosi glavne uloge i odgovornosti u funkcijskim dimenzijama koje oblikuju uspješnost isporuke usluga unutar decentralizirana okvira. Izabrano je jedanaest dimenzija kako bi se usporedila ključna svojstva u ovim zemljama međusobno, ali i s uspješnim međunarodnim praksama u sektoru. (Tablica 6). Drugo, poglavlje pozornije razmatra sektorsku ekonomiju i financiranje, kako trenutačni poticajni mehanizmi pokredu sektorske investicijske odluke i kako to utječe na srednjoročnu i dugoročnu financijsku održivost. Ovdje de se, također, analizirati i mogudnosti za financiranje, uključujudi sudjelovanje privatnoga sektora, recikliranje i financiranje smanjenja emisije ugljičnog dioksida. Tablica 6: Funkcijske dimenzije unutar okvira decentralizirane isporuke usluga FUNKCIJA OPIS Izrada politike Tko postavlja glavne smjernice politike? Pravni okvir Koji su ključni pravni parametri sektora? Tko snosi odgovornost za gospodarenje komunalnim krutim otpadom? Tko je posjednik otpada? Propisi Tko regulira sektor? Ovo obuhvada režim licenca, dozvole, donošenje standarda, mehanizme sankcioniranja itd. Nadzor Tko nadzire usklađenost s propisima sektora? Ovo podrazumijeva verifikaciju licenca, analizu podataka, redovno testiranje i druge kontrolne mjere. Sankcije Tko provodi sankcije ako se ustanovi neusklađenost s usvojenim standardnima? Planiranje Tko planira provedbu? Tko odobrava / ne odobrava planove? Ovo uključuje planiranje lokacija za odlagališta, izbor tehnologije, sklonost javnim / privatnim operacijama, kombinacije izvora financiranja itd. Financiranje Tko financira isporuku usluga? Ovo uključuje kapitalne investicije, plade, operacije i održavanje, troškove zatvaranja / remedijacije itd. Upravljanje Tko upravlja uslugama? Ovo podrazumijeva raspisivanje natječaja, ugovaranje te dnevne obveze. Isporuka usluga Tko isporučuje usluge? Javni ili privatni operateri, ili i jedni i drugi? Ovo obuhvada prikupljanje, prijevoz, sortiranje, recikliranje, predobradu i konačnu obradu. Javna ustanova može imati pravnu odgovornost, a privatno poduzede može isporučivati uslugu. Monitoring/pradenje Tko nadzire isporuku usluge? Ovo uključuje redovno izvještavanje, evaluaciju rezultata, prikupljanje podataka, statistiku i povratne informacije od korisnika. Informiranje javnosti Tko je odgovoran za financiranje, dizajniranje i provedbu marketinške edukacije i drugih kampanja za informiranje javnosti? 93. Aneks 2 predstavlja institucionalni sustav koji je svaka od zemalja usvojila kako bi operacionalizirala funkcije opisane u gornjoj tablici. 26 A. Institucionalni sustavi i sektorsko planiranje 94. Na temelju EU-ove prakse i po uzoru na primjere iz drugih EU-ovih zemalja, pravni okvir i institucionalni sustavi u sektoru gospodarenja krutim otpadom slični su u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. Kreiranje politike uglavnom je odgovornost Ministarstva za zaštitu okoliša ili neke slične agencije. U vedini su zemalja i druge vladine agencije, uz različit stupanj izvršne modi i mandatnih odgovornosti, također uključene u reguliranje sektora, donošenje standarda za zaštitu okoliša, promicanju regionalne koordinacije za gospodarenje krutim otpadom, revidiranje i izdavanje dozvola i identifikaciju prioriteta za kapitalne investicije. Nacionalni planovi za gospodarenje otpadom skiciraju politiku i strategiju sektora. Lokalna je odgovornost za provedbu gospodarenja krutim otpadom uglavnom decentralizirana na opdine, koje provode zadade iz Nacionalnih planova za gospodarenje otpadom. 95. Kao što je propisano EU-ovim direktivama, lokalna tijela odgovorna za gospodarenje otpadom utječu na pravne, ekonomske i političke aspekte resursa i gospodarenja otpadom. Ona prikupljaju otpad od kudanstava i industrije, brinu se za učinkovito odvajanje i prikupljanje otpada, podižu svjesnost kod građana, primaju povratne informacije od lokalnih dionika, odnosno proizvođača otpada koji obuhvadaju stanovnike, proizvođače, trgovce, organizacije. Lokalne su vlasti također proizvođači otpada i od njih se očekuje da u svojim zajednicama budu uzor u dobru gospodarenju otpadom. 96. Ključni institucionalni izazovi pojavljuju se u procesu planiranja i provedbe Nacionalnog programa za gospodarenje otpadom (NPGO), provedbe nacionalnih ciljeva na lokalnoj razini i usklađivanja s EU-ovim direktivama. Sljededi odlomak govori o tim izazovima. Kreiranje politike i pravni okvir 97. Opdine snose pravnu odgovornost za gospodarenje krutim otpadom i moraju biti glavni pokretač pružanja dobre usluge. Sve su zemlje zadužile opdine da na svojemu teritoriju omogude redovno prikupljanje otpada te njegov transport do postrojenja za odlaganje ili obradu. Lokalne su vlasti motivirane i znaju kako pružiti dobru uslugu svojim građanima. Međutim, u nekim zemljama nejasne su nadležnosti unutar pravnoga okvira. U Poljskoj otpad posjeduju proizvođači otpada te za njegovo prikupljanje mogu unajmiti privatna poduzeda, koja se natječu na, ali ne i za ovo unosno tržište, a javnim poduzedima preostaju samo financijski neučinkoviti pravci. U ovakvu sustavu, gotovo jedinstvenom u zapadnoj Europi, opdine ne mogu nametnuti primjenu lokalnih planova za gospodarenje otpadom pa tako ni usmjeravati prikupljanje otpada. Stoga su lišene značajnog izvora 14 opdinskoga prihoda. 98. Strategije za gospodarenje otpadom morale bi omoguditi dosljednost na svim državnim razinama. Što često nije slučaj u ovim zemljama. Prilično su nejasne uloge među regijama ili županijama te ministarstvima za regionalni razvoj. Na primjer, poljski institucionalni okvir prenosi značajne ovlasti za upravljanje strategijama na 16 regionalnih vlada (vojvodstva). Prioriteti u vojvodstvima često su različiti pa nedostatak usklađenosti među različitim vladajudim razinama rezultira nejasnim smjernicama za sektorsku politiku u opdinama. Osim toga, Ministarstvo za regionalni razvoj postavlja prioritete u vezi s kapitalnim investicijama za gospodarenje krutim otpadom, dok je Ministarstvo za zaštitu okoliša odgovorno za sektorsku politiku, što povedava 14 U Europi jedino Malta i Kosovo imaju usporedive sustave. U Irskoj je upravo donesena končana sudska odluka u jednogodišnjem postupku između opdinskih vlasti i privatnih operatera. 27 nedosljednost. Ove nedosljednosti podrivaju financijsku učinkovitost koja ovisi o integriranim i snažnim regionalnim aranžmanima. 99. Integrirani sustavi trebali bi se oslanjati na snažne regionalne aranžmane. Regionalna odlagališta i postrojenja za obradu okosnica su integriranog, odgovarajudeg za okoliš i financijski opravdanog gospodarenja krutim otpadom. Kako bi se riješio institucionalni problem razvoja integriranog regionalnog sustava, pravni okvir mora omoguditi stvaranje snažnih, funkcionalnih među-opdinskih tijela, kao što su udruženja, osnivanje ili angažiranje operatera. Ili, kao u Hrvatskoj, prenijeti ovlasti za gospodarenje krutim otpadom na regionalne vlasti (županije). U Bugarskoj je zamišljeno da regionalna udruženja planiraju i administriraju gospodarenje otpadom, ali ta su regionalna udruženja osnovana na nacionalnoj razini te su slaba, gotovo neoperativna, a lokalne im se vlasti snažno suprotstavljaju. U Poljskoj regionalne samouprave imaju značajnu ovlast, uključujudi i zakonodavnu, ali je u praksi ovo dovelo do preklapanja ovlasti i do situacije u kojoj opdinska i regionalna udruženja nevoljko preuzimaju svoje uloge. Brojnost drugih dionika, uključujudi privatni sektor i nevladine udruge, čini situaciju još složenijom. Regulativa, nadzor i primjena 100. Primjena na nacionalnoj razini kritična je za usklađivanje sektora. Opdine ne mogu same primjenjivati propisane standarde za zaštitu okoliša. Snažne, neovisne regionalne i nacionalne institucije morale bi biti odgovorne za primjenu. Sustavi za donošenje propisa u sve četiri zemlje u skladu su s EU-ovim zahtjevima. Ministarstva za zaštitu okoliša donose sektorske standarde, uspostavljaju sustav za licenciranje i izdaju dozvole. Međutim EK izvještava da su procedure dodjele ovlasti na području zaštite okoliša uglavnom vrlo spore u sve četiri države. Raspršene, katkada neovisne regionalne uprave i inspektorati za zaštitu okoliša pomažu ministarstvima za zaštitu okoliša u nadzoru i provedbi. Razmatraju prijave te, tijekom terenskih posjeta odlagalištima i postrojenjima za obradu, utvrđuju usklađenost. 101. Odlučno je provođenje ključno za uspješnu usklađenost gospodarenja krutim otpadom. Međunarodna iskustva iz Irske i Slovačke naglašavaju važnost snažnih sustava za primjenu. Bugarska, Hrvatska, Poljska i Rumunjska imaju dobre regulatorne sustave, ali kapaciteti za provođenje i dalje su slabi. Problem, uglavnom, leži u regionalnim upravama, ključnim za primjenu sektorskih propisa, koje još ne raspolažu odgovarajudim brojem i kvalitetom zaposlenih kako bi se nosili s velikom obimom poslova nadzora, a pogotovo sankcioniranjem zbog neusklađenosti. U Bugarskoj 16 regionalnih inspektorata za zaštitu okoliša nadzire 55 regija za gospodarenje otpadom i izvještava Ministarstvu za zaštitu okoliša, koje za obavljanje nadzora usklađenosti s EU-ovim pravnim okvirom direktive o odlagalištima zapošljava samo 17 osoba. Krajem srpnja 2009. pred Bugarskom se suočila s nesavladivom zadadom: zatvoriti preko 200 neusklađenih odlagališta, organizirati prijevoz otpada s tih odlagališta na neka od 27 funkcionalnih regionalnih odlagališta, od kojih su mnoga vrlo udaljena i nespremna za prihvat otpada s drugih lokacija te sve ovo izvesti s vrlo ograničenim kapacitetima. Usporedbe radi, u Irskoj, zemlji s manjom populacijom, Agencija za zaštitu okoliša zapošljava 340 osoba od kojih 85 posto radi na tehničkim poslovima. 102. Ograničeno pradenje i prikupljanje podataka sprečavaju primjenu. U svim zemljama izvođači moraju izvještavati opdinskim i regionalnim vlastima, koje podatke prosljeđuju Ministarstvu za zaštitu okoliša (Bugarska i Rumunjska) ili Agenciji za zaštitu okoliša (Hrvatska). Često i državni zavodi za statistiku pohranjuju i procesuiraju podatke. Međutim, svi napori u vezi s gospodarenjem krutim otpadom trpe štetu zbog nedostatka pouzdanih podataka, posebno u Poljskoj. Obveze u vezi s izvještavanjem, prikupljanjem i obradom podataka zanemaruju se. Pristup podacima i dalje je loš, a 28 javne se debate ne temelje na pouzdanim informacijama. Na primjer, vedina odlagališta radi bez vaga te stoga ne mogu precizno izvijestiti o tokovima otpada. 103. Institucionalna rascjepkanost podriva primjenu. Osim činjenice da raspolažu ograničenim kapacitetima, regionalne strukture odgovorne za provedbu dodatno su onemogudene institucionalnom podijeljenošdu odgovornosti. U Rumunjskoj Ministarstvo za zaštitu okoliša, kroz svoje regionalne urede, i Ministarstvo uprave i unutarnjih poslova, kroz Nacionalnu regulatornu instituciju za komunalne i javne usluge, dijele regionalnu odgovornosti za nadzor. Ovo dovodi do jazova, preklapanja, nejasnih odgovornosti i oslabljene provedbe. Planiranje i lociranje odlagališta 104. Kvaliteta i usklađenost planova za gospodarenje otpadom variraju. Iako je, načelno, supsidijarno planiranje dobra praksa, kvaliteta i usklađenost planova za gospodarenje otpadom značajno variraju, što dovodi do neravnomjernih rezultata na terenu. Sve četiri države imaju Nacionalne planove za gospodarenje otpadom, obično za razdoblje od četiri godine. Planovi prevode strateške prioritete u djela, specificiraju kako se sektorska sredstva raspoređuju po regijama, navode preferirane tehnologije obrade i identificiraju preferirane lokacije za konačno odlaganje. Nacionalni su planovi uglavnom sveobuhvatni, ali odvojeni od lokalne stvarnosti. Regionalni planovi postoje samo do ograničene razine. Neke opdine izrađuju svoje planove, posebno vedi gradovi i bogatije urbane sredine. Međutim, manje, siromašnije i ruralne sredine obično nemaju planove za gospodarenje otpadom. 105. Regionalne ili županijske vlasti igraju ključnu ulogu u planiranju integriranog gospodarenja krutim otpadom. Nacionalni planovi donose ukupnu strategiju, ali s obzirom da se sustav oslanja na regionalna postrojenja za odlaganje i obradu, planiranje mora uključiti i među-opdinska ili regionalna tijela jer uspjeh ovisi o lokalnim dionicima koji moraju preuzeti vlasništvo nad ovim problemom i osigurati potporu. Vedina je zemalja ovo shvatila. Regionalne vlasti, županije u Hrvatskoj i vojvodstva u Poljskoj, imaju pravnu odgovornost i obveze. U Rumunjskoj Agencija za zaštitu okoliša izrađuje regionalne planove za gospodarenje otpadom, a u Bugarskoj bi regionalne organizacije trebale voditi proces planiranja. 106. Međutim, regionalni se planovi moraju ojačati i omoguditi preuzimanje vlasništva u sve četiri zemlje. Učinkovit plan zahtijeva vrhunske operativne stručnjake i regionalne ili među-opdinske provedbene kapacitete. Vojvodstva trebaju dominirati u planiranju gospodarenja otpadom u Poljskoj, ali osnovano je nedovoljno među-opdinskih organizacija koje bi preuzele posao. Ovlasti se nerado delegiraju. Koordinacija između regionalnih vlasti i opdina sporadična je, a sustav je prožet nedosljednostima i nemotiviranošdu. Bugarska prenosi ovlasti za planiranje na regionalnu razinu kroz regionalna udruženja, a Rumunjska kroz regionalne institucije za zaštitu okoliša. Međutim, u praksi na toj razini još nema pravog vlasništva nad procesom planiranja gospodarenja krutim otpadom. Nacionalne bi vlasti morale potaknuti planiranje na regionalnoj i opdinskoj razini te osigurati usklađenost i dosljednost nacionalnih, regionalnih i lokalnih planova. 107. Izbor lokacija za regionalna odlagališta i dalje je najveda prepreka u provedbi planiranih investicija. Javne rasprave ne smiju biti samo prazna obedanja, kao što je primijedeno u ove četiri zemlje. Uspješna regionalna provedba gospodarenja krutim otpadom zahtijeva detaljno planiranje, tehnički izvedivu Procjenu utjecaja na okoliš (EIA) te intenzivne javne rasprave i informiranje kako bi se spriječila odugovlačenja zbog sindroma „ne u mojemu dvorištu“. Postoji golem potencijal za jačanje uloge javnosti u planiranju i lociranju odlagališta potrebnih za gospodarenje krutim otpadom. Lokalne zajednice, uglavnom, nerado prihvadaju otpad izvana, ali među-opdinski sustavi za 29 gospodarenje otpadom trebaju regionalna odlagališta. Iako su sve četiri zemlje uspostavile procedure za uključivanje javnosti, prije svega na regionalnoj razini, prilično je nejasno kako to funkcionira u praksi i do koje je mjere javnost aktivno uključena u proces lociranja odlagališta. 108. Slabe procedure za izbor odlagališnih lokacija rezultiraju značajnim gubitkom vremena i financijskih resursa. Prema izvještavanju hrvatskih sredstava javnog priopdavanja, lokalne su se zajednice suprotstavile gotovo svim predloženim lokacijama za gospodarenje otpadom. Bugarske i rumunjske službe izvještavaju o značajnom otporu javnosti prema regionaliziranim investicijama. Dužnosnici Opde uprave za regionalnu politiku izvještavaju o značajnim problemima u procesu raspisivanja javnih natječaja zbog nepravilnosti kod izdavanja dozvola, upitne kvalitete Procjene utjecaja na okoliš i osiguravanja pravnog statusa zemljišta. Lokalne vlasti zadužene za razvoj izvještavaju o svojoj frustraciji u vezi s problemom “kokoš ili jaje”, odnosno odlukom o tome koliko daleko trebaju idi s lociranjem odlagališta koja onda može biti premješteno zbog jakog otpora lokalnoga stanovništva ili nestabilnosti lokalne politike i učestalih izmjena javnih službenika koji sudjeluju u procesu odlučivanja. Često se smatra da lociranje odlagališta zahtijeva prije svega “političko” rješenje, a tek onda tehnički prihvatljiv proces iteracijskog lociranja. Međutim, u usporedbi s investicijskim planskim ciklusima za kruti otpad, politički su ciklusi kratki. Stoga bi jačanje potpore među lokalnim dionicima trebao biti sastavni dio svakoga koraka iteracijskog procesa lociranja, a kako bi se umanjio rizik od odgoda investicijskog planiranja za kruti otpad. 109. Alternative odlagališnih lokacija morale bi se unaprijed razmotriti. Nacionalni propisi u vezi s EIA u vedini zemalja zahtijevaju analizu „alternativa“, što znači procjena i izvještavanje o alternativnim lokacijama. Međutim u ove se četiri zemlje alternative u konzultacijskim procesima ne upotrebljavaju strateški, nego se EIA koristi tek nakon odabira lokacije, jer se nadležni oslanjaju na politički utemeljene odluke o lokacijama. U vedini zemalja Strateška procjena o utjecaju na okoliš ne specificira da se EIA mora koristiti za lociranje postrojenja za gospodarenje otpadom, jer je fokus prvenstveno bio na vede planske strategije. Politički pritisak na proces odabira lokacija oslabljuje ovaj dio Procjene o utjecaju na okoliš, kojoj često nedostaje rigorozna usporedba tehničkih vrijednosti. Umjesto toga, koristi se retroaktivno izvještavanje o lokacijama kako bi se opravdao proces odabira. 110. Suprotstavljanje planovima za spaljivanje zahtijevaju opsežnije i intenzivnije konzultacije. U Poljskoj i Hrvatskoj počele su se razvijati inicijative „energija iz otpada“, koje se temelje na spaljivanju. Ova se tehnologija uvelike upotrebljava u drugim EU-ovim članicama, a visoki standardi kontrole za zaštitu okoliša razvili su tehnologiju koja se dokazala. Međutim, javnost se snažno suprotstavlja ovoj inicijativi jer se percepcije često temelje na iskustvima iz prošlosti kada su spalionice bile loše te strahu od štetnoga utjecaja na okoliš, posebno od emisija u zrak. Pažljivo tempirane, otvorene, transparentne i intenzivne rasprave potrebne su kako bi se svi dionici obavijestili o koristima i rizicima te kako bi se javnost uključila u proces planiranja i odlučivanja. 30 Uokvireni tekst 1: Dublin, Irska – Iskustva lociranja odlagališta Proces lociranja odlagališta za dablinski Arthurstown bio je dugotrajan, politički proces, te je rezultirao bizarnim koncesijama i troškovima kako bi se smirile grupe građana koje su prosvjedovale. Konačni je izbor pao na bivši kamenolom izvan jurisdikcije Dublina, u relativno bogatom susjednom prigradskom/ruralnom području u pokrajini Kildare, poznatoj po uzgoju visoko-kvalitetnih trkadih konja. Gradsko je vijede Dublina otkupilo teren 1992., a lokalne vlasti, Vijede pokrajine Kildare, smjesta su pokazale svoje neslaganje i odbile izdati dozvolu za izgradnju odlagališta. Dvije godine poslije, dugotrajan pravni postupak riješen je u korist Dublina na lokalnome sudu, pod uvjetom da prihvati 26 ublažavajudih mjera. Vijede Kildarea i dalje se protivilo ovoj odluci te je 1996. napokon uspjelo pokrenuti parnicu na višem sudu, a 1997. i na Vrhovnome. Oba su viša suda poduprla odluku suda niže instance i dopustila gradnju odlagališta na pokrajini čiji su stanovnici i dalje negodovali. Problemi na koje se zajednica žalila uključivali su pojačan promet, neatraktivne prizore, nekontroliran otpad i smede koje raznosi vjetar, pojavu gamadi i štetočina, mogudnost požara i smrad. U tom smislu, ublažavajude mjere uključile su sljedede: (i) osnovati interesnu skupinu u zajednici; (ii) skupocjeno slaganje otpada u bale prije dovoza na odlagalište; (iii) osiguranje odlagališta / pretovarnih stanica koje moraju biti udaljene od odlagališta; (iv) dresirane ptice grabljivice tragat de za štetočinama od zore do sumraka; i (v) promet preusmjeren oko lokalnoga sela Kill, što se prati uz pomod sustava za pradenje vozila. Operativni timovi odlagališta rutinski odgovaraju na žalbe i upite lokalnih sredstava javnog priopdavanja. Uspostavili su i brojne izvore javnoga informiranja uključujudi i snimke operacija odlaganja, panele s fotografijama, brošure i 3-D edukacijski model. Procijenjeni dodatni trošak pakiranja otpada u bale, što se izvodi kao odgovor na pritisak zajednice, iznosi oko 100 eura na tonu. Naučene lekcije i naknadne mjere uključuju sljedede: Značajno se vrijeme mora utrošiti na javne rasprave, informiranje i podizanje svjesnosti. Što su ljudi bolje upoznati, lakše de se složiti. Percepcija se javnosti obično temelji na malobrojnim činjeničnim i tehničkim informacijama pa su informiranje i edukacija ključni. Prema zajednici budite transparentni i otvoreni u svakome trenutku. Lociranje odlagališta na području gdje otpad nije generiran i izvan političke jurisdikcije uvedava politički rizik te mogudnost protivljenja i nije preporučljivo. Dablinsko je Vijede odlučilo da de sva bududa postrojenja za otpad locirati u granicama svoje političke jurisdikcije. Irska je odlučila “depolitizirati” proces lociranja oduzevši lokalnim političarima odgovornost za odlučivanje o lokacijama odlagališta i postrojenja za gospodarenje otpadom; zakonodavna su se tijela složila da je to jedini način za napredak. Administriranje i isporuka usluga 111. Isporuku usluga mogu obavljati javna i privatna poduzeda. Gospodarenjem krutim otpadom ostvaruju se prihodi i otvaraju veliki potencijali za sudjelovanje privatnoga sektora i to u svim fazama: prikupljanju, prijevozu, recikliranju, obradi i odlaganju. U četiri promatrane zemlje privatna se poduzeda angažiraju za isporuku nekih od ovih usluga ili svih. Neke usluge isporučuju isključivo javna poduzeda, neke privatna ili kombinirano. Sve zemlje imaju tržišne modele privatnoga recikliranja. Sa šest privatnih poduzeda, Bugarska ima najaktivniju industriju recikliranja. Mnogi gradovi i vede opdine angažiraju privatni sektor za prikupljanje i odvoz otpada. Javna poduzeda upravljaju vedinom odlagališta, unatoč interesu privatnoga sektora u profitabilnim slučajevima. Spalionice i druga postrojenja koja funkcioniraju prema načelu “energija iz otpada” gotovo isključivo vodi privatni sektor jer tehnologija zahtijeva posebnu stručnost i značajne investicije. Monitoring/nadzor i informiranje javnosti 112. Povratna informacija javnosti i mehanizmi za žalbe još nisu institucionalizirani. Lociranje regionalnih odlagališta uvelike ovisi o proaktivnim javnim raspravama i informacijama. A smanjenje 31 količine otpada na odlagalištima može se postidi samo javnim obrazovnim kampanjama kojima de se promicati individualna i kolektivna korist od sortiranja i recikliranja. Do sada mogudnost da se politički rizik umanji putem informiranih javnih rasprava za vrijeme lociranja i operacionalizacije regionalnih odlagališta, nije dovoljno prepoznata. Umjesto toga, čini se da je industrija - aktivna u području profitabilnijeg dijela recikliranja - glavni pokretač u informiranju javnosti o koristima sortiranja i odvajanja otpada. Neka ministarstva za zaštitu okoliša provode nacionalne kampanje, ali fondovi za zaštitu okoliša, ondje gdje postoje i gdje su funkcionalni, kao što je FZOEU u Hrvatskoj, uspješniji su u području edukacije javnosti. B. Ekonomska i financijska održivost 113. EU-ove su politike za gospodarenje otpadom skupe. Troškovi gospodarenja krutim otpadom u drugim zemljama članicama obično stoji više od 100 eura po toni. Iako slaba provedba tijekom tranzicijskih razdoblja znači da de se troškovi do ovih razina penjati postupno, širok je jaz između trenutačne situacije, u kojoj vedi dio prikupljenog, nesortiranog otpada završava na nekontroliranim divljim odlagalištima i potpune usklađenosti s EU-om. Unatoč tomu, ni jedna od ove četiri zemlje nije izradila plan kako bi se pozabavila ovim apsolutno kritičnim pitanjem. Nedostatak podataka 114. Na nacionalnoj razini gotovo i da ne postoje pouzdani podaci. To se posebno odnosi na pouzdane podatke o troškovima i prihodima, što je temelj za usklađivanje s EU-om. Kao što je prije navedeno, ograničena je provedba normi za zaštitu okoliša, pradenje i prikupljanje podataka, dijelom jer se nikada nije uvidjelo kako je tijelo za reguliranje opdinskog gospodarenja otpadom potrebno, za razliku od drugih usluga kao što su opskrba vodom, kanalizacija ili opskrba strujom. Agencije za zaštitu okoliša obično ne prikupljaju podatke o otpadu. Ako ih i prikupljaju, ne postoje jasni standardi koji bi objedinili prikupljene podatke. Što se tiče prihoda, naknade za prikupljanje otpada su negdje sastavni dio lokalnih poreza, kao u Bugarskoj; negdje ih izravno napladuju privatna poduzeda, kao na primjer u Rumunjskoj i Poljskoj ili su uključene u opde lokalne poreze. Kad opdine izravno pružaju usluge vezane uz otpad, troškovima se među komunalnim kontima često ne može udi u trag jer ne evidentiraju suportivne troškove, a uključuju neusklađena zaostala pladanja. Privatna poduzeda, pak, rijetko otkrivaju svoje prihode. 115. Raspoložive procjene troškova i prihoda variraju u četiri zemlje. Prema intervjuima obavljenim na terenu, naknade za odlaganje iznose od npr. nekoliko eura po toni u gradu Gorna Malitsa (oko 15.000 stanovnika) na periferiji Sofije do približno 40 eura u Zagrebu (Hrvatska). Prihodi ne pokrivaju troškove 116. U mnogim slučajevima lokalne tarife ne pokrivaju troškove. Kako se usluga napladuje prema načelu “onečišdivač plada”, tekudi prihodi od prikupljanja otpada i odlaganja trebali bi pokriti sve troškove operacija i održavanja, uključujudi i troškove zatvaranja odlagališta i rekultivacije. Sve četiri zemlje primjenjuju ovo načelo, ali vedina je tarifa preniska da bi se pokrili troškovi. Tarife se obično formiraju na lokalnoj razini, ali opdinske vlasti ne žele ih povisiti jer bi stanovništvo nerado pladalo. Opcije za smanjenje troškova još nisu u potpunosti istražene, a potencijalni profiti od sudjelovanja privatnoga sektora još ne funkcioniraju kao financijska poluga. U Poljskoj, neriješeno pitanje vlasništva nad otpadom prema važedim zakonima, umanjuje sektorsku financijsku održivost jer privatna poduzeda zarađuju od prikupljanja otpada u profitabilnim područjima, dok opdinska poduzeda uglavnom moraju pružati usluge u neprofitabilnima. Privatna poduzeda, ondje gdje ih ima, obično ostvaruju dostatne prihode kako bi pokrili postojede operacije, ali rijetko dostatne za 32 investicije jer vedina ugovora javno-privatnog partnerstva uključuje početnu subvenciju kojom se mogu pokriti inicijalne investicije, ali ne posjeduju rezervne mehanizme za budude investicije. Što se odlagališta tiče, početna subvencija iz IPA-e ili drugih pretpristupnih fondova obično pokrivaju jednu ili dvije delije. Međutim kada se te delije napune, bududnost odlagališta postaje neizvjesna. Tako se čini da su operativni troškovi pokriveni, ali u mnogim slučajevima nisu. Fokus je na maksimiziranju investicija, ne na ekonomskoj održivosti 117. U sve četiri zemlje nacionalne su se strategije usredotočile na investicije potrebne da se ispune ciljevi pristupnih ugovora, posebno da se iskoriste namijenjena EU-ova sredstva. Cilj je ove strategije bio da se maksimiziraju velike investicije u najkradem mogudem roku, ali uspjeh varira od zemlje do zemlje. Poljska de iskoristiti najmanje, a Bugarska vjerojatno naviše značajnih sredstava. Međutim, takva je strategija potkopala srednjoročnu ekonomsku održivost. 118. Prvo, kratkoročan fokus na apsorpciju potpora za “teške” investicije nije optimalna upotreba resursa. Dok ova strategija može maksimizirati dotok resursa u lokalnu ekonomiju, ona također potiče ekonomski neoptimalnu dimenziju ulaganja. Prema tvrdnjama EU-ovih službenika, troškovi investicija per capita bili su prilično visoki za vrijeme prvoga kruga dodjele potpora za investicije vezane uz otpadne vode u Rumunjskoj i Bugarskoj. Drugi primjer ovoga jest broj stanovnika po odlagalištu. U Bugarskoj gotovo polovica od 23 regionalna sustava koja su do danas uspostavljena opslužuju manje od 100.000 stanovnika - što je mnogo manje od onoga što se smatra ekonomskim minimumom. A mnoga od 55 planiranih odlagališta nede premašiti prosjek. Izgradnjom više odlagališta nego što je to potrebno, Bugarska izbjegava teške među-opdinske pregovore o lociranju odlagališta, ali nepotrebno povedava budude operativne troškove. Za 5 ili 10 godina za investicije u dodatne delije, bez pomodi strukturnih potpora, nede biti novca, tako da se ovaj pristup mora revidirati. 119. Fokus na apsorpciju potpora zasjenio je održivost. Sve investicije u infrastrukturu za kruti otpad, uz pomod EU-a, pripremljene su na temelju analize troškova i koristi (ATK), bez koje se nije mogude ni konkurirati za EU-ove strukturne potpore. U neto sadašnjoj vrijednosti metodologija ATK utvrđuje dio ukupnih troškova uključujudi investicijske i operativne troškove koji se nede modi pokriti iz prihoda. Taj nepokriveni dio predstavlja financijski jaz, koji se u dogovorenom postotku, obično između 80 i 85, financira iz EU-ovih potpora. Pod pretpostavkom da se prihodi ostvareni od korisnika ne mogu podizati iznad društveno-prihvatljive razine, analiza priuštivosti određuje razinu maksimalnih tarifa koje de se koristiti za izračunavanje manjka sredstava. Analiza priuštivosti temelji se na nacionalnim parametrima, koji su često vrlo niski, kao na primjeru Rumunjske gdje je kao referentna točka upotrijebljen najniži dohodovni decil. Tada se postotak sredstava koji se osigurava koristi za financiranje manjka, ali ne smije prekoračiti ukupan iznos prihvatljivih troškova, koji u praksi uključuju uglavnom samo investicijske troškove. S obzirom da je manjak sredstava obično velik, što je viši iznos početne investicije, to je viši iznos potpore. Zbog toga što je iz makro-ekonomskih razloga apsorpcija potpora cilj sama po sebi, sustav usmjerava inicijative prema vedim investicijama s višim troškovima za operacije i održavanje nauštrb dugoročne održivosti tih investicija. 120. Suprotni se primjeri pojavljuju u zemljama koje su se, bez upotrebe strukturnih fondova za investicije, uspješno uskladile s EU-ovim zahtjevima za gospodarenje otpadom. Irska je iskoristila značajne potpore za pripremu investicija: za studije, dugoročno angažiranje savjetnika, javnu edukaciju, informiranje i konzultiranje kako bi se umanjili politički rizici koji uvedavaju troškove GKO i tehničku pomod za razvoj kapaciteta za lokalno planiranje (vidi Uokvireni tekst 2). Ulaganja u odlagališta Irska je financirala uglavnom kroz aranžmane JPP-a, bez EU-ovih sredstava, ali s prihodom zajamčenim od strane lokalnih vlasti. U ovakvom aranžmanu sustav GKO mora ostvariti dostatan 33 prihod koji pokriva ukupne troškove, uključujudi i investicijske troškove. Slovačka (vidi Aneks 3) je investicije za GKO gotovo u cijelosti financirala iz zajmova i ulaganja privatnoga sektora, financijskih poticajnih mehanizama (odlagališni porezi), koji su u obzir uzeli ukupan trošak. 121. Drugo, ni jedna od četiri zemlje nije izradila plan za postupno uvedavanje prihoda do razine pokrida troškova sustava za gospodarenje otpadom. Npr., u Rumunjskoj je dogovoreno da de razina tarife koja se koristi za izračun manjka sredstava u analizi ATK (tj. analizi priuštivosti) biti postavljena na 1,8 posto od prosječnog dohotka kudanstva u najnižem dohodovnom decilu, 10% najsiromašnijih. Ovo je uglavnom pretvorenu u paušalne tarife. Postojedi bi se planovi trebali prebaciti na mehanizme priuštivosti koji subvencioniraju siromašne, ali maksimaliziraju prihode od onih koji mogu platiti, umjesto što oskudna javna sredstva dijele ravnomjerno u cijeloj populaciji. Sadašnja primjena ograničenja priuštivosti ne dopušta takvu diferencijaciju. Kako bi se postigla financijska održivost potrebno je pokrenuti ekonomsku tranziciju 122. Čisti operativni troškovi još su mnogo niži nego u zapadnim članicama EU-a, čak i u onim zemljama u kojima su realizirane investicije za usklađivanje s EU-om. Posjeti terenu otkrili su kako specifikacije odlagališta na papiru odgovaraju EU-ovim standardima, ali ne i kvaliteti koja se nalazi u bogatijim zapadnim zemljama. Vedinu tekudih investicija financira EU kroz IPA-ine ili kohezijske fondove ili druge donatorske fondove, ali financiranje obično pokriva samo prvu fazu investicije u trajanju od možda pet godina. Kad se međunarodne potpore prorijede, visoka poskupljenja tarifa ili neodrživo zaduživanje postat de neizbježno, jer nije vjerojatno da de donatori osigurati nove potpore za ekspanziju odlagališnih kapaciteta nakon što su financirali inicijalnu pretvorbu divljih odlagališta u usklađena odlagališta. 123. I postojede su investicije u opasnosti. Provedba je gospodarenja krutim otpadom u skladu s EU-ovim normama skupa, čak i u slučaju ne tako stroge primjene norma. Ne pokriju li prihodi uvedane operativne troškove, investicije koje je financirao EU mogu biti u opasnosti zbog neadekvatna održavanja, odnosno odlagališta opet mogu postati neusklađena. 124. Potrebni su jasni planovi kako bi se ostvarili viši prihodi. Ovo zahtijeva pradenje troškova na nacionalnoj razini i intenzivno informiranje javnosti. Ako se ulaganja realiziraju iz potpora, a bez paralelna povisivanja tarifa, u bududnosti de biti politički teško povisiti te tarife do održivih razina. Međutim, ako su više tarife popradene boljom uslugom i odlaganjem, javnost de lakše prihvatiti poskupljenje naknade kao opravdano. Ovo je otvorena prilika koja se mora popratiti snažnom javnom kampanjom i edukacijom. Bugarsku i Poljsku čekaju najvedi izazovi jer su njihove trenutačne tarife vrlo niske. Poskupljenje tarifa obično je teško postidi, a očigledno poboljšanje uspješnosti sustava za otpad ili kvalitete infrastrukture možda stvara priliku za poskupljenje naknada i smanjenje jaza do punog pokrida troškova. Ove prilike često ostaju neiskorištene. Javnost često očekuje da se naknade umanje ako se investicije financiraju iz EU-ovih potpora. Stoga je kontinuirano informiranje javnosti o stvarnim i dugoročnim troškovima vitalno za povedavanje naknada i napora da se postigne financijska održivost. 125. Ugovori oblikuju uspješnost isporuke usluge. Ugovori o pružanju usluga specificiraju standarde uspješnosti, raspodjelu rizika i prihoda za javne i privatne angažirane operatere. Specifikacije ugovora o pružanju usluga određuju jesu li privatni operateri zainteresirani i zadovoljava li isporuka usluge korisnike. Za uspješnu realizaciju ugovora o pružanju usluga potrebna je visoka razina znanja i stručnosti na razini tijela koje ugovara usluge, što naglašava važnost snage kapaciteta na razini upravljanja uslugama. Kreatori politike obično imaju ambiciozne planove unaprjeđenja 34 privatnog financiranja i ekspertize, ali često precjenjuju interese privatnoga sektora. Ako je percepcija rizika visoka, a potencijali za prihod niski, privatni operateri ne mogu se mobilizirati. Uokvireni tekst 2: EU-ova uloga u gospodarenje komunalnim otpadom u Irskoj: Postavljanje ciljeva i osiguravanje sredstava Za populaciju od 6 milijuna ljudi Irska je 1986. imala oko 300 nekontroliranih odlagališta, otpad se nije razvrstavao na izvoru. Do 1995. ostalo je samo 95 odlagališta, ali se i dalje samo 8% komunalnog otpada recikliralo. Zakon o gospodarenju otpadom usvojen je 1996. i transponiran u nacionalnu politiku. Snažna informativna javna kampanja pod nazivom “Mijenjajmo svoje navike” uslijedila je 1998. Niz nacionalnih i regionalnih programa koji su uslijedili nastavili su podizati ljestvicu i mijenjati operativni sustav. Do 2005. godine 36 % otpada recikliralo se, vrlo blizu prosjeka EU-ove 15-orice, a više nego u Finskoj, Francuskoj, Velikoj Britaniji, Grčkoj i Portugalu. Pojačana primjena AZO-vih odredbi ubrzala je zatvaranja odlagališta (u 2002. ostalo ih je 39), nametnute se visoke kazne i rutinsko pokretanje sudskih postupaka u slučaju prekršaja. Svi se slažu da je EU-ova politika donijela ove promjene jer bilo bi neprihvatljivo da je Irska kršila europske norme za zaštitu okoliša. Zakon o gospodarenju otpadom obuhvatio je hijerarhiju EU-ove politike o otpadu (prevencija i smanjivanje količine otpada, preobrazba odlagališta kroz kombinaciju ponovne upotrebe, recikliranje i obnova energije). Nacionalni su ciljevi preslikali EU-ova programska razdoblja (do 2013.). Osim toga, u prvoj fazi, odlučna je primjena norma za tekudi otpad podigla tehnološke troškove za odlagališta, zatim su se ciljevi vezani za recikliranje i smanjenje količine otpada počeli ostvarivati; realizirani su i financijski poticaji kao što je odlagališna naknada od 20 eura po toni, porez na plastične vredice, fond za zaštitu okoliša, i najzad sustav “plati-po-težini”. Zbog svega toga odlagališta su postala manje atraktivna. Na nacionalnoj razini, EU-ovi ciljevi transponirani su kombiniranim planiranjem (Nacionalni plan za gospodarenje otpadom); provedbom (usklađenost koju nadzire AZO); i financijskim mjerama (odlagališni porezi). Međutim, u Irskoj je sektor za gospodarenje otpadom potencirao usklađenost i inicijative. Za vrijeme deregulacije i privatizacije tijekom osamdesetih i početkom devedesetih, Irski su građani mogli prema zakonu odlagati otpad kako god su htjeli. Privatna su se poduzeda natjecala na tržištu, ne za tržište i koristili se najjeftinijim načinima odlaganja. S obzirom na nedostatak kapaciteta za provedbu na lokalnoj razini, provedba u Irskoj se uspješnijom pokazala provedba koja se temelji na kaznama ili porezima. Još jedan pažnje vrijedan aspekt EU-ove provedbene politike u Irskoj je i kvaliteta nadzora napretka, uključujudi godišnje izvješde o napretku u odnosu na nacionalne ciljeve koje daje projekciju značenja trenutačne situacije za 2013. - koristan alat za osiguravanje političke podrške. U drugim se EU-ovim zemljama lokalne vlasti oslanjaju na tradicionalno planiranje i javne investicije, kao što je reguliranje odlaganja krutog otpada putem ugovora za gospodarenje otpadom. Poboljšanje uvjeta za uključivanje privatnoga sektora može biti od pomodi 126. Razina razvoja privatnoga sektora u Poljskoj, Rumunjskoj i Bugarskoj može biti snaga. Ovo je manje slučaj u Hrvatskoj, koja se još oslanja na komunalna poduzeda naslijeđena od bivše Jugoslavije. I privatni je sektor pokazao da može investirati, kao što potvrđuju neki primjeri iz Rumunjske. Revidiranje bi uvjeta za uključenje privatnoga sektora bilo dragocjeno te bi moglo pokazati kako povedati kvalitetu ugovora i unaprijediti natječajne procedure kako bi se možda povedala troškovna učinkovitost. Istovremeno, opdinama često nedostaju kapaciteti za adekvatno upravljanje ugovorima. 127. Paradoksalno, ali EU-ovo je uključenje srušilo rast sudjelovanja privatnoga sektora. Korištenje EU-ovih fondova izaziva jedan temeljni problem u pokušajima da se kombinira javno- 35 privatno partnerstvo koje privlači ulaganja privatnoga sektora u infrastrukturu i može umanjiti troškove. EU-ove potpore obično pokrivaju troškove inicijalnih investicija i moraju se u potpunosti rasporediti u relativno kratkom roku, dok modeli javnog-privatnog partnerstva pokrivaju troškove usluga koje se pružaju u operativnoj fazi (vidi Aneks 4). Izazov, dakle, predstavlja kombinacija pokrivanja ulaznih troškova (za ulaganje) s troškovima za pružanje usluga. Kako bi postigli financijsku održivost, zemlje de trebati savjete o tome kako da pristupe ovoj kombinaciji i najbolje iskoriste javno-privatno partnerstvo (JPP). Fondovi za zaštitu okoliša mogli bi biti koristan alat 128. Fondovi za okoliš mogu se iskoristiti kao financijska poluga za financiranje sektora. Fondovi za zaštitu okoliša mogu prikupljati poreze na odlagališta te druge pristojbe, sufinancirati sektorske kapitalne investicije, podupirati aktivnosti recikliranja, financirati kampanje za informiranje javnosti i jačati kapacitete za provedbu. Hrvatski FZOEU postao je ključna institucija u oblikovanju financiranja sektora. FZOEU generira značajne prihode i sredstva reinvestira u projekte za integrirano gospodarenje otpadom. Početo je upravljati IPA-inim potporama. Može ispladivati potpore, zajmove i osiguravati jamstva. Sedamnaest poljskih Fondova za zaštitu okoliša (FZO) pokušava osigurati financijsku polugu za financiranje gospodarenja krutim otpadom iz privatnoga sektora putem subvencija za komercijalne kamatne stope, ali zbog svoje rascjepkanosti nisu postigli značajne učinke. Bugarska nije osnovala neovisan fond za zaštitu okoliša, ali prihode iz naknada reinvestira putem javnog poduzeda za zaštitu okoliša, tj. grane Ministarstva za zaštitu okoliša koja djeluje unutar istoga proračuna, no poluga sektora vrlo je slaba. Rumunjska je osnovala fond, ali on još ne utječe na financiranje ulaganja u gospodarenje krutim otpadom. Implikacije globalne financijske krize 129. Opdenito, sustavi koji ostvaruju prihode privlače financiranje. Međutim, globalna je financijska kriza umanjila mogudnosti lokalnih vlasti da pronađu financijska sredstva za ulaganja u javne usluge i učinila ih manje privlačnim za privatni sektor. Na primjer, nakon nastupa financijske krize, Hrvatskoj je bilo teško privudi interes velikih operatera čak i za radionicu na kojoj bi se predstavila ulaganja u postrojenja za gospodarenje otpadom u sjevero-zapadnoj regiji. Stoga se u nekim zemljama, ovisno o lokalnom tržištu, javno-privatna partnerstva oportunistički smatraju načinom za privlačenje financiranja. Vlade moraju raditi na smanjenju investicijskih rizika u sektoru krutoga otpada. Prvi su korak osnovna tehnička poboljšanja kao što je prikupljanje preciznih podataka kako bi se poboljšalo poznavanje i predvidljivost tokova otpada. Sljedede reforme moraju imati za cilj smanjenje financijskih i regulatornih rizika. 130. Ako investicije privatnoga sektora nisu izvedive ili priuštive, mnoge se opdine mogu komercijalno zadužiti. Dok globalna financijska kriza nije presušila raspoloživa sredstva, mnoge su opdine u Poljskoj i Rumunjskoj uzimale komercijalne zajmove na snažnim domadim tržištima za opdinsko pozajmljivanje. U Hrvatskoj i Bugarskoj, lokalne vlasti mogu, u principu, bez prepreka osigurati komercijalno financiranje. Primjeri zaduživanja lokalnih vlasti postoje, iako manje nego u Poljskoj i Rumunjskoj. Ali kriza je nesumnjivo uzela svoj danak na tržištu financiranja opdina, kruti je otpad pogođen snažnije od drugih komunalnih usluga, kao što je vodoopskrba, jer su pretpostavljeni rizici vedi, a profitabilnost marginalnija. Pretpostavlja se da de se stanje popraviti čim se povedaju opdinski prihodi i povrati likvidnost banaka. U međuvremenu, EU-ova bespovratna sredstava ključna su potpora u sufinanciranju opdina. A EIB je na raspolaganje stavio značajna sredstva. 36 Recikliranje otpada i sredstva od prodaje smanjenja emisija stakleničkih plinova (Carbon Finance) 131. Recikliranje i prihodi od Carbon Finance-a mogu poboljšati financijsku održivost sektora. Carbon Finance, posebno prikupljanje odlagališnog plina i odvojena obrada dijela biološkog otpada, npr. kompostiranje, mogu sektoru osigurati dodatna sredstva. U praksi Carbon Finance nije imalo gotovo nikakvu ulogu u recentnim usavršavanjima infrastrukture za gospodarenje otpadom, a njegova primjenjivost neizvjesna je u Bugarskoj, Hrvatskoj, Rumunjskoj i Poljskoj. To je, najprije, zbog toga što odredba Direktive o odlagalištima implicira da se prikupljanje na odlagalištu smatra baznim slučajem. Stoga se u drugim regijama sheme koje ostvaruju sredstva Carbon Finance putem prikupljanja i paljenja plinova, ne mogu smatrati kao “dodatno” smanjenje emisije stakleničkih plinova u EU-ovoj članici ili zemlji kandidatu. Upotreba odlagališnih plinova, na primjer za proizvodnju struje, isplativa je samo na velikim odlagalištima. Mogudnosti Carbon Finance-a mogu se detaljnije testirati u svijetlu razvoja instrumenata nakon završetka razdoblja Kyoto protokola (vidi Aneks 5 u vezi s mogudim mehanizmima). Europski sustav za trgovanje emisijama (ETS) izrađen je za industrijska i energetska postrojenja sektora i za sada je gotovo nevažan za gospodarenje krutim otpadom u zemljama pokrivenim ovom studijom. 132. Osim u Hrvatskoj, recikliranje u promatranim zemljama primarno je usredotočeno na relativno vrijedne predmete koji se mogu reciklirati, a za koje, uz nešto potpore, privatni sektor može vrlo lako organizirati sheme. Vedina velikih gradova na strateškim lokacijama ima kontejnere gdje građani mogu odložiti različite materijale kao što je staklo, metal, plastika i papir. Glavna je vrlina ovoga sustava je to što smanjivanjem količine otpada za odlaganje, smanjuje ukupne troškove gospodarenja otpadom. Ovakvi su aranžmani, obično, samoisplativi i sve promatrane zemlje imaju dobro razvijen privatni sektor u ovome području. Hrvatska je napravila i korak više napladivanjem poreza proizvođačima određenih proizvoda i ambalaža, kao što su gume i napitci te tim prihodima podupire inicijative za gospodarenje otpadom. Pad globalnih cijena recikliranog materijala nanio je štetu. Čini se da u socijalnom smislu nema značajnih potresa. Na primjer, nema značajnih posljedica na relativno brojnu populaciju Roma koji rade u ovom sektoru. 133. U nekim od promatranih zemalja primijedeni su pokušaji da se stanovništvo prihvati odvajanja i sortiranja otpada iz kudanstava, ali te su inicijative vrlo ograničene. Tako su, što se tiče ukupnih tokova otpada i EU-ovih ciljeva u vezi s recikliranjem, rezultati recikliranja ograničeni. Podaci su ograničeni, a procjenjuje se da je riječ o jednoznamenkastim postocima. Na primjer, EUROSTAT izvještava o 1 posto za Bugarsku i 7 posto za Poljsku u 2008. godini. Druge brojke, na primjer ETC/RWM, govore o 20 posto za Bugarsku (2006.) i 31 posto za Rumunjsku (2005.) na temelju indirektnih podataka, odnosno na temelju razlike između generiranog otpada i drugih odlagališnih ruta, a ne na temelju podataka o recikliranju. Unatoč nesigurnosti u pouzdanost podataka, očito je da su u narednim godinama potrebni daljnji napori u informiranju javnosti, uvođenje odvajanja otpada na izvoru otpada i nove investicije u obradu otpada kako bi se razvio sustav gospodarenja otpadom u skladu s EU-ovim ciljevima za recikliranje. Smjer djelovanja u Hrvatskoj mogao bi biti važan korak u pravcu ostvarivanja ovih ciljeva, ali sustav je još relativno mlad. 134. Slika 2 ilustrira napredak koji su članice EU-a postigle kako bi zadovoljili zahtjeve Direktive o odlagalištima u vezi sa smanjenom količinom odloženog otpada i povedanjem količine recikliranoga otpada do razine od 50 posto (2020.). Iako su stare članice uglavnom zadovoljile tehničke zahtjeve Direktive o odlagalištima, odnosno kontrolne mjere za zaštitu okoliša, Slika 2 pokazuje da ciljevi minimizacije otpada i recikliranja nisu izazov samo za nove zemlje članice. Postignuda u recikliranju i smanjenje odložene količine otpada znatno variraju u zemljama članicama. 37 Slika 2: Smanjenje količine otpada i recikliranje (Direktiva o odlagalištima, EU-ova strategija o otpadu) – udaljenost od cilja (2005.) Izvor: Warmer Bulletin 2005. 38 V. ZAKLJUČCI I PUT NAPRIJED 135. U prethodnim poglavljima ustanovljeni su glavni nedostaci u provedbi strategija o gospodarenju krutim otpadom i ostvarivanju ciljeva navedenih u pravnoj stečevini EU u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. Sljededi odjeljak izvlači pouku o načinu rješavanja problema koji se dotiču više područja, a koji su otkriveni u navedene četiri zemlje, te o načinu povedavanja uspješnosti tog sektora. Ovaj završni odjeljak predstavlja predložena područja djelovanja, no ni u kom slučaju ne obuhvada sve njih. U ovom poglavlju navode se preporuke za politike koje de optimizirati uspješnost na ključnim dimenzijama, ali se ne daju preporuke o tome kako razvijati strategije prilagođene pojedinačnim zemljama. Za razvijanje prilagođenog pristupa za svaku zemlju bila bi potrebna dubinska analiza. O rezultatima ovog izvješda raspravljalo se s predstavnicima Europske komisije, uključujudi Opdu upravu za regionalne politike, Opdu upravu za okoliš i Opdu upravu za proširenje, koji su toplo pozdravili izvješde i složili se s njegovim glavnim rezultatima. Međutim, na osnovu te analize, izvješde ima za cilj širi dijalog s predstavnicima EU i zemlje kako bi prioritizirao ciljane intervencije. A. Pogled u bududnost: pristupi kojima bi se mogla optimzirati sektorska uspješnost 136. Analiza predlaže poboljšanja u tri ključne dimenzije: (i) (ii) (iii) Stvaranje povoljnih institucionalnih aranžmana; Operacionalizacija nacionalnih planova za gospodarenje otpadom i Postizanje srednjoročne ekonomske i financijske održivosti. Prva dimenzija: Poboljšanje institucionalnih aranžmana 137. Izgradnja snažnih provedbenih kapaciteta. Usklađivanje s važedim zakonodavstvom za zaštitu okoliša najbolje se primjenjuje putem pravno neovisnih tijela koja mogu samostalno djelovati i poduzimati odgovarajude korake protiv prekršitelja, to jest aktivirati kazne i druge sankcije te podizati prijave. Izbjegavanje naplate visokih kazna zbog kršenja EU-ovih procedura jasan je cilj provedbe. Međutim učinkovita je primjena zakona ključna za poticanje nadležnih tijela i ugovornih operatera da planiraju, provode i održavaju integrirani sustav gospodarenja krutim otpadom. Također, osigurava i uspostavu mehanizma za žalbe građana, a dugoročno jača odobravanje konačnog odlaganja i drugih rješenja za obradu otpada. 138. Jačanje lokalnoga prava vlasništva. Ambiciozni nacionalni planovi za gospodarenje otpadom još nisu preneseni na regionalne i lokalne planove. Lokalne vlasti, koje su glavni pokretači provedbe, tek moraju shvatiti koja je razina vlasništva potrebna za ambiciozno planiranje koje uključuje značajna ulaganja u infrastrukturu, politički osjetljiva lociranja odlagališta i povedavanje tarifa. Za razvoj opdinskih razina u ovom smislu bit de potrebni dodatni poticaji za dobre operatere i oštrije sankcije za neusklađivanje i loše operatere, ali i bolje kampanje javnog informiranja kako bi se uključilo i lokalno stanovništvo. 139. Više vremena i sredstava za procedure lociranja odlagališta. Dobra praksa integriranja procjene okoliša (EA) u ranoj fazi, i EIA u kasnijim fazama procesa lociranja odlagališta i drugih postrojenja za gospodarenje otpadom razvila se i izvodi se danas u Irskoj, nakon mnogo godina teških lekcija naučenih iz sustava koji se nekad snažno oslanjao na političke procese. Poziv na uzbunu bio je izbor lokacije za odlagalište u Dublinu (Uokvireni tekst 3), kada su nadležni shvatili da proces izbora lokacije mora biti depolitiziran. Parlament je lokalnim političarima oduzeo ovlasti za izbor lokacija i dodijelio ih višoj razini tehničkih služba. Irska je također provela i nacionalne smjernice dobre prakse 39 za izvođenje tehničkih ispitivanja kako bi procijenila opcije za odlagališta zajedno sa SEA-om: izvedba stroge EIA-e koja daje “alternativnu analizu” uže liste lokacija uz snažno uključivanje javnosti i izvedba EIA-e za određene lokacije uz uključenje javnosti u vezi s izdavanjem dozvola. Ove nacionalne smjernice naglašavaju važnost tehnički razumnog iterativnog procesa koji uključuje javnost u svakoj fazi. Viši početni troškovi i duži vremenski rok na kraju se isplate, jer proces odlučivanja napreduje i ne vrada se na početne pozicije. Sustavi za spaljivanje otpada, u ovom smislu, mogu biti vrlo problematični, jer se njihov razvoj sučeljava sa snažnim negodovanjem javnosti. Proces planiranja i procedure konzultacija moraju biti pažljivo razrađeni te mogu dugo trajati. Druga dimenzija: Operacionalizacija planova za gospodarenje otpadom 140. Ojačati kapacitete na središnjoj razini. Za dramatična poboljšanja koja zahtijevaju EU-ovi ciljevi, potrebna je snažna poticaj odozgo prema dolje u obliku adekvatnog upravljanja programom, planiranja i poticaja. Međutim kapaciteti na središnjoj razini nedostatni su za operacionalizaciju nacionalnih strategija. Ministarstva bi na raspolaganju trebala imati dovoljno zaposlenih kako bi bila mogla djelovati učinkovito, uz realistične planove, mjerljive ciljeve i rokove. Međutim, razvoj kapaciteta na centralnoj razini ne znači i povratak na stari stil centraliziranoga planiranja. Na primjer, u Bugarskoj je za vrijeme prve faze provedbe nacionalnoga plana za gospodarenje otpadom apsorpcija fondova tekla sporo. U drugoj je fazi vlada odlučila dodijeliti sredstva za regionalna odlagališta na nacionalnoj razini, a Ministarstvo za zaštitu okoliša čak je sudjelovalo u izboru lokacije za odlagalište. I dok ovo može pomodi opdini za vrijeme pripremne faze, nedostatak vlasništva nad projektom vjerojatno de odgoditi provedbu te može izazvati dodatne problem među lokalnim stanovništvom, čija de potpora biti potrebna kada odlagališta počnu primate vede količine otpada iz drugih regija. 141. Ojačati među-opdinska tijela za regionalno gospodarenje otpadom. Integrirano gospodarenje krutim otpadom ovisi o učinkovitoj provedbi i koordinaciji na regionalnoj razini. Međunarodno iskustvo pokazuje da su snažna među-opdinska tijela ključna za regionalno planiranje i upravljanje uslugama. Njima je potrebna solidna institucionalna, tehnička i financijska operativna baza i često djeluju kroz regionalno javno poduzede koje ima dovoljno autonomije i sredstava, a nadziru ga opdine koje su ga osnovale. Pomod je potrebna u izradi čvrstih među-opdinskih ugovora koji de predstavljati “institucionalnu okosnicu” regionalnoga integriranog sustava za gospodarenje krutim otpadom. Ti ugovori moraju specificirati odgovornosti, raspodijeliti rizike te dijeliti profite među strankama potpisnicama. 142. Osigurati potporu za pripremu projekata. Jedan od glavnih problema u upotrebi dostupnih investicijskih sredstava i provedbi postojede politike jest nedostatak potpore u fazi projektne pripreme, financijske, tehničke i organizacijske. Administrativne jedinice lokalne i regionalne razine zadužene su dnevno funkcioniranje integriranog gospodarenja krutim otpadom u praksi. Oni se kandidiraju za sredstva na temelju prijedloga projekata koje izrađuju i šalju tijelima zaduženim za upravljanje fondovima. Međutim, nedostaju im kapaciteti i resursi za izradu takovih prijedloga projekata, studija izvodljivosti i tehničkih projekata, za pripremu natječajne dokumentacije i ugovora za nabavu roba, rada i usluga. Ranije su nove članice EU-a poput Irske iskoristile dostupna bespovratna sredstva za snažnu potporu pripremi projekata i uspješno mobilizirali privatni kapital za kasniju provedbu prosjeka. (vidi uokvireni tekst 3). Potpore i tehnička pomod programima trebale bi se intenzivnije koristiti za ovo početno usko grlo. 40 Uokvireni tekst 3: Upotreba EU-ovih strukturnih fondova u Dublinu Irska je EU-ove fondove koristila kako bi provela EU-ovu politiku o otpadu. Zemlje poput Rumunjske, Bugarske ili Poljske planirale su koristiti sredstva Europskog fonda za regionalni razvoj kako bi prije svega do 97 posto subvencionirala ulaganja u usklađena postrojenja za odlaganje. Međutim, ove se zemlje bore s izradom programskih dokumenata i finaliziranjem lokacija za među-opdinska postrojenja. Irska je primjer jednog posve drukčijeg pristupa: Dublin je primijenio javno-privatno partnerstvo kako bi isfinancirao novu spalionicu, što omogudilo optimizaciju kapaciteta i pripremu projekta, uključujudi i intenzivne javne konzultacije i informiranje. Utrošili su visok iznos od 8 milijuna eura iz ERDF-ovih potpora, iznos koji bi bilo teško izdvojiti iz proračunskih sredstava. Treda dimenzija: Napredak prema srednjoročnoj ekonomskoj i financijskoj održivosti 143. Uvedati udio i poboljšati uvjete za sudjelovanje privatnog sektora u pružanju usluga. Sudjelovanje privatnih poduzeda u gospodarenju otpadom može koristiti sustavu kao cjelini. Javni se proračuni ne koriste za neophodna ulaganja u sustave za gospodarenje krutim otpadom, privatna poduzeda mogu donijeti inovacije i stručnost u upravljanju, umanjuju mogudnost pokroviteljske politike i brinu se da pružatelj usluge direktno odgovara klijentima, posebno u situacijama kada vlada ne osigurava subvencije za pružanje usluga. Dobro sastavljeni ugovori s odgovarajudom raspodjelom rizika za koje se raspisuju natječaji putem transparentnih mehanizama, mogu značajno doprinijeti poboljšanju troškovne učinkovitost sustava kao cjeline. 144. Ako je mogude, povezati poboljšanje usluge s povedanjem tarife. Vlade često subvencioniraju pružanje usluga putem sustava niskih naknada kako bi si usluge mogli priuštiti i skupine koje ostvaruju nizak dohodak. Međutim, time gospodarenje otpadom može postati neatraktivno privatnim poduzedima koja ne žele ovisiti o hirovima javnoga sektora. A pružatelji su usluga na kraju odgovorni kreatorima politike, umjesto svojim klijentima. Kako političari, zbog kratkoročne koristi, često drže naknade za gospodarenje otpadom ispod granice povrata troškova, mogu učiniti pružatelje usluga ovisnima o vladinim potporama i/ili nekažnjivom ukidanju usluga. Istovremeno, povedavanje naknada u kasnijoj fazi, kada se to ne može opravdati poboljšanjem kvalitete usluge, postaje još teže. Izvori dodatnih sredstava ili smanjenja troškova mogu se potražiti i u poboljšanju razina recikliranja. Iako sve četiri zemlje imaju vitalan sektor recikliranja, snažnija edukacija i informiranje javnosti potrebno je kako bi se postigli ciljevi. 145. Potraga za dodatnim izvorima prihoda ili smanjenje troškova poboljšanjem razina recikliranja. Bugarska, Hrvatska, Poljska i Rumunjska imaju privatni sektor za recikliranje, ali snažnija edukacija i informiranje javnosti potrebni su kako bi se postigli ciljevi. 146. Definiranje jasnih granica priuštivosti. U mnogim zemljama niže dohodovne skupine primaju nerazmjeran udio neučinkovitih usluga i pladaju više cijene od bogatijih kudanstava. Kako oni često ne profitiraju od ekonomije obujma i mrežnih eksternalija (npr. u ruralnim područjima) te ih pojedinačni pružatelji usluga često iskorištavaju (posebno kada jedan pružatelj usluga ima monopol u području), ne samo da na usluge moraju potrošiti vedi udio svojega budžeta, nego često primaju i lošije usluge. Vlada i regionalne vlasti mogu siromašnijim krajevima pomodi da riješe ovaj problem tako de ih povežu i pomognu im da stvore zajednički front za pregovaranje s pojedinačnim pružateljima usluga. 41 B. Zaključak i put naprijed 147. Bugarska, Hrvatska, Poljska i Rumunjska imaju pristup velikim iznosima bespovratnih sredstava iz EU i potpora iz Europskih financijskih institucija, no oni vedinom ostaju nepotrošeni. Usprkos izdašnoj financijskoj pomodi za usvajanje nacionalnih strategija o otpadu, čini se da postojedi vid međunarodne pomodi ne uspijeva riješiti suštinske sistemske probleme. Nijedna od tri nove članice EU nije još na putu da u ciljanom roku iskoristi sva sredstva ERDF-a za gospodarenje krutim otpadom. Trenutačno raspoloživi izvori financiranja nisu korišteni ili dodijeljeni za optimiziranje uspješnosti sektora, ved, uz svega nekoliko iznimki, za financiranje projekata ili pripreme projekata. Pa ipak, tijekom zadnjih deset godina pokazalo se da pristup «projekt po projekt» ne dopušta novim članicama EU-a da dosegnu opseg ulaganja koji im je potreban da bi imali šansu ostvariti pokretni cilj politike EU o otpadu. 148. Nalazi ove analize po zemljama i konzultacije s Europskom komisijom sugeriraju da je potrebno povedati potporu kako bi se povedala uspješnost gospodarenja krutim otpadom u nekim novim članicama EU-a ili zemljama kandidatima. Niže prikazana Tablica 7 daje pregled značajnijih nedostataka utvrđenih u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj te trenutačna neraspoloživost sredstava i drugih oblika pomodi potrebnih za rješavanje tih problema. Iako bi oblik i modaliteti varirali prema različitim potrebama svake zemlje, iskustva Svjetske banke iz regije Europe i srednje Azije i drugih regija upuduju na mogude načine potpore (vidi Uokvireni tekst 4). 149. Da bi se povedala uspješnost u gospodarenju krutim otpadom, bit de potrebni sektorski pristupi koji su sistemskiji od onih korištenih do sada. Intervencije u sektorima pojedinačnih zemalja zahtijevale bi prilagođena rješenja koja odgovaraju problemima identificiranima u ovom izvješdu, ali i uravnoteženi specifični kapacitet za provedbu. Zemlje članice EU uskoro de morati potaknuti izradu Operativnih programa za nove strukturalne fondove u razdoblju od 2014. do 2020. godine. Rezultati tog procesa definirat de hode li raspoloživi izvori bespovratnih sredstava EU-a biti iskorišteni mudro i na ekonomski i financijski održiv način. 150. Moglo bi se ispostaviti da su rezultati ovog izvješda objavljeni u pravi čas da podrže taj proces. Oni mogu pružiti materijal za ciljani dijalog s kreatorima politika na nacionalnoj i podnacionalnoj razini i višim dužnosnicima čiji je zadatak provedba Operativnog programa i razvoj novog programskog razdoblja koje de biti pokrenuto uskoro. Takav dijalog bi u početku tražio povratne informacije o rezultatima i preporukama ove analize, ali bi i pružao priliku za učenje iz sektorskih praksi u naprednijim zemljama članicama EU te, naposljetku, doveo do prioritizacije ciljanih inicijativa u novim članicama EU i zemljama kandidatima. 42 Uokvireni tekst 4: Svjetska banka i gospodarenje krutim otpadom Prema podacima iz 2008., Svjetska banka podupire razvoj gospodarenja krutim otpadom u 72 projekta diljem svijeta. Ova brojka obuhvada projekte koji su u potpunosti usredotočeni na ovaj sektor kao i projekte (ili programe) čiji je razvojni cilj samo djelomično gospodarenje krutim otpadom. Ukupna vrijednost ulaganja i razvojnih aktivnosti sektora iznosila je 613 milijuna USD. Angažiranost u sektoru u regiji Europe i središnje Azije (ECA) ukupno se odnosila na aktivnosti u vezi s krutim otpadom u 16 projekata ukupne vrijednosti 173 milijuna USD. Ovim se projektima financira niz aktivnosti, ulaganja kao i programi tehničke pomodi. Tipični primjeri aktivnosti u području gospodarenja krutim otpadom koji se redovno pojavljuju u projektima koje financira Banka, te u kojima je ekspertiza stečena u više zemalja sljededi su: Razvoj i jačanje institucionalnih aranžmana Priprema pravnog okvira i reforma politike Uključenje privatnog sektora Povrat troškova, tarifna reforma i financijska održivost Međuopdinski aranžmani u vezi sa skupljanjem otpada i regionalnim odlagalištima Sustavi skupljanja i recikliranja otpada Pretotovar, odlagališta, kompostiranje i zatvaranje ilegalnih odlagališta Unaprjeđenje životnh uvjeta sakupljača otpada Ekonomski instrumenti i među-vladini transferi Ove se aktivnosti poduzimaju i financiraju u okviru raznovrsnih projektnih koncepcija. Uobičajeni su projekti koji su u potpunosti osmišljeni s ciljem poboljšanja u sektoru gospodarenja krutim otpadom. U regiji ECA, više projekata se odnosi na programe ulaganja za regonalna odlagališta otpada. Jedan primjer integriranijeg pristupa jest nedavni Bankin projekt gospodarenja krutim otpadom u Azerbajdžanu. Za područje oko glavnog grada (šire područje Bakua), ovim se proektom provodi značajni program tehničke pomodi u reformi sektora u kombinaciji s ulaganjima u pokretanjeusluga skupljanja, unaprijeđenja odlagališta, zatvaranje nereguliranih odlagališta te razvoj novih ulaganja u pretovar otpada i naprednije pristupe minimizaciji otpada i odlaganja. Program tehničke pomodi usmjerava reformu sektora, podupire opracionalizaciju nove velegradske ustanove za gospodarenje krutim otpadom i razvija financijski održive tarifne strukture i operativne modele sa sustavima podataka i napladivanja usluga. U drugim je projektima gospodarenje krutim otpadom komponenta šireg projekta ili programa. U Turskoj, na primjer, ulaganja u gospodarenje krutim otpadom dio su programa ulaganja u komunalne usluge kojima upravlja gradska investicijska banka u kojoj lokalne vlasti mogu zatražiti sredstva za projekte sanitacije, lokalne infrastrukture i gospodarenja krutim otpadom. U drugim zemljama djelomične investicije u gospodarenje krutim otpadom odnose se na programe urbanističog razvoja ili programe ublažavanja klimatskih promjena (skupljanje deponijskog plina i uporaba biogoriva za proizvodnju energije). Tipidni financijski instrumenti kojima Banka osigurava sredstva su investicijsko kreditiranje i kreditiranje za tehničku pomod. Detaljniji pregled instrumenata nalazi se u Aneksu 7. Uz zajmove iz vlastitih sredstava, u sektoru gospodarenja krutim otpadom, Banka također pomaže sufinanciranjem instrumenata kao što su aranžmani carbon finance i potpore Globalnog fonda za okoliš (GEF, kao npr. u projektima polikloriranih bifenila (PCB). 43 Tablica 7: Glavni nedostaci i moguda područja angažmana Potrebe za tehničkom pomodi Moguda uloga Svjetske banke Rumunjska Zemlja Slabi lokalni kapaciteti za pripremu i provedbu projekata Odgovornosti se preklapaju na županijskoj (regionalnoj) razini Ograničeni kapaciteti za nadzor i upravljanje projektima na središnjoj razini Nerazvijeno tržište recikliranja i kompostiranja Problemi u sektoru Nedostaje ukupno 870 milijuna eura Potrebno sufinanciranje od 230 milijuna eura kroz Potrebna ulaganja Lokalno i regionalno gospodarenje Upravljanje projektima na središnjoj razini Savjeti u vezi s JPP-om Razvoj tržišta materijala koji se mogu reciklirati Zajmovi za financijsko posredovanje i tehničku pomod Bugarska Nedostatan izbor lokacija odlagališta Slabe regionalne asocijacije i nedostatak lokalnog prava vlasništva Vrlo slabi kapaciteti provedbe Dugoročna financijska održivost Ograničena dostupnost podataka Potrebno sufinanciranje od 55 milijuna eura Optimizacija sektora Financijska održivost Provedba Izbor lokacija odlagališta Zajmovi za razvoj politika Ekonomski i sektorski rad Snažan interes OU za regionalni razvoj EU-a za tripartitni dijalog EU-VladaGrupa Svjetske banke Poljska Trajni nedostatak podataka Fragmentirani institucionalni okvir i slabi kapaciteti provedbe Struktura vlasništva nad otpadom I lokalnih poticaja Vrlo spora priprema projekata i slabi lokalni kapaciteti Nedostatne javne konzultacije i snažno lokalno protivljenje Veliki udio ilegalnog odlaganja Nedostaje 550 milijuna eura Izbor lokacija odlagališta Javne konzultacije Regionalna strategija i planiranje Zajmovi za razvoj politika i ulaganja Ekonomski i sektorski rad Povoljni trenutak: lipanj 2010. razgovori na visokoj razini EU-Vlada Hrvatska Slabe procedure izbora lokacija odlagališta i snažno lokalno protivljenje Ukupno potrebno 350 milijuna eura Savjeti u vezi s JPP Izbor lokacija odlagališta Regionalno gospodarenje Zajmovi za ulaganja (gdje financiranje od strane EBRD-a ili EIB-a nije mogude) Dijalog u tijeku i blisko partnerstvo s nacionalnim i lokalnim klijentima Nedostatak regionalnih kapaciteta za upravljanje projektima Prikupljanje otpada na otocima u turističkoj sezoni Nedostatak iskustva u JPP 44 LITERATURA BUGARSKA Hadjieva-Zaharieva R., E. Dimitrova, Francois Buyle-Bodin. 2003. Building waste management in Bulgaria: challenges and opportunities. Waste Management 23, pp. 749-761. Ministry of Environment and Water. 2000. National Strategy – Environment Sector. Ministry of Environment and Water. 2001. National Strategy for the Environment and Action Plan 2000-2006. Ministry of Environment and Water. 2003. National Waste Management Programme, 2003-2007. Ministry of Environment and Water. 2003. ISPA Strategy for Environment. Ministry of Environment and Water. 2006. Development of a national strategy for reducing the quantities of municipal biodegradable waste constituents for deposition on landfill sites – Bulgaria. Ministry of Environment and Water. 2007. Operational Programme – Environment, 2007-2013. World Bank. 2007. Project Appraisal Document: Municipal Infrastructure Development Project. Report No: 42122-BG HRVATSKA European Commission. 2007. Croatia 2007 Progress Report. Government of the Republic of Croatia. 2000. National Waste Management Priority Plan. Government of the Republic of Croatia. 2000. Strategy and National Environmental Action Plan. Government of the Republic of Croatia. 2001. NEAP - Priority Action Plan. Development of the National Waste Management Strategy. Government of the Republic of Croatia. 2006. Strategic Development Framework for 2006-2013. Krajnc, N. and J. Domac. 2007. How to model different socio-economic and environmental aspects of biomass utilization: Case study in selected regions in Slovenia and Croatia. Energy Policy 35, pp. 60106020. Marinkovic, Natalija et al. 2008. Management of hazardous medical waste in Croatia. Waste Management 28, pp. 1049-1056. Ministry of Environmental Protection and Physical Planning. 2001.Waste Management – Legislation Gap Analysis. 45 Ministry of Environmental Protection and Physical Planning. 2001. National Environmental Data Gathering Capacity. Ministry of Environmental Protection, Physical Planning and Construction. 2007. Environmental Operational Programme, 2007-2009 (Instrument for Pre-Accession Assistance). World Bank. 2004. Project Appraisal Document: Coastal Cities Pollution Control Project. Report No: 27759-HR POLJSKA Grzesik, K. 2005. Waste Management Plans: Tools for Sustainable Development. Polish Journal of Environmental Studies, vol. 14, no. 5, pp. 703-706. Ministry of Regional Development. 2007. Operational Programme – Infrastructure and Environment. The National Strategic Reference Framework for the years 2007-2013. Ministry of Environment. 2006. The 2010 National Waste Management Plan. World Bank. 2004. Project Appraisal Document: First Hard Coal Mine Closure Project. Report No: 29070-POL RUMUNJSKA Ionita, Sorin and Anca Voinea. 2008. Review of EU Structural Fund Absorption Capacity in Romania. Ministry of Economy and Finances. 2006. Solutii Alternative la Fabricarea Ambalajelor pentru Conformare cu Cerintele Europene (Alternative Solutions to Packaging Production, following EU requirements). Ministry of Environment and Water Management. 2004. National Waste Management Plan. Ministry of Environment and Water Management. 2004. National Waste Management Strategy. Ministry of Environment and Sustainable Development. 2007. Sectoral Operational Programme – Environment, 2007-2013. Ministry of Environment and Sustainable Development. 2008. Sectoral Operational Programme – Environment, 2007-2013. Annual Implementation Report 2007. Ministry of Environment and Sustainable Development. 2008. Action Plan for Waste Temporary Storage. Ogak, Mitsuharu et al. 2006. Studies on the Environmental Improvement in Romania. International Journal of Modern Physics B, vol. 20, Nos. 25, 26, and 27, pp. 4243-4248. Romanian Association of Solid Waste Management (ARS). 2007. Private Competition: How to achieve fair competition in the waste management sector? (PPT presentation). 46 World Bank. 2007. Project Appraisal Document: Integrated Nutrient Pollution Control Project. Report No: 41094-RO World Bank. 2007. Project Appraisal Document: Municipal Services Project. Report No: 35843-RO OPDENITO Business and the Environment. 2003. New EU Members Fall into Line on Packaging. Vol. 14, issue 12, p. 12. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on the Interpretive st Communication on waste and by-products, March 1 , 2007. rd Directive of the European Parliament and of the Council on Waste, February 23 , 2008. European Commission. 2007. End of Waste – Aggregates Case Study (Working Document). European Commission. 2007. End of Waste – Compost Case Study (Working Document). European Commission. 2007. End of Waste – Scrap Metal Case Study (Working Document). European Commission. 2007. Territorial Agenda of the European Union – Towards a More Competitive and Sustainable Europe of Diverse Regions. European Commission. 2008. Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection. Koneczny, Karol and David W. Pennington. 2007. Life cycle thinking in waste management: Summary of European Commission’s Malta 2005 workshop and pilot studies. Waste Management 27, pp. S92S97. UNEP-MAP. 2005. Mediterranean Strategy for Sustainable Development. A Framework for Environmental Sustainability and Shared Prosperity. 47 Aneks 1: Popis predstavnika i institucija s kojima su održani sastanci Institucija Ime i titula Bugarska (lipanj 2009.) Ministarstvo za zaštitu okoliša i vodne resurse Emilia Stoyanova Executive Director, Enterprise for Management of Environmental Protection Activities Maria Krusteva-Ninova Head of Department, Waste Management Directorate Shteryo Nozharov Director, Climate Change, Investment Policy and PP Department Nacionalno udruženje opdina Ginka Tchavdarova Executive Director Bugarsko udruženje za recikliranje otpada Temenuzhka Kostova Executive Director ECOPACK Kiril Zdravkov Executive Director Tihomir Lazarov Technical Director Monika Romenska Manager Regulations, Municipal and Public Affairs Ekobulpack Vidio Videv Executive Director Milen Dimitrov Procurist Opdina Gorna Malina Emil Naidenov Mayor Ekološka udruga «Za Zemlju» Anton Tzanev Zaklada «Pozajmjljena priroda» Stoyan Yotov Executive Director Ekološka udruga «Za Zemiata» Venelina Velichkova Hrvatska (prosinac 2008. i veljača 2009.) Ministarstvo za zaštitu okoliša, prostorno planiranje i građevinarstvo Nikola Ruzinski State Secretary Vlatka Lucijanic Justic Head of Department for EU Infrastructure Development Programs Mladen Glavocevic Department for EU Infrastructure Development Programs Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost Vinko Mladineo Director Sandra Prskalo Head of Director’s Office Ministarstvo gospodarstva Drazen Ivanusec Head of Department for the Public Procurement System Teja Kolar Department for the Public Procurement System Maja Kust Department for the Public Procurement System 48 Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU Hrvoje Dolenec State Secretary Damir Tomasovic Head of Department, EU Programs, Economic and Social Cohesion Agencija za javno-privatno partnerstvo Kamilo Vrana Director Mario Turkovic Senior Advisor GumiImpex Damir Kiric Director Patrick Stadaas Chief Accountant ČISTODA, Zagreb Holding Marko Melcic Director Dinko Sincic Assistant Director Delegacija Europske komisije Davor Percan Task Manager, Environment and Energy Zeljka Zgaga Task Manager, Infrastructure and Competitiveness Javna ustanova za odlaganje komunalnog i neopasnog tehnološkog otpada sjeverozapadne Hrvatske (JUSZH) Nedo Cepic Director Zagrebačka županija Ljerka Rajakovid Varaždinska županija Nevenka Krklec, Ivana Dukši Sisačko – moslavačka županija Ante Rajid Vukovarsko -srijemska županija Tamara Šarid,Mario Naglid Krapinsko -zagorska županija Stjepan Bručid Međimurska županija Mr. Baranašid, Sandra Golubid Koprivničko – križevačka županija Darko Koren, Marijan Štimac, Zlatko Filipovid Virovitičko-podravska županija Iva Šarid Srzid, Dubravka Repid Bjelovarsko - bilogorska županija Ivo Vatrov Grad Zabok Željko Tomek Grad Varaždin Antun Mišanovid Grad Prelog Željko Poredoš, Siniša Radikovid Grad Zagreb Goran Šarid Grad Ludbreg Darko Crnkovid Grad Đurđevac Tomislav Sardelic, Mario Mahovlic Grad Krapina Marko Ljubid Grad Oroslavje Ivan Tuđa Poljska (prosinac 2008.) 49 Ministarstvo za zaštitu okoliša Aleksandra Malarz Director, Department for Operational Program Infrastructure and Environment Nacionalni fond za zaštitu okoliša i gospodarenje vodama Malgorzata Skucha Deputy President and Responsible for waste management Jerzy Swaton Director, Soil Protection Department Edyta Stankiewicz Deputy Director, Soil Protection Department Price Waterhouse Coopers Alina Sarnacka Manager, Transport, Infrastructure and Public Sector Department Maciej Czura Associate, Transport, Infrastructure and Public Sector Department Romania (December 2008 and February 2009) Ministarstvo za zaštitu okoliša i održivi razvoj Nicoleta Chiriac General Director, Directorate of Soil, Subsoil, and Waste Management Liliana Chirila General Director, Managing Authority for SOP Environment, General Directorate for Management of Structural Instruments Nacionalna agencija za zaštitu okoliša Brandusa Petroaica Director, Waste and Chemical Dangerous Substances Rumunjsko udruženje za gospodarenje krutim otpadom Viorel Marcu Director Alexei Atudorei Advisor ECOROM Ambalaje (udruženje reciklažne industrije) Sorin Popescu General Manager Liliana Nichita Director, Department of Technical Assistance Opdina Piatra Neamt/ Županija Neamt Lucia Popirda Executive Director, Project Implementation Unit, City Hall Piatra Neamt Europska komisija (prosinac 2008. i ožujak 2010.) Opda uprava za regionalnu politiku Anastassios Bougas Head of Unit, Romania Benoit Nadler Desk Officer, Romania Panayotis Thanou Desk Officer, Croatia (IPA/ISPA) Hanna Dudka Desk Officer Renaldo Mandmets Head of Unit, Bulgaria Carsten Rasmussen Deputy Head of Unit, Bulgaria Stavroula Pelekasi Desk Officer, Bulgaria Valeri Natan Desk Officer, Bulgaria Marek Teplanski Desk Officer, Poland 50 Opda uprava za okoliš, međunarodne odnose i proširenje Joanna Fiedler Policy Officer Francois Delcueillerie Desk for Croatia Karolina Fras Waste Management Michail Papadoyannakis Waste Management Rosalinde Van Der Vlies Waste Management Opda uprava za okoliš, kohezijsku politiku i procjenu utjecaja na okoliš George Kremlis Manager Anastatios Nychas Policy Officer Katarzyna Charzynska Policy Officer Katarzyna Kot Policy Officer Daniele-Veleria Andrei Policy Officer Milena Novakova Policy Officer Opda uprava za okoliš, održivu proizvodnju i potrošnju Hans Christian Eberl Policy Officer Opda uprava za proširenje Noora Hayrinen Desk Officer, Croatia Rachele Gianfranchi Gordon Purvis Infrastructure and IFI, IFI Advisory Group 51 Aneks 2: Pregled institucionalnih aranžmana FUNKCIJA INSTITUCIJA BUGARSKA HRVATSKA POLJSKA RUMUNJSKA Kreatori politike Ministarstvo okoliša (MO) određuje prioritete i strateško usmjerenje u Nacionalnom planu gospodarenja otpadom (NPGO) Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva (MZOPUG) odgovorno je za Strategiju gospodarenja otpadom i Nacionalni plan gospodarenja otpadom (NPGO) Ministarstvo okoliša (MO) određuje nacionalno strateško usmjerenje; ali regionalne vlasti (vojvodstva) imaju znatnu slobodu odlučivanja i prioriteti se mogu razlikovati; Ministarstvo regionalnog razvoja (MRR) određuje prioritete za kapitalna ulaganja u skladu s NPGO-om Ministarstvo okoliša (MO) odgovorno je za Strategiju gospodarenja otpadom 20032013. i Nacionalni plan gospodarenja otpadom (NPGO) Zakonski okvir Opdine su zakonski odgovorne za GKO; od njih se zahtjeva da uspostave regionalne asocijacije za gospodarenje otpadom Opdine su zakonski odgovorne za pružanje komunalnih usluga GKO; županije imaju zakonsku obvezu organizirati gospodarenje otpadom na regionalnoj razini. Opdine su zakonski odgovorne za lokalno GKO, ali vlasnička prava nad otpadom pripadaju posjedniku otpada koji odlučuje čije de usluge prikupljanja ugovoriti Opdine su zakonski odgovorne za GKO, ali obveze imaju i županijske (regionalne) administrativne jedinice Regulacija MO određuje standarde i izdaje dozvole; regionalni inspektorati za okoliš provjeravaju dozvole MZOPUG određuje uvjete za licencije, dozvole, te standarde; inspektorati za okoliš izdaju i verificiraju dozvole Nema raspoloživih informacija MO određuje standarde zaštite okoliša, a Ministarstvo uprave i unutarnjih poslova (MUUP) regulira standarde javne uprave. Licencije i dozvole izdaje MUUP Nadzor 16 regionalnih inspektorata za okoliš nadzire pridržavanje propisa u 55 regija gospodarenja otpadom Inspektorat za okoliš sa središnjim uredom i decentraliziranim uredima pod nadzorom je MZOPUG-a; Hrvatska agencija za okoliš (AZO) prikuplja podatke i održava državni informacijski sustav o otpadu Inspektorati za zaštitu okoliša na nacionalnoj i regionalnoj razini nadgledaju praksu gospodarenja otpadom. Opdine nadgledaju operatere pod nadzorom vojvodstava, . Neovisna Garda za okoliš s 8 regionalnih i 42 županijska povjerenstva pridružena je MOu; Nacionalna regulatorna agencija (NRA) za usluge u zajednici i komunalna poduzeda povezana je s MUUP-om Provedba/izvršenje Regionalni inspektorati su također zaduženi za provedbu, Inspektorati za okoliš obilaze odlagališta kako bi provjerili Opdine imaju odgovornost osigurati da odlagališta poštuju Garda za okoliš i NRA vrše inspekcije na terenu i zadužene 52 uključujudi zatvaranje divljih odlagališta pridržavanje propisa, određuju pristojbe i novčane kazne, te iniciraju sudske postupke ako je potrebno propise, ali imaju vrlo slabe kapacitete provedbe i/ili im nedostaju instrumenti su za primjenu mehanizama sankcioniranja Planiranje MO izrađuje NPGO; regionalne asocijacije s ograničenom ulogom planiranja u praksi; vedi gradovi pripremaju svoje vlastite planove MZOPUG izrađuje NPGO, određuje tehnološke prioritete, i odobrava lociranje odlagališta; Županijski upravni odjeli odgovorni su za dokumente prostornog uređenja i određuju lokacije postrojenja, uključujudi odlagališta; opdinski uredi zaduženi su za lokalna odlagališta/postrojenja MO izrađuje NPGO; 16 regionalnih planova gospodarenja otpadom odgovornost su vojvodstava, a za lokalne planove zadužene su opdine; Odluke o lociranju odlagališta kao i odluke o sanaciji donose se na regionalnoj razini. MO izrađuje NPGO; 8 regionalnih planova gospodarenja otpadom izrađuju Regionalne agencije za zaštitu okoliša (RAZO) čiji su kapaciteti slabi; lokalne planove izrađuju županijska vijeda, te donose odluke o lociranju odlagališta, tehnologiji i financiranju Financiranje Mješavina sredstava EU-a i nacionalnih fondova za kapitalna ulaganja – dodjeljuju se kroz MO; sufinanciranje dostupno kroz Poduzede za zaštitu okoliša; O&M iz tekudih prihoda; pristojbe određuje lokalno, opdinsko vijede Tvrtke za gospodarenje otpadom i odgovarajuda Vladina tijela odgovorna su O&M, kao i za zatvaranje i rekultivaciju terena; Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (FZOEU) sufinancira kapitalna ulaganja i upravlja raspoloživim sredstvima IPA Sredstvima EU-a za kapitalna ulaganja upravlja MRR, a projekti se provode kroz Nacionalni fond za zaštitu okoliša i gospodarenje vodama (NFZOGV), i 16 neovisnih regionalnih fondova; MO ima ulogu koordiniranja; fondovi također osiguravaju subvencionirane kamatne stope koje se financiraju iz naknada za zagađenje Sredstva EU-a za kapitalna ulaganja uz sufinanciranje iz nacionalnog i lokalnog proračuna; O&M kroz tekude prihode; troškove zatvaranja i rekultivacije snosi vlasnik odlagališta; pristojbe određuju opdine na temelju strukture koju je uspostavilo MO; i RAZO mogu napladivati dodatne pristojbe; funkcionalnost Fonda za zaštitu okoliša je ograničena Administracija Međuopdinske asocijacije odgovorne su za regionalna odlagališta, ali u praksi njih često vode opdine na čijem je terenu odlagalište; MO često je glavni pokretač pripremnih radova, posebno na postojedim regionalnim lokacijama; prikupljanje i prijevoz vrše opdine Regionalne tvrtke za gospodarenje otpadom osnovane kroz među-županijske i među-opdinske sporazume odgovorne su za vođenje i pripremu projekata uključujudi sklapanje ugovora za izradu studija izvodljivosti i tehničke planova Među-opdinske asocijacije zadužene su za sklapanje ugovora s izvođačima, uključujudi studije izvodljivosti i tehničke projekte; preklapanja između opdinske i regionalne razine (vojvodstva) kad se radi o pitanju prava vlasništva nad otpadom smanjuju poticaje i čine nejasnom aktualnu odgovornost za svakodnevne Opdine su odgovorne za raspisivanje natječaja i sklapanje ugovora s izvođačima, uključujudi pripremu projekata, studije izvodljivosti i tehničke projekte; županijska vijeda mogu rukovoditi pribavljanjem regionalnih usluga 53 zadatke Pružanje usluga Odlagališta vode javne i privatne tvrtke; javne tvrtke uspostavljene na opdinskoj razini; privatnici imaju vedi udio u prikupljanju i prijevozu; recikliranjem se bave samo privatne tvrtke Regionalne tvrtke trebale bi pružati usluge ali to su još uvijek prvenstveno opdine; mješavina javnih i privatnih operatera za prikupljanje, pretovar, sortiranje, recikliranje i obradu Privatni operateri recikliraju i prikupljaju na ekonomski održivim rutama, a javna komunalna poduzeda opslužuju udio u kojem nema pokrida troškova; vedinom odlagališta upravljaju lokalna komunalna poduzeda, samo nekima regionalna Opdine, županijska vijeda ili među-opdinske asocijacije sklapaju ugovore s javnim ili privatnim operaterima; male opdine u ruralnim područjima ovise o javnim poduzedima iz obližnjih urbanih središta Monitoring/nadzor Operateri podnose izvješda opdinama i inspektoratima za zaštitu okoliša; ograničeni mehanizmi podnošenja pritužbi ili za povratne informacije javnosti Operateri podnose izvješda regionalnoj tvrtki; AZO prikuplja podatke, priprema indikatore i izvješda o gospodarenju otpadom Nedostatak pouzdanih podataka jedan od glavnih problema sektora; niže razine vlasti podnose izvješda na nesustavan način; aktivnosti pradenja viših razina ograničene Operateri odlagališta prikupljaju podatke, obrađuje ih i pohranjuje Nacionalni institut za statistiku (NSI), a održava MO; analize vrši Rumunjsko udruženje za GKO Komunikacija s javnošdu Tvrtke za recikliranje u opdinama; MO na državnoj razini Regionalne tvrtke na lokalnoj razini; MZOPUG kroz Agenciju za zaštitu okoliša na državnoj razini; FZOEU pruža potporu na lokalnoj razini; javni pristup informacijama kroz AZO MO i NFZOGV vode kampanje podizanja svijesti u vezi sa zaštitom okoliša MO u suradnji s MUUP-om, lokalnim upravama, stručnim udruženjima, i NVO-ima izrađuju komunikacijske i obrazovne planove na svim razinama 54 Aneks 3: Slovačka – Analiza slučaja najboljih praksi Među zemljama središnje i istočne Europe, Slovačka je često hvaljena kao primjer najboljih praksi zbog svojeg napretka u gospodarenja krutim otpadom (GKO). Promjene u zakonodavstvu i ekonomskoj politici promovirane su odmah nakon pada Željezne zavjese, a tranzicija prema održivim praksama GKO gotovo je završena do trenutka kad je Slovačka pristupila Europskoj uniji. Još je dostojnija hvale činjenica da su politike izradili lokalni nositelji interesa, bez proračunske potpore i subvencija. Slovački kreatori politika prvenstveno su se oslanjali na ekonomske poticaje kako bi potaknuli privatna ulaganja u industriju otpada i motivirali unaprjeđenje praksi gospodarenja otpadom. Pozadina Početkom 1990-ih, Slovačka je imala više od 5.000 lokalnih odlagališta i nepropisnih odlagališta 15 (mnoga su bila vrlo malena) koje je željela zamijeniti manjim brojem modernih regionalnih odlagališta. Kako bi postigla taj cilj, usvojeni su odgovarajudi zakonski propisi i poduzete su akcije u dva glavna smjera: - aktivni proces zatvaranja ilegalnih odlagališta kroz niz administrativnih uredbi poticanje moderniziranja odlagališta i izgradnje novih u skladu sa standardima EU-a. Praktički sva divlja odlagališta i mnoga mala odlagališta zatvorena su do 1992. (90% svih koja su 16 ranije postojala) . Drugim odlagalištima dopušten je rad s privremenim dozvolama, i ona su ili modernizirana ili zatvorena tijekom narednih godina (vidi tablicu dolje). Godine 1991., kad je proces 17 započeo, samo su dva odlagališta bila usklađena sa standardima EU-a. Godina Odlagališta pod posebnim uvjetima Odlagališta u skladu sa zakonskim odredbama Broj funkcionalnih odlagališta Funkcionalna neuključena u procjenu Slovačka odlagališta 1994. 1995. 1996. 1997. 408 436 424 416 31 102 114 124 617 178 538 538 540 1998. 429 139 1999. 362 141 31.7.2000 159 141 1.8.2000. 0 141 568 503 300 141 Izvor: Izvješde o stanju okoliša Slovačke Republike 1994-2000. (dostupan na: http://enviroportal.sk/pdf/spravy_zp/svk00e.pdf) Mjere politike Jedna od najzanimljivijih mjera koju je uvelo Ministarstvo okoliša bio je Zakon o pristojbama za odlaganje otpada. I motivacija i provedba bili su relativno jednostavni i domišljati: uvedene su vrlo različite pristojbe za odlaganje kako bi se opdine potaknule da moderniziraju postojeda odlagališta ili izgrade nova. Na taj način, odlagališta koja su zadovoljavala novo-nametnute tehničke standarde odnosno standarde zaštite okoliša morala su pladati mnogo niže pristojbe od ostalih (vidi tablicu dolje). Lokaliteti na kojima su radila usklađena odlagališta imali su najviše koristi od tog sustava diferenciranih pristojbi – prikupljene pristojbe izravno su se slijevale u njihove proračune. 15 Tothova, Slavka, Milan Lalkovic, i Milan Oravec. 2007. Pošumljavanje lokacija starih odlagališta (dostupno na: http://www.sufalnet.net/get.php?f.643) 16 Analiza slučaja gospodarenja otpadom – Slovačka (dostupna na: http://www.misp-serbia.rs/en/reports.php). 17 Ibid. 55 Uz to, ta je mjera potaknula opdine da prihvate odlagališta na svojem teritoriju, omogudivši im da napladuju pristojbe za njihov rad i na dobit od ulaganja. Slovačka – Pristojbe za odlagališta (SKK/tona u 1991.) Vrta otpada Usklađena odlagališta Neusklađena odlagališta Otpadna zemlja 1 3 Druge kategorije otpada 10 100 Komunalni kruti otpad (KKO) 20 300 Opasni otpad (OO) 250 3500 Specijalni otpad (osim KKO i OO) 40 480 Izvor: Analiza slučaja gospodarenja otpadom – Slovačka (dostupno na: http://www.misp-serbia.rs/en/reports.php). Neusklađena odlagališta (s privremenim dozvolama) morala su platiti dodatnu pristojbu (osim osnovne pristojbe), koju je prikupljao operator. Državni Fond za okoliš bio je glavni korisnik ove dodatne pristojbe i tako dobiveni prihod koristio je za projekte zaštite okoliša. Cilj dodatne pristojbe bio je eliminirati manje troškove koje su neusklađena odlagališta imala u usporedbi s usklađenima (vidi prikaz dolje), te je opdinama davao poticaj da koriste usklađena odlagališta. Tako je čak i za opdine koje su imale neusklađena odlagališta postojao ekonomski poticaj da prevoze svoj otpad u regionalna odlagališta koja su zadovoljavala tehnološke standarde i standarde zaštite okoliša. SKK/ton Dodatna pristojba na osnovnu Operativni troškovi I amortizacija Operativni troškovi Costs Osnovna pristojba Osnovna pristojba Neusklađena odlagališta Usklađena odlagališta U mnogim slučajevima, operateri odlagališta su same opdine, i u takvom se slučaju osnovna pristojba koja se napladuje za usklađeno odlagalište samo prebacuje iz jednog opdinskog odjela u drugi. Međutim, dodatna pristojba koja se napladuje za neusklađena odlagališta opdinama je dodatni trošak 56 i djelovala je kao poticaj da moderniziraju/zatvore postojeda odlagališta, te uključe privatni sektor u taj proces. Rezultati Do 2002. bilo je 156 usklađenih odlagališta koja su se mogla pohvaliti visokim stupnjem tehnološke i organizacijske sofisticiranosti. Kao što je prikazano u tablici u nastavku, privatni je sektor bio aktivan partner u uspostavljanju sustava gospodarenja otpadom koji su bili održivi u smislu zaštite okoliša. Polovica djelatnih odlagališta bila je u vlasništvu lokalne zajednice, a druga polovica u privatnom vlasništvu ili se radilo o zajedničkom ulaganju. Usklađena odlagališta prema vlasništvu, 2002. Vlasništvo Broj odlagališta Zajedničko ulaganje opdina i stranih investitora 20 Zajedničko ulaganje opdina i lokalnih investitora 8 Privatna tvrtka (lokalna i strana) 30 Tvrtke potpuno u vlasništvu opdina ili opdinskih odjela 76 Odlagališta industrijskih tvrtki uglavnom za njihovu vlastitu 22 uporabu UKUPNO 156 Izvor: Analiza slučaja gospodarenja otpadom – Slovačka (dostupno na: http://www.mispserbia.rs/en/reports.php). Sustav GKO u Slovačkoj danas ne samo da je vrlo dinamičan, ved pokazuje i znakove zrelosti – s odlagalištima koja se kupuju i prodaju i operaterima koji se mijenjaju prema načelu djelotvornosti. 18 Broj funkcionalnih odlagališta bio je još relativno visok u odnosu na veličinu zemlje (165 u 2005. ), ali nekoliko ih je trebalo biti zatvoreno, ali regionalna odlagališta počela su konsolidirati tržište, a uloga privatnog sektora ili JPP postojala je sve veda u sektoru. Do 2008., trebalo je zatvoriti oko 50 19 odlagališta – vedinom usklađena komunalna odlagališta, ali koja su primala male količine otpada . Kao što se vidi u tablici u nastavku, 65 odlagališta primalo je manje od 10.000 tona otpada godišnje. Komunalna odlagališta prema količini odloženog otpada, 2005. Količina odloženog otpada (tona/godina) Broj odlagališta komunalnog otpada Manje od 10.000 t/g 65 10.000-50.000 t/g 48 50.000-100.000 t/g 4 100.000-200.000 t/g 4 Izvor: Okolicanyiova, Milena. 2007. Smanjenje broja funkcionalnih odlagališta i unaprjeđenje njihove tehničke razine u razdoblju 1991-2009. (dostupno na: http://www.bipro.de/waste-events/doc/events07/sk_presentation_7cohem_mo.pdf). Bududi ciljevi Osim konsolidacije regionalne mreže odlagališta, Slovačka podliježe Direktivi 2000/76/EC Europskog parlamenta i mora zatvoriti svoje spalionice otpada (45 u 2005.), ili ih uskladiti sa standardima. Osim toga, postavljeni su ambiciozni ciljevi u vezi s recikliranjem i oporabom za 2010. (vidi tablicu u nastavku). 18 EIONET - http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia Okolicanyiova, Milena. 2007. Smanjenje broja funkcionalnih odlagališta i unaprjeđenje njihove tehničke razine u razdoblju 1991-2009. 19 57 Ciljevi GKO za 2010. Recikliranje Ponovno iskorištavanje u vidu energije Spaljivanje Odlagališta Druge metode Opasni otpad 40% 25% Neopasni otpad 70% 10% 0% 34% 1% 0% 19% 1% Izvor: EIONET http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia Nadalje, kako bi se osigurala održivost mreže krutog otpada, pristojbe za odlaganje su povedane, a prihodi namijenjeni opdinama u kojima su odlagališta smještena (vidi tablicu dolje). Izvanproračunski prihodi mogu se koristiti samo u svrhu gospodarenja otpadom, te se tako stvara poticaj za održive najbolje prakse u sektoru GKO. Pristojbe za odlaganje (u eurima) Vrste otpada Opasni Komunalni neodvojen 1 komponenta odvojena 2 komponente odvojene 3 komponente odvojene 4 komponente odvojene 5 komponente odvojene Drugo 2004. 6,6 0,79 0,71 0,63 0,55 0,47 0,39 0,52 2008. 26,3 7,89 7,1 6,32 5,53 4,74 3,95 5,26 Source: EIONET http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia Pouka za druge zemlje Premda je sektor krutog otpada u Slovačkoj, i način na koji se razvijao, u mnogim aspektima specifičan, ipak je vrlo poučan za države nove članice EU-a i zemlje izgledne kandidate (kao što je Hrvatska). Mreža gospodarenja otpadom gotovo je potpuno neovisna o sredstvima EU-a, sudjelovanje privatno sektora je vrlo veliko, te se potiče napredno i održivo razmišljanje u javnom sektoru. 58 Aneks 4: Kombiniranje JPP-a i sredstava EU-a za projekte GKO Europska komisija (EK) definira javno-privatno partnerstvo (JPP) kao “ugovorni sporazum između javnog i privatnog sektora prema kojem privatni sektor osigurava usluge koje je tradicionalno pružao javni sektor”. JPP mogu biti vrlo različitog stupnja složenosti, od jednostavnih ugovornih odnosa između javnih i privatnih subjekata do institucionaliziranih JPP-a (EK), u kojima dvije strane blisko surađuju u svim važnim fazama projekta. Propisi EU-a (posebno Članak 87 EK o konkurenciji) ograničavaju obujam JPP-a zabranjujudi javne financijske i fiskalne poticaje za privatne subjekte. JPP za projekte gospodarenja krutim otpadom (GKO) u EU i kontekstu zemalja u pretpristupnom razdoblju mogu se svrstati u tri prototipa: O: Ugovor o radu (operations) (i održavanju) DBO: Ugovor o projektiranju-izgradnji-vođenju poslova DBFO: Ugovor o projektiranju-izgradnji-vođenju poslova-financiranju Sredstva EU-a dodjeljuju se kroz programe IPA zemljama u pretpristupnom razdoblju, te kroz fondove za regionalni razvoj i kohezijske fondove zemljama novim članicama. Ove se potpore temelje na inputu i obično pokrivaju početna ulaganja i izgradnju. Zahtjeva se financijska participacija središnje i lokalnih vlasti koje primaju financijska sredstva EU-a – obično između 15% i 25% konačnih troškova projekta. Nadalje, korisnici moraju osigurati održavanje i vođenje poslova novih projekata. Kooptiranje privatnog sektora u projektima koje financira EU stoga postaje i potreba i prilika – središnje i lokalne vlasti često nemaju sredstva, ekspertizu, i dugoročnu viziju da osiguraju profitabilnost novih zahvata. Kao i svako partnerstvo, i JPP sadrži inherentne izazove – javna je strana zainteresirana za povedanje socio-ekonomskih koristi, dok privatna strana želi povedati profitabilnost. Također, potporama EU-a obično se financiraju inicijalna ulaganja i ta se sredstva moraju u potpunosti isplatiti u kratkom roku, dok pladanje modela JPP-a pokriva usluge pružene u fazi operativnoj fazi. Stoga je izazov kombinirati pladanja za inpute (ulaganja) s pladanjima za usluge. Vidi primjere u Uokvirenom tekstu na sljededoj stranici. 59 JPP Upravljanje korištenjem i održavanje To je najjednostavniji model JPP-a koji ne zahtijeva privatna sredstva za izgradnju. Pripremaju se dva odvojena ugovora – jedan za fazu izgradnje i drugi za upravljanje i održavanje. Premda se mogu pojaviti neki problemi preklapanja između izvođača radova i operatera, ova shema koja kombinira JPP i potporu najvedim dijelom nije problematična. JPP Projektiraj-izgradi-upravljaj korištenjem Slično prijašnjem modelu, ovaj model ne zahtijeva privatno financiranje izgradnje, ali izrađuje se samo jedan ugovor – za izgradnju, upravljanje korištenjem i održavanje. Na taj se način eliminiraju problemi preklapanja i omogudava pristup projektiranju koji uzima u obzir vijek trajanja. Korištenje EUovih potpora ograničeno je samo na ulaganja, ali u cjelini ovaj model nije problematičan. DBFO s paralelnim sufinanciranjem ulaganja Ovaj aranžman zahtijeva izradu dva ugovora: jednog za komponentu projektiraj-izgradi, i drugog za komponentu DBFO (uključujudi upravljanje Komponentom 1). Postojanje dva odvojena ugovora olakšava podnošenje zahtjeva za EUovu potporu, ali mogu se pojaviti problemi preklapanja između dvije komponente. Nadalje, nije lako strukturirati natječaje za ponude za DBFO, te se mogu pojaviti rizici u vezi s proračunom. DBFO sa zajedničkim financiranjem ulaganja Izrađuje se samo jedan ugovor: projektiraj-izgradi-djelomično financiraj privatnim sredstvima-upravljaj korištenjem. Zahtjev za potporu je kompliciraniji jer uključuje troškove privatne investicije. S javnim sredstvima sufinanciranja, dovoljan dio rizika mora biti prebačen na privatni sektor. DBFO i ‘puno’ JPP Izrađuje se samo jedan ugovor: projektiraj-izgradi-u potpunosti financiraj privatnim sredstvima-upravljaj korištenjem. S obzirom da nema sudjelovanja javnog sektora, prema postojedim EU-ovim propisima, ne mogu se dobiti potpore. Nedostatak javnog ulaganja znači da je visoki rizik transfera u privatni sektor. 60 Sudjelovanje privatnog sektora u industriji recikliranja u južnoj Europi Međunarodna financijska korporacija (IFC) smatra da je recikliranje aktivnost koju golemom vedinom pokrede privatni sektor i koja može promovirati rast zapošljavanja, više porezne prihode, održive prakse zaštite okoliša, čišde i zdravije lokalitete, i snažnije zajednice. U državama članicama EU-a, sektor recikliranja održava 500.000 radnih mjesta s punim radnim vremenom, a smatra se da svaka tona plastike ušteđuje 3.000 litara goriva (IFC. 2008. Model za globalni razvoj djelatnosti vezanih uz recikliranje (Ocjena savjetodavnog tijela IFC-a: Program djelatnosti vezanih uz recikliranje za Južnu Europu i stvaranje replikativnih modela projekata)). Od siječnja 2006. uz potporu austrijske Vlade, IFC upravlja provedbom Programa djelatnosti vezanih uz recikliranje u južnoj Europi, prepoznavši stratešku važnost ovog sektora za ekonomije u regiji. Ustanovljeno je da unatoč tome što je recikliranje u vrlo ranoj fazi razvoja u regiji, privatna poduzeda dobro dopunjuju javni sektor. Nadalje, ova poduzeda mogu biti vrlo profitabilna ako se prepoznaju i njeguju vrijednosni lanci i tržišta, ako se provode podupirude politike, te ako zajednice i lokalne vlasti aktivno sudjeluju u procesu. Na kraju, treba potaknuti pokretanje industrije recikliranja (npr. povedanjem tarifa zajedno s povedanjem usluga, kao poticaj recikliranju), te učinkovitom i trajnom komunikacijom s proizvođačima otpada. Koristedi tržišne mogudnosti, recikliranje u južnoj Europi počinje se širiti i napredovati – bez obzira radi li se o novopokrenutim poduzedima koja djeluju na novostvorenim tržištima ili postojedim tvrtkama koje se šire u ovo područje. Tako su uspješna poduzeda za recikliranje papira i akumulatora formirana u Albaniji, Makedoniji i Srbiji. Bosna i Hercegovina se može pohvaliti tvornicom koja reciklira tekstil, koja je stvorila svoje vlastito lokalno tržište i mrežu prikupljanja i koristi reciklirani tekstil kako bi proširila svoje kapacitete proizvodnje madraca. Tvrtka koja reciklira plastiku u Srbiji uvela je inovacije koje omoguduju djelotvornije prikupljanje plastičnih boca, i 2006. preradila je gotovo tredinu (4.500 tona) sve plastike prikupljene u zemlji. Jedna druga srpska tvrtka bavi se recikliranjem električnog i elektronskog otpada (WEEE), blisko surađujudi s lokalnim institutom za znanstvena istraživanja i dobavljačima električnog i elektronskog otpada. 61 Aneks 5: Mehanizmi financiranja Carbon Finance za gospodarenje krutim otpadom Kruti komunalni otpad sadrži znatan udio organskih tvari. Kad se odlaže na odlagališta, zbog bioloških i kemijskih reakcija te se organske tvari razgrađuju i proizvode niz plinovitih proizvoda, prvenstveno ugljični dioksid (CO2) i metan (CH4). Proizvodnja plina obično započinje godinu dana nakon odlaganja otpada, a može trajati i do 50 godina nakon zatvaranja odlagališta. Deponijski plin znatno pridonosi emisiji stakleničkih plinova, ako se ne skuplja i ne koristi. To se može postidi instaliranjem sustava za prikupljanje i spaljivanje (baklje) deponijskog plina koji pridonosi značajnom smanjenju emisija. Ili se u odlagalištu može instalirati mreža za prikupljanje i dio skupljenog plina iskoristiti za proizvodnju električne i/ili toplinske energije. Ova druga opcija osigurava produktivno korištenje metana, i još jednu korist za zemlju u usporedbi samo s prihodima ostvarenim od ugljičnog dioksida putem skupljanja deponijskog plina bakljama. Održivost projekta ovisi o prihodima proizašlim iz korištenja deponijskog plina. Procijenjeni prihodi od proizvodnje električne i/ili toplinske energije, zajedno s prodajom jedinica za smanjenje emisija stakleničkog plina (GHG) korištenjem fleksibilnih mehanizama Protokola iz Kyota, omoguduju održivo funkcioniranje uz niže troškove nego što iznose tradicionalna ulaganja u sanitarna odlagališta. Potencijalno se mogu koristiti sljededi mehanizmi Protokola iz Kyota: Mehanizam čistog razvoja (CDM; Članak 12 Protokola iz Kyota (KP)) i Zajednička provedba (JI; Članak 6 KP-a). CDM omogudava zemlji s obvezom smanjenja ili ograničenja emisija prema KP (Aneks B) da provede projekt smanjenja emisija u zemljama u razvoju. JI se koristi za trgovanje emisijskim kreditima (GHG) koje se temelji na projektima među industrijaliziranim (Aneks B) zemljama. Projekti skupljanja i spaljivanja deponijskog plina u industrijaliziranim zemljama ECA mogu koristiti ovaj mehanizam i dobiti priljev prihoda na osnovi godišnjih smanjenja emisija deponijskih plinova. Prema JI, priljev prihoda, međutim, može biti osiguran samo u tekudem razdoblju kreditiranja, tj., do 2012., odnosno do kraja prvog razdoblja obveza Protokola iz Kyota. Također, transakcijski troškovi obrade projekta JI isplativi su za vede projekte (npr. odlagališta koja opslužuju gradove od milijun stanovnika ili više), a postupak je dugotrajan i složen. (Dodatna sredstva (dopuna izdvojenim nacionalnim sredstvima) važna su samo za mehanizme JI i CDM koji se baziraju na projektima, pa subjekt dobiva beneficije ($ tvrtka); vlada ima krovni sporazum s kupcem) Međunarodno trgovanje emisijama (IET; Članak 17 Protokola iz Kyota) oslanja se na trgovanje jedinicama nacionalnih emisijskih ”kvota”, koje se nazivaju dodijeljene količinske jedinice (AAU), među industrijaliziranim zemljama koje zadovoljavaju uvjete (Aneks B). Mnoge zemlje potpisnice Protokola iz Kyota izrazile su zabrinutost da bi IET moglo narušiti integritet zaštite okoliša Protokola iz Kyota ako transferi AAU ne budu povezani sa stvarnim smanjenjima emisija. Stoga kupci i prodavatelji AAU koriste Shemu zelenih ulaganja (Green Investment Scheme) (GIS) – transparentan i vjerodostojan mehanizam koji koristi prihode iz trgovine AAU kako bi podržao domade smanjenje emisija ili druge mjere zaštite okoliša. KP ne propisuje nikakva pravila u vezi s GIS-om. Stoga se kupci i prodavatelji mogu bilateralno dogovoriti o vrstama aktivnosti (programa) koji de se financirati iz GIS-a, ‘zelenim’ kriterijima, i razdoblju provedbe programa koji može trajati i nakon kraja 2012. Ovaj bi mehanizam omogudio ulaganja u manja odlagališta. Transakcijski bi troškovi bili niži, a obrada manje složena u usporedbi s CDM/JI jer se ne zahtjeva prethodna provjera smanjenja emisija. Nedavno je zaključeno više transakcija GIS-a, a o vedem broju se trenutačno pregovara. Projekti odlagališta mogli bi biti uključeni u program financiranja iz GIS-a. (Ovi projekti ne 62 moraju dokazati posjedovanje dodatnih sredstava ali mogu to učiniti retroaktivno zbog zaštitnih mehanizama Banke itd.; (Ugovor o kupnji između 2 vlade – kupac ili fond Carbon Fund Svjetske banke osigurat de postojanje sporazuma da kroz posrednika, npr. Fond za zaštitu okoliša, sredstva stignu određenim projektima) Druga opcija koja bi mogla biti prikladna npr. za projekt regionalnog odlagališta je novosnovano partnerstvo Carbon Partnership Facility (CPF) kojim upravlja Odjel Carbon Finance Svjetske banke (ENVCF) ali o pojedinostima o tome koje zemlje mogu biti izabrane i minimalnoj veličini projekta tek treba odlučiti. CPF de podržati razvoj programatskih i sektorskih pristupa za Carbon Finance. CDM i JI uspješni su mehanizmi temeljeni na projektima, ali nisu osmišljeni za omogudavanje velikih promjena industrijskih, urbanih i prijevoznih infrastruktura ili dugoročnih ulaganja potrebnih za smanjivanje ugljičnih emisija u ovim zemljama. CPF de podržati ulaganja i programe koji imaju potencijalno dugoročni i opsežni učinak na smanjenje emisija. S tim ciljem, CPF namjerava udi u sporazume o kupnji inicijalno do 2022., a potencijalno i nakon tog datuma. Metodologije: Izbjegavanje stakleničkih emisija (npr. spaljivanje) ili skupljanje stakleničkih emisija (npr. skupljanje metana) 63 Aneks 6: Pregled fondova za zaštitu okoliša u zemljama središnje i istočne Europe (CEE) Zemlja Ime fonda Bugarska Nacional fond za zaštitu okoliša Češka Republika Godina osnivanja 1995., od 1997. u okviru MO, zatvoren 2002. Poduzede za upravljanje aktivnostima zaštite okoliša 2003. Nacionalna eko zaklada 1995. Državni fond za okoliš 1991. Izvori prihoda 60% iz pristojbi za zagađivanje iznad dopuštenog 70% iz novčanih kazni Pristojbe za usluge Ministarstva za okoliš i vode ciljni fondovi državnog proračuna donacije privatizacija porezi na gorivo drugo pristojbe ciljni fondovi državnog proračuna kamate na depozite donacije novčane kazne i sankcije za kršenja zakona o zaštiti okoliša prihodi od aktivnosti poduzeda drugo Sporazum o zamjeni "Dug-za-okoliš" između Vlada Švicarske i Bugarske Pladanje za ispuštanje otpadne vode u površinske vode Pristojbe za ispuštanje štetnih tvari u atmosferu Pristojbe u skladu sa Zakonom o odlaganju otpada Pristojbe u skladu sa Zakonom o odlaganju ambalažnog materijala Davanja za trajno ili privremeno korištenje tla u nepoljoprivredne svrhe Pristojbe za proizvodnju i uvoz tvari štetnih za zemljin ozonski omotač, kazne određuje MO i CEI Pladanje zajmova Sredstva prebačena Centru po osnivanju; Godišnji transferi iz državnog proračuna; Sredstva dodijeljena iz proračuna ruralnih opdina i gradova; zajmovi(koje je ugovorila Vlada); međunarodne organizacije; potpore; vradanje zajmova i kamata; davanja i kazne za zagađivanje; pristojbe za neovlašteno uzimanje vode; Estonija EIC - Centar za ulaganja u zaštitu okoliša (pravni slijednik Estonskog fonda za okoliš koji je rasformiran u lipnju 1999.) 2000. Proračun 64 Djeluje li fond još uvijek? Ne Upravlja li fond strukturnim fondovima? Nije relevantno (Bugarska još ne zadovoljava uvjete za SF) Proračun predviđen unutar državnog proračuna Da Nije relevantno (Bugarska još ne zadovoljava uvjete za SF) Proračun odvojen od nacionalnog proračuna Izvan proračunski Da No Da Djelomično, upravlja OP-om Infrastruktura, OP-om Okoliš i kohezijskim fondom EIC je kao posebna proračunska stavka unutar proračuna Ministarstva financija Da Da Provedbena agencija za mjere za okoliš Europskog fonda za regionalni razvoj i kohezijske fondove Proračun predviđen unutar državnog proračuna. Zemlja Ime fonda Godina osnivanja Izvori prihoda Proračun Djeluje li fond još uvijek? Upravlja li fond strukturnim fondovima? Ne, zatvoren 2005. i integriran u sustav civilnog društva Da Ne Da Ne U okviru državnog proračuna Da Ne Izvanproračuns ki Da Da Izvan proračunski Da Ne davanja za vađenje minerala; trošarina na ambalažu, itd. Mađarska Fond za zaštitu okoliša 2000. Pristojbe za zaštitu okoliša Kazne u vezi sa zaštitom okoliša Izvan nacionalnog proračuna Latvija Latvijski fond za zaštitu okoliša (LEPF), transformiran u Upravu za LEPF 2004. Latvijski investicijski fond za okoliš, Državni kapitalni fond 1996. Strukturne promjene, novi subjekt 2004. Porezna prirodne resurse ( do 2004.) 1997. (ponovno registriran 2004.) Litvanski investicijski fond za zaštitu okoliša (LEIF) Nacionalni fond za zaštitu okoliša i gospodarenje vodama Eko Fond 1996. Ugovorni sporazumi o predviđenim shemama zajmova za podnositelje zahtjeva, uglavnom opdine ( vidi pojedinosti u izvješdu???) Donatori uključuju: Nordijska Financijska korporacija za okoliš (NEFCO) EU PHARE (Ministarstvo financija) Danska agencija za zaštitu okoliša (DEPA) Program za razvoj Ujedinjenih naroda Njemačko savezno ministarstvo za okoliš, očuvanje prirode i nuklearnu sigurnost EBOR Inicijalno, podržala ga je EK i Agencija za međunarodni razvoj SAD-a Kapitalna potpora PHARE-a Porez na zagađenje okoliša Nakon 2004. posebna proračunska stavka u državnom proračunu Izvan proračunski izvori: međunarodni investitori, EU Litva Poljska 1989. 1992. kao fondacija s mehanizmom Pristojbe za zaštitu okoliša Kazne u vezi sa zaštitom okoliša Inozemni dugovi iz SAD-a, Francuske, Švicarske, Italije, Švedske (trebali su istedi krajem 2003.), i Norveške 65 Ne Zemlja Ime fonda Rumunjska Nacionalni fond za okoliš (NEF) Slovačka Državni fond za okoliš Slovenija Fond za razvoj zaštite okoliša Godina osnivanja “zamjena dugaza-okoliš” 2000. Zatvoren 2002., ponovno osnovan 2005. kao Fond za okoliš 1993. Izvori prihoda Proračun Djeluje li fond još uvijek? Upravlja li fond strukturnim fondovima? Razni porezi koje pladaju zagađivači, sredstva dodijeljena iz državnog proračuna, donacije, sponzorstva, financijska pomod raznih fizičkih i pravnih osoba ili međunarodnih organizacija, pristojbe za izdavanje ovlasti kao i otplata glavnice i kamata od strane korisnika sredstava fonda. kazne; pristojbe; subvencije; potpore; i kamate na zajmove Izvan proračunski Da Ne Da Ne Da Ne 8,5% vrijednosti javnih tvrtki koje su uspješno privatizirane. Drugi izvori su zajmovi Međunarodne banke za obnovu i razvoj (MBOR), Europske investicijske banke (EIB) i programa Phare EU-a 66 Izvan proračunski Izvan proračunski Aneks 7: Instrumenti Svjetske banke za potporu u sektoru gospodarenja krutim otpadom Svjetska banka koristi širok raspon alata u svojem djelovanju u gospodarenju krutog komunalnog otpada: zajmove za konkretna ulaganja (SIL), zajmove za tehničku pomod (TAL), SIL preko financijskog posrednika (FI), sektorima prilagođene zajmove za razvojne politike (DPL), operacije kupnje smanjenja emisija stakleničkih plinova (CF) i subnacionalno financiranje (SF). Izbor najprikladnijeg instrumenta mogud je samo na temelju uske suradnje sa zemljom – klijentom. No, mogude je izvršiti određene preliminarne analize. Investicijsko kreditiranje Klasični SIL (ulaganje projektnog tipa, neke vrste tehničke pomodi, koje provodi jedinica za vođenje projekta) je izravni, tradicionalni alat u sektoru gospodarenja krutim komunalnim otpadom. Alati SIL postigli su izvrsne rezultate, na primjer, Projekt gospodarenja krutim otpadom u Bosni i Hercegovini, s jakim naglaskom na pitanja vezana za politički rizik. Kod tog bosansko-hercegovačkog projekta postojao je težak problem suradnje između opdina. Korištenje subnacionalnog financiranja bez državnog jamstva (SNF), koje nudi zajednički subnacionalni financijski odjel IBRD-IFC, može biti koristan za uključivanje na razini projekta, a za financiranje lokalnog dijela ulaganja u sklopu bespovratnih sredstava iz EU. Taj tip financiranja, uz uvjete i odredbe koje su slične proizvodu Svjetske banke, EBRD koristi u Srbiji, za potrebe zajedničkog odlagališta za više opdina. Banka o sličnom projektu pregovara s gradom Inđija u Vojvodini. Opcija SNF u igri je i za Centar za gospodarenje otpadom sjeverozapadne Hrvatske, gdje Banka osigurava tehničku pomod. Opcije SNF nude vedu fleksibilnost nego IBRD SIL: sredstva se obično ispladuju izravno u opdi proračun opdine ili komunalnih poduzeda, a za nabavu se koriste propisi nacionalnog sustava; tako se izbjegavaju poteškode do kojih dolazi kad se pravila IBRD SIL kombiniraju s pravilima za dodjelu bespovratnih sredstava EU. SNF aranžman omogudava Banci da podupire pristup jedinica lokalne samouprave komercijalnom tržištu pod prihvatljivim uvjetima i njihovu financijsku 20 autonomiju. Međutim, kad se koriste za jedan ili nekoliko projekata, ni SIL ni SNF nisu dovoljni za rješavanje sistemskih problema sektora. Kreditiranje pojedinaca (Retail Investment Lending. I IBRD-ovo investicijsko kreditiranje i SNF mogu se vršiti na nacionalnoj razini putem financijskog posrednika (FI). Ako klijent želi investicijsko financiranje, taj pristup može uključivati izgradnju kapaciteta za upravljanje programima u sklopu odabranog posrednika. Banka koristi taj pristup u sektoru krutog otpada u Brazilu i Turskoj. I poluga politike može biti uključena kroz mehanizme financijskih poticaja. To posebno vrijedi za postojede fondove za zaštitu okoliša u četiri zemlje (vidi inventar i značajke svake od tih zemalja u Prilogu 6), koji se mogu koristiti kao financijski posrednici za sredstva IBRD-a ili IFC-a. Vedina fondova za zaštitu okoliša su izvanproračunski nacionalni fondovi, što obično izaziva oprez kod predlaganja povedanog iznosa, uloge ili izvora financiranja. U tom slučaju, međutim, korištenje izvanproračunskih posrednika omogudava EU-ovo načelo «zagađivač plada», čime se smanjuju kontroverzni aspekti. Tehnička pomod 20 SNF se ne računa u postojeda ograničenja u kreditiranju dane zemlje od strane IBRD-a. 67 Zajam za tehničku pomod mogao bi biti alat za razvijanje kapaciteta za upravljanje programima na središnjoj razini i za financiranje pripreme projekata za apliciranje za bespovratna sredstva EU. Taj je pristup korišten u rumunjskom Projektu komunalnih usluga (koji je inače tipa SIL). Jedna komponenta u sklopu tog projekta financira tehničku pomod za pripremu glavnih financijskih planova, studija izvodivosti, natječajne dokumentacije i aplikacija za bespovratna sredstva EU za ulaganja u gospodarenje vodama i otpadnim vodama u 10 rumunjskih županija. To bi trebalo potadi ulaganja u iznosu od oko 1 milijarde eura, pri čemu fondovi za regionalni razvoj financiraju do 85% tog iznosa, predstavljajudi značajnu polugu. No, tehničkom pomodi (TA) ne rješava se presudni nedostatak provedbenih kapaciteta na središnjoj razini. Zanimljiv program predstavljali su oblikovanje i provedba regionalne inicijative za izgradnju kapaciteta i razmjenu znanja u sektoru krutog otpada koji su bili razvijeni u sklopu Mediteranskog programa za zaštitu okoliša i tehničku pomod (METAP). Kako su METAP zajednički financirale Svjetska banka i Europska komisija, može se razmotriti korištenje nečeg sličnog. METAP je promicao načelo «razmišljaj regionalno, djeluj lokalno» i pozivao je nacionalne institucije da osiguraju koordinaciju i svakodnevno upravljanje programom. Banka se pobrinula za osiguranje kvalitete, a jedan međunarodni konzorcij za ekspertizu i usluge tehničkog savjetovanja. Ta regionalna inicijativa promicala je upravljanje komunalnim krutim otpadom kao ekonomsku agendu, stvorila je mogudnost kupnje vedih količina za tu agendu na najvišoj razini te je ostavila u nasljeđe održivu regionalnu mrežu stručnjaka. METAP je obuhvadao opsežni rad na području nacionalnih politika, pomogao je u sastavljanju nacrta zakona i propisa i, konačno, u oblikovanju politika. Sa stanovišta Bančinog klijenta, METAP je imao ključnu ulogu u pripremi projekta u sektoru krutog otpada MENA. Kreditiranje politika I konačno, potreba za radom na sistemskim pitanjima na nacionalnoj razini, onako kako su definirana u zadnjem odlomku Poglavlja III, najbolje se može zadovoljiti pomodu Zajma za razvoj sektorske politike (DPL), kao što je onaj koji je potpisan u Maroku 2009. godine (vidi Uokvireni tekst 6). Tri sistemska pitanja prepoznata u Poglavlju III – institucionalni okvir, srednjoročna gospodarska stabilnost i operacionalizacija nacionalnih strategija – mogla bi predstavljati tri stupa takvog DPL-a koji je prilagođen danom sektoru. No da bi to bilo uspješno, potrebna je snažna predanost na razini vlade i odgovarajudi početni rad u sektoru. 68 DPL-a u Maroku Godine 2009. Banka je potpisala prvi DPL kreiran za potrebe sektora gospodarenja krutim otpadom u Maroku. To je zajam iz programatske serije od dviju operacija (svaka od po jedne tranše), a sada počinje priprema za drugu operaciju. Njegov je cilj povedati financijsku, ekološku i socijalnu uspješnost sektora krutog otpada. Cilj su mu tri područja reformi: Poboljšavanje upravljanja u sektoru Jačanje održivosti usluga Uključivanje ekoloških i socijalnih razmatranja u redovitu proceduru Uz njega ide i nekoliko programa tehničke pomodi koje financiraju drugi donatori (bilateralni i PPIAF). Tu je također i snažni program reforme te nacionalni plan ulaganja, “Plan National des Déchets Ménagers” (Nacionalni plan za kruti otpad iz kudanstava). Razlozi za odabir ovog instrumenta su sljededi: Postojao je jasan zahtjev Vlade koji je bio poduprt dobrim sektorskim strateškim planom i dobrim reformskim okvirom s jasno definiranim pokazateljima rezultata; Za tako novi problem u Maroku, osim ukoliko se pravila igre ne institucionalizitaju i Vlada ne počne učinkovito regulirati sustav, ne bi došlo do rješavanja dubinskih uzroka problema, a modernizacija sektora vjerojatno bi se provodila ad hoc te bi bila financijski i socijalno nestabilna; On bi tržištu krutog otpada mogao poslati snažan signal za stvaranje povjerenja, što bi moglo pomodi u smanjivanju percepcije rizika i jačanju volje donatorske zajednice da podupre program reformi te poveda sudjelovanje privatnog sektora; Mogao bi pomodi Vladi da se nastavi pridržavati ovog plana reformi tijekom idudih 4-5 godina, a posebice da pospješuje održiva partnerstva između središnjih i lokalnih vlasti. Što se tiče angažmana Banka-klijent, pogodnosti od korištenja DPL-a u Maroku mogu se okarakterizirati na sljededi način: Ispunjavanje mjerila i pradenje zajedno s Vladom Dinamični i neprekidni dijalog o politikama Prioritizacija potreba za izgradnjom kapaciteta i produbljivanje reformi na regionalnoj i lokalnoj razini Povezivanje pokretača s kapacitetima i ekonomijom reformi I konačno, treba napomenuti da je za pripremu DPL-a od velike koristi bio sektorski rad koji je obavljen pod METAP-om, naročito zato što je jedan od planiranih rezultata sektorskog rada bio postizanje konsenzusa među ministarstavima o potrebi za reformom. 69
© Copyright 2024 Paperzz