科研共同研究会 2011 年 9 月 14 日摂南大学駅前活動ルーム（寝屋川市）シュレースヴィッヒ・フレンスブルク＝南デンマーク地域調査報告（メモ） 2011 年 3 月 5 日～13 日住沢博紀（日本女子大）１．問題の設定－2002 年～2006 年「国境を越える地域経済ガバナンス」を踏まえて（1）ＥＵの 3 つの「地域政策」の違いを明確にする ―グローバル社会の中での地域としてのＥＵとその周辺（拡大ヨーロッパ、近隣諸国など） ―結束基金などの特定の諸国への地域政策（ただし金融危機下では異なる意味） ―ＮＵＴ２レベルの複数諸国の広域地域政策（例：Interreg4 B）とＮＵＴ3 レベルの複数諸国の越境間協力（ＣＢＣ例：Intereg4 A） (2)ユーロ・リージョンの理念と現実 ―前回の行政中心のナイセ地域（東独・チェコ・ポーランド）と、より市民団体の参加が見込まれる西側地域での相違はあるか ⇒スウェーデン・デンマーク国境でも、民間や市民アクターの参加が尐ない（篠田 43 頁） ⇒韓国の自治体との協働を企画する北九州の外郭団体からの、ナイセ地域の組織への質問 ―ＥＵ地域政策の限定された役割⇒新しいユーロ・リージョンの創出ではない。産業政策やインフラ整備、研究・教育、文化交流に限定された、自治体や経済・公益団体などの国内の広域連合、国外の自治体との広域協働など、数多くのマルチレベル・ガバナンスの一つの形態。 ―前回の研究では、Intereg3 A の地域の自立した運営委員会や管理委員会と、ＥＵ機関、中央政府、州（地域）行政府のマルチレベル・ガバナンスがテーマとされたが、実態からいえば、州（地域）行政府や自治体のプロジェクトの一つとして、ＥＵ地域政策の活用がある。この意味では、マルチレベル・ガバナンスの図式を訂正する必要があるか（？？？）（３）今回の調査の課題設定：社会福祉システムの協働は可能か ―北ドイツ・南デンマークという先進的で同質的な地域では、ユーロリージョンにおける市民団体の活動は活発か ―北欧福祉モデルのデンマークの制度が、異なるタイプのドイツ型社会国家（＋法治国家）と、ユーロリージョンの自治体間ではどのような協働が可能か。経済特区のような、自治体あるいは地域レベルでの混合制度は可能か。 ―その媒介となる越境労働に関しては、どのような問題が生じるか２．Interreg4A： Syddanmark-Schleswig-K.E.R.N の事例以下の 3 つの団体で構成（1）デンマーク側：南デンマーク地域（府）（Interreg4A のデンマーク側事務局は、この庁舎の中にある）・・・デンマークは 2007 年の行政改革で、全国を 5 つの地域に再編・統 1 合、この地域は 4 つの県、78 の自治体を再編し、バイル市（Vejle）、22 自治体、地域人口 120 万、職員 25000 人、予算は 203 億ＤＫＫ（約 2740 億円）、デンマークの地域府は主として、健康・医療を担当し、地域参事会をもつが徴税権はなく、歳入は国と自治体から。4 つの主要管轄：①保健・医療（25 億ＤＫＫ、18 か所に 4 つの病院を含む医療施設、②児童・成人障害者や青尐年矯正施設などの社会施設（35）、③精神障害者施設（犯罪者への強制措置入院、認知症もふくむ）、④地域開発（国土計画、地域産業・雇用政策、青尐年・成人教育施設やプランの調整、土地利用と環境、土壌汚染、地域交通の計画と財政支援） ⇒国境を越える教育制度や大学の共通カリキュラム形成では、最終権限は政府になるので、ここでは提案や要請のみ。 ⇒多くの課題は、基礎自治体、産業界、教育施設などの協働により遂行。こうした組織として、公式なものは「成長フォーラム」（地域参事会の代表、自治体の参事、産業界、職業・高等教育施設の代表者）、「折衝委員会」（地域参事会議長と自治体市長）など（2）ドイツ側：Entwicklungagentur Nord（GmbH 有限会社）, Technologie-Region K.E.R.N 今、フレンスブルク市（Flensburg）がある、前者のみを説明。 3 本柱 GmbH の社員・・・・（1）「将来計画経済」シュレースビッヒー EA NORD(GmbH) ・・・・（2）「インターレーグ４Ａ」フィレンスブルク郡、・・・・（3）「成長センターードイツ北フリースランド郡、デンマーク地域の成果」 ●ＥＡ NORD フレンスブルク市は、2006 年 10 月に、シュレースヴィッヒ地域の共同の産業開発のために設置される。3 つの課題があり、（1）シュレースヴィッヒ・ホルスタイン州全体の開発プロジェクトである「将来計画経済」の、地域事務所、（2）Intereg4A の事務局、（3）ドイツ―デンマーク地域の発展の成長センター。 ●この地域には、1996 年 4 月に設立された、WiREG 有限会社があり、フレンスブルク市が 39％の出資、以下、シュレースヴィッヒ・フレンスブルク郡 17.5％、北海・東海貯蓄金庫（14％）、19 のこの地域の都市や自治体 25，5％、その他 4％。地域の経済発展のために企業を支援する組織であり、この中には、中小企業への技術教授やセミナーを開催する 1987 年に設立された「技術センター」がある。EA NORD もこのセンターの中に、事務所を持つ。パートナーとして、フレンスブルク商工会議所、シュレースヴィッヒ・ホルシュタイン投資銀行、シュレースヴィッヒ・フレンスブルク郡協働組合銀行、ＥＡＮＯＲＤ，フレンスブルク高等専門学校、フレンスブルク大学、フレンスブルク手工業会議所、州政府、シュレースヴィッヒ・ホルシュタイン経済開発・技術移転有限会社（ＷＴSH）、フレンスブルク労働局、こうした組織が、行政と共に Interreg4A の申請者やそのパートナーになる。したがって Intereg4A のそれぞれのプロジェクトの関係者は、市民団体や福祉団体も多い 2 が、中心となる組織はほとんどが地域公共体、あるいは行政が関係している組織となる。 ●（1）の「将来計画経済」は、州政府が州全域に展開する地域経済開発、地域促進の主要プログラムであり、ＥＵの地域開発欧州基金（ＥＦRE）の助成を受けている。州政府は、ほかにも広域な北海、バルト海開発プロジェクトのも参加しており、社会基金、農業基金のプロジェクトも持つ。したがって、こうしたＥＵ資金を受けるプロジェクトや組織が重ならないように、いくつもの組織を使い分けている。 3．中間的な総括意外にも、市民社会や産業が発展した、北ドイツー南デンマーク地域は、行政のヘゲモニーが強い地域であった。デンマークはとりわけ、「公共サービス社会」ともいえるもので、民間の役割は補助的なもの、あるいは文化的な領域の活動に限定されていた。ドイツは、社会的国家（多くの半公法的団体や職能団体）と法治国家（行政と厳格な管轄規定）により、これまた、産業領域や研究・技術開発を除いて、社会制度の刷新は難しい状況にあった。ＥＵの地域統合の役割は、この意味では非常に不均衡に展開しているといわざるを得ない。ただし今回の調査は、産業政策や企業間協力、大学や研究所など先端技術の共同開発などを中心としたヒアリング調査ではないので、民間部門の協働や多様な目的別機関の協働にはあまり触れられていないことに留意されたし。以下に、その結論を補強するために、印象的な手法ではあるが、ヒアリング調査の一部を掲載する。ヒアリング調査を行ったのは以下の組織と担当者である。ただしここではハンブルクで行ったヒアリング調査と担当者には言及しない。（1）フレンスブルク市副市長 Jochen Barckmann 企画局・ドイツ・デンマーク協力 Berit Erichsen 同社会福祉担当職員（２）ドイツ側 Interreg4A EA Nord GmbH: Hans-Ulrich Bühring （フレンスブルク事務所） Kiel Region Dr. Katja Schönwandt （キール事務所）（3）デンマーク側 Interreg 4A 南デンマーク地域府 Claudia Juhl (バイル事務所) 同事務職員 3 ４．フレンスブルク副市長、企画局担当者へのヒアリング調査（2011．3．9）（一部）副市長：社会制度に関しては、相互の制度の調和は非常に困難。国境を越えて通勤する労働者の場合に、さまざまな問題が生じる。まず労働市場に関していえば、両国の発展はこれまで一致することはなく、常に違いがあった。したがってドイツからデンマークへ、あるいは逆の方向で通勤する労働者が生まれる。最近では、ドイツからデンマークの方向に労働力は流れ、企業はドイツの方（シュレースビッヒ・ホルシュタイン）が人件費は安いから、デンマーク企業はドイツに来る。つまり人件費コスト（社会保障負担もふくめて）が大きな要因に。ＥＵの国境通過の手続きの簡略化、調整、などにより国境を越える労働市場がうまれ、さらには越境通勤者が増えている。越境通勤者センターを国境地域に設置することにより、医療保険や雇用保険の制度の違いを助言している。このセンターはインターレグ３Ａの支援でできたが、現在は自前の財政で運営している。住沢：私たちはデンマークでは解雇が容易なことは、失業給付の額や期間がすぐれていること、職業教育の機会も提供されることなど、ドイツよりも雇用者にやさしい制度があることを知っているが。副市長：ドイツの場合は、１２カ月まで比較的よい失業保険がしはらわれ、その後は社会扶助で、必要な最低限の給付が行われる。デンマークは最初は、非常に高い失業保険給付があるが、急速に減額される。しかも他に就業するように強制される。ドイツはこの点では明確ではない。住沢：その関連で、ＥＵは社会的ヨーロッパを唱え、しかも地域政策で、国境を越える協働プロジェクトを推進している。もし例えばデンマークと隣接するこの地域で、こうした 2 地域間協働としてモデル地域をつくり、より優れた社会制度を国境を越えて導入するモデルをつくればいいと思うのだが、そうして事例は聞かない、どうしてなのか。副市長：その理由は、地域はこうした社会制度に関する権限はなく、それは連邦法で、すべての領域に妥当する法律として存在し、地域は、その法律を施行するだけである。住沢：経済特区のような地域限定特例の設置はないのか副市長：そういうものはない。常に全ドイツに妥当する。このことはデンマークにも妥当すると思う。ドイツの地図を見れば、ポーランド、北欧、ベネルクス、フランスなど多くの国と隣接しており、国境地域が隣接する国と特別の社会制度を導入するなら、中央政府はこの全体をもはや制御できなくなる。とりわけドイツ政府は、生活基盤保障において、いかなる地域においても同じ水準を保障することを強調する。ドイツは、社会保障に関しては、立法もその財政的措置も、連邦政府の権限であり、自治体が追加的な給付やサービスを行うこともありうるが、基本的な生活保障に関して、そうしたことは考えられない。自治体は個の事務を遂行するだけであり、金銭の給付を行うが、それは自治体のカネではなく政府のカネである。したがって市民派どこにおいても同じ請求権を持ち、副市長がそれぞれの地域の特性により、それを変えることは考えられないし、 4 できない。職業教育に関して、ドイツはいわゆるデュアルシステムであり、学校での理論的・技術的な習得と、現場での実践的な習得を経て、資格試験がある。デンマークは、他の国同様に、学校での習得にある。私たちはドイツのこのシステムを維持したいと思う。しかし自治体はこの資格に関して管轄ではない。この資格の問題、つまり海外での資格をドイツがどのように評価するかは、常に論争点。たとえば、外国の小企業がドイツで営業したい場合、この資格の問題が生じる。つまりドイツは第二の資格試験、マイスター制度があり、これは自立した経営者としての習得・資格もふくんでいる。この資格なしには、ドイツでさまざまなサービス部門の小企業の営業は不可能であり、ＥＵレベルで常に問題となる。その場合、全面的な拒否ではなく、どの程度の資格水準で、ドイツでの営業を承認するかという問題となる。大学での資格に関しても同じ事情がある。例えば医学生に対して、東ヨーロッパの諸国の教育は全く異なるので、これまではドイツでの医者としての営業行為は承認されてない。ドイツは、商工会議所や手工業会議所があり、すべての事業体はここに登録することを義務付けられている。そこで職業教育に関して、試験を行い、資格を出す。これはすべてのドイツで妥当することである。この組織は、連邦組織であり、地域の自立した組織ではない。（大都市や知事府の単位で会議所の組織。この意味では、フレンスブルク商工会議所は、この地域の職人の自治組織。しかしこれを根拠づける公法は連邦法であり、どこも同じ法のもとである。しかしこの組織は労働市場の組織。（社会的労働市場と呼ばれるものの伝統主義的側面）住沢：社会保障、育児、職業教育領域での外国モデルの導入、あるいは統一化は困難で有ることはわかったが、尐なくとも何らかのこうした方向への接点はないのか。担当者：もちろん情報交換や見学はしている。とりわけ介護や育児に関して、スカンジナビア・モデルを見習うべきという意見も強く、こうしたさまざまな制度や施設やサービスの在り方を、ドイツでも行おうとするものもある。しかし財政的な負担の問題であまり実現できない。ここの事例の導入ということはあるが、制度そのものの転換ということはありえない。住沢：日本では、高齢者介護や病院建設で、自治体ではできないので協働事業で行う場合がある。隣接する地域では、こうした介護施設や病院経営で、国境を越えて共同経営することは可能ではないのだろうか。副市長：この地域は農村地域で病院建設は大きな負担であった。そこでデンマーク・ドイツの共同経営の病院を、国境近くに建てようというプロジェクトがあった。しかし具体化するにつれ、制度中の違いが大きな阻害要因となっていることが分かってきた。ドイツの医療は民間部門として、社会保険を拠出し、保険団体が、医療機関の仕事に対して支払うというシステム。医療機関で働く大部分の人は民間人である。これに対して、デンマークの医療は公共サービスであり、政府の監督のもと地域が行い、職員はほとんど 5 が公務員。ただしコーポレ―ションはあり、たとえば救急事業。ドイツでは救急車は、どの地域でも１２分以内に駆けつけることができるという決まりがある。この費用は、税金ではなく医療保険が支払う。ドイツの救急車がデンマークの病院に感所を運ぶ場合もある。救助ヘリ子ブターは農村地域では必要だが、維持コストが高い。この場合、ドイツのものがデンマークで活動することもある。病院に関していえば、ドイツは保険制度で、プロテスタント系病院、カソリック系病院など、キリスト教団のものがある。一方デンマークは自治体の治療センターに行き、治療をうける。したがって保険証はない。こうした場合、病院間での契約のもとづいて、国境を越えて治療を受ける場合もある。緊急医療に関しては、ＥＵではどの国でも治療を受けることができるという規定がある。しかし一般治療においてはない。しかしたとえばがん治療に関して、ドイツは高度な設備があり、デンマークの地域の医療機関ではこうした設備を買えない場合、あらかじめ病院間（ドイツは民間病院、デンマークは自治体）で契約をして、その治療価格を設定し、ドイツに来たデンマーク人の治療を、デンマークンの医療役所が支払うことができる。ドイツでは病院は州政府ではなく民間なので、政府の政策とはならない。住沢：自治体がデンマーク側の自治体と、何らかの公法的な性格のある協定を結ぶことは難しいのか副市長：もちろん自治体間の多くの協定は存在している。ドイツの自治体の仕事は二つあり、一つは、連邦政府、州政府に彼らの管轄の職務の遂行を委託され、それを行政として行う場合。しかしそれぞれの管轄は明確にされている。それぞれの自治体は自治体会議という利益団体を構成し、この立場から政府に要請することができるだけ。もう一つは本来の自治体行政の課題であり、地域の人々の生活基盤の保障。このことに関しては、自治体と地方議会が独自に決定できる。また自治体や都市がデンマークと、この領域で独自に契約を結ぶことも可能。たとえば救急車のように、この市とデンマークの自治体が協定を結び、デンマーク側あの活動もできるようにする。しかし多くの社会的領域は連邦法において規定されており、自治体の権限ではない。住沢：しかしグレーゾーンはないのか。例えば連邦行政裁判所に提訴するようなリスクがあっても、可能性として残されているような。担当者：それは有るかもしれないが、あくまでもドイツ国内の行政の権限をめぐる問題。それに行政には財政的な裏付けが要り、それがないと独自な政策もできない。住沢：例えば法律的に何の規定もない空白領域とか。担当者：ドイツではそうした空白領域は存在せず、すべて法で決められている。もしそうした憲法上の空白領域があれば、それを決定できるのは主権者である州政府。副市長；例えば地図を見るとここは海一つ向こうはデンマーク。ここで小さな遊覧船で、この地域を数時間で就航できるような場合でも、これは国際航路の船ということになり、 6 連邦法のあらゆる規則が適用される。すると小型ボートでも国際航路規格の安全基準を順守しなければならず、自治体間の協定によって、異なる規則にすることはできない。ＥＵではいろいろな調和の試みがあるが、長期間かけてできてきた制度を一元化することはむつかし。社会福祉制度もみても、デンマークはすべて税で賄っており、ぜいたく品には高い課税をしている。これに対してドイツは多くは保険原理であり、医療保険、雇用保険、など税ではない。したがってこうした税制、つまりは社会保険、医療・年金などをヨーロッパレベルで統一していくことは困難であり、何世代もかかって、一つずつやっていく仕事である。いくつかの税の調和はＥＵで段階的に提起されているが、こうした意味での税源理か保険原理かなどという大きな変革は、私は現時点ではないといえる。５．デンマーク、南デンマーク地域府（2011.3.10）バイル市、インターレグ４Ａ担当者担当者：デンマーク側では、ドイツ、あるいはシュレースビッヒ州との協働で一つの戦略があり、ドイツ側もある。経済的な協力とか職業教育や労働市場をめぐる問題とか。社会領域では、主要に専門職の育成がそれにあたる。また文化的領域もそれにあたる。今、文化的な共同地域をつくろうという動きある。現在はこの文化的な領域の協働が中心である。住沢：デンマークは今までの話を聞き柔軟な対応という印象を持つが、ドイツ側では、こうした場合、行政や法律や連邦・州の管轄問題を考える、つまり今ある制度や構造に拘束されている気がするが。こうした階層性のなかで自治体の役割は限られる。しかしデンマークは２００７年に大きな自治体再編や改革を行い、制度に関して柔軟である気がするが。担当者：ここは南デンマークという自治体よりは大きな単位なので、もちろん権限もそれに応じて自治体よりは大きい。しかしデンマークも当然ながら、政府の管轄や指令は有る。現在、政府はとりわけ教育、専門教育の領域でのドイツとの協働に関心がある。例えば、ドイツとデンマークで共同で大学をつくり、卒業生はどちらでも同じ資格として承認され、働けるようなシステム作りだ。住沢：それは常に政府から来るのか。例えば、この地域の行政が、ドイツ側と協定して、何かの資格を承認するとか、共同で高等教育を行うとか、できるのだろうか。担当者：そういうことは、もちろん政府の管轄であり、この広域行政ができることは、政府に働きかけ、提案することだけである。共同で大学を設置する件では、政府の省庁と、この地域の担当者が同席する、あるいは政府にいろいろ働きかけるなどである。さらに介護の資格者育成に関してもこうした企画をもっている。住沢：職業資格に関しては、ドイツでは、商工会議所や手工業会議所が資格を発行しており、これは地域組織ではなく、全国組織であるという指摘がドイツ側では聞いたが。担当者：それは事実であり、資格の承認の問題は確かに困難な問題。また同時にデンマーク政府に対しても、ドイツのディプロームやほかの修了証書で、デンマークでの求職者をもっと簡単に承認できるようにするとか、働きかけている。 7 住沢；ほかに始められているものは担当者：知識地域（Wissen region）というプロジェクトや、大学の博士号を、ドイツでもデンマークでも両方で承認できるようにするとか。しかしこれも政府との交渉思考であり、最終的に承認されるかどうかはまだ未定。まだプランの段階住沢：プロジェクトの申請で、企業だけではなく、社会団体、福祉団体や労働組合や市民組織などもあるか担当者：文化活動ではあるが、社会領域ではそうした市民団体はない。医療関係では、病院や医療機関で協定を結び協働することはあるが、社会領域では想像できない。文化領域だと私は思う。担当者２：ドイツはデンマークと違って、民間の医療機関が多い。そうした機関がデンマークにきてさまざまな協定を試みることはあるかもしれないが、市民活動は想定できない。住沢：それでは環境団体はどうか、例えば国境に風力発電のプロジェクトをつくり、両側の市民団体がそれを支援するとか担当者：確かに洋上に風力発電をつくるプロジェクトは有るが、そうしたものは、行政が支援しており、市民団体のプロジェクトではない。さらには大学が中心、洋上風力発電センターがある。しかし申請するのは市民団体ではなく、大学かこうした機関である。住沢：確かにデンマークは公共サービスですべてがカバーされている担当者：例えば北海では、特別の自然保護地域があり、多くの環境団体が活動している。これらは国境を越えて協力している。しかし環境保護を担っているのは行政である。もちろん申請する団体にＮＰＯのような非営利団体があるかもしれないが、行政が提起するものも多く、さらにはＮＰＯも市民団体というよりは半分公共団体の可能性もある。ドイツの社団法人に似ているような団体は、もちろんデンマークでも環境保護、動物保護など多くある。住沢：たとえば市民大学などの組織は有ると思うが、こうした団体が何か申請しないのか担当者：申請できるが、そうした生涯教育個機関はこれまた公共サービスの一つである。申請がだれができるか、また現実にだれがしているか、などよくわからないが、最終的にプロジェクトの遂行や財政支出に責任を持つのは行政である。 8 資料１：ユーロリージョン Syddanmark-Schleswig-K.E.R.N の組織図出典：Operationelle Programm für Syddanmark-Schleswig-K.E.R.N 2007-2013 ( CCI:2007CB163PO056) 9 P.65 資料２：ユーロリージョン Syddanmark-Schleswig-K.E.R.N の地図 http://www.interreg4a.de/wm229714 （2011. 10 9．14）