対象プロジェクト名
知識体系化プロジェクト
個別プロジェクト名
海外論文等翻訳プロジェクト
資料名
海外論文等翻訳
年度
２００８年度
年月日
２００９．３
The
ＵＫ Public Private Partnerships ａｎｄthe Private
Finance Initiative : Ａ long ａｎｄwinding ｒｏａd
Rｅａｄｅｒ
ｉｎ
Ｋｃｏｎｏｍｉｃｓ、 Ａｎｇｌｉａ Ｒｕ･ｓkin
Uniｖｅｒｓiり、Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ、ＵＫ.
ALAN
GRIFFITHS
Abstract
Public
ment
Private Partnerships （ＰＰＰｓ）hasbeen
and
ａ topic of great debate
business circles over the last fifteen years. They
involvement
important
of the private sector in the provision
mechanism
have claimed
much
for the reform
of public
projects, many
have
designed
services, and
of the public sector. While
success for such
tic,inefficient and ineffective. The
were
criticised them
the ppp
in detail at the nature
form
second
part wi11 100k
of private sector involvement
ways
the last twenty
across the ｇｌｏｂｅ
have
to decrease
involvement
attempt
financing of such
the weight
to happen
public services. The
of the public
of the private sector in economic
to reverse the‘crowding
in many
1n the UK,
countries
governments
on clarifying the
is ａ critical component
been
of delivering public services and in particular, the increasing
has been
were seen as an
of
of the criticisms of this
and the Private Finance Initiative( PFI)
years, governments
sector in the delivery and
to increase the
in the public sector.
Public Private Partnerships (PPP)
Over
which
govern-
for being bureaucra-
first part of this article will concentrate
Initiative (PFI)
The
UK
successive UK
structure and rationale for the Public Finance
system.
in both
sector in such
activity. In
other
attempting
engagement
to find new
of the private
result of all these changes
economies
and
the greater
words,
there has
been an
out' of the private sector by the public sector that appeared
during
the thirty years after W”W2.
prominent amongst the reforms have been the privatisation of public
enterprises； the contracting out of local authority services to the private sector； the introduction of market
based
mechanisms
in health
and
education ； and
the establishment
private partnerships （ＰＰＰs）.Ｔｈｅｒe
is no
fixed definition of PPPs
said that ａ ppp
the public sector and ａ private company
of companies)
is an agreement
to provide
the public sector. Therefore,
jointly by both
scheme can
between
and asset or ａ service which
ａ ppp
public and private sector. The
be usefully divided into
four
but in general it could
traditionally was
project will be provided
various elements
previously
be
（ｏｒgroups
provided
by
by the private sector alone or
that can make
categories ； Construction,
（376）
of public
up ａ ppp
Operation,
type
Finance and
The UK
Public Private Partnershipsand the Private Finance Initiative
:Ａ long and winding road（GRIFFITHS） ６１
Table
１ Constituent
elements
of different ppp
schemes
Elements Nature Outsourcing PFI Concession
Operation Operation
of service
Finance Capital
investment
by
by
user
Recouped
by
contract
Ownership Public
private company ｘ ｘ ｘ ｘ ｘ
financed by private operator ｘ ｘ ｘ
Recouped
Construction Construction
charges ｘ ｘ
from
of asset by
during
and
Private during
Lease BOT
public
private
body ｘ ｘ ｘ
company ｘ ｘ ｘ
after contract ｘ ｘ ｘ ｘ
contract, public
after ｘ ｘ
Private indefinitely
Hall,
D,
(2004),
PPPs
:Ａ
critique
Annex
Ownership,
As
of
8.4,
the
Table
Green Paper,
PublicSeｒｖｉｃｅｓ Inｔｅｒｎａtｉｏｎａｌ Ｒｅｓｅａｒｃｈ
Unit,
of services by the public sector ｅ･ｇ. local refuse
involves
no construction or financing of the capital investment.
defined
as ａ situation where ａ private
company
project for the public sector and recoups
of years, usually
decades,
while
Concessions ｅ. ｇ. water
make
charges
its own
supply
the asset itself may
but operates and
by charging
owned
company
by
the private
July,
maintains
is
operates ａ
services for ａ
not be owned
by
public
the
sectors.
but the finance is recouped
the private company
the system
the operation
collection,
in the UK
private and
schemes
users. Finally,under
during
or may
contract between
to users. Leases refer to the situation where
investment
schemes
by ａ contract to provide
etc are similar to PFI
the finance is obtained
Ａ PFI
designs, builds, finances, and
the money
public sector depending on the nature of the
through
Report),
as seen in Table ｌ above.
can be seen, outsourcing
period
(PSRU
1.
ROT
does not
for the public sector while
schemes,
period, and
an asset is built and
later transferred
to the
public sector.
PPPs
can also be defined in ａ slightly different way
°Design and build models
and
巾Ｂ）-This
construct a facility which
is financed
゜Design, build, and
operate
builds
a facility with
and
operates
゜Design, build, operate and
only designs,
sector then
regular
payments
from
models
raises
to build
As
and
an income
of situations
the private sector is contracted
owned
巾ＢＯ）-This
by
the facility being
cost over ａ period
to design
the public sector.
is where
the private
financed by
finance rｎｏｄｅ１（ＤＢＯＦ）-This
is where
recovers the
゜Jointventure
obtains
models
defining four types
of usually
sector desｉｇｎs
the public sector.
the private sector not
builds and operates the facility, but also finances it.In
private
money
is where
by
25-30yrs
this model,
the
in the form
of
the public sector.
where
the public sector and private sector form
facilities.With
this money,
it builds and
ａ company
maintains
which
facilitiesand
by leasing the facilitiesto tenants.
can be seen, there are many ‘ｍｏｄｅｌs’
of ppp
poses. This article will deal mainly
with the PFI
(377)
involvement,
version of ppp
each
which
serving different purtends to follow
more
62
The
of the
DBOF
model
Ritsumeikan
described
Economic
structure
the structure of ａ typical PFI
of ａ special purpose
（ｖo1.56，Ｎ０.3）
above.
Basic
In the UK,
Review
of PFI
would
Vehicle （ＳＰＶ）.Ｔｈｅ
SPV
involve
contains a number
of shareholders. These shareholders are
divisions of large
companies
project. For example,
through
the PFI,
1998
the SPV
was
the shareholders of
Fund,
who
John
Laing
provide
who
in
Octagon
will be involved
when
the Nolfolk
called Octagon
were Barclays
Investments
and
once itis in place. Therefore
UK
model,
building
Norwich
Infrastructure
up
and
Fund,
some
was
of the
being
built
Ltd. In turn,
31 Group,
Inisfree PFI
included
the building projects and
as distinct from
financing
or
Holdings
These companies
not only design, build and
which
of companies
hospital
Healthcare (Norwich)
manage
in ａ PFI
can see that the private sector SPVs
or consortium,
often made
in the
and
Serco Investments.
the capital and those who
the creation in the private sector
is a private company,
companies
operate the facility
other ppp
schemes,
we
operate the facility,but also
finance it.
In return for building the facility,such
pays
the SPV
frequently
or consortium
between
ａ stream
25 and
30 years. This yearly amount
the contract has expired, ownership
returned
aspect
on the terms
period - rnost
is called the‘unitary
charge'. Once
with
activity. The
scope
GCHQ
headquarters
in
of the PFI
projects such
Cheltenham,
in the UK
as the M6
and
many
the private sector or is
of the original contract. The
of the PFI is that it revives the contract as the foremost
buildings, to large
the public sector agency
over the contracted
of the asset either remains
to the public sector, depending
economic
school
as ａ hospital for example,
of yearly payments
organizing
varies from
Toll
others
road
small
critical
mechanism
of
projects involving
or the new
building
projects including
for the
hospitals
and
schools.
Mechanism
When,
say, the Department
PFI route, then
the government
financing and running
ated
by
accepted,
of Health
department
department
and ａ contract awarded.
SPV
investment
SPVs
proposal
of public procurement.
to build a hospital and
will invite bids from
/ agency
However,
concerned.
when
is called ａ Public Sector
the cost of the project if it was
the various competing
wants
PFI
some
decides
SPVs
of the facility.Ａ short list of bidders is selected and
the government
assessed against what
of the
undertaken
are received,
（ＰＳＣ）.Ｔｈｅ
PSC
with
the PSC
in comparison
here is to make
（378）
for the building,
their bid evalu-
rnost appropriate
by the public sector. The
are then compared
idea
the bids
Comparator
offers value for money
The
The
they
bid is then
have
to be
is ａ measure
of
private sector bids from
to see whether
with
to take the
the most
the private
efficient form
sure that the PFI gives good value for
The
UK
money.
Once
money,
bid
be
the
best
tender
gets
the
generally
by
each
Public Private Partnershipsand the Private Finance Initiative
:Ａ long and winding road（GRIFFITHS） ６３
the
type
private
contract.
i. ｅ. the
PFI
upon,
is below
and
PSC
By
the
the
SPV
PFI
PSC
who
provides
contract
will
figure. The
using
the
only
best
value
go
forward
calculation
of the
a discounting
technique
for
if the
cost
which
of
will
later.
2 shows
the beginning
capital value
the
involves
Trends
Table
then
Obviously,
sector consortium
of project
discussed
is decided
the number and
of 2007
of ￡54.5bn.
some
The
value
London underground
of PFI
７９４
PFI
number
2000 but the capital sum reached
in
PFI
projects between
projects have
1987
been launched,
of projects fell somewhat
an all time
high
and
December
accounting
after reaching
of ￡14 ｡9bn in 2003
mostly
2006｡
for ａ total
a peak
due
in
to the
modernisation （Ｔｈｅsefigures are included here although the structure of the
Table 2 Number and
capitalvalue of PFI Projects 1987-2006
Year Number ｖalｕｅ(￡ｍ)
1987 1 ↓80.0
1990 2 336.0
1991 2 6.0
1992 5 518.5
1993 1 1.6
1994 2 10.5
1995 11 667.5
1996 39 1,698.8
1997 58 2,471.2
1998 90 2,772.2
1999 87 2,598.6
2000 ↓06 3,904.4
2001 85 2,179.2
2002 71 7,739.5
2003 57 14,924.4
2004 77 4,112.8
2005 52 0
,0/0.0
2006(Ｍａｒch) 48 6,551.6
Tota1 794 54
Note :(1)
these figures are rounded
(2)
the figures include
Source :H. M. Treasury
PFI
Signed
and may
the London
not add
Underground
(2007), Private Finance
Project List, December
(379)
up
,551.6
to total
ppp
contracts
Initiative Statistics1987 −2006.
2006.
64 The
Ritsumeikan Economic Review （ｖo1.56，Ｎ０.3）
London underground
partnerships are a littlemore complicated than the standard PFI）.Ｆｏｒexample
the contract for the modernisation
began
in 2003
some
50%
absorbed
of a11 PFI
for Transport,
￡4.5bn
of capital. From
deals in number
Department
and 67%
of Health
geographic
breakdown
some
of the total number
25%
of the Bakerloo,
of the PFI
and
show
the UK,
were
numerous.
the main
ａ Government
the
given
projects on time and
sector mentality
would
the introduction
of the PFI
be competitive
would
for money
(VFM).
lead
for the introduction
between
since it was
argued
within budget. It was
introduce
innovative
would
Fifth, the PFI
competition
UK
thus
keeping
down
arguments
since 1992
both
ways
of doing
conceptual
been
that the more
in the marketplace
for
0nwards
to reform
no incentive
dynamic
private
feeling that
since there would
for projects. Third, the introduction
observers
argued
projects. In
has been
criticised in many
would
be
helpful
how
of the risk would
would
system
such
projects as
its great skill and
now
would
not be included
and increasing
spread
quarters as being
debate. However before
to investigate
words,
into the UK
be borne
the
by the
benefit the governin government
bor-
figures｡
and practical perspectives. The
of this continuing
other
system
of shifting the risks of projects from
that the PFI
figures for the PFI
the public debt
of the PFI
of the private sector with
also seen as ａ means
for the introduction
nature
issues involved
account
1992
there was ａ strong
felt that the introduction
be in the hands
was
the investment
above
from
that there had
hoped
different SPVs/consortia
Fourth, it was
schools
because
The
of the PFI
to the public sector. Second,
would
private sector. Finally, some
rowing,
East
the total capital value.
for PFI
public sector to the private sector so that the burden
ment
the South
Skills. The
tap into the private sector's greater efficiency thus resulting in greater value
to more
hospitals and
knowledge.
spread
bidding
of the PFI
would
point of view,
of Education and
that the London and
which
for by the Department
Firstly, there was a feeling during the 1990s that there was ａ need
the old‘public sector culture' in the UK
to complete
Victoria lines alone
departmental
Department
of projects, but 50％of
aruments
and
in value are accounted
Rationale
In
Central
second
based
of the PFI
system
on false premises
in the
from
part of the article will investigate the
we look
at the more specific criticisms it
economic theory helps understand the nature of
the
in the PFI.
Economic
theory and PFI
There is no doubt that the introduction of PFI and other types of ppp
liberalistideas in the UK
organising mechanism
schemes under neo-
during the 1990s led to the revival of contract as the foremost
for economic activity(Deakin and Michie 1977).From
of view, ａ useful starting point to examine
the economics
（380）
an economic point
of contracting is the‘privatisation
The
UK
theore
Public Private Partnershipsand the Private Finance Initiative
:Ａ long and winding road（GRIFFITHS） 65
｢developed
under
which
for the
by
Sappington
all government
rights
to
objectives of
that
was
requires
about
the
ping
stone
are
two
production
why
this
contracting
aspect
drawn
a brief
can
be
of the
more
weaknesses of
any
PFI
from
and
agreements
or contracts
1997, p. 37). When
distributed
will
with
exploit
ity' is
concerned
cannot
recover
An
only
the
because
example
be
able
regulatory
The
result
fectly
SPV
In
regime
of
observed
by
the
practice,
the
above
can
to the
public
agency
problem.
The
be
of moral
the principal,
actions
influence
that
themselves,
so
the
efficient level
agent's
of
the
to
that
the
of
will
merely
can
the
agent
action
the
may
by
effort｡
(381)
see
parties
this
enables
where
example
to
as ‘self
parties （ｅ.
‘asset
the
sｐｅ
･ic-
government,
or renewal
in order
Link
Parker,
asymmetrically
of the
described
Railtrack's
Rail
and
and
continuation
in
policing
of the
to recover
threat
that
costs.
it would
if there was ａ relaxation
p. 32).
ａｄ･ｘie.ｒ＾ｅ.
Ｒｐｌｅｃtｉｎｎ
ｏｒ ｍｏｒal ｈａｘａｒｄ.In the
perform
only
has
the
characteristics
of the ＰＦＩ･，
the
agent
arranging,
or other
to contract
tunnel
when
of the
the
and
especially
by
the
underlying
private
hence
agent.
takes
the
choose
not
trying
to
-
the
sector
and
of the
the
PFI
is made
minimise
According
action
outcome
of the
to be
efficient
maintain
the
of the
which
the
information
principal
faces
(1997, ｐ. 107)
affects
agent's
The
described
adverse selection
the
agent's
private
agency･
was
to reveal
to Salanie
which
in imper-
government
occurs when
an
agent
characteristics
principal
the other hand
actions
occurs when
choice
we
information
through
process
in which
one
Williamson
whom
be
context
bidding
the principal
practice.
to understanding
of imperfect
imperfect
Channel
situation on
to monitor
hazard
but
-
observed
its capacity
hazard
Here
sellers
that
was seen
may
1n the
as ａ way
about
explain
in
informationツCowen
conditions
with
arises
the
ａ step-
not
economic perspectives of
investing party for
UK
of the
imperfectly
behind
seen
moral
difficulties in trying
problem
be
rationale
briefly
party
problem
principal.
may
and
is ａ danger
except
of the
behaviour
the
provides
achieve
are relevant
buyers
in its favour (Glaister 1999,
adverse selection,
system
beliefs
deals, it does
theory.
of imperfect
under
there
where an
two
opportunistic
or consortium
out
the investment
phase
producers).
auction
theorem
to the
to behave opportunistically
context
certain
have symmetrical
type
cost
auction
to meet
an
difficult to
which
advantage
alternative
the
need
through
privatisation
reference
1985, p. 26). Therefore,
of
is no
this in
to complete
of the
case of
full cost
there
of
made
i. e. a situation
designed
(the
that
is
in ａ world
1975)
or contractor)
-
conditions
profit as possible from
objectives
issues
the
Stiglitz 1987, p. 568）.Ｔｈｅ
equity
attained
transaction
out
deal.
its information
guile' (Williamson
and
forms
the
set
appropriately
of PFI
of seeking
are
(Williamson
ｇ. an SPV/consortium/
contract
contracts
information
ａ transaction
seeking
such
costs
an
nature
with
theoretical
costs ‘arise
enforcing
While
and
be
neutral
theoretical
explained
Transaction
by
work
of as much
can
risk
theory
main
This
efficiency,
(extraction
government
agency
outline
and
best
from
economic
technology.
such
1987.
attained
objectives
of the
achieving
be
in
or serviceツSappington
as
or
to an understanding
However,
strengths
stated
government
from
cost
can
product
rent extraction
that
bidding
least
sufficiently
provide
given
government
argument
Stiglitz
objectives
produce ａ
distributional objectives, and
Their
and
the
welfare
actions,
principal
incentives
not
the
of
the
can only
for
an
66 The
Ritsumeikan Economic Review （ｖo1.56，Ｎ０.3）
In
the context
briefly above,
of PFI
schemes,
it is through
that the principal, or government
(SPV/consortium)
incentive
and penalises service which
is below
fund
of public services. PFI
ａｌｏｎｇ
term
problem
of opportunistic
shows
pursue
scheme
of PFI
projects. This is often
with
is necessary
depend
to provide
to
the service over time as
engages
the agent in
this does not always
1972) that government
personal interest so that the adoption
on the degree
term
efficientｌｏｎｇterm
solve the
the ｇｏ‘ｖｅｒｎｍｅｎtside.
Public choice literature from
（Ｔｕllock1965) and (Buchanan
their own
may
from
partner-
this by forcing the government
than just building the facility,the PFI
behaviour
performance
often have short
delivery of an
address
high
of private/public
Government's
the
service contract via the unitary charge. However,
economics
may
level which
Rather
to trigger the agent's
management
problem.
clash
and similar schemes
the facility at an ongoing
defined in the agreement.
may
attempts
structure that rewards
expectation. Risk
to elections which
of ‘risk transfer' discussed
operation
has ａ payment
ships also have a political and accountability
horizons geared
department,
for efficient financing and
done, in practice, by a contract which
supply
the mechanism
to which
government
personnel
themselves
of an efficientprivate partnership
agents have
the ‘public interest' at
heart ！
In
the end, the central problem
for governments
necessary
facilitiesby in-house production
outsource
much
of the work
(and
but then engage
the contractual arrangements
is whether
to‘internalise' the supply
of
thereby attempt to minimise transactionｃｏｓts）ｏ「
in collaboration with the private sector with a11
and their complications
noted
above. However,
Governments
are
aware that they often do not have the basic capabilitiesn or the desire to internaliseproduction and so joint ventures
or partnerships
(Parker and Hartley 1997). Such
with
arrangements
the private
can increase responsiveness to
cost functions and provide significant benefits. (Ebers
As
we
in PFI
have seen, an important
type
schemes
pendency
between
cost
could
of minimising
be
minimised
by
2000）Sｕch
may
decrease the need
of the contract to support
even
for formal
between
government
and
cooperation and
trust-type relationships
can lead
inter-de-
goals and norms
would
tend
the private
to
to ａ more ‘relational con-
contracting but will stillneed
the mechanism
this type of trust relationship （Ｌｕｈｍａｎｎ↓979).
Therefore
success of public-private collaboration depends
ship
creating
costs of contractual
could lead to shared
lower any opportunistic behaviour described above and
trading'. This
needs, minimise
of public private activity
the transaction
the private and public sectors which
to the benefit of a11 (Klijn and Koppenjan
outcome
1997)
aspect of the‘collaborative model'
is the importance
relationships. Transaction
sector is the natural
in part on whether
the
the organisational relation-
sector is ａ ｌｏｎｇterm
one
which
is of mutual
benefit to both sides.
In
the end, the primary
money'
In
incentives
other
may
words,
help
argument
for activities such
as PFI
is the notion
the theoretical justification is that market
solve the principal −agent
problem
noted
better public services. It
i s argued that these advantages
the transaction costs of contracting
follows in this article can be traced back
to the theory
（382）
above and
will outweigh
as is the case in PFI
and
presented
of‘Value
competition and
will help
develop
the likely increase in
similar deals. Much
above
for
better
and reference
of what
will be
The
UK
made
Public Private Partnershipsand the Private Finance Initiative
:Ａ long and winding road（GRIFFITHS） ６７
as
system
the
by
discussions
reference
government
develop.
to the last
borrowing
and
We
will
of the
the
PFI
start
rationale
-
the
we
saw
above,
deals in the UK
limits set by
has been
infrastructure through
the PFI
In
that has been
other
means
the PFI
debt
and 2003/4
mostly
the estimated
strictly speaking
the London
If
the
include
publicly sponsored
investment
Underground
capital expenditure.
PFI
constitutes some
concerned.
of 12.4%
This
１０｡9 ％of
compared
with
in the Labour
the meantime,
year to service PFI
be around￡7.7bn
facilities
borrowing
and
at the scale of
can see that in the period 2002/3
to rise significantly due
joint venture
PFI
figures, (which
of totally
seems to be the
projects are more joint ventures), then the
sponsored
capital expenditure
in the period 1994-1997,
three years of ｏ伍ｃｅbetween
which
in-
ppp.
constitutes 16.8%
the London
of 2.4%
Treasury
the Government
in the
period
and an average
1997
will have
and
2000. 1n
to pay every
contracts (the total of all the individual unitary charges) are currently set to
Total
the above
in the minds
on such
of public
projects in its statistics although
underground
of current payment
within the
per year unt11 2017-18. 1n 2007， these figures account for around
the Governrnent's
fore from
by government
of PFI
as PFI −type
all publicly
Government's first
the stream
between
Ironically, the UK
Excluding
an average
its borrowing
schemes seemed
figures, then
most reasonable thing to do since the London
PFI
Underground.
is more of
London underground
UK
of private financing
hence the government
3. We
on PFI
in the London
the
relationship
this question, let us firstlook
in Table
capital expenditure
investment
eludes the London underground
we
less and
will be less.To try to answer
to heavy
of
for the expansion
to keep
the growth
that direct investment
over the last six years as shown
i. ｅ. the
made
government
words,
as hospitals, schools and roads, will be much
government
above
critique
public finances
the desire of the UK
Treasury.
･ic
called ‘off balance sheetﾌﾞ accounting･
one of the arguments
the UK
more spe
mentioned
so
The PFI and UK
As
the
Managed
Expenditure
figures, it seems
of the government,
1.3%
of
(the global figure for totalpublic spending). There-
that while
its important
the PFI
in terms
has become
increasingly important
of total government
capital expendi-
ture IS not so significant
● ● ●
to date.
During
type
the debates about
arguments.
the government's
For example,
borrowing
Treasury's ‘golden
merit will borrow only
funded
through
there were other fiscal-
it was ａｒgｕedthat engaging
in the PFI
would
ａ PFI
by
statistics which
fiscal rules appears to be much
rule' states that on average
scheme
of investment ‘off balance' i. e. not
would
therefore
and therefore its debt figures. However,
to invest and
will not fund
then it would
affected by
the PFL
over the economic
current
spending.
not affect the golden
(383)
help to maintain
getting the private sector to finance major
be able to ｋｅｅｐmuch
investment
requirements
of the Government's
UK
of the PFI
would
in the government's
ernment's
and extension
'fiscalrules' In other words,
projects, the Government
included
the introduction
decrease
the Gov-
in reality, neither
For
example,
cycle, the UK
the
Govern-
If, say, a hospital, is
rule because
the investment
The
68
Ritsumeikan
Table
Economic
３ Public
Sector
Review
（ｖo1.56，Ｎ０.3）
capital expenditure （￡bn）
2000/1 2001/2 2002/3 2003/4 2005/5 2005/６
Total
Public
Sector
Capital
Expenditure 18.3 23.4 26.2 28.8 35.6 41.3
（％ＧＤＰ） 1.9 2.3 2.3 2.6 3.0 3.4
Estimated
capital expenditure
under
(PFI as % of total publicly sponsored
al expenditure
Total Publicly sponsored
PF1 3｡9 2｡1 7｡7（ 2.3) 14.9( 4.2） 4.1 3.8
capit-
17.6 8.2 22.7(
8.1) 34.1(12.7)
capital expenditure 22.2 25.5 33.8(28.5) 43.7(33.0) 39.7 45.1
（％ＧＤＰ） 2.3 2.5 3.2(
Note : the PFI
estimates
10.3 8.4
are based
on figures for calendar years. The
Soｕｒｃｅs:ＯＮＳ（2006）Ｐｕblic
E xpenditure
Table
2.7) 3.9(
figures in brackets
Statistical Analysis, （Ｍａｙ）ＯＮＳ（2006）ＵＫ
４ The
PFI
and
sustainable investment
2.9) 3.4 3.7
exclude
National
the London
Accounts
ppp
deals
2006.
rule
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Public Sector Net
debt （￡bn） 321.9 324.2 351.6 383.3 425.8 467.1 503.1
％ＧＤＰ ３３.0 31.8 32.7 33.5 35.4 37.3 38.0
PFI
spending 3.9 2.1 7.7( 2.3) 14.9( 4.2) 4.1 3.8 6.5
FF ? ic jEお）I Debt
｀ ）（
inclucﾐling 325.8 326.3 359.3(353.9)
（％ｏｆ ＧＤＰ） 33.4 32.0 33.4(
Sｏｕｒｃｅｓ:HMTreasury
(2007)
（ＲＵＴＮ Public
Private Finance
398.2(387.5) 429.9 470.9 509.6
32.9) 34.8(
33.8) 35.7 37.6 38.5
Initiative (Statistics 1987 −2006 ) ONS
is allocated to the private sector not the public sector. However,
even if the hospital was
because
ment
funded
by
the
the rule allows the government
under
the PFI
(2007)
Statsbase
Public
Sector
finance
Sector net debt）
schemes
could have
government,
to borrow
been
it would
for investment
done
in reality, it is also true that
not break
spending.
the ｇｏｌｄｅｎ
rule
Therefore,
by the public sector without
invest-
breaking
the
rule.
The
other UK
Treasury
net debt as a proportion
rule, the‘sustainable investment
of GDP
This is currently regarded
important
including
remain
below
the 40%
through
stillnot have
Therefore,
if the PFI
rule', states that the public sector
over the cycle at ａ stable and prudent level.
debt/GDP
ratio of 40％.Ｔｈｅｒｅｆｏｒe
is the PFI
the public debt ratio below
40％.？Table
to this question by calculating the Public Sector Net Debt
the PFI. What
undertaken
be held
as being ａ maximum
because it helps keeps
simple answer
should
been
we
was
ance of the PFI
we
see is that even
level -
normal
with
so even if the PFI
public spending
the PFI,
had
4 provides
a very
ratios excluding
the debt/GDP
been abolished, and
ratio would
and
still
capital spending
channels, the sustainable investment
rule would
exceeded.
can see that the Treasury's
abolished
and the government
current fiscal rules could easily be satisfied even
raised the investment
itself.Hence
to public finances is not so significant as one would
（384）
expect
the import-
In fact, if the
The
UK
Public Private Partnershipsand the Private Finance Initiative
:Ａ long and winding road（GRIFFITHS） 69
PFI
spending
age,
have
This
plenty
replaced
involved,
would
tions are
the
was
raising
pose no
often
by
complaining
system
The
main
sector
popular
So
？ The
ment
has
pie, the
public
will
how
set the
sector
current
ment
Department's
is given
UK
for
to
PFI
public
of government
financial
fund
since
government
both
public
and
into
was
the
value
UK
for money
delivering
than
seen
in the
way
net
investment
allocation
is determined
within
its Departmental
Expenditure
Limits
this
there
that
so
which
overall
that
private
is produced
ｙ the
the
more
the
PFI
Labour
worth
Govern-
2000）.Ｆｏｒｅｘａｎｌ-
（ＴＭＥ）i. ｅ. a limit
every
is
the
making
(Hawks
Expenditure
public
the idea
in
in
institu-
ＵＫ｡
project
aim
its fiscal objectives
Managed
investment
aver-
annually･
financial
private
on
on
stock
UK
Therefore
if the
its
it would,
bonds.
the
based
achieve
then
gilt edged
market
balances of
is to be
and
funding,
the financial
sets ａ Total
expenditure
the
government
to this dilemma
mechanism
￡4bn
for
affect
UK
of
of long-dated
better
the
Government
rnent
the
give
does
answer
Labour
in
critically
for introducing
SPV/consortium
government.
and
problems
of ａ lack
does not
rationale
form
between￡3bn
additional
of resources available
PFI
conventional
year. Then,
figure,
so
（ＤＥＬＳ）foｒ capital
each
that
and
to total
Govern-
each
Depart-
current
expendi-
ture｡
This
creates
public
sector
amount
ａ‘top
of resources
ment
by
deals
have
the
build,
then
say,
has
type
of top
and
PFI
contracts
Government,
school
to
by
make
limiting
next
sections
few
at the
the
we
main
placed
private
to ａ UK
engage
will
in
now
discussion
the
Treasury
PFI
-
made
points
way
in
relating
the
pay
then
Treasury.
yearly
on
the
nature
to the
set up
of the
PFI
PFI
in
other
by
would
the
PFI
process
scheme
They
can
charge.
This
reviews'
of
to ｈｅｌｐstandardize
and
route
PFI
engage
budgets.
two ‘Bates
guidelines. In
PFI
DELS
unitary
current
being
finances and
the
they
the
Departments,
of
on
the
Govern-
because if
follow
public
these
process,
‘Taskforce'
their
limits
allocation
UK
only
which
sure that
the
the
by
then
and
to various
between
investigate
them
Hence,
ａ result
this
ｍ皿agers
and
spending
by
as
constraints
because it
spending.
carefully
on
great
example,
Because of
funding
Departments
relationship
current
very
It puts
for
departmental
resources available
to ｈｅｌｐdepartments
discussed
sector
complemented
that
and
system.
departmental
lead
sure
Service
budgets
TME
constraints
with
on
was
eventually
Having
looking
or
impact
down control
1999
to public
investment.
Health
their
the
the
financing
for capital
manage
through
escape
hospital
ａ deferred
1997
terns
can
to
National
to them
attractive
they
a
This
to
Treasury
become very
in PFI,
approach'
in the
available
departments
imposed
down
managers say,
the
in
words,
setting
be
in
more
up
the
sys-
used！
the
UK
the
depth
by
UK
PFI and Competition
べNe saw in an earlier section that one of the rationale for PFI
tion for government
to innovative
roads
and
etc. However,
contracts in the private marketplace
cheaper
ways
this process
of completing
has been
(385)
investment
and
was
that it created competi-
that this would
projects such
less effective than
was
eventually lead
as hospitals, schools,
first thought. In the ＵＫ。
70 The
there are only
manage
large
Carillon.
who
of
some
the
number
go
work
tenders
on
were
to tender
in
PFI
deals
stage,
short
in
the
listed
tender
for
the
many
competitive
As
tionally
1996
procured
public
the
set-up
to the
an
costs
six
advisers
advisor
school
projects
to both
total construction
burden on
the
deals.
reason
― between
the
The
projects
２６ and
time
taken
of
up
smaller
in
projects.
for
to the
such
Scotland
４２ months.
to close
PFI
sector
The
UK
deals
and
Where
SPVs
amounted
may
to ａ
decide
not
Because of
to
the
the
service
costs
while
significant.
2000.
is the
produced
Another
tend
for tradito a11
procurement
set
up
8%
by
Therefore,
example
between
initiative
final signing
the
the
have
projects
Ａ (1996).
Here,
varied
than
for PFI
Stewart
not
money･
projects
of tendering
Ｅ &
may
re-
average tender costs as ａ
be
bidding
two
pre-
found
PFI
Government
reduce
earlier
for
combined
the
com-
value
of tendering
and
the
stage
market.
2002）.Ｔｈｅsｅ costs
costs
often
to provide
during
sector
―
construction
tender
total
can
expense
cost
do
(Butler
Hence the
high
private
1%
the
actually
and
hospitals
the
reached
at this
5
addition,
great
euros （￡lm)
in
total cost
projects
public
in
costs
public
expected
costs. （Ａｃｃｏｕｎtｓ
Commission
smaller
sector
and
in PFI
under
for PFI
set
private
greater
public
3%
day ！ In
to
Beatty
and
interviewed
who
report
that
for just
costs
those
higher
schools
companies/consortia
tender and
found
under
route accounted
and
PFI
costs
report
just
that
Institute
to be
same
1.5m
competition
their
Smith
The
to be
to be
Balfour
20
SPVs
estimated
means
tendering,
minimize
Adam
projects
sector
This
the
SPVs/consortia
AMEC,
four contractors
likely
decreasing
total costs
contractors
the
thus
to
of expected
potential
bidder.
as
to form
example,
O'Rourke
where
was
ability
involves
2003)
that
SPV
for
sometimes on
for ａ contract
companies
pressure
ｅａｒlｙas
percentage
of
the
such
be,
final offers, the
per
contracts −
number
have
may
(O'Rourke
found
per
（ｖo1.56，Ｎ０.3）
are companies
funding,
submitted
Review
who
there
organise.
costs
and
２ｍ euros （￡1.4m)
small
PFI
Ireland
further
latively
them
when
tendering
to
Economic
companies
among
for
ｏｖｅｒ￡2m
qualification
major
is small
involved
cost
panies
eight
projects −
This
might
Ritsumeikan
relates
costs
and
and
15%
of
to be ａ proportionately
may
be
especially
time
taken
of the
deal
ａ revised
costs in August
can
guide
2002
hard
between
be
on
offering
protracted
to help
reduce
to try to solve
this
problem.
Another
lowest
problem
bidder.
prisons
in the
the lowest
contracts
one
for
each
For
example,
in the late
to the
same
prison.
Part
contractor
to
pointed
different
UK
by
Similar
Government
Corner
Departments
at the
final bidding
even moral
hazard
discussed
the
limited
number
in
stage
an
two
prison
of UK
or consortium
（386）
there
it was
were given
using
competition
is ａ danger
competitors
for
making
bids
the
and
Bridgend
about
of the
as it had
the
contracts
the
UK
-
capability
ａ prototype
in the
PFI
to the
not ‘fair' to give
concern about
government
（Ｃｏｒｎｅｒ2006）.The problem
is that
Fazakerley
projects
of inadequate
analysis
above. Insufficient
of SPVs
Service
given
SPV/consortium
felt that
companies
Prison
is actually
of the
to one
government
the
undertake
construction
given
separate
reason was
examples
been
the
so two
for the
construction
have
However,
company,
David
for the
should
prisons.
of the
contract
contract
1990s
competition
that
the
simultaneously
2003).
out
when
the
for both
（Ｈｏｕsｅ ofCommons
was
even
UK
tender
two
of the
arises
PFI
design.
market
initiatives involving
the lack
of sufficient
adverse selection and
government contracts means
may
take
advantage
of this
The
1ack
UK
Public Private Partnershipsand the Private Finance Initiative
:Ａ long and winding road（GRIFFITHS） ７１
of
competition
by
charging
higher
fees
etc. to the
government
department
concened.
PFI and Value for Money （ＶＦＭ）
The ‘value
main
for money'
reason for such
public procurement
they
(VFM)
argument
for PFI
is regarded
activity. It revolves around
through
the PFI is better than
yield efficiency savings though
comparable
the introduction
of more
struction costs, more efficient maintenance
costs −while
sector. The
is that the
reason for
these advantages
consortium) is designing, building, operating
sector. This
means
that the tendering
and
private sector is given more
However,
‘benchmark'
money
can
and
before
value for money
which
can
be
and
same
comparable
compared
with
Sector
2002，p.65). Also
schemes.
This
type of problem
the public
･icationo f the
more efficient outputs
to have ａ public sector
Comparator
construct
the PSC
undertaken
this comparator
by
has been
was reported
school projects. (Audit Commission
difficulties,t here are two
other complication
firstis the way
risk is allocated, and secondly,
for
problematic
It IS
expenditure
the public
subjective judgements
alternative rather than
value
（ＰＳＣ）and its
costs, lifecycle maintenance
to be
often include
a hypothetical
the net present value of both
by
or
･ications. The result is that the
create better and
Public
costs, operating
with
in which
provider （i. ｅ. the SPV
the private project costs before
is the
scheme
study of ａ selection of PFI
PFI
can be decided, it is necessary
such ａ PSC
facts（Ａｃｃｏｕｎts
Commission
designs, lower con-
for money｡
project as if it were
costing included
PFI
and
better value
great criticism ｍ the past. To
the
innovative
financing the facilitiesneeded
to innovate
as ａ
public sector projects because
process is on the basis of‘output' sｐｅ
benchmark
to assess the construction
compares the
from
be
This
come under
risk allowances of
However the
hard
then
decided.
construction has
necessary
freedom
hence achieve
government
also transferring risks to the private
service (build, design, service standard)rather than‘input' spe
ｅ･ｇ.ａ hospital -
by the UK
the fact that in the right circumstances,
sector･･
rather than
in that it often
an actual set of costs
by the Audit
Cornmission
in ａ
2003, p. 34). In addition to these
with relation to the calculation of the PSC.
public and private schemes.
the discount rate used
We
will now
to work
The
out
turn to these issues.
Ri．ｓｋ
ａｌｌｏｃａtｉｏｎ
１ｎthe process
of calculating the value
private sector SPV/consortium
responsible
undertakes
arrangement.
are transferred
These
include
optimum
from
the
public
general risks such
addition, one essential condition
managing
it has to be understood
project, then the PFI
for certain risks that the public sector would
of risks which
transferred
for money,
the PFI
for any
PFI
otherwise
that when
consortium
retain. There
are ａ range
sector to the private sector under
as construction/design
and
ａ
becomes
operating
ａ PFI
risks. In
project is that sufficient financial risk is also
to the private sector since it is felt that the financial sector is more effective at
financial risks that the public
allocation of risks between
sector. The
private and
(387)
whole
idea is to try to work
public sector. For
example,
out an
by transferring
72 The
the
project
financing
the
private
sector
consortium
will
However,
it is
whether
the
risk
was
that
to
supply
start
difficult
private
the
PSC
partners
the
risks
involved.
tical rather
In
Agency
Agency.
The
make
real
had
and
as
is supplying
ａt￡12.6m
dence
undervaluation
363)
In
hospital needs
perception
important
that
2002),
Riｓk
When
an
PFI
on
｢risk
in
original
service,
the
the
in
valuation
such
likely
tempted
valuation
to
Health
PFI
to treat
so
that
PFI
of risk
is chosen
the
of
over
it was
risk
risks
transfer
the
critical in
is
that
adjustment
is
as a
incentive
made,
hurdle
because
when
the
they
cases the
costing
For
limits.
have
to
the
risk
it is
the
example
decision
ａ
Trusts
tight
is often
alternative.
decision
SPVs
371.) Therefore
many
of the
2000， evi-
to exaggerate
because it
to
to the
Siemens
with
UK
for the
failure
under
sector
in
part
the
the
system
business because
money
of the
example,
by
capital
for
comple-
value
systems
deal
in
Value
the ａｃtｕａｌ
cost
2000， evidence
public
found
or
（ｗho
public
is an
of
is still tｈｅｏｒｅ-
an IT
and
PFI
for
been
50%
included
the
this
delivery
Trusts
value
there
had
only
practical
of
compensation
their
when
the
of risks
contract （Ｈｏｕｓｅ of
C ommons
to exaggerate
test
late
route （Ｈｏｕｓｅ ofC ommons
Scotland
of
NHS
projects
risks
valuation
case. In
in
premium
PFI
/ construction and
and
idea
risk
occurred
paid
risk
and
design
to develop
of
was
valuation
the
risks
determine
whether
theoretical
agency
eventually
the
on
is made,
￡2.44
PFI
accurate
of
system
only
objective
the
schemes
making
are
Passport
to
while
assessed
an accurate
Business Services
no alternative
than an
of whether
of
depended
is
favouring
determinant
survey
health
Trusts
rather
thus
UK
the
the
true
to be
to important
starts.
allocation
to determine
deciding
provide
private
services
121
the
whether
was
or
for
29-30）.
has
scheme
ａ contract
transfer
the
but
ｏｆ夕ｏz四だ
there
NHS
surmount
the
to be built) are often
that
Therefore
factor,
the
in
Siemens
included
valued
that
asked
transferred
subject
SPV
public
that
felt this
of
the
incentives
ａ suitable
agreed
2003, pp
PFI
of
Ｏ伍ｃｅsｕｒｖｅｙof
when
methods
point
with
failure
the
risk
since
flow
charging
partners
private
difficult to
was seen
Agency
of
the
often
at the
is
of Commons
provide
it becomes difficult
Audit
partners
it will
quality
the
that
However,
sector
the
it very
Siemens. A
was
of
with
a deal
contract
so
private
For example,
addition,
than
Passport
public
value
it is compared
factors
and
appropriate.
risks is complicated
xities. These
higher
or contractor
public
that
when
risks
agreed.CHouse
Money has been achieved.
operating
and
28）Ｔｈｅ ＵＫ’s National
８０％of
level,
before
time
some
（ｖo1.56，Ｎ０.3）
it is hoped
payments
quantify
both
some
sector
on
receive
or partially
０ｎ ａ practical
the
to
of
optimally,
private
services
Review
sector
sector consortium
95%
wholly
Economic
private
to
2003， p
over
either
allocated
to the
only
（Ｈｏｕsｅ ofCommons
found
Ritsumeikan
main
in ａ
to
build
（Ａｃｃｏｕｎts
Commission
making･
tｒａｎｓfeｒ
the UK
hospital, there
public sector contracts
are certain risks involved.
with
construction costs or other fi皿ncial risks such
the maintenance
of the building etc. Under
take on these various risks because
public sector comparator
they
an
These
SPV/consortium
include
to build, say ａ school
risks such
as higher
than
as the project being late or unforeseen
the PFI
scheme,
costs in
the private SPV/consortium
will not be paid until the project is completed.
is‘risk adjusted' to compare
（388）
it with
the PFI
scheme
or
normal
will
The
because the
The
UK
PFI
Public Private Partnershipsand the Private Finance Initiative
:Ａ long and winding road（GRIFFITHS） ７３
option
public
has
body
risks
would
ment,
the
of the
￡16m
includes
be
the
adjusted
potential
cheaper
The
increased
risk
the
especially
in hospital
the
schools
for
costs
to
（Ｒｏｗｌａｎｄ
et al. 2002, p 24) Unfortunately,
transfer
sector
than
adjustment
PSC
the
charge
of something
private
for refurbishing
￡83m.
which
because
cost
to the
is invariably
scheme
was
risk
transferred
PSC
PFI
option
already
going
if the
PFI
such
example,
London
was
costs
company
assumption
pursued.
For
as
private
is that
Without
the
risk
net
￡97.5m
overruns
to the
present
value
while
the
was
valued
etc
the
adjust-
PSC
at
i. e. more expensive than the PFI option.
are
to show
the
The
was
option.
things
￡99m
by
wrong.
PFI
in Haringey,
there
schemes
made
many
that
examples
PFI
are
of the
a better
manipulation
deal. (Gaffney
of risk
et.ａレ1999).
Discoun￡ｒａ￡,E?
When
constructing
used. This
the PSC
comparator,
is because contracts
between
there is ａ requirement for a discount rate to be
the public agency
are often in force over ｌｏｎｇ
periods of time. The
unitary charge
discounted
taken, and they
analysis of both
are compared.
best value for money
the investment.
thought
scheme
such
system
two
term
emerges
convention
(i. e. when
expenditure
らt
the long
a problem
the accounting
building
The
comparing
used in the UK.
places most
and
appropriate
way
taken
as the
to undertake
for such activity − which
most
capital expenditure
agency builds the facility)i s made
from
was
in the years
PFI
when
private sector (unitary charges) are spread over ａlonger
to the PFI
present value of both, there is ａ tendency
is needed. The
from
UK
expenditure
scheme
to come
because of the differences in the distribution of the expenditure
ａ
of the
accounting
occurs i.ｅ.in the
government
agencies to the
contract period. When
and the PSC
for the PFI
in the PSC
or three years, most
the investment
payments
because of
in the early years∠When
say after the first two
then on, less expenditure
of the expenditure
is applied to both
projects is under-
the private sector and the PSC
For example,
or three years. ０ｎ the other hand,
rate of say 6%
A
cost of capital for low risk purposes in the private sector.
as ａ schoolis completed,
is completed,
cash flow analysis in
present value is then
the most
ａ
of future payments.
public sector (PSC)
set a discount rate of 6%
when
the government
of ａ stream
project with the lowest
and is used to determine
Initially the Treasury
to represent
However,
(VFM)
the private and
consortium
the SPV/Consortium
to use a discounted
the net present value i.ｅ. the value
cash flow
the private SPV/
public sector pays
over 20 − 30 years so there is ａ need
order to determine
and
the discount
flows to find the net
out cheaper. This
flows on which
is
the discount
rate is applied.
It s also
changing
critical to decide
what
discount
rate
to ａｐｐｌｙ
t o the analysis. The
the rate of discount can be seen in Table ５ which
of the Carlisle Hospital. Notice
only 0．5％，it makes
relates to the case of the building
that if the discount rate is dropped
the net present
value of the PSC
effect of
scheme
from
６％to
5.5%
i.ｅ.by
ａ better value (cheaper)
than
the private sector alternative！！
It is relatively clear that the process
of deciding
hospital, a school
or ａ road, depends
on the way
risk transfer, and
the discount rate made.
The
（389）
whether
in which
to produce ａ facility such
as ａ
the risk allocation, the nature
decision as to whether
of
the private of public
TheRitsumeikan Economic Review （ｖo1.56，Ｎ０.3）
74
Table ５ Comparisons
of PFI and PSC
options in Net Present Values （￡ｍ）
Discount Rate （％） PSC PFI Difference
in favour of PFI
6 ￡174.3m 173.1m ￡にｍ
５．５ 釧5.8m 186.7m 一￡0.9m
5 ￡198.8m 202.0m 一￡3.2m
4.5 ￡213.9m 219.5m 一￡5.6rn
4 f23↓.2m 239.3m 一￡8.↓m
3 275.0m 288.6m 一￡13.6ｍ
Rowland,
D
and Pollock. Ａ.ド2002),
sector produces and
government
Understanding
the Private Finance Initiative，
Ｕｎｉｓｏｎ
Ｒｅｐｏｒt,
Jan.
finances the facility,(i. ｅ. the private sector SPV
funding) is at best an inexact
science which
or through conventional
is easily manipulated.
PFI and Refinancing
One
of the problems
of PFI
that of refinancing. As
school, road
or prison
ficantly reduced.
the yearly
This
means
can go back
etc, some
now
less. This
and
is because the
private SPV
body
The
means
vidends
in 2001
longer
a problem,
leaving
risk.
to build and run the facility,
is, the SPV
renegotiates the
1ed to ａ ￡160m
by
be shared
the building of the
extra profit to the SPV/
hospital ！！ In early contracts the
Treasury
the private consortium
50/50
are
between
suggested
and
the consortium
in 2004
the government,
and the govern-
concerned.
there
that better terms
period, the
gains in the UK
have
been more
SP V / consortium
involved
for new
in the refinancing
PFI
deals. Second,
when
interest rates, can be secured. During
can increase its borrowing
above. This
allows
beyond
it to pay
after re-financing. Finally, the contracts
/ consortium
deals. This
to an end, the inherent risk in the project drops
as ａ result of the factors mentioned
SPV
are many. First, since confidence in the PFI
banks
become available
for finance ｉ.
ｅ.lower
to shareholders shortly
that the private
to borrow
to build another
the original contracts are signed
better rates of finance have
required
has had
nearly all this‘windfall profit' until the UK
has increased,
financing
built the hospital,
interest rate because the risks of the investment
enough
construction phase of ａ project comes
means
risk is now no
to‘refinance' the loan, That
hospital completed
sources of refinancing
market
construction
at ａ lower
such re玉nancing -
gained
department
has
risks to the private sector contractor is signi-
which
that any refinancing benefits should
ment
or SPV
can lead to large ｐｒｏ丘ts for the SPV. For
example,
Norfolk
from
the consortium
of the facility over the 20−30 years of the contract, as the main
the funding
consortium
especially in the years after its introduction, was
once
of the main
to the finance market
with
Norwich
above,
that the SPV/consortium
loan
that when
This
operation
in the UK,
noted
secures today
（390）
services that will be
what
the
which
the re -
is actually
out inflated di-
can be extended
cheaper
than
so
those
The
UK
Public Private Partnershipsand the Private Finance Initiative
:Ａ long and winding road（GRIFFITHS） 75
available
often
in
go
the
extended
hand-in-hand.
ａ much
better
earlier
also
the
PFI
UK's
from
ｅａｒlｙPFI
2002
was
financing
with
the
maximise
the ‘rent
public
Report
extraction'
of
the
on
Report
ａ code
ａ ５０/ 50
element
and
surveyed
Audit
case the
occurs
NHS
paying
the
services
over ａ longer
to predict
the
demand
basis.
This
demand
money
for
from
Committee
finance
of Public
to
The
save
second
consortium
contract
debt
to the
type
of risk
investors
expected
to
consortium
strategy
over
may
investors
on
be
form
could
gains.
project
The
ａ more
have already
performance.
sum
that
factors
charge
noted
Trust
the
then
would
period
any
above show
issue
than
be
the
was
the
In
this
when
public
to
sector
being
try
to
-
say,
(in this
committed
it is not
future
to
always
for example,
could
would
the
mean
still have
that
to find
future （Ｈｏｕsｅof Commons
the
had
Government
to close
liabilities. For
on
its
to
pay
profits
limits
hospital
service
of
their
of the
with
certain
way
the
the
wards
in
that
in
the
which
SPV/
obligations and
the
the
consortium
for
benefits
because
the
during
can
be
SPV/
hospital
be-
previously
over
its share of
refinancing
the
refi皿ncing
If it is taken
consortium
consor-
would
that
which
the
the
outstanding
gives
ａ risk
provision
of receiving
if the
consortium's
effectively
future
contract.
example,
contract
case, it creates
is ａ credit risk
problems
not
of re
refinancing
hospitals
the
refinancing
of
part
there
the
in after
gains
designed
in
Trust
have
have
its future
ａ large
Finally,
or over
the
complicated
got
could
charge｡
risk i. ｅ. the
about
but
the
However,
from
far into
defaults
contract.
gains,
the
the
the
Trusts
would
payment'
the
so concerned
unitary
mean
life of
far into
terminal
project
Trust
of ‘advanced
be
as a lump
of ａ reduced
period
ing
taken
service
the
be
０ｎ the
benefits
sharing
involved
charge.
easy
unitary
of increased
ａ hospital
Trust,
these
yearly
can
deals.
but
？ When
away
charge
is not
cases,
the
is that
the
not
depended
some
for
so
and
unitary
PFI
was
and
risks
unitary
decrease. However,
for the
gains
Office 2006, Fig 12) In
for
lengthened
contract
the
community
of risk is ａ service
ａ type
earn
cause the
can
the
kind
local
would
In
pay
for
by
the
via
2006， p1 1 ）.This
Trust.
to
third
pay
Accounts
money
ended
the
services
to
responsible
is
The
tiums
hospital
its budget
it gives
order
is generally
period
provide
of return
earlier
for clinical provision
shift of clinical care towards
the
contract
Trust in that locality), accepts
for
possible
then
36
to share refinancing
provided
rate
such
15-17%,
What are the additional risks to the public sector for refinancing
of ａ hospital,
of
borrowing
can
internal
an idea
(National
in
company
The
generally
which
described
increase
consortium
which
were
requirement
accepted
the
rapidly.
2006
IRRs
in the
contractual
sector
is that
and
to shareholders
expected
shown
sector
contract
shareholders very
returns
the
no
private
of
of refinancing
Audit
70％ａs
there
the
extension
their
the
1990s
10％to
deals
October
to
National
of the
The
effect
of return
of measuring
deals
range
The
rate
（ＩＲＲ）isｏｎｅ way
seen from
future.
gains
time
the
the
make
in the
contract
refinancthe
PFI
first envisaged.
PFI and the growth of the secondary market
As the UK
PFI market has matured, there has been ａ growth
(391)
of a secondary market for
76 The
Ritsumeikan Economic Review （ｖo1.56，Ｎ０.3）
selling the shares in PFI
they
would
market
be
of shareholdings
projects. Funds
Innisfree, and
assuming
Market
learn
from
duce
may
leading
expect
the management
financial and
should
when
search by the National
tendency
A
second
problem
more
by
argument
example,
ownership
access
selling shares in PFI
in the PFI
leaks
in the SPV
Barclays Infrastructure Ltd. Its initialinvestment
be needed
whether
could be
than
had
been
for refinancing
involved.
occurs for two
of services
that
of government.
For
consortia
Carillion would
Hospital
have
1999
and
the same
project after selling some
estimated
2005
sold in the secondary
and
market
that more
there was
when
by 2003
as ａ result
return on investment.
returns although
incentive
to provide
a good
The
higher than
do not go to plan. However,
it could
service to
of its interest in the operation. (Carillion
than
Valley Hospital project). (National
￡700m
potentially￡6m
at that time. (Joanne
（392）
the contractor
called ＴＨＣ Ｌ）ａｒtfoｒｄ
to
50%
that such
to offset other projects which
Audit Office 2005）lt has been
sold between
25%
difficultsince it is
of ￡4 had risen to ￡16m
was both a shareholder and contractor of services in the Darent
been
which
out as in 2003
and selling its shares ― giving its shareholders
Valley
only
becomes more
process -
/ consortium
lies also in the fact that Carillion emphasised
the Darent
subject to refinanc-
two
this information
be questioned
three years after contract
projects be disclosed to the authorities since it is ａ contract between
Carillon, sold its ￡4m
would
that there has been ａ
had been
market
First, re-
from
share
normal
perhaps
that the profit or loss derived
or SPV,
problem
thus
significantly as shares in the SPVs/
there is no requirement
private sector parties. Sometimes,
of refinancing
can intro-
market.
projects become more
to private sector information
and
-
to the private sector as providers
evaluating
of a project can change
owners
schemes
not occurred,
the secondary
the government
the
of both
the SMFs
here is that there is ａ greater tendency
definition, that tracking and
are sold to new
sales had
of transparency
therefore
for reducing
for the public sector.
to be sold after around
when
market
the public sector can
activity on the secondary
６.0f those shares, around 50%,
is the lack
difficult to gain
bid in future PFI
it cheaper
in those contracts where share
reasons. First, the shift from
means,
they
Office (National Audit Ｏ伍ce 2006）shoｗed
as well as advantages
benefits to the
have specialist knowledge
efficiencies which
Audit
for shares in the SPV/consortium
with its problems
who
matters. Such
criticisms of such
subject to refinancing. The
are typical exam-
bring
investors into the PFI
been
letting as can be seen in Table
ing. However,
(SMIF)
may
projects i.ｅ.there is scope
techniques of the SMFs
of bid prices making
have
Fund
market
projects are bid for. Second,
be reflected in the prices which
to ａ lowering
equity
Investors, Infrastructure
decrease the relative cost of equity and
PFI
operational /construction
However there
shares in the these private sector
Infrastructure
of the PFI
not sure whether
Funds （ＳＭＦs）ｗho build up ａ portfolio
of reasons. First, it attracts more
efficient markets,
investors
The
were
there is ａ reasonably assured
as Henderson Global
help public sector agencies in the pricing of PFI
returns which
in SPVs
but noAv
Market
such
Secondary
that the expansion
public sector for ａ number
which,
investments,
by specialist Secondary
in PFI
pies. It is argued
PFI
hold equity in SPV/consortiums.
are bought
Investors干),
In the past, shareholders
able to exit from
for those who
companies
companies.
worth
worth
of shareholding
of investments
have
that
Ｏ’Connor （2005）.This becomes
The UK
Public Private Partnershipsand the Private Finance Initiative
:Ａ long and winding road（GRIFFITHS） 77
Table
6 Change
in shareholdings
and
the
Secondary
Number
of
Market
Projects ％
Share sales have occurred
Within
one year of contract letting 1 1
｡２５
0ne
to
Two
to
More
two
years
three
than
Total
where
Number
three
years
share
sales
"where
Number
to
sales
has
｡50
letting 3 3
contract
｡75
letting 25 31.25
occurred 32 40.00
refinancing （16） （50）
to
not
occurred 48 60.00
refinancing （12） （25）
Tota1 80 100
Source;
NAO
（2006）Ｕｐｄａtｅon PFI
p29（ｍｏ
ｮied）
problematic
when
more
letting 2 2
contract
after
have
subject
Grand
contract
years after
subject
Shares
after
parties who
may
Debt
refinancing and the PFI
the shares on the secondary
be able to dominate
tee 2007）.Ｔｈｅ main
point here
taking place without
reference
the secondary
market
HC
market
1040
Session 2005-6
April Table
are held by ａ few
market. （Ｈｏｕsｅｏｆ
Commons
is that it is argued
that trading
of PFI
15
equity comSelect Commit-
asset ownership
is
to the public interest or its effects onpublic services.
Conclusion
The
development
explained
of the PFI
in this analysis. There
as noted in this account. They
be
clarified and
asymmetries
that
based
adjusted
remedied.
Ａ recent
relationship
recent UK
which
between
House of
assessment
the private sector has
over
financing contracts. The
article −
for example,
Commons
Select Committee
be doubts
the UK.
conceptual
market
by
report which
problems
the UK
and
schools
(393)
noted
need
during
of the gains with
seems
to
various
that the
is
PFI
etc, has been
as indicated
in the
in ａ
the greater skill which
when
re-negotiating re-
of‘rent extraction' noted
as ａ method
Government
to abound
as
process
that stillremain
Treasury
for investors who
Report 2007）Ｕｎtilthese problems are
political terms,
UK
hospital and
sectors continue
to share any
of the PFI
aspects which
minirnised
protracted problems
the public sector representative
as to the true value
In
public
noted
road'
the PFI （ＰＯＩｌｏｃｋ
et. al. 2007). Asymmetries
Select Committee
same report
winding
difficultieswith the PFI
costs can be
of procuring
that there was no compulsion
projects on the secondary
and
of the claims
methods
the private and
been ａ‘１０ｎｇ
a nd
technical and
transactions
one of the most
is biased towards
Commons
has
complications
include both
so that various
is superior to conventional
on evidence
in the UK
are many
For example,
of transparency.
method
system
earlier in the
sell their shares in PFI
the government.
（Ｈｏｕｓｅ of
clarified,there will continue to
of financing public sector projects in
to have
made
is clear to its own
78 The
RitsumeikanEconomic Review （ｖo1.56，Ｎ０.3）
departments/agencies that the PFI is the‘only game in town'. Time
will tellwhether the PFI
system will develop into more mature and transparent one - this account indicates that such
ａ stage has not been reached to date.
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英国の公共による民間のパートナーシップ並びに民間の財政インシアチブ：曲
折した長い道のり
英国ケンブリッジ アングリア ラスキン大学
アラン・グリフィス
経済学専攻
要約
公共による民間のパートナーシップ(PPPs)は、１５年に渡り、英国政府及びビ
ジネス界において議論の中心であった。その目的は、民間セクターの公共サー
ビスへの参入増加であり、公共セクター改革の喫緊であるとみなされてきた。
歴代の同国政府により本プロジェクトの成功が提唱されたにもかかわらず、一
方では、官僚的及び非能率的であるとの非難も頻発した。本稿の第一部では、
PPP の重要部分である PPF の構成及び動機を解明、第二部では、本件に対する
非難の本質を詳述する。
PPP 及び PPF
過去２０年間において、世界中の政府が、新規の公共サービス提供法の発見に
尽力してきた。これは、本公共サービス及び資金の提供における民間セクター
事業の増加において顕著であった。これらの変革の結果、経済分野における公
共セクターの役割が減少する一方、経済活動における民間セクターの参入が増
加。換言すると、公共セクターと民間セクターの立場を逆転させると言う計画
であり、これは、第二次世界大戦後３０年間、諸国において実行されたようで
ある。
英国の改革において耳目を集めたのは、公共企業の民営化である。これには、
地方自治体サービスの民間への移行、健康及び教育を媒体とした市場の導入及
び PPP の設立が含まれる。PPP に対する明確な定義は存在しないが、概して、
公共セクターと民間会社（またはその系列グループ）の間における、従前、公
共が提供してきた資産もしくはサービスの提供を趣旨とする契約である。この
ため、本プロジェクトは、民間のみ、もしくは民間及び公共の両輪により提供
されるであろう。同プロジェクトのスキームを構成する諸般の要素は、以下の
ごとく４分される。構築、運営、財政及び所有であり、これらについては、表
１に明記されている。
表１
各 PPP スキームの構成要素
1
ア ウ ト PFI 特権
ソーシ
ング
要素
事業内容
運営
民間企業によるサービスの ×
運営
×
×
財政
民間運営者融資による資本
投資
×
×
ユーザーの費用による補填
×
公共体の契約による補填
×
×
×
×
×
×
×
構築
民間企業による資産の構築
×
×
所有
契約期間及びその後は公共 ×
×
×
契約期間は民間であるが、
その後は公共
リ ー BOT
ス
×
×
×
×
永劫に民間
ご覧の通り、地元のごみ収集など公共セクターによるサービスのアウトソース
には、資本投資の構築または融資は含まれない。同国における PFI スキームの
定義は、民間企業による公共セクターへのプロジェクトの設計、構築、融資及
び運営、並びに、通常、数十年間と言う長期間のサービス提供契約に基づいた
資金の補填であるにもかかわらず、民間及び公共間の契約内容により、公共に
よる資産の所有は自在である。水の供給等の特権は、PFI に類似するが、その
財政は、ユーザーの使用量により賄われる。リースの定義は、民間企業は、投
資は行わないが、公共セクターのシステムを運営及び保守し、資金は、使用者
が支払う料金により調達されると言う。最後に、BOT スキームにおいて、運営
中の資産の構築及び所有は民間企業が担当するが、それ以降は、公共セクター
へ委譲される。
４種の定義により、PPP の定義は、微異に可能である。
１．
モデルの設計及び作成(DB)-------民間セクターによる設備設計及び建築
の契約であり、財政及び所有は、公共セクターが担当。
２． モデルの設計、建築及び運営(DBO)-----民間セクターによる設備の設計、
建築及び運営であり、その財政は、公共セクターが負担。
３． モデルの設計、建築、運営及び融資(DBOF)-----民間セクターの担当には、
設計、建築及び運営のみならず財政も含まれる。本モデルにおける民間
2
４．
セクターは、公共セクターからの２５から３０年に渡る定期的な支払い
によりコストを回収する。
ジョイントベンチャーモデル------本モデルでは、公民両セクターが会社
を設立、本会社が設備の建築費充当を目的とした資金を調達する。
本資金により、設備の建築及び保守が行われるのみならず同設備のテナ
ントへのリースが収入源となる。
ご覧の通り、PPP に関する諸モデルが存在するが、その目的は、同一で
はない。本稿に登場するのは、主に、PPP の PFI 版であるが、本版は、
上記 DBOF の多面を踏襲している。
PFI の基本構成
英国における典型的な PFI の構成には、民間セクターにおける特別目的
体(SPV)の創設が含まれる。同体は、他株主を含む民間企業及び組合を意
味する。これらの株主は、企業及び大企業の部署から構成される場合が
多く、同企業及び部署がプロジェクトの構築及び財政に関与する。例え
ば、１９９８年の PFI によるノルフォーク及びノルウィッチ病院の設立
において、SPV は、オクタゴン・ヘルスケア・
（ノルウィッチ）ホールデ
ィングと呼称された。他方、本ホールディングの株主は、バークレイズ
UK インフラストラクチャーファンド、３i グループ、イニスフリー PFI
ファンド、ジョン・ライング・インベストメント及びセルコ・インベス
トメントから構成され、これらの会社の中には、資本の提供、建物プロ
ジェクトの管理並びに実際の設備運営を行う会社も存在する。それ故、
他の PPP スキームとは異として、PFI モデルにおいて判明したのは、民
間セクターSPV が設備の設計、構築及び運営のみならず財政をも負担す
ると言う事実である。
例えば、病院のような施設建築において、公共セクターの代理店が、契
約期間中、SPV 及び組合へ、年間費を支払う。この期間は、２５から３
０年である場合が多い。本費用は、合算費用と称され、契約満了時にお
いて、資産の所有権は民間セクターに存続するか公共セクターへ返還さ
れるが、その決定は、契約条件により行われる。PFI の重要部分は、経
済活動の究極機能として同が契約を復帰することである。同国における
PFI の範囲は、学校を含んだ小規模プロジェクトから M６有料道路及び
チェルテンハムにおける新築の GCHQ 本部のような大規模プロジェクト
であり、それ以外の多プロジェクトには病院及び学校が挙げられる。
3
PFI の構造
病院の建設を予定している厚生省が PFI の採択を決定した場合、政府は、
設備の融資、運営及び建築について SPV 数社から入札を募る。入札の最
終候補者選考後、関連政府機関がこれらの入札を評価。最高の入札者に
は、契約権が付与されるが、入札受領時に、公共セクター比較機能（PSC）
により査定される。同機能は、公共が引き受けた場合のプロジェクトの
コストを算出する。多競合 SPV からの民間セクターの入札と PSC を比
較することにより、民間 SPV の投資提案が、効果的な公共の獲得との比
較において、資金を評価するか否かが判明する。これにより、PFI によ
る資金の高い評価が確認された。最高の入札者決定後、最高の資金提供
者が契約権を獲得する。自明な理ではあるが、民間セクターの組合によ
る入札が PSC の数値未満の場合のみ、PFI の契約は実行される。PFI 及
び PSC のような各種プロジェクトのコスト算出には、割引方法が使用さ
れ、この件については、後述する。
PFI の傾向
表２には、１９８７年から２００６年１２月までの PFI プロジェクト数
及び資本額が明記されている。２００７年初旬までに、７９４もの PFI
が実行され、総額５４，５００、０００、０００ポンドを計上。２００
０年のピーク時以後、プロジェクト数は減少したが、２００３年には、
資本の合計が１４、９００，０００，０００ポンドと言う最高記録を達
成、この大半の理由は、ロンドンの地下の近代化である。
（ロンドンの地
下パートナーシップの構成は、標準的な PFI より複雑であるが、これら
の数値が含まれる）。例えば、２００３年に着工したベーカールー、セン
トラル、及びビクトリア路線のみの近代化契約においても４、５００、
０００、０００ポンドを消費。政府機関単位に算出すると、PFI の５０％
が数値において、６７％が額において運輸、厚生、教育技術省が、また、
地理的細分化によると、ロンドン及びサウスイーストがプロジェクト総
数の２５％を、総資本額の５０％を占めている。
（表２の翻訳）
表２ １９８７年から２００６年までの PFI プロジェクトの数及び資本
額
4
Year:年度
Number:数
Value: 資本額（ポンド）
（表の下）
注意（１）：これらの数値は、四捨五入及び総計されない。
（２）：これらの数値には、ロンドン地下 PPP 契約が含まれる。
出典：HM 大蔵省２００７、民間の財政イニシャチブ統計
１９８７から２００６
PFI 署名済みプロジェクトリスト２００６年１２月
PFI 導入の根拠
英国では、１９９２年以降、PFＩに対する論争が頻発した。最初は、１
９９０年代に発生した旧公共セクターの改革の必要性であり、その理由
は、時間及び予算内のプロジェクト完了に刺激がないことであった。こ
のため、同セクターへより巨大な民間セクターの精神の移行が求められ
た。第２に、PFI 導入による市場への競合導入の要請が挙げられ、これ
は、各プロジェクトに対する SPV/組合間における入札の激化が予想され
るためである。第３は、PFI の導入による民間セクターの効率増幅であ
り、その結果、資本の価値が過大となる（VFM）。第４は、PFI の同国導
入による同国内における革新の増大である。すなわち、病院及び学校の
プロジェクトは、優秀な技術及び知識を備えた民間の手に委ねられると
言うことである。第５は、PFI によるプロジェクトリスクの公共から民
間への移動である。これにより、同リスク負担者は、民間となる。最後
に、オブザーバーによると、PFI により政府が有利な立場に置かれると
言われている。その理由は、同の投資数値が政府の借入金に組み込まれ
ないため、公の負債額を少額化しているからである。
同年以降の同国における PFI の導入及び拡大に関する上記議論は、多方
面からの非難の対象となり、これは、両理論及び実践的見解の虚偽の前
提から発している。本稿第２部には、継続中の議論の本質が述べられて
いるが、仔細な批判に注目するに先立ち、経済理論を駆使した場合の PFI
問題の本質理解法を探究する方が得策である。
5
経済理論及び PFI
１９９０年代の同国新自由主義における PFI 及び他の PPP スキームの導
入が、経済活動に対する至高の組織機能として契約の復活をもたらした
と言う事実は、疑いの余地がない（ディキン、ミッチ １９７７年）。経
済的観点から述べると、契約経済の研究の発端は、１９８７年のサピン
トン及びスティグリツが生み出した「民営化理論」である。本研究によ
ると、政府による全事業が至当に設計された諸権利の競売により達成可
能であると言う条件があり、これにより製品もしくはサービスが生み出
されると言う（サピントン及びスティグリツ、１９８７年 ５６８ペー
ジ）。政府の事業とは、経済効果及びエクイティー（一定の配分目的を達
成するニーズ及び賃借料の摘出） （製造者からの多大な搾取））である。
本論によると、同事業が２種以上の中立なリスクからの入札を要する競
売により達成され、本リスクでは、最低の製造費をもたらす技術につい
て対称的な信頼を有する。民営化理論が PFI 取引の理論的資質の理解に
対する踏み台となるが、このような政府の事業の実現が現実に難渋であ
ることの原因は、詳述されていない。しかしながら、本件については、
代理店及び取引コスト理論から発生する契約の経済的側面より説明する
のが最良である。ここでは、主な理論問題の概略を述べ、これらの問題
は、PFI 取引の長所及び短所の理解に関連している。
取引コストとは、売買者のみならず不完全な情報社会における契約の手
配、方針の決定及び実行の発見に要する費用である（コエン＆パーカー、
１９９７年 ３７ページ）。不完全及び非対称的に分配された情報の条件
において契約が作成された場合（ウィリアムソン １９７５年）、取引の
１名以上の当事者が本情報を悪用する危険がある。これを、ウィリアム
ソンは、
「背信の追求」と命名（ウィリアムソン１９８５年、２６ページ）。
このため、不完全情報により、当事者が（例えば、SPV/組合/契約者）便
宜主義に陥りやすく、特に、
「資産の特有性」が絡んだ場合、起こりやす
い。例示すると、当事者が政府である場合、契約の継続もしくは更新以
外に、投資に全コストの回収が不可能であるが、その原因は、コスト回
収目的の代理の契約当事者が存在しないためである。同国における本件
の例としてレールトラックの脅威が挙げられるが、本脅威では、有利に
規則緩和が行われた場合、チャンネルトンネルのレールリンクの２フェ
ーズが完成する。
便宜主義の結果、逆の選択及び道徳的な危険が発生。前者の場合、本人
6
が代理人の性格を不完全に観察すると、問題が発生する。PFI において、
政府である本人が民間の SPV 及び組合の特徴をオブザーブする。実際、
すでに略記した PFI の根底である入札プロセスの背後に存在する根拠と
は、逆選択問題の実施について民間セクターが公共代理人へ情報を開示
する方法であり、このため、同問題が激減する。一方、本人が代理人の
行動をモニターする際、苦境に直面した場合、道徳的な危険が発生する。
サラニ（１００７年 １０９ページ）によると、同危険の問題が発生す
るのは、代理人が、本人の幸福へ影響を及ぼす行動を取った場合である
が、本人が目にするのは、行動そのものではなく同行動の結果である。
故、代理人は、効果的に行動しない。本人が、代理人の行動の選択へ影
響が及ぼすことが可能であるのは、効果的な尽力レベルに対し代理人の
刺激が継続する場合のみである。
PFI スキームでは、本人または政府機関による同プロジェクトの効率的
な財政及び運営における代理人（SPV/組合）の刺激を喚起するのは、既
に概略したリスク移行法である。これは、しばしば、契約により行われ、
本契約では、高性能及び予測に到達しない場合の処罰サービスを具備し
た支払い構成を擁する。公民双方のパートナーシップのリスク管理には、
政治及び説明責任が存在する。政府が、効果的且つ長期の公共サービス
の提供と対峙する選択へ短期の水準を擁している場合もある。これに対
し、PFI 及び同種のスキームは、現行レベルにおいて政府へ施設の資金
提供を強要、本強要は、契約内容の通り、長期間のサービス提供におい
て行われる。むしろ設備の建設よりも、PFI は、代理人へ合算費用によ
る長期のサービス契約を要請するが、これにより、政府サイドからの便
宜主義の問題が解決するとは限らない。経済からの選択に関する文書（テ
ュロック １９６５年）及び（ブキャナン １９７２年）が明示するよ
うに、政府の職員による利己の追求が存在するため、効率的な民間パー
トナーシップのスキーム採択の当否は、政府代理人の利他の心の度合い
により決定される。
最後に、政府に対する重大問題は、内部生産により必要な施設の供給を
内部で行うか（これにより取引コストを削減）、または、作業の大方をア
ウトソースするであるが、後者の場合、全契約の手続き及び前述の複雑
な状況を伴い民間セクターと協働する。ただし、政府の認識によると、
同は、基本的な機能も内部生産の意欲がない場合が多いため、民間セク
ターとのジョイントベンチャー及びパートナーシップが妥当な結果とな
ると言う（パーカー＆ハートレー、１９９７年）。このような手配により、
7
ニーズへの反応が高まり、コスト機能が減少、且つ、重要な恩恵がもた
らされる。
上述のように、ＰＦＩスキームの公民活動における「協働モデル」の重
大な側面は、契約による取引コスト削減の重要性である。同コストの削
減は、民間及び公共セクター間の協力のみならず相互依存の創作であり、
これにより、全員の幸福における共有の目標並びに基準が達成される（ク
リジン及びコペンジャン ２０００）。このような信頼関係により、前述
の便宜主義が減少、より「関連性の高い契約」へ接近することになる。
このため、正式な契約へのニーズが減少するが、このような信頼関係支
持において契約の機能が必要である（ルーマン １９７９年）。故、公民
協働の奏功は、一部、政府及び民間セクター間の組織関係が双方へ利益
をもたらす長期の協働であるか否かにより決定される。
最終的に、ＰＦＩのような活動への最も重要な主張は、
「資本の価値」で
ある。すなわち、理論的に述べると、市場の競争及びより高度な刺激に
より前記の本人及び代理人の問題が解決され、公共サービスが改善され
る。輪点は、これらの長所が、ＰＦＩ及び類似の取引のように、契約の
取引コストの見込み増加額よりも巨大であると言う事実である。本稿の
大部分が前述の理論に遡及可能であり、議論進行により参照が行われる。
英国におけるＰＦＩの仔細な批評を、上述の根拠の最後の部分を参照し
ながら開始する。これには、政府の借入及びＰＦＩの間における関係―
すなわち「オフバランスシート」の会計が含まれる。
ＰＦＩ及び英国政府の数値
上記のように、同国ＰＦＩ取引の拡大に対し行われた論争の１つに、同
国が同政府借入金を大蔵省の制限内に留めたいと言う意向がある。すな
わち、ＰＦＩを駆使した公共インフラの民間融資の成長とは、病院及び
学校のような施設に対する政府の直接投資の減少と同時に同借入金もが
低下すると言う意味である。本質問に答えるため、まず、表３に掲載さ
れた過去６年間のＰＦＩの規模に注目する。２００２/３年から２００３/
４年において、ロンドンの地下への投資を主因としてＰＦＩスキームの
推定設備投資が大幅に増加した。皮肉なことに、厳密には、同地下は、
ジョイントベンチャーのＰＰＰ以上に値するが、同省では、統計に、同
地下をＰＦＩタイプのプロジェクトとしてカウントしている。
同地下の数値を含んだ場合、ＰＦＩは、公共をスポンサーとする設備投
資総額の１６．８％を、また、同地下を排除した場合（この事実は、至
8
当である。なぜなら、本プロジェクトは、ジョイントベンチャータイプ
である）、関連期間の全同投資の１０．９％を占める。これは、１９９４
から１９９７年までの平均２．４％並びに１９９７から２０００年まで
の労働省の初期３年間の１２．４％と比較される。他方、政府からＰＦ
Ｉ契約への年間支払い額（各合算費用の合計）は、２０１７から２０１
８年まで、現時点において、７、７００、０００、０００ポンドである。
２００７年現在、これらの数値は、政府の全管理費用の１．３％（全公
共支出のグローバルな数値）であるため、上記数値から判断すると、Ｐ
ＦＩの政府における重用性は増大するが、総政府設備投資における重要
性は、それほどではない。
ＰＦＩの導入及び拡大についての論争には、他の財政問題も含まれる。
例えば、ＰＦＩを駆使した政府の「財政ルール」の維持も話し合いが行
われている。換言すると、民間セクターによる主要プロジェクトへの融
資により、政府投資統計に組み込まれない政府のオフバランス投資が増
加、これにより、政府の借入要請及び債務額が減少した、と言うが、現
実には、ＰＦＩから同ルールへの影響は甚大ではない。その一例として、
同国大蔵省の「黄金ルール」によると、経済サイクルの平均として、同
国政府の借入目的は投資であり、当期支出の資金提供ではない。ＰＦＩ
により病院の資金調達が行われた場合、同ルールは影響を受けない。そ
の理由は、投資配分先が公共ではなく民間セクターであるためであるが、
実際、政府による病院の資金調達が行われた場合でも、同ルールに違反
しない。なぜなら、同ルールにより、政府が行う投資目的の借入が可能
だからである。従って、ＰＦＩにおける投資は、同ルールに違反するこ
となく、公共セクターにより行われる。
（表３の翻訳）
Public sector capital expenditure (￡bn): 公共セクターの設備投資（１
０億ポンド）
Total public sector capital expenditure: 公共セクターの総設備投資
(%GDP): 国内総生産
Estimated capital expenditure under PFI: PFI における推定設備投資
(PFI as % of total publicly sponsored capital expenditure): 総公共設備
投資のパーセンテージによる PFI
Total publicly sponsored capital expenditure: 公の設備投資の総計
(%GDP)::
国内総生産
9
表３の下の文章：
注：PFI の推定額は、暦年の数値に依拠。カッコ内の同数値には、ロン
ドンの PPP 取引は含まれない。
出典：ONS（２００６年）公の支出統計の分析（５月）ONS（２００６
年）、英国国営口座 ２００６年
（表４の翻訳）
The PFI and sustainable investment rule：PFI 及び継続的な投資ルー
ル
Public sector net debt (￡１０ｂｎ)：公共セクターの純債務（１０億ポ
ンド）
％GDP:国内総生産
PFI spending: PFI の支出
Public sector debt including PFI (￡１０bn)：PFI を含んだ公共セクタ
ーの負債 （１０億ポンド）
（％ of GDP）: 国内総生産:
表４の下の文章：
出典：HM 大蔵省（２００７年）民間の財政イニシャチブ（統計１９８
７から２００６年）ONS（２００７年）統計ベースの公共セクターの財
政 （RUTN 公共セクターの純債務）
その他の同国財政ルールである「継続的な投資ルール」によると、周期
における GDP の一部である公共セクターの純債務は安定しており、これ
は、現在、GDP 最大の負債額である４０％とみなされている。このため、
PFI が重要視され、その理由は、公共の負債額が４０％以下に留まって
いるためである。表４には、本疑問に対する簡略な返答が記され、これ
は、PFI を含んだ場合と含まない場合の公共セクターの純債務額が算出
されている。そこで、PFI が存在した場合でも、対 GDP の債務の割合は
４０％以下であり、同が廃止され、通常の公共支出により資本支出が行
われた場合でも、継続的な投資ルールは超過しない。
このため、PFI が廃止され、政府が投資を行った場合でも、大蔵省の現
ルールが、問題なく達成され、対公共財政の PFI の重要性は、一般の期
待ほど多大ではない。実際、PFI による支出が従来の公共の資金提供に
10
より替代される場合でも、毎年、平均３０から４０億ポンドの政府のギ
ルト・エッジ債が支出される。これは、金融市場へ新たな問題を呈しな
いが、その理由は、同国の金融機関が、長期政府債の欠如について不平
を述べることがあるためである。同国には、公民双方の投資への資金提
供を目的としたリソースが多在するため、PFI が同国金融バランスへ及
ぼす影響は重大ではない。
同国への PFI 導入の主な動機は、政府によるプロジェクトの導入と比較
した場合、民間の SPV/組合の方が資金に対する評価が高いと言うことで
ある。そこで、同国政府による PFI の人気上昇における本目的の達成方
法とは如何なるものであるか。本質問に対する返答は、労働省による財
政事業の実施方法を設定することである（ホークワース ２０００年）。
例えば、同省による総管理支出（TME）が挙げられ、これは、毎年行わ
れる公共セクターの経常支出及び純公共投資の総計の制限である。そこ
で、本概算において各省の割当額が決定され、同省に対し、設備投資及
び経常支出の支出制限（DELS）が配分される。
これにより、財政投資への「上から下へのアプローチ」が行われ、国家
健康サービスの公共セクターのマネージャーに対する制限が肥大する。
その理由は、設備投資及び経常支出について同マネージャーへのリソー
ス量が制限されるためである。そこで、TME を駆使した大蔵省からの
DELS の結果、各省は、予算の管理に注意しなければならない。本分配
方法により、同マネージャーが PFI の取引に深い関心を抱いたのである
が、その根拠は、PFI に参加した場合、大蔵省が課した制限から免除さ
れるためである。民間からの資金により病院及び学校の建設が可能であ
り、年間の合算費用が支払われる。各省の支出へもたらされた後続的な
影響は、その後、経常予算のみに及ぶ。本アプローチは、１９９７年及
び１９９９年の「ベイツレビュー」により追加され、これが、最終的に、
同省の「タスクフォース」設立を実現する。本設立は、各省によるガイ
ドラインの追従確認を趣旨とした PFI 契約の標準化を行う。換言すると、
諸省へのリソース制限及び各省の PFI への参入を実現するシステムの設
置により、政府が、PFI のルートの使用を確認したのである。
同国における公共の財政及び PFI の関係についての議論が終了したため、
次セクションでは、同国 PFI に関連した論旨をさぐりながら同の本質を
深淵に述べる。
PFI 及び競合
11
既に述べたように、PFI の動機の１つは、民間市場における政府契約の
競合であり、これが、斬新且つ低価格による病院、学校及び道路等の投
資プロジェクトを成功させるが、本プロセスは、当初の見込みよりも効
果的ではない。同国において大規模プロジェクトを担当する SPV/組合を
誕生させる力量のある会社は大手８社のみであり、これらの中には、
AMEC, バルフォ・ビティ及びカリロンが含まれる。この数は、少数であ
るが、１日に学校２０校及び病院５院が PFI の入札を行う場合もある。
さらに、契約の入札に関与する仕事のコストには、多額の SPV が含まれ、
入札コストが２百万ポンドを超えることもある。（オルケ ２００３年）
アイルランドにおいて、PFI 取引についてオルケが建設会社にインタビ
ューしたところ、４社が初期の予備資格の段階に到達、各 SPV のコスト
は、１５００万ユーロ（１万ポンド）であると言う。２社の SPV を最終
候補者として選定、最終的なオファーが提出されたが、本段階での推定
コストは、入札者ごとに２百万ユーロ増（１４００万ポンド）である。
これは、企業/組合が多数の契約に入札を行わないと言う決意を意味し、
このため、市場での競合が減少する。比較的少数の会社による入札であ
るため、実際の入札は、入札の激少化及び資金の評価において、競合の
圧力を感じない。
１９９６年のアダム・スミス・インスティテュートの報告書によると、
推定総コストの割合としての平均入札コストは、従前の方法によるプロ
ジェクトと比較した場合、PFI 公共サービスプロジェクトの方が高額で
ある。また、全潜在的契約者を対象とした PFI プロジェクト入札総コス
トは、総コストの３％未満であるが、公共セクターのルートによる取得
の場合、１％未満である（バトゥラーE＆ステュワート A １９９６年）。
それ故、PFI プロジェクトの設立及びアドバイザーコストは、重要視さ
れる。別の事例には、２０００年のスコットランドにおいて設立された
６種の PFI の学校プロジェクトがあり、公民両セクターの設立及びアド
バイザーコストの総計は、総建築費の８から１５％である（口座手数料
２００２年）。これらのコストは、小規模プロジェクトには負担が大きい
ため、PFI イニシャチブは、特に、小規模取引において不適切なようで
ある。このようなコスト高の理由は、民間セクターへの公共セクタープ
ロジェクトの提供及び取引の最終締結に要する時間が２６から４２ヶ月
と長期化するためである。同国政府は、PFI 取引の終結時間短縮のため
ガイドラインを修正、本修正は、本問題の解決を目的とした２００２年
８月の入札コストの減額にも適用される。
12
最低の入札者が建築の契約権を獲得した場合でも、新たな問題が発生す
る。一例を挙げると、１９９０年後半、同国のファザカレー及びブリジ
ェンドと言う２軒の刑務所の建築の契約がある SPV/組合へ付与されるは
ずであった。その理由は、最低の入札者であったためである。しかし、
政府がこの事実を「不公正」であると判断し、２社へ契約権が提供され、
１社が１刑務所を担当することになった。その理由の一部は、原型のデ
ザインを使用した刑務所２軒の同時進行における契約者の力量に関する
刑務所サービスへの懸念である（下院 ２００３年）。他省を含んだ政府
の PFI イニシャチブ分析において、デービット・コーナー氏が指摘した
のは、政府同国 PFI 市場における不適切な競合の類似例である（コーナ
ー ２００６年）。最終入札における不十分な競合についての問題とは、
すでに述べた逆選択及び道徳的な危険である。政府契約の不十分な競合
者とは、入札を行う一定数の SPV もしくは組合のみが本競合の欠如を利
用することができると言う意味であり、この場合、関連の省へ高額を請
求する。
PFI 及び資金の評価（VFM）
英国政府は、PFI の資金への評価（VFM）をこのような活動における重
大な根拠であると考案している。その議論は、正当な環境における PFI
を駆使した公共の獲得が、比較可能な公共セクターを凌駕、その理由は、
これらが、より斬新なデザインの紹介により効果の蓄積を生み出し、建
設費用を減額、管理コストが効率化するためであるが、同時に、リスク
を民間セクターへ移行する。これらの利点に対する理由は、同一の PFI
提供者（SPV 及び組合）が、公共セクターが要する設備の設計、建築、
運営及び資金提供を行うためである。換言すると、入札プロセスが、サ
ービスの「インプット」の仕様よりも「アウトプット」の仕様（基準を
作成、設計及びサービス）に依拠しているのである。その結果、民間セ
クターへ病院のようなより良質且つ効率的なアウトプットを改革及び作
成する自由がもたらされ、資金への評価が上昇する。
同評価決定に先立ち必要とされるのは、公共セクターの「ベンチマーク」
であり、同評価の決定に先駆け、本ベンチマーク及び民間プロジェクト
のコストが比較される。同ベンチマークは、公共セクターの比較機能
(PSC)を意味し、今日まで、その建築に対する非難は甚大であった。本機
能構築に当たり要請されるのは、公共セクターによる施工のごとく、建
設及び運営コスト、ライフサイクルの管理に要する支出並びにプロジェ
13
クトリスクの許容評価である。このような PSC を含むコストに含有され
るのは、理解しがたい事実よりも主観的な判断である（口座手数料 ２
００２年 ６５ページ）。さらに、PSC が問題視されているのは、PFI の
比較が、比較スキームのコストの組合わせよりも仮説的に行われるため
である。この種の問題の報告は、PFI 学校プロジェクトの選択研究監査
委員会により行われた（監査委員会 ２００３年 ３４ページ）。このよ
うな難題意外に、PSC の算出と関連した２種の問題がある。一つは、リ
スク配分法であり、もう一つは、公民両スキームの純現価値算出に使用
される割引額である。それでは、これらの問題について注目する。
リスク配分
資金評価額算出において理解を要請されるのは、民間の SPV/組合による
PFI プロジェクト実行において、公共セクターが負担すべきリスクを PFI
の組合が負担すると言う事実である。PFI のプロセスでは、公から民へ
の移行において一定のリスクが存在し、これには、施工、設計及び運営
のリスクが含まれる。その上、PFI プロジェクトの必須条件には、十分
な財政リスクの民間セクターへの移行があり、公共セクターによる同リ
スク管理よりも民間セクターによる方が効果的な観がある。包括的に言
及すると、公民両セクター間における最善のリスク配分である。例えば、
プロジェクトの財政リスクの民間への移行により所望されるのは、サー
ビスの定刻且つ高品質による提供において民間セクターが刺激される旨
である。その理由は、一連の公共サービスの開始と同時に SPV 及び民間
の組合の支払い受給が開始されるためである。しかし、これらのリスク
を定量化することは困難であるため、妥当なリスク手数料の負担者が民
間の組合または契約者のどちらであるかを決定することが難題となる
（下院 ２００３年 ２８ページ）。国家監査局が調査した１２１の PFI
プロジェクトによると、９５％以上の公民双パートナーが、リスク分配
が全体もしくは部分的に適切であると言う旨に賛同しているが、分配が
至当におこなわれているか否かの質問に対し、公共セクターのパートナ
ーの８０％が至当であると返答したが、民間セクターのパートナーは、
５０％のみが賛意を示した（下院 ２００３年 ２０から３０ページ）。
現実に、移行済みリスクの値が、資金評価を実行するか否かを決定する
民間 PFI スキームとの比較に先立ち、評価され、また、PSC に含まれな
ければならない。例えば、設計、建築及び運営の決定方法は、複雑化し
14
ているため、重大な理論及び実践の混乱状態に巻き込まれる場合もあり、
これらの要因により、関連リスクの正確な値の提供が至難の業となる。
さらに、契約締結時において、パスポート代理店のケースのように、リ
スク評価は、未だ、現実段階ではなく理論段階である。この例において
英国のパスポート代理店が、同代理店の IT 開発を業務内容としてシーメ
ンス・ビジネス・サービスと取引を行い、契約には、同社の遅配リスク
の移行及び同社へのシステムの故障が記されていた。同故障により、最
終的にシステムが提供され、同代理店へ支払うコストは、１２，６００，
０００ポンドであったが、同社が実際支払った額は、２．４４ポンドで
あった。これは、契約における潜在的リスクの過小評価が原因である（下
院 ２０００年、証拠３６３）。同国健康サービスでは、病院建設におい
て SPV と取引を行った NHS 健康トラストが、PFI を誇大している可能
がある。その理由は、本トラストの趣旨である公共資本の制限額が厳格
な場合、PFI には替代が存在しないためである。その結果、同トラスト
は、資金の評価を、客観的なテストではなく克服対象のハードルとして
対処する意向であり、リスク要因を拡大する刺激が存在、PFI のルート
に賛同する（下院 ２０００年 証拠 ３７１）。故、リスク移行の明確
な評価が重要視されるが、その理由は、PFI が公共セクターの替代とし
て選択されるか否かの主要な決定媒体になる場合があるためである。例
えば、スコットランドでの PFI スキームの調査結果によると、建設の決
定は、コストのリスク調整評価により行われる場合が多く（口座手数料
２００２年）、同決定において、同リスク評価が危殆に瀕することになる。
リスクの移行
同国の公共セクターが学校及び病院の建設において、SPV/組合と契約し
た場合、リスクが存在し、これらのリスクには、通常より高額な建築コ
スト、プロジェクトの遅滞による財政リスク、並びに、建物管理におけ
る不測のコストが含まれる。PFI では、民間の SPV/組合がこれらの危険
を負担、その理由は、プロジェクト終了まで、支払いが行われないため
である。公共セクターの比較機能は、PFI との比較において「リスク調
整」が行われ、これは、PFI オプションには、リスク調整が既在してい
るためであるが、その原因は、民間企業から公共体への支払いに、不正
確なコストが含まれているからである。本仮定によると、PFI の追求が
行われた場合、リスクが民間セクターへ移行する。リスク調整を行わな
い場合、PSC は、常に、PFI よりも安価である。例えば、ロンドンのハ
15
リンゲイに所在する学校の改築における PFI の純価格は、９７，０００，
０００ポンドであるが、PSC の場合、８３，０００，０００ポンドであ
る。コスト超過としての本額のリスク調整額は、１６，０００，０００
ポンドであり、ＰＳＣコストを９９，０００，０００ポンド増加、その
結果、PFI より高額となった（ローランド ２００２年 ２４ページ）。
残念なことに、PFI の方が得策である事実を表示するための病院スキー
ムのようなリスク移行を活用した例が多数見られる（ガフニー １９９
９年）。
割引レート
PSC 比較機能構築において、割引レートに対する要請があり、その理由
は、公共の代理及び民間の SPV/組合の間における契約期間が長期に及ぶ
場合があるためである。公共セクターが民間の SPV/組合へ２０から３０
年に渡り合算料金を支払うため、純現価格決定において、割引済みのキ
ャッシュフロー分析を使用しなければならない。すなわち、将来の支払
い額である。公民両セクター（PSC）の同分析プロジェクトは、実行後、
比較される。資金の最高値（VFM）としてみなされる最低額のプロジェ
クトが最適な投資法の決定において使用される。最初に、大蔵省が、こ
れらの活動へ６％の割引を設定、本額は、民間セクターにおける低リス
ク目的の長期資本コストを象徴するとみなされている。
しかし、同国に使用される会計を理由として、民間セクター及び PSC と
の比較において、問題が発生する。例えば、PSC における大方の設備投
資（すなわち政府による設備の建築）は、初期に行われる。学校のよう
な建物の竣工後２，３年間、支出の大半が終了、支出が低下する。同国
の会計システムによると、投資時（すなわち２，３年間）に大部分の支
出を行う。他方、政府機関から民間セクター（合算料金）への PFI の支
払いは、長期の契約期間に及ぶ。６％の割引レートが PFI 及び PSC の支
出へ適用され、双方の純現価格が判明した場合、PFI の方が低価格とな
りそうだ。その理由は、割引レートが適用する支出配分における相違で
ある。
分析に適用する割引レートの決定も重要である、同レートの変化がもた
らした効果が表５に掲載され、これは、カーリスレー病院施工に関連す
る。同割引レートが６から５．５％と言う０．５％の減少が行われた場
合、民間セクターの純現値よりも PSC の同値の方が安価であることにご
注目したい。
16
病院、学校及び道路のような設備施工の決定プロセスを決定するのは、
リスク分配、リスク移行の内容、及び割引レートであることは、比較的
自明である。公共セクターの民間が設備を構築及び資産を提供するか否
かの決定（すなわち、民間セクターの SPV もしくは従来の政府による資
金経由）は、贔屓目に見ても駆使しやすい不完全な科学に過ぎない。
（表５の翻訳）
Comparison of PFI and PSC options in net present values (￡m):
純現在値における PFI 及び PSC の比較
Discount rate:割引額
Difference in favour of PFI:PFI が有利である場合の差異
（表の下の翻訳）
ローランド D.及びポロック
解、ユニゾンレポート
A (2002 年) 民間財政イニシャチブの理
PFI 及び借換え
導入後数年間の同国における PFI の問題の１つに借換えが挙げられる。
前述のように、組合及び SPV が病院、学校、道路、刑務所、その他を建
設する場合、民間契約者への重大なリスクの一部が激減する。この原因
は、建設リスクが、もはや、問題視されないため、設備の２０から３０
年に渡る契約の運営が主なリスクと見なされるためである。これは、設
備の建設及び運営を目的とした資金を借入しなければならない SPV/組合
による金融市場でのローンの「借換え」を意味する。換言すると、投資
リスク低下事由により、SPV が、資金提供会社と低金利のローンを再交
渉するのであり、これにより、SPV へ巨大な収益がもたらされる。一例
を挙げると、２００１年に竣工したノルウィッチ及びノルフォーク病院
が、このような借換えにより、SPV/組合へ１６０，０００，０００ポン
ドもの余剰を生み出した。これは、別の病院を建築するに十分な金額で
ある。民間の組合及び関連政府機関の間において契約が締結される場合、
借換え額が各５０％であると、２００４年に大蔵省が発表するまで、初
期の契約では、民間の SPV が「棚ぼた利益」のほぼ全額を獲得していた。
同国における借換えの利点は多数ある。まず、PFI 市場の信頼増幅によ
17
り、借換えを取扱う銀行が増加し、これは、新規の PFI へ適用される利
率が好利率であることを意味する。第２に、プロジェクトの建設フェー
ズが終了すると、同プロジェクト固有のリスクが減少、これは、融資に
おける好条件を意味する。つまり、低金利の発生である。借換え期間に
おいて、上記要因の結果、SPV/組合による借入の要請額以上の増加が行
われる。これにより借換え直後、株主へ増加した配当を支払うことが可
能となる。最終的に、契約の延長により、民間の SPV/組合が、今日、サ
ービスを獲得、本サービスは、将来のサービスより安価である。契約の
延長及び借入の増額は、協力的に行われる。借換えの結果、組合会社か
ら株主への収益率の提供が迅速化する。内部収益率（IRR）は、株主への
同率を測定する一つの方法であり、本収益率については、２００６年英
国国家監査報告書に記載され、本報告書は、３６種の PFI の取引を調査
した。１９９０年代初期の PFI において、予測 IRR は、１５から１７％
であったが、本報告にも明示されているように１０から７０％にも拡大。
（国家監査局 ２００６年 図１２）初期の PFI では、借換えから発生
する収益分配の契約用件は存在しないが、２００２年１０月以降、民間
セクターが、公共セクターとの５０％ずつの分配を了承。本分配の目的
は、前述の「賃借料の摘出」の最大化である。
借換えにおける公共セクターの新たなリスクとは何か。病院の借換えが
発生した場合、契約が長期化、公共セクター（本件では、地元の NHS）
が、合算費用を使用且つ長期サービスの支払いに関与した契約のリスク
を受諾する。ただし、将来の臨床に使用される器具の要請を予測するこ
とは不可能である。例えば、病院外への診察の委託により、病院サービ
スのニーズが減少するが、トラストは、将来の合算料金を支払う場合、
予算から資金を調達しなければならない（下院公共口座委員会 ２００
６年 １１ページ）。政府がトラストへ提供する資金を制限する場合、こ
れは、容易ではない。年間の合算料金を支払うため、トラストが病院の
病棟を閉鎖する場合もある。
第二のリスクは、増大した終盤の債務である。例えば、病院プロジェク
トを担当する SPV/組合が契約上の義務を不履行、トラストにより契約が
終了した場合、同トラストが、同組合の未払い債務の返済に当たる。第
三のリスクは、サービスリスクであり、これは、借換えにおいて、契約
期間に発生予定の収益の「前払い」を組合投資家へ効率的に行うことで
ある。この場合、SPV/組合が将来の病院サービスの提供に深く関わらな
いと言うリスクを生み出す。その理由は、投資家が、過去のサービスの
能率に基づき決定した将来の収益の大半を入手しているためである。最
18
後に信用リスクが挙げられる。借換えによる収益は、一括もしくは契約
期間により獲得される。同獲得が減額された合算料金として行われた場
合、契約期間における組合との問題は、トラストが、借換えの受領を確
信していない旨を意味する。上記要因が明記したように、当初の予想以
上に借換えにより PFI は複雑化した。
PFI 及び第二市場の成長
英国の PFI 市場の成熟と同時に、PFI 会社の株式売却と言う第二市場が
成長する。過去において、SPV の株主は、PFI 投資からの撤退を確信し
なかったが、現在、SPV/組合におけるエクイティー保有者を対象とした
正当な市場がある。これらの民間会社における株式購入者は、スペシャ
リスト第二市場ファンド（ＳＭＦs）であり、同ファンドが、PFI プロジ
ェクトの株式ポートフォリオを作成する。ヘンダソングローバルインベ
スターズ、インフラストラクチャーインベスターズ(Ｉ２)、イニスフリー、
及び第二市場インフラストラクチャーファンド(SMIF)が、典型的な例で
ある。諸般の理由により、ＰＦＩエクイティー市場の拡大が公共セクタ
ーへ有利な条件をもたらした。第一に、本拡大により、ＰＦＩ市場への
投資家が増加、これは、効果的な市場を前提として、エクイティーの相
対コストを減少、ＰＦＩプロジェクトの価格決定における公共セクター
の代理を支援する。換言すると、ＰＦＩプロジェクト入札における投資
家予測収益の減額範囲が存在するのである。第二に、公共セクターによ
るＳＭＦｓ管理技術の習得であり、同ＳＭＦｓは、財政、運営及び建築
のスペシャリストとしての知識を擁している。同ＳＭＦｓが導入可能な
効率性は、価格に反映され、本価格は、将来のＰＦＩに入札される。そ
れ故、おそらく、低価格入札への傾向が公共セクターを安価へ導く。
しかし、第二市場のこのような活動に対する非難もある。第一に、国家
監査局（同局 ２００６年）の調査によると、契約締結から３年後に SP
Ｖ/組合の株式が売却される傾向があり、これは、表６に明記されている。
これらの株式の内、約５０％が借換えを行っているが、同売却が行われ
ない契約において、２５％のみ借換えが行われる。本件の論点は、同市
場の関連性増大と共に、借換えに付随する長所及び問題が拡大する傾向
があると言う旨である。
第二の問題は、ＰＦＩプロセスにおける透明性の欠如であり、これは、
２種の理由に起因する。一つは、サービス提供者としての政府から民間
19
セクターへの移行の定義とは、プロジェクトの追及及び評価における至
難を意味する。その理由は、政府よりも民間セクターへのアクセスの方
が苦難だからである。例えば、SPV/組合の株式が新規の所有者へ売却さ
れる度にプロジェクト所有権の大幅な変更が行われ、並びに、ＰＦＩプ
ロジェクトの売却株式から派生する損益の当局への開示義務が存在しな
いためである。その原因は、これが、２種の民間セクターの当事者間の
契約であるためである。２００３年に発生した契約者もしくはＳＰＶ
クラリオンがＴＨＣダートフォードと言う名称の SPV/組合の株式４００
ポンドをバークレーズ・インフラストラクチャーへ売却した際、情報が
漏洩。借換え及び株式売却の結果、２００３年には、当初の４００ポン
ドが１，６００万ポンドへ増大、投資家の収益が５０％にも及んだ。通
常より高額な収益を未計画の他のプロジェクトとの相殺に必要、と言う
クラリオンの主張には、疑問が残存する。しかし、運営における株式の
部分的売却後、クラリオンが、ダレン・ヴァレー病院のプロジェクトへ
高度なサービスを提供する同等の意欲があるか否かが疑問視される。
（ク
ラリオンは、同病院プロジェクトの株主兼契約者である）（国家監査局
２００５年）推定によると、１９９９年から２００５年の間に７億ポン
ド以上の株式が売却され、当時の第二市場における潜在的売却額は、６
００万ポンドである。
（ジョアン・オコナ ２００５年）この状態は、第
二市場の独占者となりうる株式会社数社が同市場において株式を保有す
る場合、より問題化する。（下院選択委員 ２００７年）本件の論旨は、
ＰＦＩ資産を所有する取引が、公共の利害または同サービスにおける効
果と無関係に行われることである。
（表６の翻訳）
Change in shareholdings and secondary market:株式保有及び第２市場
における変化
Share sales have occurred:株式売却
Within one year of contract letting:契約の締結１年以内
One to two years after contract letting:同締結後１から２年
Two to three years after contract letting:同締結後２から３年
More than three years after contract letting:同締結後３年以上
Total where share sales has occurred:株式売却総数
Number subject to refinancing:借換えの総数
20
Shares where sales have not occurred:売却が行われない株式
Number subject to refinancing: 借換え数
Grand total:総計
Number of projects:プロジェクト数
（表の下の翻訳）
出典：NAOＰＦＩ債務の借換え及び同市場ＨＣの更新 １０４０ セッ
ション ２００５から２００６年 ４月の表１５ ２９ページ （修正
済み）
結論
英国のＰＦＩの発展は、本分析に明記されたように「曲折した長い道のり」で
あり、本稿の通りＰＤＩのプロセスには複雑な箇所及び問題が多在する。これ
には、明瞭化及び調整を要する技術及び概念的な側目を含んでおり、諸取引コ
ストが激減且つ非対称面も大幅に修正された。その例として、未解決の長期化
された問題の透明性が挙げられる。ＰＦＩが病院及び学校の獲得において従前
の方法より優れていると言う同国大蔵省による最近の評価は、ＰＦＩを偏重す
る証拠を根拠としている（ポロック ２００７年）。公民両セクター間の関係に
おける非対称性は、最近の下院選考委員会報告書に提示されたように増大の一
方であり、本報告には、借換え契約の再交渉において、民間セクターが公共セ
クターに対し有する偉大なスキルが記されている。同報告書には、本稿に前述
された「賃借料摘出」の問題も記載されており、その一例として、第二市場に
おけるＰＦＩ株式売却投資家による政府との収益分配の義務はない。
（下院選考
委員会報告書 ２００７年）本問題が解決されるまで、同国公共セクタープロ
ジェクトの融資方法としてのＰＦＩの真価に関する疑問が払拭されない。政治
的に述べると、同国政府のこれまでの実績は、同省庁に対し明瞭であり、それ
は、ＰＦＩが「町の唯一のゲーム」であると言う事実である。ＰＦＩの成熟及
び透明度が増幅するか否かは、時間の判断に委任する。本稿によると、現時点
では、このような段階には到達していない。
21
Infrastructure procurement:
delivering long-term value
March 2008
Infrastructure procurement:
delivering long-term value
March 2008
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PU486
C ONTENTS
Page
3
Chapter 1
The infrastructure challenge
Chapter 2
The broadening range of procurement approaches
13
Chapter 3
Private finance
29
Chapter 4
Delivering value for money
35
Chapter 5
Strengthening scrutiny, support and skills
41
Infrastructure procurement: delivering long-term value
1
1
T HE
INFRASTRUCTURE CHALLENGE
The next steps to secure long-term value for money
The 2007 Comprehensive Spending Review set out how the Government is progressing its
ambition to create world-class public services that can respond to people’s rising aspirations while
equipping the UK for global change. It set out a new strategy for transforming public services over
the decade ahead based on driving forward the next stage of reform and increasing investment
while embedding value for money across government. Budget 2008 updates the analysis of the
strategic challenges facing the economy, highlighting the importance of infrastructure in delivering
not only public services that meet people’s needs and expectations, but also economic prosperity
and growth.
To build on this strategy, this document sets out the next steps the Government is taking to
secure value for money in its procurement of significant assets, infrastructure and long-term
service provision. In doing so, it recognises the continually evolving needs of the public sector, and
also the changing approaches to complex procurement that have been developed over the past 15
years, and that will continue to develop, in many cases building on experience of the Private
Finance Initiative (PFI). It outlines a framework for infrastructure procurement that is designed to
drive value for money across the full range of procurement approaches and ensure the effective
scrutiny of key projects, while continuing to improve public sector procurement and commercial
skills. Through this, the Government intends to build on the techniques and processes learnt in
PFI and apply them across a wider procurement spectrum.
The document:
•
analyses in broad terms the changing investment needs and challenges for
the Government;
•
sets out a range of approaches that have developed to address complex
procurement issues;
•
outlines the role of private finance and the important contribution it can make;
•
illustrates the key principles and drivers of value for money that public sector procurers
need to use to evaluate a broad range of procurement approaches; and
•
sets out how the Government is developing a more risk-based, systematic approach to
the scrutiny of major projects, while providing support to them and further enhancing the
skills of the public sector.
This document outlines the Government’s approach both in order to assist public sector
procurers and to act as a basis for further dialogue between the public and private sector on how
the Government can best meet its investment needs and help drive value for money solutions in
complex procurement. The policy proposals have direct effect only in England, as policy is
devolved in Scotland, Wales and Northern Ireland.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
3
1
THE
INFRASTRUCTURE CHALLENGE
1.1
The Government has an objective to deliver world-class public services. To
achieve this, sustained increases in investment and new approaches are needed to meet
the new challenges facing Britain. Strong and dependable public services also lay the
foundations for a flexible and productive economy. This chapter sets out the progress
made on the Government’s investment plans to deliver public services, the scale of the
Government’s investment plans for the future and how the Government intends to
reform its framework for the most complex procurement projects to harness the full
range of procurement approaches and drive value for money.
The UK’s public services have historically suffered from a sustained legacy of
The 1.2
investment under-investment. The UK experienced a steady decline in public investment as a
challenge proportion of Gross Domestic Product (GDP) between the 1970s and 1990s with
consistently lower levels than in other G7 economies. Public Sector Net Investment
(PSNI) fell by an average of more than 15 per cent each year between 1991-92 and 199697, and represented only 0.6 per cent of GDP in 1997.
1.3
Under-investment in new assets necessary for the effective delivery of public
services was accompanied by a damaging backlog of repairs and maintenance and
hampered the ability of public servants to deliver high-quality services:
•
in 1997 the backlog of repairs in schools was estimated at around £7 billion;
•
the backlog of maintenance in NHS buildings in 1997 was over £3
billion; and
•
the public transport sector had suffered from decades of under-investment.
1.4
In response, the Government has, since 1997, significantly increased levels of
public investment, consistent with meeting its fiscal rules and maintaining
macroeconomic stability. In cash terms this has seen public sector net investment
(PSNI) rise from £5.4 billion in 1996-97 to £25.8 billion in 2006-07. The 2007
Comprehensive Spending Review (2007 CSR) announced that PSNI will rise to 2¼ per
cent of GDP compared with 0.6 per cent of GDP in 1997-98, locking in the step change
in investment over the past decade. Over the three years of the 2007 CSR (2008-09 to
2010-11) PSNI is projected to grow at a real rate of 4 per cent per year.
TRANSFORMING PUBLIC SERVICES – MEETING
NEW CHALLENGES
1.5
The environment in which public services operate has been transformed by farreaching social, economic and technological developments over the past decade.
Changing demographics and patterns of work and life, the impact of globalisation, new
technologies such as the internet and other developments, including in relation to the
environment, are creating new and rising demands on public services and substantial
changes in public attitudes and expectations. Budget 2008 sets out the strategic
challenges facing the economy and confirms the importance of infrastructure
investment in driving economic prosperity and growth. The Government also needs to
meet new environmental and security challenges. This requires further progress and
investment in associated assets and supporting infrastructure. Government action to
meet these challenges include:
•
4
Education – total schools capital investment has risen from less than £700
million in 1996-97 to £5.9 billion in 2007-08 and is projected to rise to £8.2
billion in 2010. The long-term Building Schools for the Future and the new
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
INFRASTRUCTURE CHALLENGE
1
Primary Capital Programme will be investing over £11.2 billion over the 2007
CSR period to transform the school estate in England: rebuilding or
refurbishing around 315 secondary schools and 675 primary schools. Over
the next 15 years, these programmes will rebuild or refurbish all secondary
schools in England and at least half of all primary schools.
1
•
Health – over the past 11 years the Government has undertaken the biggest
hospital building programme in the history of the NHS. 93 hospital schemes
(70 PFI and 23 public capital) worth £5.3 billion are already open and
another 34 schemes (27 PFI and seven public capital) worth £6.3 billion are
under construction. This investment is helping to deliver a modernised NHS
estate; in 1997, 50 per cent of the NHS estate dated from before 1948 – today
that figure is down to 20 per cent. The challenge now is to address
investment in community-based health care. Progress is well underway in
this area with the NHS Local Improvement Finance Trust (LIFT) programme
already having invested over £1.5 billion.
•
Transport – the 2007 CSR also extends the Long Term Funding Guideline to
2018-19, meaning that over the 20 years from 1997 UK spending on
transport will have more than doubled in real terms. The Government will
use this to take forward Crossrail and address the investment priorities
highlighted by the Eddington Study1.
•
Housing – since 1997, £20 billion has been invested in improving the
standard of social homes for tenants. As a result the number of households
living in non-decent social homes has fallen by more than a million, and
over a million children have been lifted out of poor housing. Over the next
three years the Decent Homes investment programme will reduce the
number of non-decent social rented homes by a further 500,000. In addition
the Government will continue its long-term commitment to increase the
availability of social housing by investing over £6.5 billion to deliver 45,000
new units of social housing a year by 2010-11.
•
Defence – the 2007 CSR increased planned spending on defence by an
average of 1.5 per cent a year in real terms over the next three years up to a
total budget of £36.9 billion by 2010-11. This commitment provides for
capital investment in the armed forces of £24.9 billion over the three years.
This investment will help to ensure that our armed forces have the right
balance of capabilities, both equipment and infrastructure, to be ready to
meet a range of challenges. This will include building two new
aircraft carriers for the Royal Navy, new protected vehicles for the
Army, additional air transport capability and new investment in armed
forces accommodation.
•
Waste Management – the Government is increasing investment in more
sustainable waste management options. The 2007 CSR announced £2 billion
of PFI Credit funding for local authority waste investment. This is in addition
to, and roughly matches, investment by local authorities themselves. This
will allow the UK to continue to reduce the amount of waste sent to
landfill, and will contribute to the UK’s effort to meet its targets under the
EU landfill directive.
The Eddington Transport Study, HM Treasury and Department for Transport, 2006
Infrastructure procurement: delivering long-term value
5
1
THE
INFRASTRUCTURE CHALLENGE
•
Climate Change – over the next two decades, the UK will need substantial
investment in new electricity generation capacity to replace a number of
closing coal, oil and nuclear power stations and to meet expected increases
in electricity demand. The Government wants to ensure that the UK has an
investment framework which encourages the private sector to bring forward
investment at the right time. This includes low carbon forms of generation
and other investment promoting sustainability. All procurement and
investment programmes should consider sustainability and contribute to
the Government’s aim of moving to a low-carbon economy.
Good procurement is central to the start of the asset life cycle and it is crucial
Better asset 1.6
management that procuring authorities use a whole-life costing approach rather than the cheapest or
easiest option. Major infrastructure projects require detailed and careful planning and
it is important that a robust, value for money assessment is made when choosing the
procurement option.
1.7
In order to take advantage of the unprecedented increase in public sector
investment over the last decade, 2007 CSR also adopted a more strategic approach to
asset management, driving better value for money and encouraging efficient
management of the government’s existing asset base. This includes:
•
with the agreement of the Treasury, departments being able to reinvest
proceeds from the sale of surplus fixed assets in capital investment in
addition to their existing capital budget;
•
departments producing asset management strategies to set out their plans
for actively managing their existing assets and to provide the strategic
context for future investments;
•
retention by departments of proceeds from more efficient use of assets
arising from engagement in the Wider Markets Initiative;
•
the Office of Government Commerce’s (OGC) High Performing Property
initiative to deliver increased efficiencies in the management of the
government’s property assets; and
•
the National Asset Register to help ensure that government retains only
those assets required for public service delivery.
1.8
Alongside continued assessments of the ownership and management of the
government’s corporate and financial assets, these initiatives have also ensured good
progress against the asset disposals target.
DELIVERING PUBLIC SERVICES USING PFI
PFI and its 1.9
The vast majority of investment in the UK’s public services has been, and will
place in public continue to be, procured through conventional means. However, other innovative
expenditure procurement approaches, and PFI in particular, have been used to deliver some of the
government’s most complex and significant public sector infrastructure projects
and programmes.
1.10
Although PFI was introduced in 1992, there has been a significant increase in its
use in delivering public infrastructure and services since 1997. Chart 1.1 sets out this
historical trend. Over 625 PFI projects have now been signed with a total capital value of
£58.7 billion. PFI has brought significant benefits to the public and Box 1.1 shows how
6
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
1
INFRASTRUCTURE CHALLENGE
PFI has demonstrated good value for money and high levels of user satisfaction.
The Government remains strongly supportive of the benefits PFI can bring to the
public sector.
£ million
Chart 1.1: Development of PFI over time
8000
80
7000
70
6000
60
5000
50
4000
40
3000
30
2000
20
1000
10
0
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Capital value
Number of deals
Source: HM Treasury
PFI pipeline 1.11
The PFI programme continues to play a small but important part in the
Government’s investment plans with £5.3 billion of capital investment taking place in
2007 through PFI projects. The pipeline of future PFI deals is strong: £23.3 billion worth
of projects are due to be signed over the next five years.
1.12
The 2007 CSR allocated a further £10.9 billion in PFI Credits for local authority
PFI projects. The Government remains committed to the levels of PFI investment
allocated at the 2007 CSR and previous spending reviews. There is now an aggregate
pipeline of £20.1 billion of local authority projects of which £7.9 billion is not yet
scheduled for signature within the next five years and so is not included in the £23.3
billion pipeline figure set out in the previous paragraph.
1.13 As set out in Chapter 5, the Projects Review Group, chaired by the Treasury, will
continue to scrutinise local authority PFI projects and SoPC42 will continue as the
standard form of contract. The Treasury will also work with departments that sponsor
projects through PFI Credits to consider whether and what reforms should be made to
the PFI Credit system.
1.14 Budget 2008 sets out that the Government intends to move to using
International Financial Reporting Standards (IFRS), adapted as necessary to the public
sector, from 2009-10. The Government has no preference between conventional
procurement, PFI or any of the other procurement approaches outlined in this
document. Its policy remains that PFI should be used for value for money reasons,
regardless of accounting treatment, but not at the expense of staff terms and
conditions. The Government also remains committed to a strategy which safeguards
2
Standardisation of PFI contracts version 4, HM Treasury, 2007
Infrastructure procurement: delivering long-term value
7
1
THE
INFRASTRUCTURE CHALLENGE
UK jobs, as permitted within EU rules, ensuring that British industry can compete fairly
with the rest of Europe.
Box 1.1: Key achievements of PFI
Over 510 PFI projects have now completed construction and are in operation. These projects
have delivered new, modern facilities including:
•
70 hospital schemes now open, with a further 27 schemes under construction;
•
94 education projects covering over 800 schools;
•
43 new transport projects; and
•
over 300 other operational projects in sectors such as defence, leisure, culture, housing
and waste.
PFI has consistently demonstrated good value for money:
•
a 2001 report found 81 per cent of public sector managers reported at least satisfactory
value for money with 52 per cent reporting excellent or good value;
•
it delivers projects on time and on budget more effectively than conventional
procurement. In 2003 a National Audit Office (NAO) study, PFI: Construction Performance,
found that in only 8 per cent of major PFI investment projects was the delay more than
two months and in every case the public sector paid what it expected to pay. By contrast,
in traditional procurement, 70 per cent of projects were late and 73 per cent were over
budget; and
•
the 30 most recent hospital projects to sign PFI contracts showed average savings of £29
million against their public sector comparators.
PFI has delivered good service results:
•
a 2006 report showed that 96 per cent of public sector managers surveyed believed that
operational performance was satisfactory or better, with 66 per cent believing it good or
very good; and
•
a 2008 report by KPMG indicated a statistically significant correlation between PFI school
projects and improved educational outcomes.
The UK developed PFI model is used as a reference around the world:
•
the UK has led the world in the development of PFI contracts. The UK model and
guidance is widely drawn on around the world; and
•
throughout the EU governments are setting up private finance units, based on the UK
model, to take forward PPP projects.
Sources: Managing the relationship to secure a successful partner in PFI projects, NAO, 2001; PFI:
Construction Performance, NAO, 2003; Department of Health; Report on Operational PFI Projects,
Partnerships UK, 2006; and Investment in school facilities and PFI - do they play a role in educational
outcomes? KPMG, 2008.
8
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
INFRASTRUCTURE CHALLENGE
1
1.15 Since 1997 the Government has established clear criteria for where PFI is likely
to provide better value for money than other forms of procurement and made a number
of policy reforms to ensure that PFI continues to deliver value for money3. As a result the
Government’s PFI programme is supported by a considerable body of specific
guidance, such as standard contracts and value for money guidance, that has become a
core template in how to procure a PFI scheme successfully. The Government will
continue to support PFI operational projects, those in construction or procurement and
future projects, through the on-going development of guidance and policy as lessons
are learned from experience. As part of this process the Government, working together
with key shareholders, will continue to monitor the impact on staff.
1.16 The OGC has also produced additional supporting guidance on procurement, as
set out in Box 1.2. In considering alternative and innovative approaches to the
challenges of infrastructure procurement, the Government will expect procuring
authorities and private sector market participants to consider the lessons from PFI and
will seek to embed its benefits within other approaches.
Box 1.2: OGC’s An Introduction to Public Procurement
This guidance is a high-level document that sets out the key concepts and principles of good
procurement. It explains the strategic context of procurement, sets out procurement processes
and activities and touches on the importance of capabilities in public procurement. An Introduction
to Public Procurement is intended for senior officials with limited experience of public procurement.
Although it focuses primarily on activities in central departments and closely associated bodies, it
is also relevant where central government provides commercial governance, advice or support to
the wider network, such as devolved public sector bodies.
An Introduction to Public Procurement is a major component of OGC’s Policy and Standards
Framework which covers all the key procurement policies to which contracting authorities are
expected to adhere. For more information, see www.ogc.gov.uk
RESPONDING TO NEW INVESTMENT DEMANDS
Alternative 1.17 The Government recognises that a number of alternative public private
procurement partnership (PPP) approaches have been developed in the market, often building on the
approaches experiences of PFI, and that in some circumstances such alternative delivery models
may be more appropriate and therefore better value for money than either PFI or
conventional procurement. Where such alternative approaches potentially offer the
best procurement solution, the Government encourages procuring authorities to
explore using them with value for money being the test to determine the route chosen.
Chapter 2 sets out an overview of alternative PPP approaches currently in the market
and considers situations for which they may be appropriate.
1.18 Much of the focus in Chapters 2 and 3 is on PPP approaches. Many of the
Government’s largest infrastructure procurements, such as the 2012 Olympics and
Crossrail, are however largely being funded by the public sector. Nonetheless, the
solutions adopted to the complex procurement issues presented by these major
projects also benefit from the experience and know-how developed on the back of PFI,
which underlines the need for the single framework of evaluation and application of the
3
See for example PFI: Meeting the investment challenge, HM Treasury, 2003 and PFI: Strengthening long-term partnerships,
HM Treasury, 2006
Infrastructure procurement: delivering long-term value
9
1
THE
INFRASTRUCTURE CHALLENGE
alternative procurement approaches as described by this document. Accordingly, much
of the content of this document is applicable to all infrastructure projects regardless of
how they are financially structured.
Private 1.19 As PFI has become better understood and the market has developed, more
finance companies are taking part in the PFI market in some form and it has become an
attractive investment for private sector equity and debt. Over the past few years there
has also been significant growth in the number of global infrastructure funds as
infrastructure has become an asset class in its own right. Global infrastructure funds,
which scarcely existed when PFI was launched, are introducing new possibilities for the
ownership and management of infrastructure and in a number of countries are
bringing a new range of opportunities for private sector involvement in public service
delivery. Chapter 3 outlines the role private finance can play in public infrastructure
investment and some of the issues the Government is taking forward.
Supporting
value for
money
analysis
1.20
Chapter 4 describes the key principles and drivers of value for money that need
to be taken into account in evaluating a range of possible solutions to complex
procurement issues. It builds on the value for money guidance that has been developed
for PFI and sets out parameters to ensure that complex projects proceed in a way that
represents the best possible value for money in public service delivery.
Support, 1.21 PFI has also developed a relatively high level of scrutiny and central support,
scrutiny and both at departmental level and from the Treasury. For example, local authority
skills procured PFI projects are subject to review by the Project Review Group and more
complex central projects by the Major Projects Review Group; both chaired by the
Treasury. Chapter 5 sets out the current scrutiny arrangements for major procurements,
including PFI projects, and the support available for projects in operation. It sets out
how the Government will improve its ability to scrutinise projects, particularly at an
early stage, and how this is intended to evolve into a more systematic, value-added,
risk-based approach to the scrutiny of major public investment projects. It also
provides an update on the progress the Government is making in enhancing public
sector procurement skills.
1.22
Box 1.3 sets out the key measures of Infrastructure procurement: delivering longterm value.
10
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
INFRASTRUCTURE CHALLENGE
1
Box 1.3: Key measures
Infrastructure procurement: delivering long-term value sets a direction of travel. While the
Government will continue to use conventional procurement and PFI techniques where they
represent value for money, this document seeks to stimulate innovative procurement approaches
that may in some circumstances provide better value for money for the public sector in
addressing the complex infrastructure investment challenges ahead. It does, however, also
announce a number of specific measures.
To improve the procurement process, applicable to any delivery model, for large, complex
infrastructure projects and programmes, the Treasury will:
•
issue guidance on conducting tenders for complex projects under Competitive Dialogue
procedures;
•
issue guidance on project maturity – the state of development infrastructure investment
plans should have before the public sector formally engages with potential private sector
contractors;
•
move to a risk-based approach to scrutiny, with scrutiny taking place earlier in the
procurement cycle and with increasing focus on the delivery model and the procurement
process; and
•
continue to support a wide-ranging programme aimed at enhancing public sector
procurement and intelligent client skills.
To support the consideration of a broader range of potential delivery models, this document
provides high level value for money assessment principles. The Treasury will also:
•
expand Value for Money Assessment Guidance for PFI to cover a broader range of
approaches to complex procurement; and
•
update and re-issue guidance on joint ventures.
To enhance the efficiency of PFI projects, both existing and future, the Treasury will:
•
commission a survey of operational PFI projects and the current issues they face;
•
work with departments to consider whether and what reforms to the PFI Credit system
might be made; and
•
issue guidance on specific PFI financing issues (related to refinancing, primary equity
returns, underpinned debt and public sector capital contributions).
Infrastructure procurement: delivering long-term value
11
2
T HE
BROADENING RANGE OF
PROCUREMENT APPROACHES
Chapter 1 set out how the infrastructure challenge faced by the Government has evolved since
1997. Over the same period, the range of procurement tools and approaches available has also
evolved, giving both the public and private sectors the ability to leverage the knowledge and
experience accumulated through the Private Finance Initiative (PFI) and elsewhere. In some cases,
these emerging alternatives to both conventional procurement and PFI may offer more effective
and efficient means to build the next generation of infrastructure and provide improved levels of
public service delivery.
This chapter:
•
identifies what characteristics can make procurement complex and so potentially suitable
for the greater range of approaches;
•
explains the role of risk allocation and management in infrastructure contracts; and
•
outlines examples of public private partnership (PPP) approaches.
The purpose is to assist procuring authorities and to encourage dialogue around these alternative
approaches in order to apportion risk effectively between the public and private sectors. The
Government does not intrinsically favour any one approach to contracting and risk sharing over
any other. Its central objective is to secure value for money for the taxpayer.
COMPLEX PROCUREMENT
2.1
Government buys a wide range of goods and services, from routine, low value
commodity items to highly complex assets and services. Procurement processes,
techniques and issues differ greatly across this spectrum. At its simplest, the buyer
knows precisely what it wants to buy and can clearly specify the required asset or
service. Furthermore, there is a competitive market that can readily meet the
requirement. At the other extreme, buying an asset such as an aircraft carrier can be
considerably more complex and requires appropriate skills and expertise, suitable
governance structures and advanced procurement tools and processes.
2.2
Sources of complexity in procurement include the following:
•
project scale – for example several linked procurements being required to
complete a larger project or a project with multiple parties involved;
•
project duration – a long-term arrangement with a supplier or suppliers, as
opposed to single, short-term delivery;
•
internal interfaces – for example integration elements with existing business
requirements or business process change;
•
external interfaces – project exposure to market or demand risk, interconnection with existing assets, or other externalities such as timing and
conditions of planning consent;
•
solution and scope – where it is not possible fully to define the technical
solution up front;
Infrastructure procurement: delivering long-term value
13
2
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
•
technology – the use of unproven technology or proven technology in novel
circumstances, including the development of bespoke solutions;
•
financial structure – where it is difficult or undesirable to settle the financial
structure of the project up front;
•
market – where there is inadequate existing market capacity to meet the
need and a competitive supply market needs to be developed; and
•
delivery risks – where there are high risks in managing the solution within
fixed budget and timescales.
2.3
This document deals chiefly with the complex end of the procurement
spectrum, though many of the principles set out could apply equally well to more
straightforward procurements. The next section explains the allocation of project risk
and management, which underpin the different procurement approaches.
APPORTIONING AND MANAGING PROJECT RISK
2.4
Almost all investments government makes involve the private sector in some
way. Where government is procuring infrastructure at the complex end of the spectrum,
the private sector may be involved simply as a supplier of goods to an input-specified
project managed by the public sector. The private sector may, in other cases, be
involved in designing the project to respond to the public sector’s output specification,
raising finance for the project, building it and managing the provision of the resulting
service either to the authorities or to the consumer.
2.5
All infrastructure projects are subject to risk. There are, for example, risks that
the project will cost more to build than anticipated and there are risks associated with
its operation and maintenance, as well as with the possibility that it may attract fewer
users than planned.
2.6
Project risks should be borne by those best able to manage them and to
shoulder them. There are fundamentally only three classes of party to whom the risks
can be allocated: consumers, investors (usually through private sector companies) and
taxpayers (through the authorities). Risk does not disappear through contractual
structuring, it is simply allocated differently.1
2.7
Appropriate risk allocation and associated contractual incentives are essential
for cost-effective and efficient project delivery for the public sector. This was illustrated
by a National Audit Office (NAO) study2 which found that in only 8 per cent of major PFI
investment projects was the delay more than two months and in every case the public
sector paid what it expected to pay. By contrast, in traditional procurement, 70 per cent
of projects were late and 73 per cent were over budget.
14
1
Ownership, Utility Regulation and Financial Structures: An Emerging Model, Dieter Helm, 2006
2
PFI: Construction Performance, NAO, 2003
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
2
2.8
Management of risk is important in the process of reducing the likelihood of
projects underperforming. Many of the changes over the past 15 years in procurement,
such as an integrated project process and partnering the supply chain, discussed in the
Egan Report3, involve the reduction of risk, and hence cost, by changing the relationship
between the parties involved in the project. Indeed, some new approaches to delivering
complex projects, such as alliancing, are largely conventional procurement combined
with an intensive approach to identifying and managing risk through all tiers of the
supply chain.
2.9
Delivery models are distinguished by how they apportion and manage risk. If
construction costs on a public sector infrastructure project overrun under a cost-plus
arrangement, the additional cost to complete the project is usually borne by the
authorities. Under a PFI arrangement, the additional cost is borne by the private sector
contractor and shared with its subcontractors in accordance with the subcontracting
arrangements. Ultimately, losses arising from the additional cost are borne by the
investors in the contracting and subcontracting entities (and in more extreme cases by
those who have provided debt finance to the project concerned). They bear risk up to
their capacity or their limit of liability. Beyond that point, residual risk in an
infrastructure project is generally borne by the authorities to the extent they regard the
service derived from the infrastructure as essential.
2.10
Procurement approaches and contracting structures other than PFI can also be
used to shift the risk of construction cost and time overruns to the private sector
contractor, for example through a fixed-price, date-certain turnkey contract. From the
1990s, a number of contractual structures were developed involving the private sector
in project delivery and risk sharing beyond the construction phase. These structures
were known by various acronyms, such as BOO (Build Own Operate), BOOT (Build Own
Operate Transfer), DBMO (Design Build Maintain Operate), DBFM (Design Build
Finance Maintain) and DBFO (Design Build Finance Operate). In the UK, these types of
delivery models, usually involving a performance-related payment which begins after
construction and only once the project has demonstrated that it is fit for purpose and
has entered service, coalesced into PFI. Under PFI, the private sector is involved not
only in operating and maintaining the asset and providing the service, but it is also
amortising its cost of constructing the assets over their life, which may be 25 years or
more. This requires the private sector contractor to raise long-term finance at risk.
Chapter 3 considers the role private finance can play in public infrastructure provision.
2.11
In return for bearing and managing the risks inherent in a project, private sector
investors expect a return. The more risky the project or the portfolio of projects in a
programme the higher the required return. If the public sector is, through the chosen
contract structure, bearing some or all of the project risks, it too should, notionally at
least, take account of the higher required rate of return implied. Access to cheap
funding is in itself not a good reason for an entity to assume more risks. Indeed, cheap
funding can encourage ill-judged and ill-managed risk taking.
3
Rethinking Construction: the report of the Construction Task Force, Department for Trade and Industry, 1998
Infrastructure procurement: delivering long-term value
15
2
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
DELIVERY MODELS
2.12 The past ten years have seen major changes in the public sector’s procurement
of assets and services. PFI has been at the heart of this. PFI has applied a range of
construction, financing and service provision contracting techniques first developed in
the utility, energy and natural resources industries. These techniques include fixedprice contracts, performance-related payments, long-term solutions and capital
deployed at risk in service delivery. PFI adapted these to the public sector environment.
2.13
Over this period the private sector’s appetite for increasing partnership with the
public sector has grown markedly, as has its capacity and capability to deliver in the
public sector context. Infrastructure has emerged as an attractive asset class and with
that there has been a significant growth in the number and types of private sector
participant interested in the public service delivery market. Increasingly, innovative
solutions are being developed to address complex investment requirements in ways
which potentially deliver enhanced value for money for the public sector.
2.14 The need to extend the choice in infrastructure procurement beyond the binary
PFI – conventional decision is well recognised and has been picked up in a number of
ways, for example:
16
•
PFI: strengthening long-term partnerships4 discussed alternative
procurement vehicles including the NHS Local Improvement Finance Trusts
(LIFT) and Building Schools for the Future (BSF), and also highlighted new
approaches such as strategic partnerships and the integrator approach;
•
departments have already begun to explore alternative approaches, for
example as set out in the Ministry of Defence’s Defence Industrial Strategy5;
•
The Eddington Transport Study recognised the merit in the public sector
securing efficiency gains through private sector engagement in the provision
of transport projects and noted that the challenge is to consider what new
possibilities for partnership working are afforded by the maturing of the
infrastructure market;
•
Building Flexibility: new delivery models for public infrastructure projects6 by
Deloitte set out a range of models and suggested a decision tree based on
the level of certainty the public sector has about its requirements as the key
determinant in choosing among the models; and
•
the Confederation of British Industry (CBI) published a report in 20077
reflecting on the success of PFI and considering how, as society changes, PFI
might evolve and new models of partnership develop.
4
PFI: strengthening long-term partnerships, HM Treasury, 2006
5
Defence Industrial Strategy, Ministry of Defence, 2005
6
Building flexibility: new delivery models for public infrastructure projects, Deloitte, 2006
7
Building on success: the way forward for PFI, CBI, 2007
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
2
2.15 The Government will continue to use what are generally known as traditional or
conventional delivery models in infrastructure (see Box 2.1) but it will seek to use them,
as appropriate, in increasingly innovative ways as its procurement skills continue to
develop (see Chapter 5). It will also continue to use PFI, a delivery model that is now
well understood and has a proven track record in delivering value for money across a
diverse range of sectors. But, as foreshadowed in the 2007 Pre-Budget Report, the
Treasury is continuing and developing its dialogue with both the public and private
sector around alternative value for money ways of delivering world-class public services
and the next generation of Britain’s infrastructure.
Box 2.1: Conventional procurement
Public sector conventional procurement has generally been characterised by input-based
specifications, public sector funding and short-term contracts. Approaches include:
•
a public sector managed build in which the public sector first procures the design of the
building or asset. It then separately procures the contractor to build the asset. The
contracting authority is likely to seek a fixed price for the work. Ultimately some cost and
time overrun risks may rest with the public sector through, for example, change orders.
There is generally limited contractual integration with maintenance and operational phases
after the asset has been duly delivered; and
•
a design and build (DB) contract in which an integrated project team is responsible for
both the design and construction of the asset. Risks are typically shared between the
public and private sectors through appropriate contract terms; for example, the risk of
late delivery might be transferred to the private sector.
Conventional procurement can be priced in a number of different ways, such as cost-plus, fixed
price, target-cost price and guaranteed maximum price. In practice, conventional contract
structures can be nuanced to fit specific circumstances and large, complex infrastructure projects
can combine different elements and approaches.
Standard contract documentation has evolved over time. Two suites of contracts, providing for
different pricing options and now commonly used in conventional procurement, are the Joint
Contracts Tribunal (JCT) 2005 suite and the New Engineering Contract (NEC3) family of
contracts. Both suites consist of standard main contract documentation, sub-contracts and
guidance on the usage of these documents. More information can be found at
www.neccontract.co.uk and www.jctltd.co.uk
2.16 The remainder of this chapter sets out examples of infrastructure delivery
modes that involve partnership between the public and private sectors. Box 2.2
provides an overview of the key features of PPPs. Some, but not all, of these approaches
involve private finance, which is considered more fully in Chapter 3. The descriptions
are not intended to be definitive and there are similarities and overlaps between the
approaches. The Government does not favour any one model above others, and is not
endorsing the specific application of any approach by including it here. Its overriding
objective is to secure value for money.
2.17
It should also be noted that this discussion excludes:
•
infrastructure constructed, owned and managed by regulated utilities; and
•
the provision, whether by the public or the private sector, of soft services
which involve only limited investment in fixed assets.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
17
2
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
Box 2.2 What is a public private partnership?
PPPs are arrangements typified by joint working between the public and private sectors. In their
broadest sense they can cover all types of collaboration across the private-public sector interface
involving collaborative working together and risk sharing to deliver policies, services and
infrastructure.
In the context of this document, the term PPP means project and programme-based PPPs
involving the provision of assets. Such a PPP exhibits the following key features:
•
a joint working arrangement between the public and private sector, which may be by
contract or through a joint venture company, to deliver infrastructure assets and usually,
but not always, the ongoing maintenance and operation of the infrastructure assets and
the delivery of associated services;
•
risks are allocated between the parties on the basis of which party is best placed to
manage and bear the risk. Typically design, construction and operational risks are
expected to be borne by the private sector; other risks which are shared are allocated in
the way that best incentivises both parties to manage the risks;
•
generally a PPP is a long term (25-30 years) arrangement between the parties but can be
shorter term, for example where ongoing maintenance of the infrastructure assets and
associated services are excluded;
•
where ongoing operation and maintenance of the infrastructure assets and delivery of
associated services are included, the public sector may pay the private sector for all or
part of the use of the infrastructure over the life of the arrangement;
•
payment to the private sector is structured in such a way as to ensure the private sector
is incentivised to deliver the required services or obligations under the arrangement;
•
payments are usually made by the authority but can be made by the end user, for example
for the use of a toll road;
•
the public sector is seeking to access private sector management and expertise to drive
value for money; and
•
the project is often financed either in part or in whole through private finance.
Private 2.18 PFI is an arrangement whereby the public sector contracts to purchase services,
Finance usually derived from an investment in assets, from the private sector on a long-term
Initiative basis, often between 15 to 30 years. An example of a PFI project is St James’ University
Hospital (see Example 2.1). Typically:
18
•
the private sector will construct and maintain infrastructure in order to
deliver the services required. The project thus entails a construction phase
followed by an operational phase;
•
the private sector party contracting with the public sector is usually a special
purpose vehicle (SPV): a company with the specific goal of delivering the
project, and can have one or more shareholders;
•
much of the risk assumed by the SPV is passed to other entities (which
sometimes are also shareholders in the SPV) through sub-contracts;
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
2
•
the SPV uses private finance, usually a mix of equity and debt, to fund the
up-front construction works;
•
the SPV is paid a fee for the service it provides to the public sector. The fee is
often referred to as a unitary payment and includes principal and interest
payments on the debt and a return to the SPV’s shareholders, as well as an
amount based on the expected operating cost of providing the services
delivered and maintaining the assets. The unitary payment normally
commences after completion of construction once services start being
delivered and continues over the rest of the contract life. The unitary
payment is at risk to the SPV’s performance during the life of the contract,
such that payment is reduced if performance falls below the required
standard; and
•
the SPV manages and delivers the required services to specified standards,
while sustaining the quality of underlying assets.
PFI has evolved since its introduction and the standardisation of PFI contracts
(SoPC4) now sets out the standard approach to risk allocation between the
public and private sectors and includes mandatory principles and drafting for
certain key contractual clauses.
2.19
A PFI contract may be suitable where:
•
there is a major capital investment need, requiring effective management of
risks associated with construction and delivery;
•
the nature of the service allows the public sector to define its needs as
service outputs that can be adequately contracted for in a way that ensures
effective and accountable delivery of public services over the long term, and
where risk allocation between the public and private sectors can be clearly
made and enforced;
•
the nature of the assets and services identified as part of the scheme, as well
as the associated risks, are capable of being costed on a whole-of-life, longterm basis;
•
the capital value of the project is above £20 million to ensure that
procurement costs are not disproportionate;
•
the technology and other aspects of the sector are stable, and not
susceptible to fast-paced change; and
•
planning horizons are long-term, with confidence that the assets and
services provided are intended to be used for a long period into the future.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
19
2
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
Example 2.1: St James’ University Hospital
The PFI scheme at St James’ University Hospital in Leeds (the largest teaching hospital in Europe)
has a capital value of £265 million. The PFI contract is for 30 years. The project reached financial
close in October 2004 and the hospital opened in December 2007. Besides providing a new wing
and refurbishing and adapting other parts of the existing hospital, the private sector partner also
provides a wide range of other services, including specialist surgical services, clinical and
non-clinical support services and is responsible for the provision and maintenance of
medical equipment.
Concession
2.20
When government grants a concession, it grants a private entity exclusive rights
to build, operate and maintain a ring-fenced asset over a long period of time. The M6
Toll Road (see Example 2.2) is an example of a concession. Typically:
2.21
•
concession projects can be financially free-standing (though a public sector
subsidy may sometimes be involved), with the private sector undertaking
the project on the basis that costs will be recovered through charges for
services to the end user;
•
public sector involvement is generally limited to enabling the project to go
ahead, for example, by undertaking some of the initial planning, defining the
terms and awarding the concession, regulating charges, providing ancillary
works, or assisting with statutory procedures;
•
the private entity has to operate to certain performance requirements set by
the Government; and
•
demand risk is fully or partly transferred to the private sector.
A concession may be suitable for projects:
•
with a clearly defined scope and relative certainty over the requirements
during the lifecycle of the project;
•
that can be structured to be economically independent while interfacing
simply and efficiently with the surrounding infrastructure;
•
where there is a market for the service, for which consumers are willing to
pay;
•
where the private sector concessionaire is able to some degree to influence
demand; and
•
usage of the asset is measurable in a straightforward manner.
Example 2.2: M6 Toll Road
The M6 Toll Road is a freestanding concession with no ongoing government financial involvement.
The concessionaire generates investment and return from direct user charges. Government has
transferred risks, such as planning, design, construction and revenue risk, to the concessionaire.
The contract is for 53 years and at expiry the asset will revert to the public sector at no cost.
20
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
Strategic
infrastructure
partnership
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
2
2.22
A strategic infrastructure partnership (SIP) is an arrangement between a
procuring authority and a private sector partner intended to address a series of
infrastructure-related issues or projects over a set period of time. The SIP may take the
form of a joint venture (see Box 2.3 later in the chapter) or it may be established by
contract. Generally, and in contrast to the integrator approach described below, the
private sector partner itself provides a significant amount of the works and services
required by the contracting authority. Examples of investment programmes being
undertaken through SIP structures are the LIFT programme (see Example 2.3) and the
Local Education Partnerships (LEPs) in the BSF programme (see Example 2.4).
2.23
A SIP is often an exclusive arrangement. In return for exclusivity the private
sector partner commits to a programme of continuous improvement through
successive stages of work which is facilitated by the accumulating experience of
working together. Stages subsequent to the initially priced portion of the programme
are tested for value for money through means such as benchmarking and market
testing, and the approach may involve open book accounting. Individual projects falling
under a SIP arrangement can adopt a variety of delivery models, as appropriate to
specific circumstances.
Example 2.3: Local Improvement Finance Trusts
NHS LIFT is a vehicle for improving and developing primary and community care facilities. NHS
LIFT, as a national policy, is delivered by Community Health Partnerships, an independent
company, wholly owned by the Department of Health, which in turn has established joint ventures
between itself, the local NHS and the private sector partner. These limited companies, the
LIFTCos, enter into 20 agreements to build, own, maintain and operate primary care buildings,
which they lease to Primary Care Trusts, GPs, dentists, other local NHS providers or social care
staff. LIFTCos organise their supply chains in a variety of ways to deliver value for money. Several
operate as project delivery organisations, tendering key packages of work to a pool of suppliers.
Others operate more fixed supply chains, with value for money assessed through benchmarking
and market testing.
The LIFT programme has established 45 LIFTCos with three more to come, and has delivered 162
new primary and social care facilities in 48 geographical areas in England, covering more than half
of Primary Care Trusts. A further 48 facilities are under construction and more are planned.
2.24
A SIP can operate either using a fixed supply chain or a competitive one. The
contracting authority would expect to understand the details of the supply chain
arrangements, and any impact on pricing and risk transfer arising during the
competitive process, before selection of the private sector partner.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
21
2
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
Example 2.4: Building Schools for the Future (BSF)
BSF is a 15-wave investment programme with over £9 billion allocated over the Comprehensive
Spending Review period 2008-11. BSF's goal is to support the Government's educational reform
agenda, by providing 21st century learning facilities aimed at improved educational outcomes. It
is planned that nearly every secondary school in England will be rebuilt or renewed over
the programme.
Partnerships for Schools (PfS) is a joint venture between the Department for Children, Schools
and Families (DCSF) and Partnerships UK (PUK) that has been set up to manage the delivery of
the overall BSF programme. PfS supports local projects and ensures that investment in secondary
schools is based on robust educational strategies. PfS works with local stakeholders to ensure that
BSF schools and academies are well designed, are built on time at a reasonable cost to
the taxpayer and that arrangements are put in place so that they are properly maintained over
their lifetime.
At a local level, Local Education Partnerships (LEPs) are usually set up, consisting of a private
sector partner, the local authority and Building Schools for the Future Investments (BSFI), a joint
venture investment vehicle between DCSF and PUK. The LEP then procures the delivery of
approved projects, Approximately 50 per cent being PFI and 50 per cent design and build (DB),
with DB generally being used for refurbishment and PFI for new-build schools.
2.25
Alternatively, SIPs can be established on a competitive basis, where several
strategic infrastructure partners are selected to deliver the needs of a large-scale
programme. After a certain period of time, the public sector evaluates the performance
of each partner against the performance of their competitors. Based on this evaluation,
it can then reallocate projects between the partners, increasing the work allocated to
the strong performers. This model has also been called a competitive partnership.
2.26
A SIP may be suitable where there:
•
are successive phases of similar types of work;
•
are multiple local procurers for similar types of project;
•
is certainty over the kind of infrastructure, but uncertainty about the timing
or exact phases of work;
•
may be advantages from private sector commercial input in the planning
phases;
•
is scope over the life of the contract for the partner to increase efficiency
through continuous improvement and innovation; and
•
are procurement times and costs that would be excessive if each element of
the programme were separately tendered.
Integrator 2.27
Under the integrator approach, the public sector authority procures a project
delivery organisation (the integrator) to manage the delivery of a project through preprocurement preparation, procurement, construction and into operation. The
contracting authority defines the overall policy and procurement objectives in the usual
way, and then works with the partner to refine requirements and agree the optimum
phasing and procurement strategy. The partner manages the procurement of the
underlying assets and services and then integrates them to provide an overall service to
the authority. The underlying packages can include both PFI and non-PFI elements.
22
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
2
The integrator takes on the role of delivery partner and manages delivery of the supply
chain. A key difference between an integrator arrangement and a SIP is that the
integrator takes a less direct role in delivering works and services itself. This increases
overall competitive pressure on the supply chain, aligns the objectives of the authority
and the integrator and tends to avoid conflicts of interest. Despite the close
alignment of interests between the contracting authority and the integrator, this
approach does involve:
•
clear allocation of risks and responsibilities between the private sector and
the contracting authority;
•
performance, availability and price risk being transferred in whole or in part
to the integrator;
•
the integrator being incentivised through a payment mechanism to ensure
timely delivery, achievement of target costs and performance of the service
to the required standards; and
•
transparency through open book accounting.
An example of a project being undertaken using an integrator is MoD’s United Kingdom
Military Flying Training System (see Example 2.5).
2.28
An integrator approach may be suitable in situations where there is:
•
some uncertainty over the long-term requirement, with a resulting desire for
flexibility and incremental acquisition, for example where new technology
risk is present, end-user demands are subject to change, or policy changes
are likely to affect how, where and what services are to be delivered in
the future;
•
uncertainty about the timing or exact phases of works;
•
a long construction phase and where efficiencies could be derived from
dividing the project into distinct phases or parcels;
•
limited supply-side competition to provide the entire project as one, but
where the project can be sensibly divided into separate packages and
competition introduced in the supply chain in a transparent manner; and
•
scope over the life of the contract to increase efficiency through continuous
improvement and innovation.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
23
2
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
Example 2.5: United Kingdom Military Flying Training System
The United Kingdom Military Flying Training System is a major change programme within the
overarching Defence Change Programme portfolio and is an example of the use of an integrator
model. The programme’s aim is to provide a tri-service training capability to deliver the required
numbers and quality of aircrew over a 25-year period and replace the existing flight-training
systems for all aircrew disciplines throughout the armed forces. A training system partner will be
appointed to work with the Ministry of Defence (MoD) under a contractual partnering approach
to deliver a series of capabilities incrementally over a five- to seven-year period, using a mix of PFI
and smart conventional acquisition.
As a result of the incremental approach to capability delivery, it did not make commercial sense
to seek a fixed price at the outset. The intention is that the requirement for future capabilities will
be refined and the delivery solutions developed jointly between the MoD, the three services and
industry as the programme progresses. This involves new ways of working and developing
incentives and payment mechanisms which are intended to align the objectives of the private
sector closely with those of the MoD.
Alliancing 2.29
An alliancing approach involves two or more parties who share risks and
rewards to enable the successful delivery of joint objectives. The incentives are closely
aligned to ensure that common objectives are achieved. Alliancing relies very heavily on
strong procurement and commercial skills and detailed day-to-day management
involvement by a proactive authority willing to invest in its own capacity and capability
to be effective. Key features of alliancing include:
•
a strong focus on specifying outputs rather than inputs and processes;
•
confidence and trust between public and private parties, with a focus on
partnership and alignment of interests, and generally an integrated project
team drawing on expertise from the authority and relevant contractors;
•
strict risk management procedures on an integrated project basis;
•
a sharing among all parties (including the contracting authority) of the costs
and benefits of overruns and underruns; and
•
open book accounting.
2.30 Alliancing may be appropriate where there is a high level of uncertainty about
the nature of the infrastructure needed to meet the policy objectives, where there is
significant technological risk, where there is a lack of a competitive supplier market, or
where the project is large and not readily divisible into discrete parts that could be
separately contracted. In contrast to many PPP models, key project risks under an
alliancing structure are generally retained by the contracting authority. As such in
alliancing:
24
•
the contracting authority needs particularly strong contracting skills; and
•
the value of private finance is limited.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
2
Hybrid 2.31 As noted previously, there are no firm boundaries between different delivery
approaches models. Many major projects, such as those that have been scrutinised by the Major
Projects Review Group (see Chapter 5) have adopted specific approaches to unique
procurement challenges. Many publicly funded projects draw on the developments in
PPPs and vice versa. Examples of hybrid approaches that are being adopted to
address specific requirements are Project MoDEL (see Example 2.6), and ProCure21
(see Example 2.7).
Example 2.6: Project MoDEL
Project MoDEL aims to consolidate MoD facilities in London onto a modern core site at RAF
Northolt. The MoD has contracted an industry partner to deliver an integrated programme,
including the disposal of surplus sites and the delivery of a construction programme. The proceeds
of the land sales will be used to deliver the programme. The MoD has obtained a firm price for
the first tranche of work. For delivering subsequent tranches the industry partner manages a
competitive process. The industry partner is barred from delivering subsequent tranches itself in
order to reduce potential conflicts of interest.
The industry partner is taking risks in relation to the pricing and quality of the works at RAF
Northolt, the levels of receipt that can be achieved on sales of land in the future and its ability to
manage the programme so as to minimise the finance costs associated with negative cash flow. It
is remunerated primarily through the disposal receipts and is therefore incentivised to control
costs and maximise receipts. The MoD shares in the benefits of the industry partner’s efficiency.
Example 2.7: ProCure21
ProCure21 is the Department of Health’s procurement method to improve the delivery of capital
projects using public funding in the NHS. ProCure21 allows NHS Trusts to use a framework of
construction companies, called principal supply chain partners, to deliver their capital schemes
using common principles, practices and tools. This approach offers price certainty by using a
guaranteed maximum price and any overspend is borne by the principal supply chain partner;
whereas the benefits of any underspend are shared equally. ProCure21 requires the client and
supply chain to work together in a transparent and cooperative relationship, by using open
book accounting and early warning notices, which form part of a pro-active risk
management framework.
The programme has over 360 schemes registered with a value of over £2.5 billion. To date, 200
schemes have been completed with a value over £1 billion. So far the ProCure21 approach has
delivered positive results: 94 per cent of schemes in 2006 came within budget and 89 per cent of
schemes were on time.
JOINT VENTURES
2.32 A number of arrangements between the public and private sector involve, or
potentially involve, joint ventures. In a joint venture, two or more parties make a
contribution to a commercial venture, share aspects of control and aim to share risks
and return on an agreed basis. Where the public sector is party to a joint venture, there
is often a public interest purpose behind the joint venture and without the authority’s
involvement the venture would not proceed. Box 2.3 sets out different legal forms a
joint venture may take.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
25
2
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
Box 2.3: Joint ventures
A joint venture can take a number of different legal forms, including:
•
a company limited by shares – with joint venture parties as shareholders;
•
an unincorporated partnership – which is an association between two or more entities. It
is established by a legal agreement and liability is unlimited;
•
a Limited Liability Partnership – similar to the unincorporated partnership but where the
entity is registered and the liability of the partners is limited;
•
a Limited Partnership – where a subset of the partners has limited liability; or
•
a Community Interest Company – where the various parties invest in a limited company
which is registered to ensure that any profits are reused for the stated community
purpose.
2.33 A joint venture may exist for a specific project or for a longer duration. Joint
ventures involving the public sector have been used in a number of ways and can be a
feature of other forms of PPP. Examples include:
•
LIFTs (see Example 2.3);
•
LEPs (see Example 2.4);
•
partnerships between British Waterways and developers to regenerate
canal-side property (see Example 2.8);
•
public private ventures to invest in low carbon technologies; and
•
joint ventures for the design, development and through-life support of
defence equipment.
2.34 In a joint venture, the authority selects one or more joint venture partners with
whom it must agree terms. In the case of a joint venture established to invest in
infrastructure, the joint venture itself then procures the project. The authority as a
result can find itself one step removed from the project procurement process but will
nonetheless require significant procurement skills to ensure its interests are protected.
The public sector will also need the commercial skills required to negotiate the setting
up of the joint venture and manage its long-term interest in the venture. This may
involve acting as directors of a company.
Example 2.8: ISIS Waterside Regeneration
ISIS is a waterside property development joint venture, set up in July 2002. It is jointly owned by
British Waterways, a public corporation caring for a 2,000-mile network of canals and rivers, in
partnership with a private sector developer and a regeneration fund. The partnership was set up
to provide value through development of waterside land and to earn income to reinvest in the
waterways. ISIS focuses on major waterside developments across the UK with the ambition of
delivering sustainable regeneration and housing along with environmental and social benefits for
local communities and visitors to the waterways.
26
Infrastructure procurement: delivering long-term value
THE
BROADENING RANGE OF PROCUREMENT APPROACHES
2
2.35 Guidance on forming joint ventures is provided by A guidance note for public
sector bodies forming joint venture companies with the private sector8. This guidance
concentrates on issues arising under the Wider Markets Initiative. The Treasury intends
to update this guidance, setting it in the broader context of the framework outlined in
this document.
SECTOR SPECIFIC COMPLEXITY
2.36 The issues of risk management and value for money described in this document
apply to all forms of procurement. However, within certain sectors of procurement,
specific or combinations of issues can arise which are beyond the scope of this
document. An important example of this is procurement of Information and
Communication Technology (ICT) and the implementation of business change enabled
by ICT. Procurements in this area often have some strong characteristics of complexity,
in particular:
•
numerous internal and critical external project interfaces;
•
situations in which it is not possible for the procuring authority to define
fully the required technical solution up-front; and
•
the use of bespoke technical solutions, notably customised software.
It is the extent, combination and often significant nature of these characteristics in ICT
procurements which require a sector-specific response to risk management and
specialised model contract terms as published by the Office of Government Commerce
(OGC). More information on ICT procurement can be found on the OGC’s website9.
8
A guidance note for public sector bodies forming joint venture companies with the private sector, HM Treasury, 2001
9
www.ogc.gov.uk
Infrastructure procurement: delivering long-term value
27
3
P RIVATE
FINANCE
Chapter 2 set out a range of possible delivery models for investments in public infrastructure. This
chapter analyses the role of private finance in this context. The most common form of Public
Private Partnership (PPP) finance is the structure employed in Private Finance Initiative (PFI)
transactions, where the capital and other initial costs are funded through the use of private
finance, in the form of private sector equity and debt, and a performance related service charge is
paid by the public sector over the project life. Private finance is however also used in a range of
other approaches and the sources of this finance are evolving. This chapter:
•
outlines the benefits private finance can bring in helping to incentivise effective risk
transfer and manage performance;
•
describes the challenge of harnessing emerging sources of finance, particularly global
infrastructure funds;
•
shows how the lessons learned in PFI can be applied to other forms of PPP; and
•
provides an update on a number of key issues in private finance.
3.1
All public projects, irrespective of delivery model, need to obtain finance from
somewhere, whether from government or the private sector. The contractual structure
not only determines risk sharing but also the timing and conditions of payments made
by the public sector to the private sector contractor. Risk allocation and payment are
closely linked. Depending on the contractual payment mechanism, requirements for
private sector funding can be either very limited and short term, or extensive and long
term. For example, under some forms of construction contracts the public sector makes
milestone payments and the contractor has, as a result, limited need to support the
works with its own funding. Under a concession or PFI arrangement, the concessionaire
or contractor only receives compensation for its initial capital outlays over the life of the
concession or PFI contract, and as such must raise finance to cover a prolonged period.
THE ROLE AND VALUE OF PRIVATE FINANCE
3.2
In developing PFI the Government recognised that, in order to bring the
experience and capability of the private sector fully to bear and deliver the required
outcomes, the private sector contractor needs to be tasked with managing those risks
that it is best placed to manage and given the right incentives to do so. Box 3.1
summarises some of the benefits of having funds at risk in enhancing these incentives.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
29
3
PRIVATE
FINANCE
Box 3.1: The benefits of private finance
In a PPP structure the private sector bears the risks allocated to it under a contract with the
public sector. Payments it receives are dependent on the management of those risks and
therefore its performance under that contract. The inclusion of private finance in PPP delivery
structures has brought key benefits to the public sector. These include:
•
Improved whole-of-life risk allocation and management – the public sector has
benefited directly from lenders and equity providers’ detailed analysis, allocation and
management of project risks on a whole-of-life basis. With payments linked to
performance over the project life, the private sector must consider costs over the life of
the asset, or at least the contract length, rather than just during the design and
construction phase. Investment returns are dependent on the private sector’s ability to
control and manage risk effectively throughout the contract period.
•
Greater focus on due diligence – the inclusion of debt funding has significantly
enhanced the review of delivery solutions and contract structures. As debt is exposed to
potential loss from default on delivery by the contractor, but has its return effectively
capped at the repayment of principal and interest charges, it is incentivised to ensure
disciplined risk allocation. Debt providers are therefore likely to take a firm view in
dealing with problems revealed by due diligence reports.
•
Better integration of design, construction and operational skills – with public
sector payment for the service linked to performance, and the private sector being
responsible for the costs of delivery, the return on private sector equity investment in a
project is dependent on its ability to manage the interface between the different
components of the solution and control costs over the long term. This has resulted in
better long-term integration of service components, while maintaining desired outputs
specified at the outset.
Source: The value of PFI: Hanging in the balance (sheet)?, PricewaterhouseCoopers LLP, 2008
Private 3.3
In order to obtain the benefits of private finance there is an associated risk
finance risk premium payable compared with government gilts. This risk premium represents the
premium cost of the private sector taking on and managing certain risks within a project that
would otherwise be managed by the public sector and borne by taxpayers were the
project wholly financed by public funds.
3.4
The Government’s standard contractual terms for PFI projects (SoPC4) contain
risk-sharing mechanisms and contract provisions that are designed to allow contracting
with a project-financed Special Purpose Vehicle (SPV). While SoPC4 is only mandatory
for PFI contracts, many of the contractual provisions and commercial positions set out
within it are equally applicable to other forms of PPP. Procuring authorities are strongly
urged to consider SoPC4 when negotiating contracts for alternative PPP solutions,
particularly where private finance is used to fund all or an element of the capital
requirement for the project. The Government will keep under review the need to adapt
and extend guidance currently specific to PFI to other PPP models.
30
Infrastructure procurement: delivering long-term value
PRIVATE
FINANCE
3
THE ELEMENTS OF PRIVATE FINANCE
3.5
Private sector finance is divided into two broad categories: equity and debt. This
is true for private sector companies operating in the market economy generally as well
as for the more specialised SPVs involved in infrastructure finance.
Equity 3.6
Equity is the primary bearer of risk. It is the first form of finance to be affected by
the under-performance of a company, whether a general corporate entity or an SPV.
The returns to equity investors vary with the fortunes of the entity in which they have
invested. If a corporate entity performs poorly in the market, by failing to sell its output
at an acceptable price or by having a higher cost structure than its competitors, the
value of equity can be reduced or eliminated. In a PPP, where project risks are
contracted to the private sector SPV, the same can happen; for example when costs are
higher than those allowed for in the unitary charge paid by the procuring authority or
when service provision does not meet contracted standards and the authority applies
deductions in accordance with the terms of the payment mechanism. The transfer of
risk is real: there has been a number of PFI projects where the private sector has
absorbed cost overruns and so suffered reduced returns on their investments at the SPV
level or, more particularly, at the subcontractor level. Conversely, where equity
manages delivery standards and controls costs in an efficient manner, it can expect
increased returns.
Debt 3.7
Debt is the second bearer of risk since it receives interest and repayments of
capital ahead of equity. In the case of insolvency, debt holders have recourse to the
company assets ahead of equity holders. Debt, in contrast to equity, receives a return in
the form of interest which, except in circumstances of distress, does not rise or fall with
the fortunes of the borrower. The focus of debt providers is therefore on ensuring that
their interest is paid and their capital returned, as opposed to enhancing profit. In a PPP
project, debt providers therefore have a strong interest in ensuring that the risks
allocated to the SPV, through the contract between the authority and the SPV, are
passed on to subcontractors who are able to manage them and are financially strong
enough to bear them. Debt providers have a long-term interest in the project as their
loan is repaid over time, often close to the full length of the project. They therefore also
provide a benefit to the authorities through ongoing review and monitoring of the
operations of contractors.
3.8
The dividing line between equity and debt is not clear cut and just because a
financial instrument is called equity or debt does not mean it will necessarily have all
the characteristics outlined above, or function as such. Various financial instruments
exist that combine features of debt and equity in their design.
Generally, companies facing higher sets of risk require a greater percentage of
Debt-equity 3.9
ratios equity in their capitalisation. In PFI arrangements, the ratio of debt to equity in the
SPV’s capital structure has tended to be approximately 90 per cent to 10 per cent (see
Chart 3.1); these high debt-equity ratios have largely been driven by competitive
pressures. Since debt is generally cheaper than equity, highly geared SPV capital
structures tend to allow bidders to offer lower unitary charges to the public sector
authorities, with risk mitigated primarily through the subcontracting arrangements.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
31
3
PRIVATE
FINANCE
Chart 3.1: Gearing ratios in signed PFI projects
70
Number of projects
60
50
40
30
20
10
0
<82
82-86
86-89
89-91
91-93
>93
Proportion of senior debt (per cent)
Source: PFI: The state of the market, Partnerships UK, 2007
3.10 In some of the emerging PPP contracting structures, as set out in Chapter 2,
where, unlike a typical PFI project, risk cannot be fully apportioned through the
subcontracting structure at the outset, lenders may need to find alternative means of
assuring themselves that their loans can be serviced. In such instances they may seek
comfort through a lower debt-equity ratio or they may seek, in negotiating the contract,
to pass some of their perceived risk back to the public sector. Procuring authorities
need to be alert, when negotiating contracts which are different to SoPC4, to attempts
to push risk back to the public sector in the more fluid situations that emerging PPP
models may present.
The link
between
equity returns
and cover
ratios
3.11 As noted previously, project finance lenders focus on downside risks rather than
the upside possibilities available to equity, and in PPP projects seek to protect their loan
by minimising risks through the contracting and subcontracting arrangements. Lenders
further seek to reduce the risks debt faces by requiring that the cash flow projections for
the project show more cash available for debt service than is strictly necessary to pay
interest and make repayments. This results in a requirement for minimum levels of cash
to be available to equity in each period after debt service (cover ratio) and the
establishment of undistributed cash reserves.
3.12 Some equity investors have commented that lenders’ cover ratio requirements,
together with high debt to equity ratios, restrict their ability to offer lower levels of
equity returns and hence to make more competitive bids for PFI projects. The Treasury
intends to issue guidance addressing this issue.
32
Infrastructure procurement: delivering long-term value
PRIVATE
FINANCE
3
EMERGING SOURCES OF PPP FINANCE
3.13 When PFI was introduced there was no industry in the UK focused on long-term
ownership of public sector assets, other than those companies running privatised
utilities (where risk is allocated primarily through the regulatory regime rather than
through a contractual structure). Construction companies had a natural interest in PFI
because of their role in building the underlying asset, but were accustomed to being
paid for an asset as it was built and did not then generally have balance sheets capable
of supporting significant long-term investments in PFI infrastructure assets. In spite of
this they were important providers of equity in early PFI transactions. Many of these
companies have since developed investment arms that specialise in managing
investments in PFI contracts.
3.14 The Government’s PFI programme has stimulated the growth of entities whose
business is the ownership and management of PFI infrastructure assets and the
provision of the services derived from them. Construction companies still invest in PFI
projects, but they now have the ability to sell their investments and use the proceeds to
invest in further infrastructure assets. The secondary market in PFI assets provides
liquidity, greater market capacity and better pricing.
The
development
of
infrastructure
funds
3.15
More recently, a substantial worldwide pool of capital has become available for
investment in infrastructure through specialist managed infrastructure funds. It is
estimated that, globally, dedicated infrastructure funds have some $130 billion under
management and that some 77 per cent of this was raised in 2006 and 20071.
3.16
Infrastructure funds typically seek investments that offer a running financial
return (or yield), rather than necessarily the prospect of capital growth, reflecting their
relationship with pension and other long-term investment portfolios. As such they tend
to favour investing in the operational phase of projects, rather than at the outset of their
construction. They also tend to seek concession-type arrangements and regulated
infrastructure assets. Because of the volume of funds available for investment in
infrastructure assets, competition has pushed up asset values and led to infrastructure
funds extending the boundaries of the infrastructure asset class. The Government
welcomes engagement with infrastructure funds and other financial investors as it
considers the full range of delivery models that might meet its objectives for the next
generation of infrastructure investment.
Ownership of 3.17 A key Government concern in the ownership of PFI or PPP companies is with
PPP the management behaviour brought about by that ownership. It is interested in
companies fostering a partnership ethos that underpins good value for money and high-quality
service provision over the long-term. The value of a partnership ethos was
demonstrated in the 2008 NAO report Making Changes in Operational PFI Projects2. The
Government looks for stability in management, good corporate governance, sustained
quality of service provision and competition in the market to drive value for money.
1
How investors can get more out of infrastructure, Robert N. Palter, Jay Walder and Stian Westlake, The McKinsey Quarterly,
February 2008
2
Making Changes in Operational PFI projects, NAO, 2008
Infrastructure procurement: delivering long-term value
33
3
PRIVATE
FINANCE
PUBLIC SECTOR FUNDING IN PPP PROJECTS
3.18
In PFI: meeting the investment challenge, the Government set out its willingness
to look at proposals that reduce the costs associated with private finance, but which do
not compromise the disciplines of value for money and risk transfer brought by private
finance to the procurement process. Contracting authorities should consider
alternative funding methods only where this does not impact on risk transfer to the
private sector or otherwise undermine the benefits that private sector debt finance at
risk brings to projects.
Underpinned 3.19 Financial structures, variously known as “underpinned debt” and “de-risked
debt PFI”, have been discussed and used in the market. These structures are based on the
concept that risk is greatest during the construction period and that, during the
operational phase, the authority could benefit from lower risk premia on the debt if it
were to guarantee a portion of the debt or underpin a certain level of compensation to
lenders on termination for contractor default. The Treasury intends to issue guidance
on this type of financing structure.
Authority 3.20 The provision of public sector capital to a project has an effect similar to the
capital underpinning of debt. The Treasury intends to address this matter in tandem with the
contributions guidance dealing with underpinned debt.
Joint ventures 3.21
As noted in Chapter 2, PPPs are sometimes formed through SPVs structured as
joint ventures. In a typical joint venture, the public sector authority may participate in
the funding through contributing assets such as land. The expectation is that cash
funding for the joint venture’s activities would normally come from the private sector,
both through equity contributions and raising debt. In forming and participating in a
joint venture and in setting up the financing arrangements, the public sector authority
needs to take into account the principles for the allocation of risks and rewards set out
in this document. It also needs to have at its disposal appropriate commercial and
financial skills, taking into account that it may be both co-owner or equity participant in
the SPV as well as customer for the services provided, and may need to manage both of
these distinct interests.
34
Infrastructure procurement: delivering long-term value
4
D ELIVERING
VALUE FOR MONEY
The Government’s aims to meet its infrastructure and public service needs in the most effective
and efficient way possible. The value for money appraisal process is therefore key to decision
making. Once an investment decision is taken, procuring authorities must assess what is the most
appropriate delivery model and how the procurement process can best be designed and managed.
This chapter:
•
provides a framework that builds on the progress made in assessing value for money in
Private Finance Initiative (PFI) projects;
•
identifies the core value for money drivers and key principles that apply to the
management of complex procurement; and
•
establishes parameters to assist public sector project sponsors in determining the most
appropriate procurement approach.
Departments should follow these principles when choosing appropriate delivery models and
preparing business cases.
Procurement
guidance and
Accounting
Officers
4.1
Accounting Officers are responsible for ensuring that value for money is
achieved in all procurements. The National Audit Office (NAO) has defined
procurement as being: “the whole-life process of the acquisition of goods, services and
works from third parties, beginning when a potential requirement is identified and
ending with the conclusion of a service contract or ultimate disposal of an asset1”. The
Treasury document Managing Public Money2 sets out the principles which apply to the
public sector’s acquisition of goods and services and the responsibility of Accounting
Officers to ensure that value for money is achieved in all procurements. It defines value
for money as, “securing the best mix of quality and effectiveness for the least outlay over
the period of use of the goods or services bought. It is not about minimising upfront
prices. Whether in conventional procurement, market testing, private finance or some
other form of public private partnership, value for money will involve an appropriate
allocation of risk".
4.2
This chapter distinguishes between:
•
the investment decision, whether or not to proceed with a particular
programme or project, based on Green Book3 analysis;
•
the delivery model, regarding the appropriate procurement approach or
model, including where appropriate those set out in Chapter 2; and
•
the procurement process, and whether to compete the contract using the
Open, Restricted or Competitive Dialogue approach.
1 Improving procurement: progress by the Office of Government Commerce in improving departments capability to procure cost-effectively,
NAO, 2004
2
Managing Public Money, HM Treasury, 2007
3
The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government, HM Treasury
Infrastructure procurement: delivering long-term value
35
4
DELIVERING
VALUE FOR MONEY
Box 4.1: Drivers of value for money in procurement
The drivers of value for money set out below and their importance to a particular
procurement, or programme of procurements, will depend on the particular nature and
circumstances of the procurement being considered. Procuring authorities need to:
36
•
be clear in their objectives and assess these throughout the procurement process so
that changing circumstances do not disproportionately affect desired outputs;
•
focus on whole life costs rather than just the upfront costs involved, and ensure that
externalities, including sustainability issues, are properly taken into account;
•
use an outputs specification approach to drive the project description and
procurement which, among other things, allows potential bidders to develop innovative
approaches to satisfying the service needs of the procuring authorities;
•
optimise the allocation of risks between the various parties, so that risks are
allocated to the party, or parties, which are best placed to manage, minimise and bear
these risks over the relevant period;
•
rigorously identify, transfer and manage risks throughout the project lifetime so
that the relevant costs and probabilities of occurrence can be controlled and minimised;
•
ensure there is a competitive market which has or can develop the ability to meet
the public sector’s requirements effectively and efficiently;
•
ensure there are sufficient skills and expertise in both the public and private
sectors, and that these are deployed effectively in planning the project during the
procurement process and subsequent delivery;
•
structure the procurement process appropriately to enable any additional benefits
to be realised, such as the release of any hidden asset values, or ensure that the overall
costs are ameliorated through the use of any developed assets by third parties;
•
leave sufficient flexibility to ensure that any changes to the original specification or
requirements of the procuring authority can be accommodated during the delivery life of
the project at reasonable cost. They also need to ensure that any effects of changing
technology or delivery methods can be accommodated or, alternatively, building in break
points to allow for separate procurements at each stage in an overall programme;
•
ensure there are sufficient incentives within the procurement structure and the
project contracts to ensure that assets and services are developed and delivered in a
timely, efficient and effective manner, including both rewards and penalties as may be
appropriate;
•
allow for sufficient and robust competition to drive effective value for money and
ensure that the scale and complexity of the procurement are appropriate to obtain a
sufficient response from bidders to enable a competitive procurement process; and
•
set an appropriate term for the contract to the scale of the project and the relevant
lives of the underlying assets. As well as being important in terms of value for money this
also has implications for affordability.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
DELIVERING
VALUE FOR MONEY
4
4.3
The focus of this chapter is on how to drive value for money using generic value
for money drivers set out in Box 4.1. Procuring authorities should adhere to these when
evaluating and selecting the appropriate delivery model or approach. Where procuring
authorities do not have relevant internal experience of alternative procurement routes,
or limited capability in this often complex area, then they should discuss these issues
with their departmental private finance unit in the first instance or the relevant
Treasury spending team.
THE STRATEGIC INVESTMENT DECISION
4.4
When considering the initial decision to approve an investment project, the
senior responsible officer (SRO) should undertake a full value for money appraisal using
the Green Book methodology. The investment decision should be the first step taken in
assessing value for money. It should not be confused with decisions on the delivery
model or the procurement process. In 20064, the NAO set out a list of key points to be
considered in making an investment decision for a PFI project, summarised in Box 4.2.
While the NAO report specifically addressed PFI, the points are applicable to complex
procurement more generally.
Box 4.2: NAO key questions in considering the investment decision
In 2006 the NAO published a report setting out the issues that need to be considered in
evaluating PFI projects. The points set out below are also applicable to major complex projects
procured through other delivery models.
•
Have clear objectives for the project been set?
•
Does the project meet policy imperatives?
•
Was the project assessed as being a priority?
•
Has a preliminary evaluation of the benefits sought been made?
•
Has long-term commitment to the project been demonstrated?
•
Are the project outcomes clear?
•
Have the project’s wider socio-economic benefits been quantified?
•
Does the proposed solution clearly meet business requirements?
Source: A framework for evaluating the implementation of Private Finance Initiative projects, NAO, 2006
The Green 4.5
The Green Book is intended to provide a comprehensive overview of the
Book assessment process, from the justification for government action through to the
development and implementation of lead options. Its aim is to provide non-specialists
and senior managers with sufficient information to be comfortable with the structure of
a typical appraisal. It should enable them to ask the correct questions, take informed
decisions, and become supportive critics of the detailed analysis.
4.6
When assessing value for money it is important that the procuring authority
fully considers the possible impacts that its procurement, and any specific impacts
under a particular delivery route, may have in the context of wider public sector value
4
A framework for evaluating the implementation of Private Finance Initiative projects, NAO, 2006
Infrastructure procurement: delivering long-term value
37
4
DELIVERING
VALUE FOR MONEY
for money. Similarly to the treatment of externalities in the assessment of projects
under the Green Book, it is important to consider the impacts of undertaking a
procurement on other areas of the public sector and the wider economy as a whole.
Such procurement-related externalities can be positive or negative. For example,
undertaking a procurement may have an impact on the supply side capacity of a
particular part of the private sector.
VALUE FOR MONEY IN THE DELIVERY MODEL DECISION
4.7
As noted above, value for money can be defined as the optimum combination of
whole-life cost and quality (or fitness for purpose) to meet the user’s requirement, and
does not always mean choosing the lowest cost bid. While there is general agreement
and reference to this high-level definition within the public sector and value for money
is a concept often deployed across government, there is little actual detailed guidance
on what value for money is and how it should be achieved, beyond the Value for Money
Assessment Guidance5 for PFI. While value for money is often a function of the delivery
model and the contractual structure used, the procurement process itself, and the way
in which it is managed and undertaken, can also have a major impact on delivering
value for money.
Value for
money as a
relative
concept
4.8
Value for money is a relative concept. It is measured in terms of a comparison
with other potential or actual outcomes. To assess value for money therefore requires
an ability to define, estimate or identify both a proposed approach and its related
outcome and compare this to at least one alternative approach and its related outcome.
The value for money drivers in Box 4.1 will assist procuring authorities in making
this evaluation.
4.9
Value for money is assessed at various stages throughout the life of a project. In
the early stages of a value for money assessment, both at the strategic investment
decision stage and at the delivery model decision stage, in most cases there will be a
high degree of estimation as to the likely outturn of both the preferred and possible
alternative procurement routes. Even at the later stages of an actual procurement,
unless two identical projects have been procured under alternative delivery models,
which is highly unlikely in practice, a procuring authority will not be able to measure
definitively the relative value for money of alternative procurement routes. However,
procuring authorities should note that in assessing value for money they should not
depart from the generally accepted definitions.
4.10 Information gathered from previous similar procurements, in the same or
different sectors, can provide objective evidence of likely outcomes at least to the extent
that similar outcomes would be expected. However, it is important for procuring
authorities to acknowledge from the start that assessing the relative value for money of
alternative procurement routes requires a considerable degree of judgement to be used,
in conjunction with consultation and advice from other experienced parties.
4.11
In addition to value for money being relative between different projects and
procurement routes at a given time, value for money can also be relative over time. As
markets change and mature, what was once considered to be the most appropriate way
to procure a project, or the terms which can be achieved, may itself change. Therefore
care must be taken when comparing and benchmarking current situations to historical
information and data. For example, the decline in risk premia on debt financing for PFI
5
38
Value for Money Assessment Guidance, HM Treasury, 2006
Infrastructure procurement: delivering long-term value
DELIVERING
VALUE FOR MONEY
4
projects as the market has become established illustrates how changing market
conditions need to be taken into account.
Quantitative
assessment of
value for
money
4.12 Value for Money Guidance for PFI requires the procuring authority to undertake
a quantitative assessment of value for money for a PFI scheme as part of the stage 2
project appraisal. The quantitative analysis is a useful tool to help support the
qualitative judgement of the most appropriate procurement route. The procuring
authority should show that every effort has been made to quantify all relevant costs and
benefits.
4.13
In exceptional cases there may be clear but unquantifiable costs or benefits
which are deemed sufficient to override a quantitative value for money result. Where
this is the case there must be a clear statement of these decisive factors, why they are
considered sufficient to influence the decision, and why they cannot be quantified in
the analysis. It is important however that such analysis is transparent and that it is not
structured in such a way as to produce a biased or predetermined result. It is also
important that procuring authorities consult with other authorities which may be
affected by their procurement contracting decisions, the Treasury and, where
appropriate, the Office of Government Commerce (OGC).
4.14 Departments have the responsibility for designing and implementing value for
money delivery models and procurement processes. The Treasury expects departments
to have or develop effective tools for assisting procurement teams and for appropriate
scrutiny. In order to support departments and as experience with a range of models
grows, the Treasury intends to revise its Value for Money Assessment Guidance to take
account of the broader range of delivery options set out in this document.
COMPETITION AND THE PROCUREMENT PROCESS
4.15 Whichever delivery model is adopted it is important, in order for the value for
money drivers to be effective, and for overall value for money to be achieved, that the
procurement process is well planned, managed and executed. Successfully undertaking
the procurement of major projects is a complex and substantial activity and resources
with the relevant capacity (in terms of quantity of resources) and capability (in terms of
the qualities and skills of the resources) need to be deployed.
4.16
Competition (and, indeed, contestability6) is a fundamental driver of value for
money and productivity performance. Vigorous competition strengthens incentives to
innovate and ensures that resources are allocated efficiently. By encouraging the private
sector to innovate, reduce prices and improve the quality and choice of goods
and services, it is also the most effective way of ensuring that the taxpayer receives a
fair deal.
4.17
Competition should also be a key driver in delivering value for money through
procurement, and as such any movement in procurement strategy or delivery model
away from a competitive route, such as alliancing or exclusive partnering, should only
be agreed following a thorough analysis of the benefits afforded and when they can be
clearly demonstrated.
4.18
The European Public Procurement Directives provide for value for money to be
obtained through competition. A report7 commissioned by the European Commission
6
Competitive Edge: Does Contestability Work?, The Serco Institute, 2007
7
Evaluation of Public Procurement Directives, Europe Economics, 2006
Infrastructure procurement: delivering long-term value
39
4
DELIVERING
VALUE FOR MONEY
estimates that the directives led to an overall price benefit of between 2.5 and 10 per
cent in 2002.
Competitive 4.19 The Competitive Dialogue procurement procedure, described in Box 4.3, was
Dialogue introduced into the UK in January 2006. There is now a presumption that the majority
of major projects, including those delivered through PFIs and other Public Private
Partnerships, will be procured under this procedure. Based on the experience of using
Competitive Dialogue in a variety of circumstances over the past two years, the
Treasury and the OGC will be publishing new guidance on the Competitive Dialogue
procedure in spring 2008.
Box 4.3: Competitive Dialogue
The Competitive Dialogue procedure allows contracting authorities to undertake a prequalification process and then to invite short-listed candidates to participate in a dialogue process
during which any aspects of the project may be discussed and solutions developed. The
contracting authority can continue the dialogue until it identifies one or more solutions that are
capable of satisfying its requirements. It then closes the dialogue and invites final tenders. Only
limited discussion and clarification, which does not amount to “negotiation”, is permitted once
the dialogue stage has closed.
The new Competitive Dialogue procedure can only be used in the case of “particularly complex
contracts”. A public contract (under Regulation 18(1) of the Public Contracts Resolutions 2006)
is considered to be “particularly complex” where at the outset the contracting authorities:
•
are not objectively able to define the technical means capable of satisfying their needs or
objectives; and/or
•
are not objectively able to specify the legal and/or financial make-up of the project.
In addition, in order to use the Competitive Dialogue procedure the contracting authority
must “consider that the use of the Open or Restricted procedure will not allow the award of
the contract”.
The process up to the point at which short-listed candidates are invited to participate in dialogue
is broadly similar to the processes undertaken in the Restricted and Negotiated procedures.
However, the requirement formally to start and end the dialogue stage is a significant variation
from the Negotiated procedure, as is the limited room for manoeuvre which is available to both
the contracting authority and bidders once dialogue has been closed.
4.20 The Competitive Dialogue procedure reinforces good procurement practice
including, among other things, requirements as to the maturity of a project before it
goes to market. As noted in Chapter 5, the early experience of the Major Projects Review
Group has underlined the value of appropriate intervention at early stages of the
project. As experience develops across a broader range of major procurements, the
Treasury intends to issue guidance on project maturity in due course.
4.21
Undertaking a procurement process in an efficient, transparent and wellexecuted manner helps to reduce transaction costs, increases potential and actual
bidder involvement and ensures a more competitive procurement, whatever
procurement route or delivery model is used.
40
Infrastructure procurement: delivering long-term value
5
S TRENGTHENING
SCRUTINY , SUPPORT
AND SKILLS
This chapter sets out the current scrutiny arrangements for major procurement projects and
measures the Government is taking to provide a more systematic, value-added, risk based
approach. In addition, it sets out the guidance and support available and the skills and experience
that will be required to deliver complex procurements. This chapter explains that:
•
departments will retain responsibility and accountability for scrutiny and value for money
of their projects;
•
the Major Projects Review Group will continue to provide independent, expert oversight
of the largest and most complex government projects from an early stage;
and also outlines:
•
how the capacity for independent central scrutiny will be further enhanced;
•
how the Government will develop guidance and support for procurement and operational
issues; and
•
the steps the Government is taking to enhance the skills of public sector procurers.
CURRENT SCRUTINY ARRANGEMENTS
5.1
By convention all government spending needs the approval of the Treasury. In
practice the Treasury gives departments the freedom to spend their budgets according
to their own priorities, subject to their internal approval processes, except for the very
largest procurements, by setting financial limits for each department: the delegated
authorities. Departments have full responsibility for expenditure below the limits, while
above the limits they need the explicit approval of the Treasury.
5.2
Even in the latter case, however, it should be stressed that the departmental
Accounting Officer, usually the Permanent Secretary or departmental head, has the
final sign off and is ultimately accountable to Parliament for the decision to commit
public money to a project. Treasury approval is a necessary, but not a sufficient,
condition for a project to proceed. This is an important principle because it means that
accountability for ensuring value for money rests with the department with the
budgetary and policy responsibility.
5.3
While most spending authority within departments is likely to be cascaded
down to more junior levels, Accounting Officers will normally personally approve the
largest and most important items of spending. It is normal practice in departments for
some form of investment board, or the main departmental board itself, to scrutinise the
largest projects, to assist the Accounting Officer in making the value for money
judgement. For Public Private Partnership (PPP) projects, departmental private finance
units provide additional support.
5.4
Departmental delegated authorities reflect the different nature and complexity
of the projects the particular department tends to undertake, their track record on
delivering them and on financial management more generally. While scrutiny
arrangements need to reflect differences in departmental capability, and the nature of
their projects, the Government is taking a more systematic, risk-based approach.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
41
5
STRENGTHENING
SCRUTINY, SUPPORT AND SKILLS
5.5
Departments provide returns on the projects that are over their delegated
authorities, including standard basic information on projected costs and where they are
in the procurement process. This enables the Treasury and departments to plan how
and when scrutiny will take place.
5.6
Departments that can demonstrate a good track record on delivering projects to
time and budget should expect this to be reflected in their delegated authorities.
Reviewers are also likely to factor in departmental capability when carrying out their
project scrutiny.
5.7
When scrutinising a project the Treasury’s focus is largely on policy questions
around value for money and affordability. This will include whether the project is
aligned with departmental objectives, whether the department has considered
sufficiently alternative means of delivering the policy objectives that might be more cost
effective and whether the department has the resources available within its budget to
fund the project.
5.8
The Treasury challenges departments on these important issues before they
commit substantial resources to these projects. The Treasury intends to focus more in
future on scrutinising specific aspects of a project, such as the delivery model and the
procurement process and their likely impact on the timely delivery of objectives. It will
use, and be expecting departments to use, the principles outlined in Box 4.1.
Local authorities are responsible for scrutiny of their own projects. However,
Local 5.9
authority with some exceptions, there has been little or no central scrutiny of local authority
scrutiny procurement beyond the initial funding approval. An exception to this is the Private
Finance Initiative (PFI) where local authority projects have been subject to a rigorous
approvals process by the Project Review Group (PRG) which was established in 1997
following the first Bates Review1. Box 5.1 sets out further details on the work of the PRG.
Box 5.1: Project Review Group
PRG is the final confirmation step in the award of long-term funding support, known as PFI
Credits, to local authority PFI projects. The PRG both oversees and is part of an overall scrutiny
and approvals process in awarding such funding.
The PRG consists of a two-stage process, and is itself part of a more extensive process of
assessment by the authorities themselves and sponsoring departments. This programme of
scrutiny provides comfort to the private sector about the quality and maturity of projects being
brought to the market, reassures local authorities that there is a fair and equal treatment across
sectors and confirms that the project will attract funding from central government before a
commitment is made to the major expenses involved in a Private Finance Initiative (PFI)
procurement by both public and private sector parties.
The PRG is chaired by the Treasury and contains permanent representatives from Communities
and Local Government (CLG) and the Public Private Partnerships Programme (4ps).
Appointments are made to the panel for a period of 12 months and individuals are selected on the
basis of their knowledge and experience of PFI rather than specific departmental representation.
1
42
Review of the Private Finance Initiative, HM Treasury, 1997
Infrastructure procurement: delivering long-term value
STRENGTHENING
SCRUTINY, SUPPORT AND SKILLS
5
A SYSTEMATIC RISK-BASED APPROACH TO SCRUTINY
5.10 No matter how good departments’ governance arrangements are, there is a
strong case for external scrutiny from the centre for the largest and most complex
projects because:
•
the centre of government can generally draw on people with a wider range
of experience and expertise than an individual department;
•
in a world where departments may be adopting the more novel commercial
approaches to procurement including, but not restricted, to those set out in
Chapter 2, early exposure to them will help the centre to keep pace with
market developments. This will enable lessons from these projects to be
disseminated to a wider audience where appropriate;
•
external scrutiny can be more objective about a project’s prospects, and be
less constrained about making appropriate criticisms; and
•
there is a greater risk that a department might not be able to absorb
significant cost overruns on its largest projects within its own budget, so a
proportion of this risk might fall on the Exchequer with, ultimately,
implications for the resources of other departments.
Establishment 5.11 Learning from, and building on, the example of the PRG’s scrutiny of local
of MPRG authority PFI projects described above, the Treasury has established the Major Projects
Review Group (MPRG), announced in Transforming government procurement2. Chaired
by the Treasury, the MPRG is a panel of commercial experts from across government,
set up to give Treasury ministers independent advice on the deliverability, value for
money and affordability of the largest and most complex procurement projects at an
early stage, before going to market, and again before the end of the competitive
procurement process.
5.12
Projects are selected for review by MPRG on the basis of their whole life cost,
complexity, and replicability. With respect to replicability, an individual project may
not in itself be that expensive, but if it is a model that is to be repeated many times over
in a programme of investment it becomes much more important to get it right. A further
important factor is whether the procurement approach is in some way novel. All of the
projects MPRG reviews are non-standard, and any large procurement project is likely to
contain at least some elements that are bespoke to it. This makes it all the more
important that there is effective scrutiny, to help mitigate risks for the projects
themselves, but also to capture for wider benefit interesting innovations in the market.
5.13
The scrutiny points align closely with the Office of Government Commerce’s
(OGC) Gateway Review stages 1, 2 and 3 which guide the progress of public sector
procurements. As an example, the Department for Transport’s internal scrutiny
arrangements follow this model closely, with the main board acting as the approval
body. The Ministry of Defence (MoD) follows this model increasingly closely and, as set
out in Box 5.2, has established a new scrutiny function within its commercial
directorate to feed advice into its Investment Appraisal Board. The Treasury and
departments are learning from each other in the development and importance they
attach to central project scrutiny, with common approaches increasingly emerging
from practical experience.
2
Transforming Government Procurement, HM Treasury, 2007
Infrastructure procurement: delivering long-term value
43
5
STRENGTHENING
SCRUTINY, SUPPORT AND SKILLS
Box 5.2 MoD’s internal scrutiny process
The MoD’s internal scrutiny process is separate from its acquisition function. This provides an
independent, non-advocate, expert and critical analysis of an investment proposal to determine
whether the evidence presented supports the recommendation made to the approving authority
over other options.
This scrutiny tests the strength of a proposal by considering whether:
•
it is coherent, justified and affordable within the context of the wider defence programme
and planning assumptions;
•
it will deliver the requirement and provide value for money;
•
risks have been clearly identified and appropriate arrangements to manage them put in
place; and
•
the balance of risks and benefits has been addressed.
The MoD also seeks to ensure that the negotiated contract terms achieve the desired outcome.
This includes an assessment of the risks, governance and technical feasibility of a project, which
advises the approving authority whether the requirement will be deliverable under the proposed
commercial terms, and if there is an appropriate balance of incentives and protections to ensure
the MoD receives an appropriate level of service from the contractor during the life of the
proposed contract.
5.14 The MPRG’s working methods are still evolving. For example in some cases
MPRG assessments are carried out together with, rather than in addition to, the relevant
OGC Gateway Reviews where they are due to happen at around the same time; to
reduce the burden on the project team the pipeline of future projects is settled earlier,
so projects have more advance notice; and MPRG’s areas of interest are decided and
conveyed to the project in good time. Even during this early developmental stage,
departments that have been through the process have welcomed the additional
challenge and support it has provided.
5.15 Because of the expertise and experience of its members, MPRG can add value to
projects, by challenging them and pointing out how they might mitigate key risks.
Looking at these projects at an early stage and before they go to market, MPRG can help
to ensure that concerns are addressed before full engagement with, and therefore
significant bid costs are incurred by, potential suppliers.
5.16 The MPRG has advised on procurements relating to: the enabling retirement
savings programme; Crossrail; the Nuclear Decommissioning Authority’s competition
for Sellafield; carbon capture and storage; the Defence Training Rationalisation
Programme; and Pandemic Influenza Preparedness Programme. The Treasury’s
departmental report will provide further details of the MPRG’s work to date.
5.17 Having established a working model that departments welcome and are
increasingly familiar with, the Government is keen to extend those benefits to other
projects for which additional scrutiny will be valuable. In particular, the scrutiny will
seek to establish that in determining the delivery model, departments have rigorously
applied the value for money principles set out in Chapter 4.
44
Infrastructure procurement: delivering long-term value
STRENGTHENING
Approvals
process for
other major
projects
SCRUTINY, SUPPORT AND SKILLS
5
5.18
There will continue to be projects that come to the Treasury for approval that
may not warrant an MPRG review. In these cases the Treasury will continue its
traditional policy scrutiny role, but with an increasing emphasis on early involvement
before they go to market. A key object of early Treasury scrutiny is to shorten timescales
and make the overall procurement process more efficient.
SUPPORT AND GUIDANCE
5.19 Since PFI became widely used in public sector procurement, an extensive body
of guidance and other support has been developed, building on the lessons learned
from over 625 PFI projects. This body of guidance is available from the Treasury website
and is also supported by material published by departmental private finance units, the
OGC and local government’s procurement specialists, the 4ps.
Value for 5.20 Value for Money Assessment Guidance sets out a mandatory process and
money methodology to be used in considering whether value for money will be realised
assessment through a PFI procurement route. This is a thorough and highly developed procedure
involving the application of both qualitative and quantitative tests. This assessment
drives a procuring authority’s decision to use PFI or not. As described in Chapter 4, the
Treasury intends to build on this value for money guidance to make it applicable where
a range of delivery models may be under consideration, rather than the binary decision
between PFI and conventional procurement that is currently commonly applied.
Standardised 5.21 The Treasury has also developed the Standardisation of PFI Contracts (SoPC),
contracts which sets out a standard approach to the risk allocation between the public and
private sectors and includes principles and drafting for the key contractual clauses. The
latest version, SoPC4, was released in March 2007 and is mandatory for all PFI
contracts. In addition, each of the key sectors has in place a fully developed SoPC compliant standard form contract. Any derogations from SoPC or the relevant standard
form contract must be cleared by the Treasury.
Financial 5.22 A body of finance guidance issued by the Treasury covers issues such as
issues strategies for managing inflation risk and technical aspects, for example the
compensation payable to bond holders on early termination (application of the
“modified Spens formula”). The guidance also sets out the voluntary code3 for the
sharing of gains between the public and private sectors under any refinancing of early
PFI projects.
Operations 5.23
Three Operational Taskforce notes set out procedures for managing the
transition to the operational phase, how to get the best value out of benchmarking and
market testing exercises, and standardised drafting of a protocol for dealing with
changes during the life of a project.
Moving 5.24 Reflecting the Government’s commitment to using PFI where it represents value
forwards for money, this body of guidance will continue to represent best practice for PFI
projects and it will continue to be updated as appropriate. At the same time, the lessons
learned from the public sector’s experience of PFI will be applied to other
procurements, including the approach to assessing value for money set out in Chapter 4
and the value of private finance in PPP projects, discussed in Chapter 3.
3
Refinancing of early PFI transactions - Code of Conduct, 2002, HM Treasury
Infrastructure procurement: delivering long-term value
45
5
STRENGTHENING
SCRUTINY, SUPPORT AND SKILLS
5.25 Guidance for PFI was developed in tandem with early PFI projects, starting with
a principles approach and finally reaching the standardised terms and conditions
codified in SoPC4. The Treasury will consider what additional guidance should be made
available to support other emerging procurement routes and delivery models.
For example, as set out in Chapter 2, the Treasury will revise the guidance for
Joint Ventures.
OPERATIONAL PROJECTS
5.26 Over 510 PFI projects with an aggregate capital value of £45.1 billion are now
operational. A major survey of operational PFI projects was carried out in 2005-6 by
Partnerships UK4 and published in PFI: strengthening long-term partnerships. This
survey showed a high level of satisfaction among public sector managers with PFI
projects. Also, a National Audit Office (NAO) report in 2008, Making changes in
operational PFI projects, found that PFI contracts offered sufficient flexibility to manage
the changing demands of public sector authorities. Box 5.3 summarises some of the key
findings of this research.
Box 5.3: Performance of operational PFI projects
•
PFI is meeting the expectations of users. Public sector contract managers report
that 96 per cent of projects are performing at least satisfactorily, with 66 per cent of
projects performing to a good or very good standard. Users believe that service standards
were met always or almost always in 79 per cent of projects.
•
Payment and performance mechanisms are effective. Payment deductions have
been relatively low as contractors are generally meeting the required service levels under
the contract for most projects and have generally been effective in stimulating
performance where they have been levied.
•
Public/private sector relations are working well. 97 per cent of public sector
contract managers rated the relationship with their private sector counterpart as
satisfactory or better, with 72 per cent rating it as good or very good.
•
PFI deals are offering sufficient flexibility to the public sector. Contractors
handle urgent requests in a timely manner and 90 per cent of contract managers are
satisfied or very satisfied with the quality of work done to implement changes.
Sources: Report on Operational PFI Projects, Partnerships UK, 2006 and Making Changes in Operational
PFI Projects, NAO, 2008
5.27
PFI projects in operation are supported by the Treasury’s Operational Taskforce
(OTF) based at Partnerships UK. The OTF helpdesk provides support to public sector
managers seeking advice from its team of experienced practitioners across a wide range
of issues. The Taskforce has also organised training and events for public sector
contract management staff. Additionally, the OTF has carried out assignments to
support individual projects. This work has included small variations, mergers of major
departments, re-competition strategy, termination options, benchmarking of soft
services, assistance with the development of change protocols and a number of pilot
Operational Reviews.
4
46
Report on Operational Projects, Partnerships UK, 2006
Infrastructure procurement: delivering long-term value
STRENGTHENING
SCRUTINY, SUPPORT AND SKILLS
5
5.28 For local government PFI projects additional support is provided by the 4ps
(Public Private Partnership Programme, an organisation sponsored by the Local
Government Association) through a programme of training, sector-specific reviews and
the creation of networking groups to share best practice. Departmental private finance
units (PFUs) also provide support to operational projects.
5.29
The Government remains committed to supporting, and driving value for
money in, operational PFI projects. The Treasury intends, during 2008, to commission a
survey of the current position of operational PFI projects and the issues they face. It will
use the results of that survey to inform its consideration of how support to operational
projects might be strengthened. The OTF will also support the Treasury’s moves to
manage the PFI supplier market more proactively through a structured programme of
engagement and dialogue. In due course the OTF will broaden its remit to provide
support to the full range of PPP projects as they become operational.
Refinancing 5.30
The Treasury’s Refinancing Taskforce, part of the OTF, provides support to
operational PFI project refinancings. Refinancing is a specific, and often highly
technical, issue faced by some PFI projects. PFI: Strengthening long-term partnerships
noted that a small but significant number of PFI projects had amended their financial
arrangements with debt providers and that all PFI projects were now subject to a gain
sharing arrangement between the PFI contractor and the procuring authority.
Refinancing has continued at a modest pace, with the Government receiving over £150
million from these arrangements in total.
5.31
The Government continues to support value for money refinancing and is
currently reviewing, based on comments received from the market and procuring
authorities, Application note – value for money in refinancing5. If it is determined that
any aspects require clarification, an addendum to the Application Note will be issued.
Where, under alternative delivery models, there may be a prospect of refinancing gains
at a future date, the Treasury will expect gainshare mechanisms, based on principles
similar to those set out in SoPC4, to be included in the contract.
5.32 Changes to the terms of debt financing generally result in a reduced ongoing
cost of the initial debt over the remaining life of the project. The benefit of this change
can accrue over time, or at the time of the refinancing where the structure of the debt is
consequently altered and the total borrowing level increased. The provisions of the
voluntary code and SoPC4 deal with the complexity that can be involved in determining
the value of such changes.
5.33
In some cases, however, a contractor is able to negotiate a change in debt
funding terms, in recognition of changes in the project’s risk position or in the debt
market generally. Where such a change is straightforward and does not involve a
restructuring of the loans, the cost of full compliance with the provisions of the
voluntary code or contract provisions may outweigh the benefit from the change.
Treasury intends to issue guidance to enable simple refinancings, where there is no
change to public sector liabilities in the event of termination, to proceed in
circumstances where no refinancings would otherwise take place.
Portfolio debt 5.34 While the refinancing of debt can bring benefits for both the public and private
refinancing sector, the costs involved in putting in place the changes necessary to realise these
benefits can also be significant, one reason that there has been less refinancing activity
in smaller PFI projects. The development of portfolios of PFI projects, where the Special
5
Application note – value for money in refinancing, HM Treasury, 2005
Infrastructure procurement: delivering long-term value
47
5
STRENGTHENING
SCRUTINY, SUPPORT AND SKILLS
Purpose Vehicle (SPV) equity for a number of projects is held by the same private sector
entities, presents an opportunity for shareholders to look at debt arrangements for
projects in combination. In some cases it is possible for new financing at a level above
the projects (a corporate or “portfolio” level transaction) to replace the initial debt at
project level.
5.35 The Government considers that PFI portfolio refinancings are governed by the
gainsharing arrangements that have been put in place, either under the voluntary code
or contractual arrangements. During 2007, the Treasury reached agreement with a
private sector sponsor on sharing gains arising under a portfolio refinancing. The public
sector’s share of the gain created at the portfolio level has been shared among the
relevant authorities for the underlying projects.
BUILDING CAPABILITY AND CAPACITY
5.36 As set out in Chapter 4, one of the key value for money drivers and hence a
critical requirement for effective procurement is the ability of the authority to act as an
intelligent client. Performance in the successful delivery of outcomes is strongly
dependent on the skills of the client, not simply on the contract structure.
5.37 The skills required include those which are needed to create an effective
engagement with the market, to structure the right deal and an underpinning contract
to support and to drive continuous value from that arrangement throughout its life.
Further value can be achieved by taking a whole-of-government view of key suppliers
and driving performance improvement through strategic engagement, based on
objectively measured performance. The Government is committed to building
procurement capacity and capability, in the broadest sense, of the public sector to
ensure it is able to deliver government’s most complex projects.
5.38 Transforming government procurement sets out the following objectives in
relation to procurement skills:
•
Ensuring the right skills are available at all levels within government, with a
career and pay structure that reinforces the recruitment and retention of
high calibre professionals.
•
Matching skills to projects, ensuring that the most complex and important
procurements have the best staff assigned to them.
•
Effective management of contracts in operation, where the right objectives,
incentives, people and support need to be in place for contract managers to
deliver public services outcomes.
To achieve these objectives the Government is committed to raising the level of
procurement skills, and raising procurement capacity within departments and
capability within contracting authorities more generally.
Government 5.39 To address this the Office of Government Commerce (OGC) reformed the
Procurement Government Procurement Service (GPS), alongside the existing Professional Skills for
Service Government programme. The vision for the reformed GPS is to create a sustainable
balance of appropriately skilled and suitably managed procurement professionals, to
match the growing scale and complexity of the Government’s delivery agenda.
48
Infrastructure procurement: delivering long-term value
STRENGTHENING
SCRUTINY, SUPPORT AND SKILLS
5
The role of the GPS is to provide:
•
professional leadership and standards for government procurement
professionals;
•
a central framework of
development opportunities;
•
career development support and advice; and
•
to streamline and formalise entry routes to the profession across
government
that
are
supported
by
tailored
learning
and
development portfolios.
professional
competencies;
learning
and
Box 5.4 describes the progress made by the GPS.
Box 5.4 The Government Procurement Service
•
The new Chief Executive of the OGC was appointed as head of the GPS to raise its status
in line with the approach taken by other professional bodies within the civil service.
•
The GPS Council has been established, comprising, the head of the GPS and the
departmental heads of profession, to provide leadership to the procurement profession
across central government.
•
A skills strategy has been developed to provide a framework to identify gaps and create
learning and development interventions to meet capability requirements.
•
A competency framework for procurement practitioners and leaders has been set out.
•
The GPS now provides professional career development support, and advice and details
of learning and development opportunities across government.
•
The GPS has launched three new routes into the procurement profession:
•
the Government Procurement Graduate Scheme, which takes trainees through a
two-year accelerated learning and development programme, the second intake for
this scheme is currently being recruited;
•
the Fast Stream Procurement Placement Option, which offers a number of places in
commercial roles, with the aim of equipping future senior civil servants with
a sound understanding of the significance and complexity of procurement
activities; and
•
GPS Switch Track (mid-career entry), a pilot scheme to help departments meet
their need for more professionally qualified procurement managers, allowing civil
servants to switch career into the GPS and obtain professional accreditation.
5.40 During 2008 the OGC will continue to work closely with the departmental heads
of profession to raise the profile of procurement as a profession within government and
to increase the membership of the GPS. It will further develop its learning and
development programme to ensure appropriate opportunities are in place to meet the
needs of departments and the wider public sector.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
49
5
STRENGTHENING
SCRUTINY, SUPPORT AND SKILLS
Specialist 5.41 The 4ps and Partnerships UK provide further specialist training in relation to
training PPPs. The 4ps has a skills development programme to build capacity in local authorities
at strategic, project, specialist and operational levels to improve the delivery of projects
and enable better procurement across local government. 4ps is developing a project
directors’ development programme, which will lead to a diploma qualification aimed
at advancing the leadership skills and technical expertise of project directors within
local government.
5.42 The OTF also provides support to project teams managing operational projects
and has organised a number of training events for public sector contract management
staff. More recently it has developed a programme of contract management training in
conjunction with a private sector partner.
Procurement 5.43 Procurement Capability Reviews (PCRs) were piloted in early 2007 and rolled
Capability out across government during the year. The purpose of these reviews is to assess how
Reviews far procurement meets the demanding standards required to deliver value for money.
PCRs provide an independent, strategic view of the overall procurement capability of a
department and its wider network of agencies, identifying exemplars as well as areas for
improvement. The reviews perform a challenge function at a strategic and structural
level, covering the widest definition of procurement from commodities through to
complex projects, including the whole life cycle, from policy and strategy to delivery
and disposal.
5.44
The reviews involve small teams of high calibre commercial, procurement and
programme and project management experts, drawn from the public and private
sectors, engaging with departments over a relatively short but intensive period of three
to four weeks. The OGC has committed to delivering 18 reviews by December 2008. The
first three reviews, covering the former Department for Education and Skills, the
Department for Communities and Local Government, and the Department for Work
and Pensions, have been completed and the findings published. Each department has
an individual action plan and follow up review to ensure that recommendations are
acted upon. The next tranche of reviews will be published in early summer 2008.
5.45
Initial findings from the first three reviews have concluded that in order to meet
the challenges of the different environments within which they operate the
departments have each applied different approaches. The variable range of capability
across the three departments is due to a number of factors and there is no single, simple
solution to the issues they face. As the PCR programme grows, OGC will be drawing
together the key themes and developing strategies to address the most pressing issues
on a cross-government basis.
5.46
Procurement activity necessarily varies across departments, but all departments
are assessed against a central common set of criteria based on three major capability
areas – leadership, skills development and deployment, and systems and processes –
with nine key indicators:
50
•
visibility and impact of leadership;
•
vision, aspirations, business and policy alignment;
•
stakeholder and supply base confidence levels;
•
effective resourcing of procurement activity;
•
intelligent client capability;
Infrastructure procurement: delivering long-term value
STRENGTHENING
SCRUTINY, SUPPORT AND SKILLS
5
•
governance and organisation;
•
strategic and collaborative approach to market engagement and sourcing;
•
effective use of procurement and project and programme management tools
and techniques; and
•
knowledge and performance management.
5.47
The PCR programme is central to the Government’s aim to ensure that
procurement drives public service improvement. Actions based on recommendations
from PCRs are expected to result in improvements to leadership, systems and skills, and
ultimately to greater value from procurement.
Departmental 5.48 Departmental PFUs provide central support within departments to PFI
private procurement teams, both prior to and following contract signature. This focus has been
finance units a significant factor in successful PFI programmes. In some departments, PFUs have
already extended their remit beyond PFI, applying the skills and experience
accumulated to alternative delivery models as they have developed. The Government
encourages the extension of the PFU’s role into a broader commercial sphere as part of
the enhancement of department’s commercial skills more generally.
Commercial 5.49 A number of departments have already appointed commercial directors with
directors responsibility for procurement and broader commercial activities. As part of the PCR
programme, OGC will be identifying those departments that have not yet but should
appoint procurement or commercial directors, due to the nature and scale of their
commercial procurement activity.
Infrastructure procurement: delivering long-term value
51
ISBN 978-1-84532-426-1
9
781845 324261
公共施設整備のための資金調達：長期的価値の提供
2008 年 3 月
英国大蔵省（HM Treasury）
p. 3
第 1 章 公共施設整備における課題
長期におよぶ最適投資運用（VFM）を実現するための次の段階
2007 年包括的歳出見直し（Comprehensive Spending Review: CSR）において、英国が世
界的な変化に備える中、英国政府機関全体に最適投資運用（VFM：公共施設建設のために
政府が民間から調達した資本の投資額に対し、最も価値ある公共サービスを提供するとい
う考え方）の実現を浸透させることで、増大する国民の願望に応えるために、世界規模の
公共サービスを創出するという政府の野望をいかに達成していくかについて提示する。政
府は、改革を次の段階に進め投資を増加させるという目的に基づいて、過去十年間の公共
サービスを転換する新しい戦略を提示する。2008 年予算では、経済が直面している戦略的
課題の分析を改定し、国民の要求と期待に応える公共サービスの提供のみでなく経済の繁
栄と成長における、公共施設整備の重要性に焦点を当てる。
この戦略に基づいて本文書は、重要な公共施設（資産）の整備、サービスの長期提供のた
めの政府による資金調達において、VFM を実現するために政府が進む次の段階について提
示する。これにより、継続的に増大する公共部門の必要性、また民間資金主導の社会資本
整備（PFI）の経験に基づいた多くの案件において過去 15 年に渡り発展し、またこれから
も発展していく複雑な資金調達アプローチの変遷について理解する。VFM 実現のために構
築された公共施設整備資金調達の枠組みを概略し、主要プロジェクトの効果的な精査を実
現し、また公共部門の資金調達と商業的能力の向上を目指す。上記にかかわらず、政府は
PFI より学んだ手法とプロセスを構築し、
それをより広範な資金調達の対象範囲に適用する。
本文書は下記事項を記載する。
・政府のための変遷する投資需要と課題に対する広範囲にわたる条件の分析
・複雑な資金調達課題に対処するために開発された広範囲のアプローチの提示
1
・民間資本の役割とそれが果たす重要な負担金についての概略
・主要原則、および公共部門の資金調達者が広範囲の資金調達アプローチを評価するため
に適用する VFM の推進力についての説明
・政府が、主要プロジェクトを支援して公共部門の能力を向上させ、プロジェクト精査の
ためのもっとリスクに基づいた体系的アプローチを、どのように開発しているかについて
の提示
本文書は、政府が公共部門の資金調達を支援することで投資需要を最適な形で満足させ、
複雑な資金調達における VFM 問題解決手法を推進させる政府のアプローチについて概説
するが、これは官民両部門による将来的対話の基礎となるものでもある。提案方針は、ス
コットランド、ウェールズ、北アイルランドで開発されたものであるが、イングランドに
おいてのみ直接的な影響力を持つ。
p. 4
1.1
政府は世界レベルの公共サービス実施を目的としている。これを達成するために、
英国が直面している新しい課題に対処するために、投資における持続的増加と新しいアプ
ローチが必要である。強靭で信頼できる公共サービスはまた、柔軟性のある生産的経済の
基礎を成すものである。本章では、政府の公共サービスを提供するための投資計画の進歩
を示し、政府の将来における投資計画の規模と、政府がいかにその枠組みを改善し、最も
複雑な資金調達プロジェクトのための広範囲な資金調達アプローチを推進し、VFM を実現
するかについて説明する。
投資課題
1.2
英国の公共サービスは歴史的に過少投資という長年の遺産に悩まされてきた。英
国は、経済レベルがその他 G7 諸国に比べて常に低かった 1970 年代～1990 年代に、国民
総生産（GDP）に対する公共投資の着実な減少を経験した。公共部門純投資額（PSNI）は、
1991 年～92 年および 1996 年～97 年において毎年平均 15%ずつ減少し、
1997 年には GDP
の 0.6%を示した。
1.3
効果的な公共サービス提供に必要な新しい公共施設における過少投資には、修
理・維持管理費の受注残高が伴い、下記に挙げる公務員が高品質の公共サービスを提供す
る妨げとなる。
・1997 年の学校修理費の受注残高が約 7 兆ポンドであったと推定される。
・1997 年の NHS 施設の維持管理費が 3 兆ポンドを超えた。
2
・公共交通部門は、何十年も過少投資に悩まされている。
1.4
この対策として政府は 1997 年から、顕著な公共投資の上昇レベルと、その経済財
政規則に準拠したマクロ経済の安定性の維持が、一致したものであることを要請している。
現金支払条件においても同様のことが、公共部門純投資額（PSNI）が、1996 年～97 年の
5.4 兆ポンドから 2006 年から 07 年に 25.8 兆ポンドの上昇時に見られた。2007 年包括的歳
出見直し（Comprehensive Spending Review: CSR）では、1997 年～98 年の 0.6%と比べ、
PSNI が GDP の 2.25%と公示され、過去 10 年間の投資段階おける変化を凍結した。2007
年 CSR（2008 年～09 年から 2010 年～11 年）より 3 年間は、PSNI は少なくとも実質 4%
の上昇率が見込まれている。
公共サービスの転換－新しい課題に対処する
1.5
公共サービスの運営環境は、広範囲にわたる社会的・経済的・技術的発展により、
過去 10 年間転換を余儀なくされてきた。人口統計と職業・生活パターンの変化、およびグ
ローバル化の影響により、環境関連を含むインターネットその他の開発などの新しい科学
技術における、公共サービスの新しい需要増加と国民の考え方や期待に重大な変化がもた
らされた。2008 年度予算に経済に直面する戦略的課題を提示し、経済繁栄と成長を推進す
るための公共施設整備投資の重要性を確認する。政府はまた、新しい環境安全課題に対処
する必要がある。この要求事項は関連の公共施設や下部基礎構造へのさらなる投資を促進
する。政府のこれらの課題への対策を下記に記す。
・教育－学校への資本投資総額は、1996 年～97 年の 700 百万ポンド未満から、2007 年～
08 年には 5.9 兆ポンドに上昇し、2010 年には 8.2 兆ポンドとなる見込みである。将来にお
ける長期学校建設と新規の第一次資本計画では、2007 年 CSR 期間には 11.2 兆ポンドを超
える投資により、学校の財産権をイングランドに譲渡する。つまり、約 315 の中等学校と
675 の小学校の再建または改装を行う。次の 15 年間、これらのプログラムにより、イング
ランドのすべての中等学校と半数以上の小学校が再建・改装される。
・健康－過去 11 年間、政府は NHS 史上最大の病院建設プログラムに取り組んできた。5.3
兆ポンド相当の 93 病院建設スキーム（70 件が PFI で 23 件が公共資本）がすでに開業して
おり、6.3 兆ポンド相当の残り 34 スキーム（27 件が PFI で 7 件が公共資本）が建設中であ
る。この投資により、NHS 施設の近代化実現を支援するものであり、1997 年には、1948
年までに建設された NHS 施設の 50%－現在この値は 20%に減少した。現在の課題は、地
域社会に基づいた健康管理対策である。NHS 地方財政改善計画（LIFT）プログラム関連の
この分野への対応は十分であり、すでに 1.5 兆ポンドが投資されている。
・交通－2007 年 CSR はまた、2018 年～19 年長期資金調達ガイドラインを延長する。つま
り 1997 年以降 20 年間の英国の交通関連に対する支出額は、実質二倍以上になるだろう。
3
政府はこれを、クロスレール推進に利用し、エディントン卿の交通政策提言（Eddington
Transport Study）で焦点を当てた投資優先順位問題に対処する。
・住宅－1997 年以来 20 兆ポンドが、居住者のために、社会事業による供給住宅の基準を
向上するために投資されてきている。この結果、世帯数は不適切な居住者の数が 100 万以
上減少し、百万人以上の子供が貧しい住宅事情から救出された。次の 3 年間、良好な状態
の住宅投資プログラムにより、不適切な社会事業供給住宅の数が 50 万件ほど減少した。さ
らに政府は、2010 年～11 年の間に、6.5 兆ポンドの投資により 45,000 件の新しい社会事業
供給住宅設備一式を増設するという長期的公約を継続する。
・国防－2007 年 CSR では、計画中の国防支出は、時期 3 年間において実質年間平均 1.5％
の増加で、2010～11 年の年総予算額は 36.9 兆ポンドに上る予定である。この公約により国
防軍の資本投資額は 3 年間、24.9 兆ポンドとなる。この投資のおかげで英国国防軍は、装
備と施設整備双方においてバランスのとれた機能を発揮し、広範囲な課題に対応できるよ
うになる。これには、英国海軍用の新しい航空母艦 2 機、陸軍用の新しい防御車両（複数）
、
追加的航空輸送機能と国防軍宿泊施設への新規投資などが含まれる。
・廃棄物管理－政府は、地球にやさしい廃棄物管理選択権に対する投資を増額している。
2007 年 CSR では、地方自治体の廃棄物処理に対する 2 兆ポンドの PFI クレジットの投資
を公示した。これは地方自治体自身の投資額に追加したもの、また概ねそれに一致する金
額である。これは、埋立地に送られる廃棄物の量を削減でき、EU 埋め立て指令準拠という
英国の努力に貢献するものである。
p.6
・気候変化：次の 20 年間、英国は新しい発電能力開発のため、多数の閉鎖中の炭鉱、油田
および核燃料施設のために巨額投資をして、増大する電力需要要求に対応する。政府は、
民間部門が適時投資をもたらすような投資枠組みを英国が保持することを望んでいる。こ
れには、低炭素排出型およびその他投資促進の持続可能性が含まれる。すべての資金調達
と投資プログラムでは、持続可能性と政府の低炭素経済への移行の目的に対する貢献が考
慮されねばならない。
より上手な資産管理
1.6
上手な資金調達は、公共施設の持続期間の開始が中心で、資金を調達する官庁は、
より安価で簡単な選択より、生涯コスト型アプローチを適用することが不可欠である。主
要な公共施設整備プロジェクトでは詳細で細心の計画が必要であり、資金調達代替案を選
択する場合は、厳格な VFM 評価を行うことが重要である。
4
1.7
過去 10 年間の公共部門の前例のない投資増加のために、2007 年 CSR はまた、公
共施設管理に対するさらに戦略的アプローチを適用し、より良い VFM を実現し、政府の現
存資産に基づく効率的管理を推進する。これには下記が含まれる。
・大蔵省との合意により、各省庁は現在の資本予算に加え、資本投資における固定資産余
剰金の売却による再投資が可能になる。
・各省庁は、資金管理戦略を創出し、現在の資産活用管理と戦略的将来投資の背景を提供
する計画を提示する。
・各部局が、競争型三セク（WMI）と提携して建設した公共施設の、より効果的活用の推
進を留保する。
・商務局（OGC）の最高投資運用（PFI）により政府の公共施設管理においてより高い効
率を実現できるようにする。
・会計検査院（NAO）は、政府が公共サービス提供に必要なだけの公共施設を保持するよ
う援助する。
1.8
引き続く政府系企業と金融資産の所有と管理評価に伴い、これらの構想はまた、
資産処分対象として十分発達した。
PFI の活用による公共事業の提供
PFI とその公共支出への適用
1.9
英国の公共サービスへの投資の大部分が、従来型手法による資金調達であった、
またこれからもそうあり続けるであろう。しかし、その他の革新的資金調達アプローチ、
特に PFI は、政府の最も複雑で重要な公共部門の公共施設整備プロジェクト・プログラム
に適用されてきている。
1.10
PFI は 1992 年に導入され、1997 年から公共施設整備の実施とサービス提供に適
用することにより、顕著な増加を示している。PFI は、公共事業に重要な恩恵をもたらして
きており、表 1.1 は、この歴史的傾向を示すものである。現在総資本価値 58.7 兆ポンドの
625 件の PFI プロジェクトが調印されている。PFI は国民に対し重要な利益をもたらして
おり、どのように VFM の価値を高め、利用者に高い満足度を与えてきたかをボックス 1.1
に示している。政府は PFI が公共部門にもたらす利益に対し積極的に支援を続ける。
ボックス 1.1：長期的な PFI の発展
百万ポンド（￡）
5
資本価値
政策数
出典：英国大蔵省
PFI 資金調達ルート
1.11
PFI プログラムは、2007 年の PFI プロジェクトによる 5.3 兆ポンドの資本投資と
いう政府の投資計画において、小規模ではあるが重要な役割を果たして来ている。将来の
PFI 政策の資金調達ルートは強力である。つまり、23.3 兆ポンドに値するプロジェクトは、
次期 5 年間に渡り締結される予定である。
1.12
2007 年に CSR は、地方自治体の PFI プロジェクトのために、PFI クレジットと
して 10.9 兆ポンドを計上した。政府は、2007 年 CSR および前年の歳出見直しとして、PFI
投資水準を公約している。現在、地方自治体プロジェクトに対する 20.1 兆ポンドの集合的
資金調達ルートがあるが、そのうち 7.9 兆ポンドは次期 5 年間内に調印の予定はまだないの
で、前項で提示した 23.3 兆ポンド資金調達ルートの数値には含まれていない。
1.13
第 5 章で提示されるように、大蔵省が議長を務めるプロジェクト審査グループ
（PRG）は、地方自治体の PFI プロジェクトの精査を継続し、引き続き SoPC4（官民連携
プログラム組織）が契約の基本形式となる。大蔵省はまた、PFI クレジットを通じてプロジ
ェクトに出資する部局とともに、PFI クレジット制度に改善を行うべきか、またどのような
改善をすべきかを検討する。
1.14
2008 年予算では、必要に応じて公共部門向けに調整を行う国際財務報告基準
（IFRS）を、2009～2010 年に、政府が適用する意向があることが提示されている。政府
は、従来の資金調達、PFI または本文書で概説するその他の資金調達アプローチに対する優
先権を持たない。政府の政策では、PFI が、会計処理の便宜や時間労働者の費用としてでは
なく、支払いに対し最も価値の高いサービスを供給する最適投資運用（VFM）を実現する
ために適用されることを目的としている。政府はまた、欧州連合規則おいて認められる範
囲で、英国産業が他の欧州諸国と公正に競い合うことを確実にするための、英国事業の保
護戦略を公約している。
p. 8
ボックス 1.1：PFI の主な業績
現在 510 以上の PFI プロジェクトが完成し運営されている。
これらのプロジェクトにより、
下記の新規・最新の設備・計画が実施されている：
6
・70 の病院組織が現在開業しており、さらに 27 組織が建設中
・800 以上の学校における 94 の教育プロジェクト
・43 の交通プロジェクト
・防衛、娯楽、文化、住宅、廃棄物等の部門における 300 以上の他の運用プロジェクト
PFI は一貫して下記事項を実施している：
・2001 年の報告書によると、公共部門管理職の 81％が最適投資運用（VFM）に対する満
足度は最低であると、52％が最良または良好な価値があると報告していることが分かった。
・PFI は、従来に比べより効果的な方法で、適宜予算に合わせたプロジェクトを実現してい
る。2003 年の会計検査院（NAO）の調査、PFI の建設部門業績によると、主な PFI 投資
プロジェクトのうち 8％のみに 2 ヵ月以上の遅延があったが、すべての事項において、公共
部門が予想される金額を支払っている。これに反し、従来型資金調達では、プロジェクト
の 70%に遅延があり、73%に予算超過があった。
・PFI 契約を締結する 30 の最新病院プロジェクトは、その公共部門間の比較において、29
兆ポンドの平均コスト削減を示した。
PFI は下記の良好な業務実績を実現している：
・2006 年の報告書では、調査を受けた公共部門管理職の 96%が経営実績に満足または良く
なっていると、66%が良好または非常に良いと考えていることが分かった。
・2008 年の KPMG（世界４大監査法人）による報告書では、PFI 学校プロジェクトと改善
した教育的成果においては、統計学的に重要な相関関係があるということが示唆されてい
る。
英国が開発した下記の PFI モデルが世界中で基準として適用されている：
・英国は、PFI 契約の開発において世界をリードしている。英国のモデルとガイダンスは世
界中で広く導入されている。
・欧州連合政府すべてにおいて、PPP（公共部門と民間事業者の連携）プロジェクト英国
モデルに基づいた民間金融機関を設置している。
出典：2001 年 NAO PFI プロジェクトにおける成功するパートナーを確保する関係の築
き方、2003 年 NAO PFI：建設部門業績、厚生部門、2006 年 Partnerships UK PFI
プロジェクト遂行に関する報告書、2008 年 KPMG 学校への設備投資と PFI－教育的成
果において役に立つか。
コメント [ｐｃ1]: 報告書等の正式な日本
語表記をご確認下さい。
7
p. 9
1.15
1997 年より政府は、他の資金調達方法より最適投資運用（VFM）の効果を上げる
ために、PFI の適用項目に関する明確な基準を制定し、PFI による最適投資運用（VFM）
続行を確実にするために、多数の行政改革を行なった。政府の PFI プログラムの大部分は、
PFI スキームによる上手な資金調達方法の主要サンプルである基準契約や最適投資運用
（VFM）ガイダンスなど、特定のガイダンスから成っている。政府は、現行ガイダンスや
経験から教訓を得た政策を通して、PFI 運営プロジェクト・建設・資金調達・将来的プロジ
ェクトを引き続き支援する。本プロセスの一環として政府は、主要な資金援助者とともに、
職員への影響を監視する。
1.16
OGC（英国商務局）はまた、ボックス 1.2 に提示する資金調達に関する追加的支
援ガイダンスを作成した。公共施設整備のための資金調達の課題に対する代替的・革新的
アプローチを考えるに当たり、政府は、資金調達省庁や民間部門の市場参加者が PFI から
の教訓を考慮し、その他のアプローチの中に自分の利益を組み込むよう期待する。
ボックス 1.2：OGC の公的資金調達の導入
本ガイダンスは高水準文書であり、良好な資金調達に関する主要概念と原理を提示するも
のである。資金調達の戦略的背景を説明し、資金調達プロセス・活動を提示し、公的資金
調達における可能性の重要性にも言及する。
「公的資金調達の導入」は、公的資金調達の経
験の限られた高級官僚を対象にしたものである。本文書は主に中央部局の活動および緊密
な関係団体に焦点を当てているが、中央政府が商業的統治を行い、より広範なネットワー
クに対し助言・支援を行っている、発展した公共部門団体などにも適するものである。
「公的資金調達の導入」は、契約中の省庁の支持が予想される主要な資金調達政策すべて
を含んだ、OGC（英国商務局）の政策と基準構想の主要な構成要素である。詳細情報につ
いては、www.ogc.gov.uk を参照のこと。
新しい投資需要への対応
資金調達代替的アプローチ
1.17
政府は、市場において多数の公共民間部門の連携（PPP）の代替的アプローチが
開発されていることを認識しており、これはしばしば PFI の経験に基づき構築されたもの
であり、また一部の状況においては、この代替的実施モデルはより適当であり、PFI や従来
型資金調達より最適投資運用（VFM）に優れているかもしれない。この代替的アプローチ
8
は潜在的に最良の資金調達課題の解決手法を提供してくれるなら、政府は資金調達を行う
省庁に、資金調達ルートを選定するための試験的な最適投資運用（VFM）を利用して開拓
することを推奨する。第 2 章では、現在の市場における代替的アプローチ PPP の概略を提
示し、どのような状況が適切であるかを考察する。
1.18
第 2 章、第 3 章の大部分は PPP アプローチに焦点を当てたものである。2012 年
のオリンピックやクロスレールなど、政府の公共施設整備のための最大資金調達の多くは、
どれほど大幅に民間部門の資金に頼るものであろうか。それにもかかわらず、これら主要
プロジェクトが提起する複雑な資金調達課題の解決策として適用された手法は、
PFI の背景
として開発された経験とノウハウから利益を得ている。つまりこれは、単一構造評価と本
文書で述べる資金調達代替案の適用の必要性を明確に示すものである、
民間資金
1.19
PFI に対する理解が深まり市場が発展すると、より多くの企業が何らかの形で PFI
市場に参入してきて、民間部門の資本・債務への代替投資が起こる。過去数年において、
公共施設が独自の財産で資産階級になっているので、世界的な公共施設整備資金の数もか
なり増加して来ている。世界的な公共施設整備資金とは、PFI が導入された頃にはほとんど
存在しなかったのだが、公共施設の所有や管理に新しい可能性を導くものであり、またこ
れにより多数諸国において、公共事業の実施において民間部門を含む新しい対象範囲への
参入の機会がもたらされた。第 3 章では、公共施設整備への投資と政府が対応しているい
くつかの課題において、民間資金が果たす役割について概説する。
最適投資運用（VFM）分析の支援
1.20
第 4 章では、主要原理、また複雑な資金調達課題に対する広範な解決手法の評価
において考慮しなければならない、最適投資運用（VFM）の推進力について説明する。PFI
のために開発された VFM ガイダンスを基に構成され、複合プロジェクトが、公共事業の実
施において最善の VFM を示す手法で確実に推進されるようにパラメーターを設定する。
支援・安全性・資金調達能力
1.21
PFI はまた、比較的高度な安全性と中央政府の支援を発展させてきたが、両者とも
部局レベルで大蔵省からのものである。例えば、PFI プロジェクトに入札した地方自治体は
PRG による、そしてもっと複合的中央政府プロジェクトは主要 PRG による審査に従わね
ばならず、この両者とも大蔵省が議長を務める。第 5 章では、PFI プロジェクトを含む、
主要な資金調達に関する現行の安全性の合意、および運行中のプロジェクトが利用可能な
支援について提示する。そこでは、特に初期の段階で、政府がいかにプロジェクトの精査
能力を向上させるか、またこれによりいかに主要公共投資プロジェクト精査を、より体系
9
的で付加価値のある、リスクに基づいたアプローチに発展させることができるかについて
も提示する。さらに、政府が奨励している公共部門による資金調達能力の向上に関する最
新情報も記載する。
1.22
ボックス 1.3 において、
「公共施設整備のための資金調達：長期的価値の提供」の
主要政策を提示する。
p. 11
ボックス 1.3：主要な政策
「公共施設整備のための資金調達：長期的価値の提供」は、政策の進行方向を提示するも
のである。
政府は従来型資金調達と VFM を代表する PFI 手法の活用を続けるのであるが、
本文書では、一部の状況において、複合公共施設整備への投資の推進に取り組む公共部門
に、より良い最適投資運用（VFM）を提供できるような、革新的な資金調達アプローチの
促進を目的としている。しかしながら、多くの特別政策も公示されている。
すべての実施モデルに適応可能な、大規模で複合公共施設整備プロジェクト・プログラム
のための資金調達プロセスを向上するために、大蔵省は下記事項を実施する。
・競争的対話方式に基づく、複合プロジェクトへの入札方法に関するガイダンスを交付す
る。
・プロジェクト推進に関するガイダンスの交付－公共部門が民間部門契約者と正式に提携
する前に、開発用公共施設整備投資計画の状況を把握しなければならない。
・資金調達サイクルの初期段階における安全性を考慮し、実施モデルと資金調達プロセス
に多くの焦点を当てた、安全性のためのリスクに基づくアプローチへ移行する。
・公共部門の資金調達と理にかなった顧客獲得能力の向上を目的とした、広範囲なプログ
ラムの支援を続ける。
より広範な実施可能モデル構想を支援するために、本文書には、高レベルの最適投資運用
（VFM）評価原則を記載する。大蔵省は下記事項も実施する。
・複合な調達のための広範なアプローチを含む、PFI のための VFM 評価ガイダンスを普及
する。
・最新情報およびジョイント・ベンチャーに関するガイダンスを再交付する。
10
現行および将来的な PPP プロジェクトの効率向上のために、
大蔵省は下記事項を遂行する。
・実施中の PFI プロジェクトと現在直面している課題の調査を公約する。
・部局とともに、PFI クレジット体制の改革の必要性の有無とその対象を考察する。
・
（資金調達、第一次株式配当、基本負債、公共部門の資本拠出に関する）特定の PFI 資金
調達課題に関するガイダンスを交付する。
第 2 章 広範囲な資金調達アプローチ
第 1 章では、政府が直面している公共施設整備における課題が、1997 年よりいかに進展し
てきたかを提示した。また同時期に、資金調達ツールと可能なアプローチの対象範囲も広
がり、これにより公共・民間両部門に、民間資金主導の社会資本整備（PFI）その他を通し
て蓄積された知識と経験を活用する能力を与えている。従来型資金調達と PFI 双方に対す
るこれら代替案の出現により、より効果的で効率的な次世代の公共施設整備の構築手法が
提供され、公共事業実施レベルが向上する場合もある。
本章では、下記事項が遂行される。
・どのような特徴により資金調達が複合化され、より広範なアプローチにも適合可能とな
るかを特定する。
・公共施設整備契約におけるリスクの分散と管理の役割を説明する。
・公共・民間連携（PPP）アプローチ例を概略する。
この目的は、官民両部門間でリスクを効果的に分散するために、資金調達省庁を支援およ
びこれら代替的アプローチに関する対話を促進することである。
複雑な資金調達
2.1
政府は、日常品・低価格商品から高度な複合公共施設・サービスに至る、広範な
製品とサービスの購入を行う。資金調達プロセス・技術・手法は、この対象範囲に広く偏
在する。簡単に言えば、購入者は買いたい物が具体的に分かっており、明確に必要とする
資産または事業を特定できる。また、要求に最適な競争市場もある。これと反対に航空会
社のような資産の購入は、明らかにもっと複雑なものであり、適切な能力と専門知識、適
正な行政構造と高度な資金調達ツールとプロセスが必要となる。
2.2
資金調達を複雑化する原因には下記事項がある。
11
・プロジェクトの規模－例えば、大規模プロジェクトまたは複数業者の提携するプロジェ
クトに要求される一連の資金調達
・プロジェクト期間－単独・短期実施に対する、単独または複数供給業者との長期サービ
ス提携
・内部共有領域－例えば、既存のビジネス要件または事業プロセス変更
・外部共有領域－プロジェクトの市場露出または需要リスク、既存資産との相互連結、ま
たは時期および計画同意条件等その他外部要因
・課題解決手法と展望－技術的な課題解決手法を前もって定義することが難しい場合
p. 14
・技術－特注ソリューションなど、新分野における実績のある、またはない技術の利用。
・金融構造－プロジェクトの金融構造を前もって設定することが困難または望ましくない
場合。
・市場－既存の市場能力が需要を満たすのに不適格な場合、および競争的供給市場を開発
する必要がある場合。
・実施リスク－固定予算およびスケジュール内での解決に高リスクが伴う場合。
2.3
本文書は、主に資金調達対象範囲の複合的限界を主題とするが、提示される多数
の原則、さらに直接的な資金調達に同等に適用できる。次章では、プロジェクト・リスク
の分散と管理について説明し、異なる資金調達アプローチについて実証を行う。
プロジェクト・リスクの分散と管理
2.4
政府が行うほぼすべての投資には、何らかの形で民間部門が関与している。政府
が対象範囲の複雑な限界付近において公共施設整備のための調達する場合、民間部門は単
に、公共部門が管理する購入専門プロジェクトに対する商品の供給業者として関与する。
また民間部門は、公共部門の販売仕様に対応するプロジェクト構築に関与し、プロジェク
トの資金調達・作成を行い、また省庁・消費者に提供する事業を管理する場合もある。
2.5
すべての公共施設整備プロジェクトはリスクを伴う。例えば、予想よりプロジェ
クト建築コストがかかるというリスクやその運用と管理に伴うリスクもあり、あるいは計
画より利用者が少ないという可能性もある。
2.6
プロジェクト・リスクは、それを最適に管理・対処できる者が責任を負わなけれ
12
ばならない。基本的にリスクは下記三階級の当事者に分散される：消費者、投資者（通常
民間企業から）および納税者（省庁から）がそれに当たる。リスクは、契約構造化により
消滅することはなく、別の形で分散される。
2.7
最適なリスク分散とそれに伴う契約要因は、公共部門に対するコスト効率化プロ
ジェクトの実施に不可欠な要素である。会計検査院（NAO）の調査により明らかになった
ことであるが、主要な PFI 投資プロジェクトのうち、8%のみに 2 ヵ月以上の遅延があった
が、すべての場合、公共部門が予想される支出を支払っている。これと反対に、従来型資
金調達では、プロジェクトの 70%に遅延、73%に予算超過があった。
p. 15
2.8
リスク管理は、プロジェクトが期待外れになる可能性を少なくするために重要な
ものである。イーガン報告書で討議されている、統合プロジェクト・プロセスや供給プロ
セスの連携など、過去 15 年間に渡る資金調達に関する多くの変更には、プロジェクト関与
当事者間の関係を変えることによる、リスクとコストの削減が含まれる。確かに、事業提
携などの、新しい複合プロジェクト実行アプローチの中には、概して、従来型資金調達を、
供給プロセスの全段階において、リスクの特定・管理に関する集約的なアプローチと連結
させるものもある。
2.9
実施モデルは、いかにリスクを分散管理するかにより区別される。公共部門の公
共施設整備プロジェクトにおける建設費用が、費用・合意において超過した場合、プロジ
ェクトを完成させるための追加コストは、通常、省庁が負担する。PFI 合意では追加コスト
は、民間部門契約者が、請負合意に基づきその請負業者と分担する。つまり、追加コスト
による損害は、契約者・請負業者という事業体が負担する（また極端な場合、プロジェク
ト関係の負債資金を負う者が負担することもある）
。彼らはその支払能力または法的責任限
度を上限とするリスクを背負う。この上限を超えた場合、公共施設整備プロジェクトにお
ける残余リスクについては、一般的に、同様に公共施設整備から発生した事業に関するも
のに対しては、省庁が負担する。
2.10
PFI 以外の資金調達アプローチと契約メカニズムは、建設費用超過・期間延長リス
クを、民間部門契約者に移転するためにも活用されるが、これには固定価格の日付指定一
括契約などがある。1990 年代から、建設段階以降のプロジェクト実施とリスク分担におい
て、民間部門が関与する多数の契約メカニズムが開発された。これらの事業構造は、BOO
（民間が建設・所有・運営する）
、BOOT（民間が建設・所有・運営するが、資金回収後、
官に譲渡する）
、DBMO（民間が設計・建設・資金調達・運営する）
、DBFM（民間が設計・
13
建設・資金調達・経営する）
、DBFO（民間が設計・建設・資金調達・運営する）という、
数々の頭字語により周知である。英国では、この種類の実施モデルは通常、建設後の実績
に応じた支払も含んでいるので、プロジェクトが目的に合うことを実証してから、PFI と合
体して運営を開始する。PFI に基づいて、民間部門は、複合施設の運営・維持管理・サービ
ス提供だけでなく、複合公共施設の存続期間、その建設費用を分割返済し、これは 25 年以
上に及ぶ。このために民間部門契約者は、長期のリスク資金調達を行わなければならない。
第 3 章では、民間資本が公共施設の提供において果たす役割について考察する。
2.11
プロジェクト特有のリスク負担と管理の対価として、民間部門投資者は利益を期
待する。プロジェクトまたはプログラムにおけるプロジェクト運用資産のリスクが高いほ
ど、要求される対価は高くなる。選択した契約メカニズムにおいて、民間部門がプロジェ
クト・リスクの一部または全部を負う場合は、少なくとも理論上、より高額な対価要求を
暗示することも考慮すべきである。安価な資金調達に関与すること自体が、企業体にとっ
てさらなるリスクを想定するのは妥当ではない。確かに、安価な資金調達により、無分別
で管理の悪い危険負担を促進するものである。
p.16
実施モデル
2.12
過去 10 年の間に公共部門の資金・事業調達において大きな変化があった。PFI は
この中心であった。PFI は、公共事業、エネルギー・天然資源産業分野において、最初に開
発された建設・資金調達・事業提供の契約手法などに適用されてきた。これらの手法には、
固定価格契約、実績に応じた支払額、長期債務履行および事業実施時の資本リスクの分散
が含まれる。PFI はこれら手法を公共部門関連事業に適用した。
2.13
この時期、公共部門の背景にある資金能力と可能性を見込んで、民間部門は公共
部門との連携を増やすことを明らかに望むようになった。公共施設整備は魅力的な資産階
級として出現し、それにより公共事業実施市場に興味を示す民間部門からの参入者の数と
業種は、顕著に増大した。基本的に公共部門の VFM 最適投資運用に向上をもたらすような
手法で、複雑な投資要求に対応する革新的な課題解決手法が続々と開発されている。
2.14
公共施設整備のための資金調達における選択枝を、PFI を越えて二元的に広げる必
要性－従来型決定は周知であり、多数の方法で採択されてきている。下記に例を示す。
・PFI：
「長期提携の強化」が、NHS 地方財政改善計画（LIFT）と未来の学校を築くプロ
14
クラム（BSF）を含む代替的車両資金調達について論じており、また、戦略的提携と集成
的アプローチなどの新しいアプローチについても明らかにする。
・部局は既に代替的アプローチの調査を始めており、例として、国防省の「国防産業戦略」
に提示されるものがある。
・
「エディントン卿の交通政策提言（Eddington Transport Study）
」では、民間部門の交通
コメント [ｐｃ2]: 正しい日本語表記をご
プロジェクト提供への関与を通して、公共部門の安全効率化向上における利点が認識され
確認ください。
ており、また、公共施設整備市場の成熟により、提携事業におけるどのような新しい可能
性が生まれてきたかは考慮すべき課題であると述べている。
・Deloitte の「柔軟性の構築：公共施設整備プロジェクトの新規実施モデル（Building
Flexibility: new delivery models for public infrastructure project）
」ではモデル対象範囲
コメント [ｐｃ3]: 正しい日本語表記をご
が提示され、またモデル間の選定要因として、その必要性に関する公共部門の確実性レベ
確認ください。
ルに基づいた、意思決定の樹木図が提案された。
・英国産業連盟（CBI）は 2007 年に、PFI の成功を反映して、社会の変化とともに、いか
に PFI が新しい提携モデルを開発できるかを考察する報告書を発行した。
p. 17
2.15
政府は、一般的に伝統的／従来型公共設備整備実施モデルとして知られている（ボ
ックス 2.1 参照）ものを活用しているが、適宜、これら資金調達手法のさらに革新的な方法
での活用の開発も模索していく（第 5 章参照）
。また、今や周知であり、各部門に渡り VFM
実現に記録的成果を示している実施モデル、PFI の適用も続けていく。しかし、2007 年プ
レ予算案で予示されたように、大蔵省は、世界的公共事業と次世代の英国公共施設を創造
するための代替的 VFM 実現方法に関して、官民両部門との対話を引き続き発展させていく。
ボックス 2.1：従来型資金調達
公共部門の従来型資金調達は、一般的に、投資型仕様、公共部門基金、短期契約となって
いる。アプローチには下記がある。
・公共部門は、公共部門が最初に設計した建築や資産における体系を維持管理する。次に
複合施設を建設するために、別途契約者を調達する。契約省庁は、事業に対し固定価格を
提示してくるはずである。最終的に、注文変更などによる費用超過と期間延長リスクの一
部が公共部門に残される。一般的に、複合施設が正式に引き渡された後も、維持管理・運
営面に関する制限付きの契約的統合が存在する。
・統合プロジェクト・チームが複合施設の設計と建設の双方に責任を持つ、設計・建設（DB）
契約。リスクは、通常、妥当な契約条件において官民両部門で分担される。例えば、納期
遅延などは民間部門に移転される。
15
従来型資金調達においては、追加コスト、固定価格、目標コスト価格、保証最高価格など
の様々な方法により価格が設定できる。実際、従来型契約メカニズムは特定環境に適する
ものであるが、大型複合公共施設整備プロジェクトでは、様々な要素とアプローチを組み
合わせることが可能である。
標準契約の実施が徐々に進展した。異なる価格オプションを持ち、従来型資金調達におい
て現在広く活用されている二組の契約には、JCT 2005 一式契約および NEC3 一式契約が
ある。両契約とも標準基本契約文書、下請契約書および本文書の利用に関する手引書より
構成されている。詳細情報は、www.neccontract.co.uk
および www.jctltd.co.uk を参照すること。
2.16
本章の以下において、官民両部門の連携を含む公共施設実施モデルの諸例を提示
する。ボックス 2.2 では、PPP の主要特性の概略を述べる。すべてではないがアプローチ
の一部には、民間資金が組み込まれており、これについては第 3 章で詳細に考察する。記
述は決定事項ではないので、各アプローチ間に類似性や重複がある。政府は、上記その他
の特定モデルを支持するものではなく、本文書に記載するアプローチの特定適用を支持す
るものでもない。本文書の重要な目的は、VFM を確たるものとすることである。
2.17
また本議論には下記事項は除外されることに留意すること。
・規制を受けている公的企業により建設・所有・維持管理される公共施設
・官民いずれの部門であるかにかかわらず、固定資産による制限付き投資のみを含む低利
長期事業の提供
p. 18
ボックス 2.2：官民連携とは何か？
PPP は官民両部門間の提携事業が代表する合意である。その広い見識において、政策、サ
ービスおよび公共施設整備を実施するための提携事業およびリスク分担を含む、官民両部
門の連携の橋渡しのすべてのタイプを備えたものである。
本文書においては、PPP という言葉は、複合施設を含むプロジェクト・プログラム型 PPP
（公共部門と民間事業者の連携）を意味する。この PPP は下記主要特性を示す。
16
・契約またはジョイント・ベンチャー企業による公共複合施設整備、また多くの場合、現
行の公共複合施設の維持管理・運営と関連事業を実施するための、官民両部門間の共同作
業合意。
・リスク分担により、対処・費用負担に適した当事者が責任を負うものとする。特に設計・
建設・運営リスクは、民間部門の負担となりやすく、その他のリスクは、リスク管理にお
ける最適誘因を考慮して両当事者間で分担する。
・通常 PPP は、両当事者間の長期間（25~30 年間）合意であるが、現行の公共複合施設の
維持管理と関連事業が除外される場合などは、期間が短縮されることもある。
・現行の公共複合施設の運営・維持管理と関連サービスの実施が含まれている場合、公共
部門は民間部門に、合意期間以降の公共施設の利用料の全額または一部を支払う。
・民間部門への支払いは、合意に基づいて民間部門が、必要なサービス・義務の遂行を奨
励できるような方法でスケジュール化される。
・通常、支払は省庁により行われるが、有料道路の使用料などのようにエンドユーザーに
よる場合もある。
・公共部門は VFM を運用するために、民間部門の管理職と専門家に協力を求めている。
・プロジェクトは、一部または全部のコストを民間資金より提供されることが多い。
民間資金主導
2.18
PFI は通常、事業購入のための公共部門契約において、しばしば 15~30 年間の長
期に渡る、民間部門から複合施設への投資により派生する合意である。セント・ジェーム
ズ大学病院（例 2.1 を参照）の PFI プロジェクトを例に取る。一般事項として下記がある。
・民間部門は、必要なサービスを遂行するために、公共施設の建設・維持管理を行う。プ
ロジェクトはこのように建設段階に続く運用段階にも及ぶことがある。
・公共部門と契約している民間部門事業者は、通常、特定目的会社（SPV）である。SPV
とは、プロジェクト実施のための特定目的を持った企業で、単数または複数の株主がいる。
・SPV に見込まれるリスクの多くは、下請業者を通して他の事業体（SPV の株主の場合も
ある）に移転される。
p. 19
・SPV は、通常持分と負債の混在した民間資金を建設事業の先行投資に活用する。
・SPV は公共部門に無料でサービスを提供する。この費用は多くの場合、単一支払と呼ば
れ、負債の元金と利子、SPV の株主へ支払う投資利益、また業務遂行・複合施設の維持管
理のために予想される運営コストに基づいた金額が含まれる。単一支払は、通常、建設が
完了しサービスが開始した後も、残りの契約期間は引き続き実施される。単一支払は、契
約期間中の SPV の契約履行上の危険負担であり、業績が要求水準を下回る場合、支払額が
17
減額される。
・SPV は、基本的な複合施設の品質を維持しながら、規定水準で必要なサービスを管理・
遂行する。
PFI は、その導入から発達を続け、現在、PFI 契約の標準化（SoPC4）により官民両部門
間のリスク分担のための標準的アプローチを設定しており、これには特定の主要契約条項
の必須原則および草案が含まれる。
2.19
PFI 契約は下記事項に適用される。
・大型資本投資の必要があり、建設と引渡しに伴うリスクの効果的な管理が要求される。
・サービスの性質によっては、公共部門は事業生産高をその要求として定義することがで
きる。この生産高とは、長期間の公共事業の効果的な責任ある遂行を確実にするために的
確に契約が結ばれており、官民両部門のリスク分担が明確に確立し施行されているもので
ある。
・プロジェクトの資本価値は 2000 万ポンド以上で、資金調達コストが相応なものとなるよ
うにしている。
・各部門の技術およびその他の局面は安定しており、性急な変更の影響を受けることはな
い。
・計画している展望は長期のものであり、複合施設と提供されるサービスが、将来長く活
用されることを意図しているとの確信がある。
p. 20
例 2.1：セント・ジェームズ大学病院
リーズにあるセント・ジェームズ大学病院（欧州最大のティーチング・ホスピタル：研修
医のための病院）PFI スキームは、265 百万ポンドの資本価値を持つ。PFI 契約期間は 30
年である。プロジェクトは、2004 年 10 月に財務的に終了となり、2007 年 12 月に病院は
開業した。新病棟の建設・改装・既存病院のその他部分の適応に加え、民間部門の提携者
はまた、専門外科医による手術、臨床・臨床外支援業務など広範なその他のサービスを提
供し、医療機器の提供と維持管理に責任を果たしている。
営業権
2.20
政府が営業権を付与する場合、民間事業体に長期間に渡る、限定複合施設に関す
る建設・運営・維持管理の独占権を付与する。M6 有料道路（例 2.2 参照）は、営業権の一
18
例である。一般事項として下記がある。
・営業権プロジェクトは、財政的に独立採算型のものであるが（公共部門助成金が含まれ
る場合もあるが）
、民間部門が請け負っているプロジェクトの費用は、エンドユーザーがサ
ービスに対して支払う料金として回収できるという前提に基づいている。
・公共部門の関与は一般に、当初計画の一部を下請けに出すこと、契約条件の定義、営業
権の付与、料金規制、付属的サービスの提供、または法定手続の援助などをもって、プロ
ジェクト推進を可能にするということに限られている。
・民間事業体は、政府が設定する特定の業績要件に従って運営しなければならない。
・需要リスクの全てあるいは一部が民間部門に移転される。
2.21
営業権はプロジェクトに適している。
・明確に定義された展望と、プロジェクト期間中の契約要件に対する相当な確実性がある。
・経済的に独立採算型な構成となっており、簡単で効率的な周辺公共施設との内部連絡が
可能。
・消費者が進んで支払いを行う、サービス提供の市場がある。
・民間部門の営業権取得者が、需要にある程度の影響を与えることができる。
例 2.2：M6 有料道路
M6 有料道路は、現行の政府の財政関与のある独立採算型営業権を持つ。営業権取得者は、
投資と直接利用者料金から利益を生み出す。政府は、計画・設計・建設・歳入リスクなど
のリスクを営業権取得者に移転する。契約期間は 53 年間で、契約満了をもって複合施設は
無償で公共部門に返還される。
p.21
戦略的公共施設事業提携
2.22
戦略的公共施設事業提携（SIP）は、資金調達担当省庁と民間部門事業提携者間の
合意は、一連の公共施設関連案件や設定期間内のプロジェクトに対応したものである。SIP
は、ジョイント・ベンチャー（本章で後述するボックス 2.3 参照）の形式をとるか、契約に
より成立する。一般的に、また下記記載の統合アプローチと対照的に、民間部門事業提携
者は、自分で相当な量の契約省庁の要求する事業とサービスを提供する。SIP 構造により下
請けに出す投資プログラムの例として、LIFT プログラム（例 2.3 参照）
、BSF プログラム
（零 2.4 参照）の地方自治体教育委員会（LEP）などがある。
19
2.23
SIP は、
しばしば独占的合意となる。独占権の対価として、民間部門事業提携者は、
業務提携の累積的経験により促進された事業継続段階における、プログラムの継続的な進
展を明示する。プログラムの初期価格部分に続く段階は、価格表示や市場試験等の手段に
より、MFV のために試験され、アプローチにはオープンブック・アカウンティングが含ま
れる。SIP 合意に該当する各プロジェクトは、特定の状況に適した多種実施モデルを採択で
きる。
例 2.3：地方財政改善計画
NHS LIFT は、主要な地域ケア施設の改善と開発を推進する会社である。NHS LIFT は、
国家政策として、保健省が所有する独立採算型企業、地域厚生提携団体（CHP：Community
Health Partnerships）により実施され、NHS LIFT・地域 NHS・民間部門事業提携者の
間のジョイント・ベンチャーを次々に設立している。これら有限責任会社、LIFTCos は、
主要なケア施設の建設・所有・維持管理・運営における 20 の合意を締結した。この施設に
おいて、彼らは一次診療機関（PCT）、一般開業医（GP）、歯科医、その他地域 NHS 提
供者または社会医療スタッフを賃貸する。LIFTCos は、VFM を実現する方法で、その供給
プロセスを体系化する。供給業者の共同資金に対する事業の主要一括取引の入札をして、
その数々のプロジェクトは、プロジェクト実施組織として実施される。他のプロジェクト
は、もっと定着した供給プロセスを実施し、標準価格と市場試験を通して VFM を査定する。
LIFT プログラムは、45 の LIFTCos を設立し、さらに 3 つが加わり、イングランドの 48
地域において 162 の一次・社会医療施設を実現し、PCT の半数以上を受け持っている。
2.24
SIP は、定着した供給プロセスまたは競争的入札過程を活用できる。契約中の省庁
は、供給プロセス合意の詳細と、民間部門事業提携者を選ぶ前の競争的入札プロセスの段
階で起こる価格への影響とリスク移転について、理解することを期待する。
p. 22
例 2.4：将来のための学校建設（BSF）
BSF は、包括的歳出見直し（CSR）期間 2008~2011 年における、9 兆ポンドを超す 15-wave
投資プログラムである。BSF の目標は、教育成果向上を目指す、21 世紀型教育施設を提供
するという政府の教育改革政策を支援することである。プログラムによりイングランドの
ほぼすべての中等学校は改築・再建される。
20
学校のためのパートナーシップ（PfS）とは、包括的 BSF プログラム実施を遂行するため
に設定された、児童・学校・家庭省（DCSF）と英国における PFI の最近の動向（PUK）
間のジョイント・ベンチャーである。PfS は地域プロジェクトを支援し、中等学校への投資
が堅牢な教育戦略に基づいたものにする。PfS は地域の資金援助者とともに、BSF 学校教
育施設は、納税者にとって妥当価格で最適に予遅滞なく設計・建設され、各合意は契約履
行期間中適切に維持管理される。
地域レベルでは、地方教育パートナーシップ（LEP）は、通常、民間部門提携者、地方自
治体と将来的投資のための学校建設（BSFI）
、DCSF と PUK の推進役であるジョイント・
ベンチャー投資により構成される。LEP は承認プロジェクト実施資金を調達する。このう
ち約 50%が PFI に、残り 50%は設計・建設（DB）に充てられ、通常、改修と新設学校の
PFI の DB とともに利用される。
2.25
また一方では、SIP が競争的提携として構築され、複数の戦略的公共施設整備提携
者が選定され、大型プログラムの要求を実現する。しばらく後、公共部門は競争的提携者
と比較した各提携者の実績を評価する。この評価に基づき、公共部門は提携者間のプロジ
ェクトの再割り当てを行い、事業をより良い実績を出した者に割り当てる。このモデルは
また、競争的パートナーシップと呼ばれてきた。
2.26
SIP は下記事項に適する。
・類似事業の継続局面がある場合。
・類似プロジェクトの地域入札者が多数いる場合。
・公共施設整備に確実性があるが、時期や事業面に不確実性がある場合。
・計画段階における民間部門の商業投資に優る可能性がある場合。
・提携契約期間中において、継続的改善と改革による効率向上の見込みがある場合。
・各プログラム要素が個別入札されても、資金調達の時間とコストがある場合。
統合者
2.27
統合アプローチにおいて、公共部門省庁はプロジェクト推進組織（統合者）に入
札し、公共施設整備の準備・資金調達・建設・運営におけるプロジェクトの推進を図る。
契約中の省庁は、一般的手法により全政策と資金調達対象を定義し、提携者とともに要求
事項を改善し、最善な局面と資金調達戦略における合意を目指す。提携者は基本的な複合
施設・事業の資金調達を行い、全事業を省庁に提供できるよう統合する。基本的一括取引
には、PFI と PFI 以外の要素が含まれる。統合者は、実施提携者としての役割を果たし、
供給プロセスの推進を図る。統合者の合意と SIP との主要な違いは、事業と業務遂行その
21
ものにおいて、統合者が果たす役割があまり直接的なものでないということである。これ
により供給プロセスに対するすべての競争的圧力は増大し、省庁と統合者の目的を調整す
ることで、利害対立を防ぐことができる。契約省庁と統合者の詳細な利益調整にも関わら
ず、このアプローチには下記事項が含まれる。
p. 23
・民間部門と契約省庁の間のリスクと義務の明確な分担
・すべてまたは一部の業績・稼働率・価格リスクの統合者への移転
・適時の引渡、目標価格達成および要求水準の業務履行を行うための支払方法において推
奨される統合者
・オープンブック・アカウンティングによる透明性
統合者を使った実施中のプロジェクト例には、英国軍飛行訓練システムがある（例 2.5 参照）
。
2.28
統合者アプローチは、下記事項がある場合に適する。
・長期的要求事項に不確実性があり、柔軟性と増加資金調達に対する要望に伴うもので、
この不確実性には、新技術リスク、エンドユーザーの要求変更、方針変更が与える将来的
サービスの実施方法・適用箇所・適用種類への悪影響などがある。
・時期・サービスの明確な局面についての不確実性がある。
・長期建設局面と効率化が、プロジェクトの明確な局面化と分配に由来する。
・制限付き供給者間競争により全プロジェクトを統一した場合。ただし、プロジェクトが
個別取引にうまく配分され、透明性をもって供給プロセスに競争が導入された場合は除く。
・契約期間における継続的な改善・改革による効率向上の見込みがある。
p. 24
例 2.5：英国軍飛行訓練システム
英国軍飛行訓練システムとは、包括的国防変更プログラム（Defense Change Programme）
・ポートフォリオ内の大きなプログラム変更であり、統合者モデル活用の一例である。プ
コメント [ｐｃ4]: 正式な日本語表記をご
ログラムの目的は、25 年間にわたる要求された人数と資質の航空機搭乗員の業務トライア
確認ください。
ングル化の可能性を提供することで、国防軍が航空機搭乗員訓練すべてを行うという、現
行の飛行士訓練システムに置き換わるものである。訓練システム事業提携業者については、
PFI と優良な従来型資金調達を併用した、5~7 年間に渡る一連の可能性向上を実現するとい
22
う契約提携アプローチに基づいて、国防省（MoD）とともに指名する。
実施可能性を目指すアプローチが増えた結果、固定価格設定を図るための商業的感覚は育
たなかった。その意図は、将来の実施可能性のための要求事項を熟考し、プログラム進展
に伴う MoD と 3 種類の事業・産業間の連携により、実施関連の課題解決手法を開発するこ
とである。
事業提携
2.29
事業提携アプローチには、共通目的である実施成功を可能にするために、リスク
と利益の分担が含まれる。この誘因は、共通目的の達成を確実にすることに深く関係して
いる。事業提携は過分に、強力な資金調達と商業的能力、省庁独自の能力と可能性を効果
的にする投資、および日々の運営への関与に依存している。主な提携特質には下記がある。
・投資やプロセスより指定の生産高に焦点を当てる。
・事業提携と利益配分、省庁その他適切な契約関係者からの統合プロジェクト・チームの
導入に焦点を当てた、官民両当事者間の信用と信頼
・統合プロジェクトに基づく、厳格なリスク管理手順
・
（契約省庁を含む）全当事者間のコスト・利益の超過・減少の分散
・オープンブック・アカウンティング
2.30
事業提携は、公共施設整備の性質による不確実性レベルが高く、相当な技術的リ
スクがあり、競争的な供給市場がなく、プロジェクトが大型で個別契約として分けられな
い場合などに適する。多数の PPP モデルと対照的に、提携メカニズムにおける主なプロジ
ェクト・リスクは、一般的に契約省庁により留保される。このような事業提携には下記が
ある。
・契約省庁が特に強力な契約能力を必要としている。
・民間資金が限られている。
p. 25
複合型アプローチ
2.31
前述のように、実施モデル間の明確な境界はない。中央プロジェクト審査グルー
プ（第 5 章参照）により精査された主な大型プロジェクトなどは、特定アプローチを固有
の資金調達課題のアプローチに適用された。多くの公共基金プロジェクトは PPP の発展に
より導入されたが、この逆の場合もある。特定要求事項に取り組むために適用された複合
23
型アプローチの例に、プロジェクト MoDEL（例 2.6 参照）と ProCure21(例 2.7 参照)があ
る。
例 2.6：プロジェクト MoDEL
プロジェクト MoDEL は、ロンドンの複合 MoD 施設を、近代的主要基地であるノースフォ
ルト空軍基地に移転する目的のものである。MoD は、余剰用地処分と建設プログラム実施
などの統合プログラムを遂行するために、事業提携契約を締結した。用地売却利益がプロ
グラム実施に使用される。MoD は、事業の導入部分のための固定価格を取得した。事業提
携者は、潜在的な利益闘争を軽減するために、残り部分の遂行を禁じられている。
事業提携者は、ノースフォルト空軍基地の事業における価格・品質のリスクを引き受ける
が、この責任分担は、将来の用地売却および負のキャッシュ・フローに関する金融コスト
最小化プログラムの管理能力に応じたものとなる。これは一時的に処分収益により補われ、
これによりコスト管理と収益の最大化が促進される。MoD は事業提携者の効率化による利
益を分け合う。
例 2.7：ProCure21
ProCure21 は、NHS における、民間資本を使った資本プロジェクト実施を促進する保健省
の資金調達方法である。ProCure21 は、NHS トラストに、資本供給プロセス・パートナー
と呼ばれる、建設会社形態の活用を許可し、共通の原理、手腕、州法を使ってその資本ス
キームを実践する。このアプローチは、保証された最高限度額を利用して価格の確実性を
提供し、超過資金は資本供給プロセス・パートナーが負担し、限度額に満たない場合は、
利益を等分する。ProCure21 は、積極的リスク管理構造の一環を成すオープンブック・ア
カウンティングと早期警告通知を使って、顧客と供給プロセスが協力して透明で協力的関
係を築くことを要求する。
プログラムは 2.5 兆ポンドを超える価値がある、360 の登録済みスキームを持つ。今まで、
1 兆ポンドを超える価値をもつ 200 スキームは完了している。これまでのところ、
ProCure21 アプローチは、肯定的結果を実現しており、2006 年におけるスキームの 94%
が予算内で、89%が期日通り終了した。
ジョイント・ベンチャー
2.32
官民両部門間の多数の合意には、ジョイント・ベンチャーが含まれる。または潜
在的に含んでいる。ジョイント・ベンチャーでは、2 者以上の当事者が商業的ベンチャー事
24
業に投資し、規制面を分担し、リスク・利益を合意に基づいて分担することを目指してい
る。公共部門がジョイント・ベンチャーの当事者だった場合、ジョイント・ベンチャーの
背景にはしばしば公共利益の目的があり、省庁の関与なしに事業は推進されない。ボック
ス 2.3 では、ジョイント・ベンチャーがとる異なる法的形式を提示する。
p. 26
ボックス 2.3：ジョイント・ベンチャー
・有限責任会社－株主にジョイント・ベンチャー両当事者を持つ。
・非法人パートナーシップ－二つ以上の事業体による会社。
・有限責任パートナーシップ－非法人パートナーシップに類似するが、企業体は企業登録
を行い、パートナーの責任は有限である。
・有限パートナーシップ－パートナー集団は有限責任である。
・コミュニティ利益会社－有限責任会社に多種事業者が投資し、企業登録し利益はすべて
規定の地域社会のために使用する。
2.33
ジョイント・ベンチャーは、特定プロジェクトの期間またはより長い期間存続す
る。公共部門が関与するジョイント・ベンチャーは、数々の方法で活用され、PPP の別形
態としての特質を持つ。下記に例をあげる。
・LIFT（例 2.3 参照）
・LEP（例 2.4 参照)
・運河沿い建物再建のための英国水運と住宅開拓業者との事業提携（例 2.8 参照）
・低炭素技術に投資する公共ジョイント・ベンチャー
・防衛装備の設計・開発・生涯支援を行う公共連携事業
2.34
ジョイント・ベンチャーでは、省庁が一つ以上のジョイント・ベンチャー・パー
トナーを選択し、その者と条件的合意をする。公共施設整備に投資するジョイント・ベン
チャーの場合、ジョイント・ベンチャー自らがプロジェクトの資金調達を行う。省庁はそ
の結果、プロジェクトの資金調達プロセスから一歩遠のくことになるが、その利益を守る
ために重要な資金調達スキルが必要である。公共部門もまた、ジョイント・ベンチャー設
立交渉に必要な商業スキルが必要であり、ベンチャーにおける長期利益を管理しなければ
ならない。
例 2.8：ISIS 水辺の再建
25
ISIS は、2002 年 7 月に設立した水辺の土地開発のジョイント・ベンチャーである。ISIS
は、英国水運が共同所有する公共事業体で、民間住宅開拓業者と再建基金の連携で、2,000
マイルに及ぶ運河・河川網を管理する。パートナーシップは、水辺の土地開発を通して価
値を持ち、収益により運河への再投資を行う。ISIS は、英国中の主要な水辺開発に焦点を
当て、地域社会と運河の観光客のための環境保全・社会福祉とともに、適切な再建と住宅
供給を目的とする。
p. 27
2.35
ジョイント・ベンチャー形成ガイダンスは「公共部門企業体のための民間部門と
のジョイント・ベンチャー企業形成のためのガイダンス」に記載されている。本ガイダン
スは、競争型三セク（WMI）に基づいて提起される課題に焦点を当てる。大蔵省は、本ガ
イダンスを最新情報にし、本文書に概説するより広範な取り組みの背景を提示する。
部門特有の複合化
2.36
本文書で説明するリスク管理と VFM の課題は、資金調達の全形態に当てはまる。
しかし、資金調達部門によっては、本文書の範囲を越えた特定課題や複合課題が起こりえ
る。この重要な例として、情報通信技術（ICT）と、ICT により可能となる事業変化の実現
があげられる。特に下記に言及する。
・膨大な内部または重要な外部プロジェクト共有領域
・資金調達省庁が前もって必要な技術的課題解決手法を十分に定義できる状況
・特注技術課題の解決手法、特に特注ソフトウェア
ICT 資金調達においてこれらの特性を拡張・複合するため、またしばしばその重要な性質
のために、商務局（OGC）は、部門特有のリスク管理対応と、公示された専門的契約条件
モデルを要求する。ICT 資金調達の詳細情報は OGC ウェブサイトを参照すること。
p. 29
第 3 章 民間資金
第 2 章では、公共施設整備への投資モデルで実施可能な範囲を提示した。本章では、この
背景における民間資金の役割を分析する。最も一般的形態である官民事業体の連携（PPP）
26
資金調達は、民間資金主導の社会資本整備（PFI）取引で採用されたメカニズムであり、資
本その他の初期費用には、民間部門の持分・負債という形式で民間資金調達が使われ、業
績関連のサービス料金は、プロジェクト継続期間中は民間部門が支払う。しかし民間資金
調達はその他広範なアプローチや当資金の出所においても利用される。本章では下記事項
について概説する。
・効果的なリスク移転と運用業績の促進における民間資金がもたらす利益の概論
・特に世界的公共基金など、出現する資金調達課題の抑制
・PFI での学習事項は PPP の他の形態にどのように適用できるか
・数々の主要な民間資金調達課題の最新情報の提供
3.1
すべての公共プロジェクトは、実施モデルに関わりなく、政府か民間部門のどこ
かから資金を取得する必要がある。契約メカニズムによりリスク分担だけでなく契約時期
や、公共部門から民間部門への支払条件も決定される。リスク分散と支払額は密接に関連
している。契約支払方法により、民間部門資金調達への要求事項は、ごく限られた短期の
ものにも長期的なものにもなりうる。例えば、公共部門が目的達成報奨金出すという建設
契約のある形態においては、契約者はその結果、事業支援のために自分が提供する必要の
ある資金が限られる。営業権あるいは PFI 合意に基づいて、営業権者または契約者は、営
業権有効期間または PFI 契約期間におけるその初期資本支出の対価を受け取るだけであり、
このため長期間支出できる資金を調達しなければならない。
民間資金調達の役割と価値
3.2
PFI の発達に伴い、
民間部門の経験と可能性を十分に引き出し必要な成果を生み出
すために、民間部門の契約者が負わねばならないリスク対応は、最適な契約者が自主的に
行う必要があることを、政府は認識した。ボックス 3.1 に、これらの誘因を促進するために
資金をリスクにさらすことで得られる、いくつかの利益について概説する。
p. 30
ボックス 3.1
民間資金調達の利益
PPP 構造において、民間部門は、公共部門との契約に基づいて、リスク分担を負わなけれ
ばならない。民間部門の受け取る支払額は、これらリスクの管理と契約に基づく業績によ
り変わる。PPP 実施構造の民間資金調達の導入は、公共部門に重要な利益をもたらした。
・改善された生涯的リスク分担と管理－公共部門は、生涯的プロジェクト・リスクに関す
27
る指導者や持ち分提供者による詳細分析・分配・管理から得られる、直接的な利益を受け
取っている。プロジェクト期間の業績により支払額が変わるので、民間部門は、設計・建
設段階だけでなく、複合施設の存続期間または契約期間にかかるコストを考慮しなければ
ならない。投資利益は、民間部門の契約期間における、効率的なリスク制御・管理能力に
依存するのである。
・相当な注意－負債資金を導入することで、実施課題解決手法や契約メカニズムの審査が
大幅に促されることになった。負債は契約者による引渡し不履行による含み損に計上され
るが、その対価は効果的に元金や利息の支払額に加算される。これが強制的リスク分担を
自主的に負う誘因である。それゆえ負債提供者は、デュー・デリジェンス（相当な注意）
報告書により明らかになった課題に対処するための確固たる見解を模索することとなる。
・設計・建設・運営スキルのより良い統合－公共部門の業績に基づくサービスに対する支
払額と、引渡コストを負担する民間部門において、プロジェクトでの民間部門の持分投資
への対価は、債務履行の対象となる異なる要素と長期管理コスト間の釣り合いをいかにう
まく取れるかにかかっている。
出典：PFI の価値：バランス（シート）にぶら下がっているのか？
Princewaterhouse
Coopers LLP 2008
コメント [ｐｃ5]: 正式な日本語表記をご
確認ください。
民間資金調達のリスク負担対価
3.3
民間資金調達の利益を取得するためには、英国債利回りと比較して支払う、関連
するリスク負担対価が発生する。このリスク負担対価は民間部門が引き受け、プロジェク
ト内一部リスクを管理する場合の負担費用を代表するものだが、民間部門が負担しない場
合は、公共部門が管理して納税者の負担となり、プロジェクトはすべて公共資金で賄われ
ることとなる。
3.4
PFI プロジェクト（SoPC4）に対する政府の標準的契約支払条件は、リスク分担
メカニズムと、特別目的会社（SPV）が負担するプロジェクトとの提携の許可を示唆する
契約条項が含まれている。SoPC4 は PFI 契約を強制するものでしかなく、この中に提示さ
れる多くの契約条項と営利的見解は、PPP の他の形態に同様に適用可能である。資金調達
省庁は、代替的 PPP 手法の契約交渉の際に、特に民間資金調達がプロジェクトで要求され
る資本のすべてあるいは一要素を支払うために使用される場合は、SoPC4 を考慮すること
を強く推奨する。政府は、現在 PFI とその他 PPP モデルを対象としたガイダンスの適用と
拡大適用について検討する意向である。
p.31
28
民間資本の要素
3.5
民間資金調達は、持分と負債という大きく二つの範疇に分けられる。これは、一
般に民間企業の市場経済における運営において事実であり、公共施設資金調達に関与する
もっと専門的な SPV おいても同様である。
持分
3.6
持分とは初頭リスク負担者の初期リスクである。一般企業でも SPV でも、会社の
業績不振に悪影響を受ける資金調達の最初の形態である。持分投資者への対価は、投資し
た企業の運命に左右される。許容価格での商品の販売不振、または競争他社より価格メカ
ニズムが高いなどの理由により企業体の市場業績が悪くなると、持分の価値が減少・削減
される。PPP においては、契約上プロジェクト・リスクは民間部門の SPV が負うものとさ
れており、資金調達省庁が支払う統一料金において認められている金額よりコストが高く
なった場合や、業務提供が契約基準に合わず、省庁が支払方法条件に従って値下げを適用
した場合にも同様のことが起こる。リスクの移転は実行される。つまり、多数の PFI プロ
ジェクトにおいて、民間部門が超過費用を負担する、または減額された投資への対価が SPV
レベル、さらに請負業者レベルまで下がる場合がある。反対に、持分が引渡基準を操作し
て、効果的に価格操作を行った場合は、対価の増加が期待される。
負債
3.7
負債は持分より先に資本の利息と支払を受け取るため、リスクに対する第二の負
担者である。支払不能の場合、負債保持者は持分保持者より先に企業資産を返還請求する
ことができる。負債は持分と対称的に、経済的困窮時以外は、利息として対価を受け取り、
その利息は負債主の運命により上下しない。このため、負債提供者に注目した場合、増加
する利益に反して、彼らの利息は支払われ資本は戻ってくる。PPP プロジェクトにおいて、
負債提供者はこのため強力な利息を保有でき、SPV に分担されるリスクは、省庁と SPV 間
の契約により、これに対応でき経済的にも負担可能な請負業者に移転される。負債提供者
は、その負債を徐々に返済している間、しばしばプロジェクト終了までの長期間、プロジ
ェクトの利息を受け取ることができる。ゆえに彼らはまた、契約者の運営に対する現行の
審査と監視を通して、省庁に利益をもたらす。
3.8
持分と負債の境界線は曖昧で、持分や負債と呼ばれる金融商品が、必ずしも上記
概説の性質をすべて持っているという意味ではなく、むしろその機能というべきである。
多くの金融商品はその設計において、負債と持分の複合的特性を表す。
負債・持分比率
3.9
一般的に、高い一連のリスクに直面している企業は、資本におけるより高い比率
29
の持分を必要としている。PFI 合意では、SPV の資本構造における負債・持分比率が、お
よそ 90%対 10%（表 3.1 参照）になっているが、これらの高い負債・持分比率は、ほとん
ど競争的圧力によるものである。負債は一般的に持分より安いので、これに大幅に連動す
る SPV 構造では、公共部門省庁より入札者に、より低額の統一料金の提供を許し、初期リ
スクは請負契約合意により一時的に移転する。
p. 32
表 3.1：PFI プロジェクト締結の連動比率
プロジェクト数 上位債務比率（％）
出典：PFI：市場の現状、パートナーシップ、英国、2007 年
3.10
第 2 章で提示した PPP 契約メカニズムに存在するもので、通常の PFI プロジェク
トとは違い、当初の請負契約メカニズムでは、リスクは十分に分散されず、自力での負債
返済を確実にするために、貸主には代替的方法を見つける必要が出てくるだろう。このよ
うな場合、より低額の負債・持分比率に好感を覚え、また契約交渉において、彼らの予想
されるリスクの一部を公共部門に返すことを望むだろう。資金調達省庁は、SoPC4 と異な
る契約交渉時、PPP モデルが出てくるもっと流動的な状況において、公共部門にリスクを
押し戻そうとするかもしれないので、注意が必要である。
持分対価と補填率
3.11
前述のように、プロジェクト資金調達での貸主は、持分の価値上昇の可能性より
も、減少リスクに注目し、PPP プロジェクトにおいては、契約・請負契約合意においてリ
スクを最小化することにより、彼らの負債を守ろうとする。貸主はさらに、キャッシュ・
フロー予測の必要により負債が直面するリスクを削減しようとする。このプロジェクトに
より、負債返済に利用可能な、厳しい利息支払額よりも多くの現金が手に入り、支払いが
可能になることが示されている。これは、負債返済後の各期に持分に利用できる現金の最
低限度額レベル（補填率）と未分配現金準備制度の設立要求によるものである。
3.12
持分投資者の中には、負債の持分比率が高いことに伴い、貸主の補填率要求によ
り低水準の持分対価を申し出ることができなくなり、PFI プロジェクトへのさらに競争的な
入札を作り出していると述べている者もいる。
p. 33
30
PPP 資金調達の新たな財源
3.13
PFI が導入されても、英国のどの産業も民間資金の長期所有より、民営化された公
共事業を経営する企業（リスクが一時的に契約的構造よりむしろ、規制制度によって分担
される場合）に注目した。建設会社は、基本的公共施設の建設という役割のおかげで、PFI
の自然利子を取得していたが、建設が終わると公共施設に対して支払われることに慣れて
きて、それ以降は、一般的に PFI 資金調達公共施設への重要な長期投資を支えている貸借
対照表を作成しなくなった。これにも関わらず、彼らは初期の PFI 合意においては大切な
住宅供給業者であった。これら企業の多くは、それ以来、PFI 契約において投資管理を専門
とする投資部門を発達させた。
3.14
政府の PFI プログラムは、PFI 公共複合施設の所有・管理と、そこから派生する
サービスの提供を事業とする企業体の成長を促進した。建設会社は依然として PFI プロジ
ェクトへ投資しているが、現在彼らは、資本を売却し将来の公共複合施設への投資収益を
利用する能力を持つ。PFI 公共複合施設の流通市場は流通を促し、市場能力を向上し、適切
な価格設定を提供する。
公共施設整備資金の発展
3.15
近年になると、大量の世界的な資本の共同投資資金が、専門家が管理する公共施
設基金を通して、公共施設整備への投資に利用できるようになった。世界中の熱心な公共
施設基金は、約 130 兆ポンドを管理下に保有しており、そのうちの 77%が 2006 年と 2007
年に調達された。
3.16
公共施設基金は、通常、年金その他の長期投資や資産運用に対する彼らの関係を
反映して、必然的に投資増加の見込みより、運用できる財務的対価（利回り）を提供して
くれる投資を求めている。このように彼らは、建設に着手するより運用段階のプロジェク
トへの投資を好む。また、利権合意や規制複合公共施設を求める傾向がある。複合公共施
設への投資可能資金の大きさにより、競争が資産価値を押し上げ、公共施設基金が複合公
共施設クラスの境界を超えるよう導く。政府は、その次世代公共施設整備投資の目的に適
合するすべての範囲の実施モデルであると考える、公共施設基金やその他金融投資家と提
携することを歓迎する。
PPP 企業の所有権
3.17
PFI や PPP 企業の所有権に対する政府の主な関心は、所有権によりもたらされる
経営陣の行動である。彼らは、長期にわたる VFM や高品質のサービス提供を支えるパート
ナーシップ精神に興味があるのだ。パートナーシップ精神は、2008 年の NAO 報告書「PFI
31
プロジェクト運営を変える（Making Change in Operational PFI Projects）
」で説明されて
コメント [ｐｃ6]: 正式な日本語表記をご
いる。政府は、管理、良好な企業統治、サービス提供の品質維持、VFM を促進する市場競
確認ください。
争における安定性を求めている。
p. 34
PPP プロジェクトにおける公共部門資金
3.18
「PFI：投資課題に適応する（PFI: meeting the investment challenge）
」におい
て政府は、民間資金関連のコスト削減の提案を見据える意欲を示したが、これは VFM の理
念や資金調達プロセスへの民間資本の投入によるリスク移転に歩み寄るものではなかった。
契約中の省庁は、民間部門へのリスク移転に影響を与える場合にのみ、代替的資金調達方
法を考慮すべきである。さもないと民間部門の借入でのリスク用資金調達がプロジェクト
にもたらす利益を損なうことになる。
負債支援
3.19
「負債支援」、
「リスク回避」として広く知られる財政構造が、検討され市場で使
用されている。これらの構造は、リスクは建設期が最大で、運営段階になると、負債の一
部を保証する、または契約者の不履行による契約解除時に、貸主に対する一定水準の補償
を支援するという、より低い負債リスク・プレミアムにより、省庁は利益を得ることがで
きるという概念に基づいている。
省庁資本の出資
3.20
プロジェクトに対する公共部門の資本提供は、負債支援と類似の効果を持つ。大
蔵省は、負債支援に関するガイダンスを利用してこの課題に対処する意向である。
ジョイント・ベンチャー
3.21
第 2 章で述べたように、PPP は、SPV 構造のジョイント・ベンチャーとして形成
されることもあり、公共部門省庁は、土地などの資産を提供することで資金調達に参加で
きる。予想としては、ジョイント・ベンチャー活動のための現金資金調達は、通常、民間
部門からのものであり、両方とも出資持分と負債調達によるものである。ジョイント・ベ
ンチャーの形成と参加、あるいは財政的合意の設定において、公共部門省庁には、リスク
分担と本文書で提示する対価の原理を考慮する必要が出てくる。また省庁は、SPV におい
て共同所有者であり出資者であると同時に、提供されるサービスの顧客でもあることを考
慮すると、自由に利用できる適切な商業的・財政的能力を持つ必要があり、またこれらの
注目すべき利益の両方をうまく利用する必要もあるだろう。
32
コメント [ｐｃ7]: 正式な日本語表記をご
確認ください。
p. 35
第4章
VFM の実現
政府は、可能な限り最も効果的・効率的方法で、その公共施設整備と公共サービスの必要
性を満たすことを目指している。そのため、VFM の評価プロセスは、主要な意思決定要因
となる。投資決定が下りると、資金調達省庁は、何が最適な実施モデルであり、どのよう
な資金調達プロセスをとることが設計・管理に最適かを評価しなければならない。本章で
は、下記事項を提示する。
・民間資金主導の社会資本整備（PFI）プロジェクトの VFM 評価における進歩に基づいて
作成された枠組みを提供する。
・中心となる VFM 推進力と複合資金調達に適用する主要理念を特定する。
・最適な資金調達アプローチ決定における、公共部門プロジェクト出資者の支援パラメー
ターを設立する。
部局は、適切な実施モデルの選定・投資対効果検討書の準備において、これら理念に従う。
資金調達ガイダンスと会計責任者
4.1
会計責任者は、すべての資金調達において MFV が達成されることに責任を持つ。
会計検査院（NAO）は、資金調達を「第三者から物品、サービス、事業を取得する生涯プ
ロセスであり、基本的要求事項が特定されたときに開始し、業務契約終了または複合公共
施設の永久廃棄をもって終了する。」と定義している。大蔵省の文書「公共資金管理
（Managing Public Money）
」は、民間部門の物品、サービス、事業を取得の適用理念、ま
コメント [ｐｃ8]: 正式な日本語表記をご
たすべての資金調達における MFV 達成についての会計責任者の責任を提示している。また、
確認ください。
VFM を「品質と効果を最適に組み合わせて、購入する物品・サービスの使用期間における
出資を最低限に抑えるようにする。これは先行投資価格を低減するということではない。
従来型資金調達、市場試験、民間資金その他の官民連携のいずれにおいても、VFM には妥
当な割合のリスクが含まれるものとする」と定義している。
4.2
本章では下記事項を識別する。
・特定プログラム・プロジェクトの推進の有無に関わらず、Green Book（グリーン・ブッ
33
ク）分析に基づく投資決定。
・第 2 章に提示した適切なモデルを含む、適切な資金調達アプローチ・モデルに関する実
施モデル。
・資金調達プロセス、およびオープンな制限付き競争的対話方式を活用して契約を受注で
きるかについて。
p. 36
ボックス 4.1：資金調達における VFM 推進力
下記に提示する VFM 推進力と、その特定の資金調達・資金調達プログラムの重要性は、そ
の特別の性質と懸案の資金調達状況によるものである。資金調達省庁は下記事項を要求す
る。
・資金調達プロセス遂行中、変動的状況により希望する生産高に過度の悪影響が出ないよ
う、目的を明確にしてこれらを評価する。
・含まれる先行投資価格だけでなく、全生涯コストに焦点を当て、持続可能性課題を含む
外部性が正しく考慮されるようにする。
・プロジェクト説明・資金調達を推進して、他の要素とともに基本入札者に、資金調達省
庁のサービス要件を満たす革新的アプローチの開発を許可するために、生産高仕様アプロ
ーチを適用する。
・多数当事者間のリスク分担を最適化し、単複の当事者のうちプロジェクト継続期間を通
じて、管理とリスク削減・負担に最適な者がリスクを負担するようにする。
・適正価格とリスク発生可能性を制御・縮小化するために、プロジェクト継続期間中、厳
格にリスクを特定・移転・管理する。
・公共部門の要求条件を効果的・効率的に満たす能力を開発した、また開発できる競争的
市場の存在を確保する。
・官民両部門における十分な能力と専門性を確実にし、資金調達プロセスとその実施期間
における、プロジェクト計画で効果的に取り入れる。
・資金調達プロセスを適切に構築し、隠れている資金価値の公開等、いかなる追加利益も
実現できるようにし、また全てのコストが、第三者により開発された資産の利用により改
善されるようにする。
・十分な柔軟性を残し、資金調達省庁の当初の仕様書・要求条件に対する変更に、プロジ
ェクト継続期間中、妥当なコストで対応できるようにする。可変的技術や実施方法による
影響に対処でき、また、全プログラムの各段階において、別の資金調達を見直すようにす
る。
・資金調達構造における十分な誘因を存在させ、プロジェクト契約が、複合公共施設・サ
34
ービスが遅滞なく開発され、効率的・効果的方法で、報酬・罰金も妥当な金額となるよう
にして、引渡されるようにする。
・十分強固な競争者に VFM を効果的に推進することを許可し、資金調達の規模・複合性を、
入札者から十分な回答を得るために適切なものとし、競争的資金調達プロセスを可能にす
る。
・プロジェクトの規模・基本的公共施設の耐久期間に合わせた契約の最適な支払条件を設
定する。また VFM の重要な条件として、無理のない価格を示唆するものとする。
p.37
4.3
本章では、ボックス 4.1 に提示する一般的 VFM の推進方法を使用した、VFM の
推進方法について述べる。資金調達省庁は、適切な実施モデルまたはアプローチの評価・
選定において、これらに依存する。資金調達省庁は、代替的資金調達手法に対する十分な
内部的経験を持たず、この概して複雑な領域において限られた能力しかなく、ゆえにまず、
これらの課題をその部局内の民間資金部署で、または適切な大蔵省の支出関連チームにお
いて検討する。
戦略的投資決定
4.4
投資プロジェクト承認の一次決定を考察する際、上級責任者（SRO）は、Green
Book 手順を利用して十分な VFM 評価を行う。
投資決定は、
VFM 評価の最初の段階である。
実施モデルと資金調達プロセスにおいての決定と混同してはならない。2006 年、NAO は、
PFI プロジェクトへの投資決定において考慮すべき主要事項のリストを作成し、ボックス
4.2 に概説する。特に PFI を扱う NAO 報告書において、より一般的に複合資金調達に適用
できるポイントを挙げる。
ボックス 4.2：NAO からの投資決定に関する主な質問
2006 年に、NAO は、PFI プロジェクトの評価において考慮すべき課題を提示した報告書
を公示した。下記のポイントはまた、その他の実施モデルで資金調達された主要な複合プ
ロジェクトにも適用できる。
・設定されたプロジェクトの目的を明らかにしたか？
・プロジェクトは政策命令に適合しているか？
・プロジェクトは適切に評価されたか？
・要求する利益の事前評価はしたか？
・プロジェクトの長期的契約義務は明示されているか？
35
・プロジェクトの成果は明らかか？
・プロジェクトのより広範な社会経済的利益を数値で示しているか？
・提案された課題解決手法は事業必要条件を満たしているか？
出典：民間資金主導プロジェクト実績評価の枠組み（A framework for evaluating the
implementation of Private Finance Initiative projects、NAO 2006）
コメント [ｐｃ9]: 正式な日本語表記をご
確認ください。
Green Book
4.5
Green Book は、主要な代替案の開発と実現による、政府の行動の正当化の観点か
ら、評価プロセスの広範な概略を提示する。その目的は、通常の評価の構造に適する十分
な情報を持つ、専門外の上級責任者に提供することである。彼らは正当な質問をし、知ら
された決定を採択し、詳細分析の補佐的批評家となる。
4.6
VFM を評価する際に重要なのは、その資金調達が持つ十分可能な効果、および特
定の実施方法に基づく特定効果が、より広範な公共部門における VFM の背景にあることを、
資金調達省庁がよく考えなければならないということだ。Green Book に基づくプロジェク
ト評価の外部性の対処と同様に、民間部門の他の範囲における資金調達の請負の効果、お
よび全体としてより広範な経済についても、考慮することが重要である。この資金調達関
連の外部性は肯定的なものにも否定的なものにもなりうる。例えば、資金調達を引き受け
ることで、民間部門の特定箇所に供給側の可能性に対して効果があるかもしれない。
p.38
実施モデル決定における VFM
4.7
前述のように、VFM は生涯コストと品質の最適な組み合わせ（または意図した適
合）として定義でき、必ずしも最低価格の入札を選定するとは限らない。一般的合意があ
り、民間部門に高度な定義についての言及があり、VFM が政府間でしばしば導入される概
念である場合、
VFM とは何かまたどのように達成するのかについて実際に詳細に説明した、
PFI のための「VFM 評価ガイダンス」を超えるようなガイダンスは少ない。VFM はしば
しば実施モデルや活用される契約構造の一つの機能とされ、資金調達プロセスそのものと、
それが管理・取り扱われる方法は、また VFM 実施においても大きな効果を持つ。
関連概念としての VFM
4.8
VFM は関連概念である。他の潜在的または実際の成果との比較の観点から測定さ
れる。VFM 評価には、提案されたアプローチとその成果の両方を定義・推測・特定し、こ
れを一つ以上の代替的アプローチとその成果と比較する能力が要求される。ボックス 4.1 に
36
提示した VFM の推進力は、この評価を行う際に資金調達省庁の役に立つものである。
4.9
VFM は、プロジェクト継続期間中、多数の段階で評価を受ける。VFM 評価の初
期段階では、戦略的投資決定段階・実施モデル決定段階の両方で、ほとんどの場合、好ま
しく可能な代替的資金調達手法の予想できる結果に関して、高度な推定値が存在する。実
際の資金調達のもっと後の段階でも、二つの同一のプロジェクトが代替的実施モデルにお
いて調達されない限り、ただしこれはほとんど起こらないことだが、資金調達省庁は、代
替的資金調達手法に関連する VFM を、明確に測定することはできないだろう。しかし、資
金調達省庁は VFM 評価において、一般的に受け入れられる定義から離れてはいけないとい
うことに注意すべきである。
4.10
同部門または異なる部門における過去の類似する資金調達から情報を集めること
で、おこりうる成果の主観的実証ができ、少なくともこれには類似の成果が期待される。
しかし、資金調達省庁にとって、最初から、代替的資金調達手法の関連 VFM 評価には、他
の経験豊富な当事者との協議と助言と併せて、相当なレベルの評価を使用しなければなら
ないということを留意しなければならない。
4.11
任意の時に異なるプロジェクトと資金調達手法間の相対物である VFM に加えて、
VFM もまた次第に相対物となりうる。市場が変化・成熟すると、かつて最適なプロジェク
ト資金調達手段と考えられていたもの、または達成可能な条件そのものも変わるだろう。
それゆえ、現在の状況と過去の情報・データを比較・評価するときは注意が必要である。
例えば、市場の成立における PFI プロジェクトのための負債資金調達におけるリスク・プ
レミアムの減少は、どのように可変的市場状況を考慮に入れるべきかを説明するものであ
る。
p. 39
VFM の定量的評価
4.12
PFI のための「VFM ガイダンス」では、資金調達省庁に対し、プロジェクト評価
第 2 段階として、PFI における VFM の定量的評価を実行することを要求する。定量的分析
は、最適な資金調達手法の定量的評価に役立つ便利なツールである。資金調達省庁は、す
べての適切なコストと利益を評価するための、あらゆる努力を行ったことを示さなければ
ならない。
4.13
例外として、定量的 VFM 結果に十分優先する、明らかだが定量化できないコスト
と利益もあるだろう。この場合は、なぜ彼らは決定に影響があると考えたか、またなぜ彼
37
らは分析で定量化できないかという、決定要因を明示するものがあるはずでる。しかしな
がら、このような分析は透過的であり、偏見のある決定済み結果を導くような構造ではな
いということは重要である。また資金調達省庁が他の省庁である大蔵省、必要な場合は商
務局（OGC）と、どれが彼らの資金調達契約決定に悪影響を与えるかを相談したというこ
とは重要である。
4.14
部局は、実施モデルと資金調達プロセスのための VFM の設計と実現に責任がある。
大蔵省は、部局が資金調達チームを支援し、また適当な精査のための効果的ツールを持つ、
あるいは開発することを期待する。部局支援また幅広いモデルに関する経験ができるよう
に、大蔵省は「VFM 評価ガイドライン」を改訂して、本文書の中でより広範な実施代替案
を策定する意向である。
競争と資金調達プロセス
4.15
いずれの実施モデルが適用されても、VFM 推進力を効果的にし、すべての VFM
を達成するためには、資金調達プロセスは適切に計画・管理・実行されることが重要であ
る。主要プロジェクトの資金調達を成功裏に遂行することは、複雑で重要な活動であり、
（財
源の質に関しては）適切な能力と生産性（財源の質と能力）を持つ財源が、導入される必
要がある。
4.16
競争（および、まさに競争可能性）は、VFM と生産実績の基本的推進力である。
厳格な競争により、改革への誘因が強化され、財源は効率的に分配されるようになる。民
間部門に、改革・値下げ・品質と物品やサービスの向上を促すことで、また最も効果的に
納税者が公正な取引を受けられるようになる。
4.17
また競争は、資金調達を通じた VFM の実施において主要な推進力であり、またそ
のようなものとして、提携や独占的提携など、競争的手法から離れた資金調達戦略や実施
モデルへの動きは、明確に示すことができた場合にのみ、取得可能な利益の分析の後で、
合意されるべきである。
4.18
EU 調達指令は VFM を競争により取得すべきであると規定した。欧州委員会が依
頼した報告書では、
指令により 2002 年の総体的価格利益は 2.5~10％となったと推定する。
p. 40
競争的対話
4.19
ボックス 4.3 に記載の競争的対話資金調達手順は、
2006 年 1 月に英国が導入した。
38
現在では、PFI その他の PPP を通して実施された主要なプロジェクトの大半は、この手順
により調達されていると推測される。過去 2 年間における数々の状況における競争的対話
の利用経験に基づいて、大蔵省と商務局は、競争的対話手順に関する新しいガイドライン
を 2008 年春に公示する予定である。
ボックス 4.3：競争的対話
競争的対話手順は、契約中の省庁に、事前資格審査プロセスを実行して、選考に残った候
補者に、対話プロセスに参加するように招いた。ここで候補者たちは、プロジェクトのす
べての局面を討議して解決手法を策定できる。契約省庁は、要求事項を満たす一つ以上の
解決手法を特定できるまで、対話を続けることができる。それから対話を終了して最終入
札者を招く。対話が終了すると、
「交渉」には発展しない、限られた討議と説明が許可され
る。
新しい競争的対話方式は、
「特別複合契約」の場合にのみ使用される。公共契約（規定 18(1)
公共契約決議 2006 年）は、
「特別複合」と考えられている。契約省庁の成果には下記があ
る。
・客観的には、その必要性と目的を満足させる技術的手法とは定義できないもの。
・客観的には、プロジェクトの合法的・経済的修復を特定できないもの。
また、競争的対話手順を活用するために、契約省庁は、
「オープンで制限付き手順の活用は
契約の裁定を許可しない」
。
選考に残った候補者が、対話に参加するように招かれたポイントまでのプロセスは、制限
付き交渉手順で扱うプロセスに大幅に類似する。しかし公式に対話段階を開始・終了する
要求は、交渉手順の重要な派生物であり、対話が終了すると、契約省庁と入札者どちらに
も戦略の余地は限られている。
4.20
競争的対話手順は、良い資金調達の実施を促進する。何よりもこれには、市場に
出る前にプロジェクトが完成している必要性が含まれている。第 5 章で述べるように、主
要プロジェクト審査グループは、プロジェクトの初期段階で、適切な介入の価値を強調し
た。さらに広範な主要資金調達により経験を積んだことで、大蔵省は、正当な過程による
プロジェクトの完成についてのガイダンスを発行する。
4.21
効率的・透過的・熟考された資金調達プロセスを引受けることで、取引コストが
39
減少し、潜在的・実質的入札者の関与の増加が促進され、どんな資金調達手法または実施
モデルが活用されても、さらに競争的資金調達が確実になる。
p. 41
第 5 章 精査・支援・能力の強化
本章では、現行の主要資金調達プロジェクトの精査合意と政府が採択しているより体系的
で、付加価値のある、リスクに基づくアプローチ方法を提示する。さらに、複雑な資金調
達実施に必要なガイダンス・利用可能な援助・能力と経験について提示を行う。本章では
下記事項を説明する。
・部局はプロジェクトの精査と VFM に対する責任と説明責任を担う。
・主要プロジェクト審査グループは、初期段階から、最大・最高複合的政府プロジェクト
に対し自主的な専門家による監督を続ける。
また、下記事項も概説する。
・いかにして自主的な主要精査能力が、今後とも促進されるか。
・いかにして政府は、ガイダンスと資金調達と運営問題の支援を開発するか。
・政府が民間部門からの資金調達能力を向上へ導く諸段階。
現行の精査合意
5.1
慣例により、政府の歳出すべてには大蔵省の承認を必要とする。実際は、大蔵省
が部局自身の判断に基づいて各内部承認プロセスに従い、各予算を使う自由を与えている
が、各部局に財政限界を設定して、超大型資本調達に関しては例外的に扱う。これは代理
権である。部局は限界までの支出に対し全責任を負い、限界超過の際は大蔵省の明確な承
認が必要となる。
5.2
しかし後者の場合でも、一般に事務次官か部局長である、部局の会計責任者が最
終承認を行い、公共資金をプロジェクトに委ねる決定に関し、国会に対する最終的な説明
責任を持つ。大蔵省承認はプロジェクト推進の必要条件であるが十分ではない。これは重
要な原則である。つまり、VFM 実現に関する説明責任により、部局は予算・政策責任を課
されるからである。
5.3
各部局内のほとんどの支出権限はさらに下級レベルまで下ろされるので、会計責
任者は通常自分で、最大・最重要事項に関する支出承認を行う。これは、何らかの形態の
40
投資委員会・主要投資委員会のための部局において、最大型プロジェクトを精査し、会計
責任者が VFM 評価を出すのを支援するための慣例である。
5.4
部局代利権は、特定部局が引き受ける意向を示したプロジェクトの異なる性質と
複合性、さらに一般的には、実施・財政管理の履歴も反映する。精査合意には部局能力の
相違やプロジェクトの性質が反映されなければならないので、政府はさらに体系的でリス
クに基づくアプローチを採択する。
p. 42
5.5
部局は、代理権を超えたプロジェクトに対して、プロジェクト費用と資金調達プ
ロセスのどの段階にいるかについての標準的基本情報を含む、財務報告書を準備する。こ
れにより、大蔵省と部局は、いつどのような形で精査を行うかの計画が可能になる。
5.6
プロジェクト実施に関して、期間と予算において良好な履歴を明示できた部局は、
これがその代理権に反映されることを期待する。プロジェクト精査を実行する際、審査官
は部局の能力も考慮する傾向がある。
5.7
プロジェクトを精査する場合、大蔵省は主に、VFM の政策質問と実施可能性に焦
点をおく。これには、プロジェクトが部局の目的に適しているか、部局が政策目的を実現
するためにもっと費用効率のよい代替案がないかを十分検討したか、部局はプロジェクト
に費やすための十分な資金を予算内に持っているかなどが含まれる。
5.8
大蔵省は、プロジェクトに多大な資金投入する前に、これら重要な課題について
部局に正当な説明を求める。大蔵省は、実施モデルと資金調達プロセスなどプロジェクト
の構造的特性面や、時期を得た目的達成のもたらす効果に、今後はさらに注目する意向で
ある。大蔵省は、ボックス 4.1 に概説した原則を適用し、各部局にも同様のことを期待する。
地方自治体の精査
5.9
地方自治体は、各自のプロジェクトの精査に責任を持つ。しかし例外的に、初期
資金調達承認を超えた、地方自治体の資金調達に対する主要精査が数少ない、またはない
場合もある。この例外のひとつが民間資金主導の社会資本整備（PFI）であり、地方自治体
のプロジェクトは、第一回ベイツ報告の後で 1997 年に設立された、プロジェクト審査グル
ープ（PRG）による厳格な承認プロセスに従わねばならない。ボックス 5.1 に、PRG の事
業の詳細を提示する。
41
ボックス 5.1：プロジェクト審査グループ
PRG は、地方自治体の PFI プロジェクトに対する長期財政支援の裁定における最終確認段
階であり、PFI クレジットとして知られている。PRG は、全体的精査と財政支援の裁定承
認プロセスを監督し、またその一部を構成する。
PRG は二段階プロセスから構成され、また省庁と支援部局による、より広範な精査範囲プ
ロセスの一部を成す。この精査プログラムにより、民間部門は、官民両当事者による PFI
資金調達における主な支出が約束される前に、市場に出すプロジェクトの品質と完成度に
ついて安心でき、
地方自治体は、
PFI に含まれる部門間の校正で平等な取り扱いを再認識し、
プロジェクトが中央省庁からの資金援助を促すことを確信することができる。
PRG は大蔵省が議長を務め、企業リーダーグループ（CLG）と官民連携プログラム（4ps）
からの常任委員より構成される。12 ヵ月任期の委員会が指名され、委員は、特定部局の代
表ということではなく、PFI の知識・経験に基づいて選任される。
p. 43
精査に対する体系的リスクに基づくアプローチ
5.10
部局の統治合意がいかに良いものであっても、最大・最高複合プロジェクトに対
する中央政府からの厳しい外部精査というものもある。その理由を以下に述べる。
・中央政府は、一般に、各部局よりもっと広範な経験と専門性を有する者を選任する。
・部局が第 2 章で提示した、だがこれに限らない、もっと革新的な商業アプローチを適用
する場合、早期に彼らに公開することにより、中央政府が市場開発の速度を保つことが容
易になる。これにより、必要があれば、このプロジェクトから学んだことをより多くの民
衆に普及できる。
・外部精査はプロジェクトの展望に対しより客観的で、適切な批評に対する偏見が少ない。
・部局が、重大なコスト超過を予算で調整できないという、より大きなリスクが存在する。
このため、このリスクの一部を大蔵省に戻し、最終的には他の部局の資金で補填すること
が示唆されている。
MPRG の設立
5.11
上記の地方自治体の PFI プロジェクトに対する PRG 精査例から学び、またこれに
基づいて、大蔵省は、主要プロジェクト審査グループ（MPRG）を設立し、
「政府資金調達
42
の譲渡（Transforming governmental procurement）
」を宣告した。大蔵省が議長を務める
コメント [ｐｃ10]: 正式な日本語表記をご
MPRG は、政府からの金融専門家による委員会で、市場に出す前に、大蔵大臣に、最大・
確認ください。
最高複合資金調達プロジェクトの成果・VFM・実施可能性に基づく助言を与え、競争的資
金調達プロセスの終了する前にもう一度行う。
5.12
プロジェクトは MPRG の審査によりその存続期間コスト・複合性・反復可能性に
基づいて選定される。反復可能性に関しては、各プロジェクトはそれほど高額にはならな
いが、投資プログラムにおいてモデルが何回も反復される場合は、正確に行うことが重要
である。もっと重要な要因は、資金調達アプローチが何らかの意味で新規のものであるか
ということである。プロジェクトすべてに対する MPRG 審査は標準的なものではなく、大
型資金調達プロジェクトには、少なくとも多少は予測された要素が含まれている。これに
より、プロジェクトそのもののリスクを軽減するための、また市場における改革に関与す
るより広範な利益を獲得するための、効果的な精査がさらに重要となる。
5.13
精査ポイントは、公共部門の資金調達発展のガイドとなる、英国商務局（OGC）
ゲートウェーレビューの第１、2、3 段階により詳細に調整される。例えば、交通省の内部
精査合意は、承認団体として稼働する主要役員とともに、このモデルに正確に従ったもの
である。国防省（MoD）は、このモデルにより正確に従い、ボックス 5.2 に提示するよう
に、その投資評価委員会に助言を行う商業的集合体における精査機関を設立した。大蔵省
と部局は、中央政府のプロジェクト精査に付け加える開発と重要性について互いに学習し
ており、この実践的経験から多数の一般的アプローチが導かれる。
p. 44
ボックス 5.2
MoD の内部精査プロセス
MoD の内部精査は、調達機能とは別個のものである。これにより、提示された実証により、
その他代替案に優っているかを決定するための、独立した、支持者のない専門的な投資提
案に対する評価分析が提供される。
本精査は、下記事項を考慮して提案の強度を調べる。
・より広範な国務プログラムや計画予想の背景において、理路整然としており、公正で、
実施可能である。
・要求条件と VFM を実現する。
・リスクが明確に特定されており、リスク管理に関する適切な合意が実施されている。
43
・リスクと対価のバランスがとれている。
MoD はまた、交渉中の契約条件が希望する結果となることを望んでいる。これには、リス
ク評価・統治・技術的な実行可能性が含まれており、要求条件が提案された金融条件で実
現可能かどうかについて、また提案された契約期間、MoD が適切なサービスを契約者から
受けることに対する、誘因と保護における適切なバランスがとれているかについて、承認
省庁に助言を行なうものである。
5.14
MPRG の審査方法はまだ発展中である。例えば、MPRG 精査が、同時期に生み出
されたはずの適切な OGC ゲートウェーレビューと併せて、追加的ではなく、実践された。
その目的は、プロジェクト・チームの負担を軽減し、将来のプロジェクト手法を前もって
定着させ、プロジェクトがもっと先の通知を受けることで、MPRG の関係する範囲が決ま
り、これによりプロジェクトが予定どおり進行する。この初期開発段階においても、プロ
セス実行中の部局は提供された追加的課題や支援を受け取ることができる。
5.15
委員の専門知識と経験により、主要なリスクを削減する方法を模索し指摘するこ
とで、MPRG はプロジェクトに付加価値をつけることができる。これらプロジェクトを初
期段階と市場に出す前に観察することにより、MPRG は、潜在的供給業者と正式に契約す
る前に、相当な入札コストが発生するような懸念事項が、解決されることを確信する。
5.16
MPRG は、資金調達に対して以下に関する助言を行う：退職後の貯蓄の可能性、
鉄道ルート建築計画、原子力廃止措置期間（NDA）のセラフィールド競争入札、炭素補足・
保管、DTR（英国軍訓練業務外注化計画）、新型インフルエンザ流行対策（Pandemic
Influenza Preparedness Programme）
。大蔵省の部局報告書に MPRG の事業についての詳
コメント [ｐｃ11]: 正式な日本語表記をご
細が記載されている。
確認ください。
5.17
部局が歓迎し、徐々に理解してきた実現モデルを確立することで、政府は、追加
精査が価値を持つ、他のプロジェクトへの収益を得ようとことを画策している。特に実施
モデル選定において、第 4 章で提示した VFM 理念を、部局が厳格に適用するための精査の
確立が求められている。
p. 45
他の主要プロジェクトのための承認プロセス
5.18
MPRG 報告を正当化しない旨に対する大蔵省の承認を求めるプロジェクトが出現
するかもしれない。このような場合、大蔵省は従来型方針の精査における役割を果たしな
44
がら、それらが市場に出回る前に早期の関与を強調していく。大蔵省の早期精査の主な目
的は、期間短縮により包括的資金調達プロセスをより効率的に行うことである。
支援とガイダンス
5.19
PFI が世界中の公共部門の資金調達に適用されるようになってから、
ガイダンスの
追加とその他裏付が付加され、625PFI プロジェクトから得られた学習事項が作成された。
このガイダンス文書は、大蔵省のウェブサイトで閲覧でき、また民間資金調達部局が発行
する資料、OGC、地方自治体の資金調達専門家である 4ps の支援を受けている。
VFM 評価
5.20
「VFM 評価ガイダンス」では、PFI 資金調達手法により、VFM が実現されるか
を考察するときに活用される強制的プロセス・方法論を提示する。これにより、品質・量
的試験双方の適用に関与する包括的に開発された手順である。この評価により資金調達省
庁の PFI 活用に関する決定が促進されている。第 4 章で述べたように、大蔵省は、この VFM
ガイダンスを作成し、現在ともに広く適用されている PFI と従来型資金調達からの選定よ
り、検討中の広範な実施モデルの適用を促す。
標準的契約
5.21
大蔵省はまた、PFI 契約標準的基準（SoPC）を開発し、官民部門間のリスク分担
への標準的アプローチを設定し、主要契約条項の原則・草案もこれに含むものとする。
SoPC4 の最新版は、2007 年 3 月に発行され、全 PFI 契約において必読の書となった。さ
らに、各主要部門は、十分改善された SoPC－標準適応型契約を配備した。SoPC または関
連する標準的基準型契約中の逸脱事項は、大蔵省により解明されなければならない。
財政問題
5.22
大蔵省が発行した財政ガイダンス文書には、早期解除に基づく社債権者への支払
年金（
「修正した Spens 方程式」の適用）などの、インフレ・リスクや技術面での対応戦略
コメント [ｐｃ12]: 正式な日本語表記をご
が盛り込まれている。ガイダンスはまた、初期 PFI プロジェクトの財政立て直しに基づく、
確認ください。
官民両部門間の収益分配のための行動規範も提示されている。
運営
5.23
三つの運営タスクフォース覚書（Three Operational Taskforce notes）では、運営
段階への移行管理手順が提示されており、基準と市場試験実施から最高価値の取得法と、
プロジェクト期間の変化への対応手順の標準化草案が提示されている。
前進
45
コメント [ｐｃ13]: 正式な日本語表記をご
確認ください。
5.24
政府の VFM を示す PFI 活用公約を反映し、このガイダンス文書は、PFI プロジ
ェクトの成功事例として存在し続け、適宜最新情報に改訂される。同時に、公共部門の PFI
経験からの学習は、第 4 章に提示の VFM 評価へのアプローチと、第 3 章で論じた PPP プ
ロジェクトに置ける民間資金の価値を含む、その他の資金調達に適用される。
p. 46
5.25
PFI のためのガイダンスは、初期 PFI プロジェクトと並行して開発され、原則的
アプローチに始まり、最終的に SoPC4 において体系化された標準化条件に行き着いた。大
蔵省は、他の資金調達手法と実施モデルの創出を支援するには、どのような追加的ガイダ
ンスを作成すればよいか思案する。例えば、第 2 章に提示したように、大蔵省がジョイン
ト・ベンチャーのためのガイダンスを改訂するというものもある。
プロジェクトの運営
5.26
総計 45.1 兆ポンドの資本価値を持つ 510PFI プロジェクトが、現在運行されてい
る。PFI 運行プロジェクトの主要調査が、英国との連携によって 2005~2006 年に実施され、
「PFI：長期連携の強化」に発表された。また、2008 年の会計検査院（NAO）報告書「PFI
コメント [ｐｃ14]: 正式な日本語表記をご
プロジェクト運営を変える（Making Change in Operational PFI Projects）
」では、PFI
確認ください。
契約により、変化に対処する十分な柔軟性が公共部門省庁に要求される。ボックス 5.3 にこ
の調査での主な所見を概略する。
コメント [ｐｃ15]: 正式な日本語表記をご
確認ください。
ボックス 5.3：PFI プロジェクトの運営実績
・PFI は、ユーザーの期待に応える。公共部門契約管理職は、96%のプロジェクトは少なく
とも満足できる実績をあげ、66%のプロジェクトは良または優良な標準実績を報告する。ユ
ーザーは、サービス標準は常にまたはほとんどの場合、プロジェクトの 79%に基準を合わ
せていると考えている。
・支払額・実績メカニズムは効果的である。支払減額は、ほとんどのプロジェクトの契約
に基づいた、契約者が一般的に要求されるサービスレベルに合う場合は相対的に少なく、
通常、差押えの場合は実績向上に有効である。
・官民部門の連携は良好である。97％の公共部門契約管理職は、彼らの民間部門との連携
を満足またはより良いと評価しており、72%は良いまたは優良であった。
・PFI 政策は、公共部門に十分な柔軟性を与える。契約者は、性急な要請を遅滞なく処理し、
90%の契約管理職は、変更を行うための業務の品質に満足またはとても満足している。
出典：PPP プロジェクトの運営報告、英国との連携 2006、PFI プロジェクト運営を変え
46
る（Making Change in Operational PFI Projects）NAO 2008
コメント [ｐｃ16]: 正式な日本語表記をご
確認ください。
5.27
PFI プロジェクトの運営は、英国との連携に基づく大蔵省運営タスクフォース
（OTF）により支援を受ける。OTF ヘルプデスクは、広範な課題における経験豊富な熟練
者によるチームからの助言を求める、公共部門管理職を支援する。タスクフォースはまた、
公共部門契約管理スタッフに対する訓練とイベントを組織する。また、OTF は、各プロジ
ェクトの支援のための任務を遂行する。この事業には小規模な変更、主要部局の合併、再
競争戦略、解除オプション、安価なサービス基準、変化手順の開発援助、および数々の試
験的運営概説などが含まれる。
p. 47
5.28
地方自治体 PFI プロジェクトのために、4ps（官民連携プログラム、地方自治体協
議会出資組織）による追加的援助が、プログラム研修、部門ごとの再審、ベストプラクテ
ィス分配のための新しいネットワーク作りを通して提供される。部局内の民間資本局（PFU
ｓ）はまた、運行中のプロジェクトを支援する。
5.29
政府は、支援・FVM 実現・PFI プロジェクトの運営を公約する。大蔵省は、2008
年内に、運行中の PFI プロジェクトの現在の位置付けと直面する課題の調査を公約する。
政府は、調査結果を利用して、どのように運行中のプロジェクトを支援すれば強化できる
かに関する考えを伝える。OTF はまた、提携と対話の構造プログラムを通して、PFI 供給
市場の運営をもっと積極的にする大蔵省の動きを支援する。従って、OTF は全範囲の PPP
プロジェクトの支援を与えるために、その権限を広げる。
再資金調達
5.30
OTF の一部である大蔵省の再資金調達タスクフォースは、運行中の PFI プロジェ
クトへの再資金調達の支援を提供する。再資金調達は、PFI プロジェクトの直面する、特定
の、またしばしば高度な技術的課題である。
「PFI：長期連携の強化」は、少数だが相当数
コメント [ｐｃ17]: 正式な日本語表記をご
の PFI プロジェクトが、負債提供者との財政合意を変更し、全 PFI プロジェクトが、PFI
確認ください。
契約者と資金調達省庁間の利益分配合意に従うこととなった。再資金調達は、ゆっくりと
したペースで続けられ、政府は総額 150 百万ポンドをこれら合意により得ている。
5.31
政府は、市場と資金調達省庁の「適用覚書－再資金調達における VFM（Application
note - value for money in refinancing）
」からのコメントに基づいて、再資金調達と現行審
コメント [ｐｃ18]: 正式な日本語表記をご
査を受けている VFM を引き続き支援し続ける。もし階級付が必要な段階がきたら、適用覚
確認ください。
書の追加事項が発行される。代替的実施モデルにおいては、将来における再資金調達増加
47
が見込める場合、大蔵省は、SoPC4 が提示するものと類似する原則に基づいた、増加分配
メカニズムを期待し、これは契約に含まれることとなる。
5.32
負債資金の契約条件の変更は、一般的にプロジェクト継続期間中の当初負債額の
減額した現行コストとなる。この変更から、徐々に、あるいは再資金調達において負債構
造が依然として変更になる場合、または負債総額のレベルが上がった場合に利益が生まれ
る。行動規範と SoPC4 の提供により、これら価格変化の決定に関与する複雑さに対処でき
るようになる。
5.33
しかし時には、プロジェクト・リスクの位置、また一般の負債市場における変更
に対する認識をもって、契約者が負債資金条件の変更交渉ができる場合もある。このよう
な変更は進められ、負債の再構成はなく、行動規範条項・契約条項に完全に従ったコスト
は、変更から来る利益を上回る。大蔵省は、簡単な再資金調達を可能にするためのガイダ
ンスを発行し、契約終了時に公共部門の債務が変わっていなかった場合、他の状況では起
こり得なかった再資金調達を推進する。
ポートフォリオ負債の再資金調達
5.34
負債の再資金調達により官民両部門に利益がもたらされ、この利益に必要な変更
を行うのに関与するコストはまたかなり高額となり、これは小規模な PFI プロジェクトで
は、再資金調達活動も少ないことに起因する。PFI プロジェクトの開発により、多数プロジ
ェクトのための特別目的会社（SPV）の持分は同じ民間部門の企業体に保持されるので、
資金提供者がプロジェクトの負債合意も併せて見る機会を得ることとなった。ある場合に
は、プロジェクト限度額を超える新規資金調達（企業または「ポートフォリオ」レベルの
取引）が可能となることもあり、これにより当初負債額をプロジェクトレベルで置き換え
る。
p. 48
5.35
政府は、
PFI ポートフォリオの再資金調達は、
現行の利益分配合意に準拠すべきで、
行動規範や契約合意に基づくものではない。2007 年内に、大蔵省は、民間部門の資金提供
者と、ポートフォリオ再資金調達により起こる利益分配に関する合意を取り付ける。ポー
トフォリオ・レベルの公共部門の利益配分は、基本となるプロジェクトに関与する省庁の
間で行われる。
可能性と能力の形成
5.36
第 4 章に提示するように、主要な VFM 推進力の一つで、効果的資金調達のための
48
重要な要求事項は、省庁の理にかなった顧客として行動する能力である。実施における成
果は、単純に契約構造だけなく、大幅に顧客の能力に依存する。
5.37
要求される能力には、市場と効果的な連携を作り出す能力があり、これは公正な
取引と支援する契約を、合意期間中にそこから生まれる継続的収益を引き出すために、構
造化する。さらなる利益は、主要資金提供者および、戦略的事業提携による業績向上の推
進力に関する、客観的に測定された業績に基づく、政府全体の見解を受け取ることで獲得
できる。政府は資金調達能力と可能性の構築を公約し、これはもっとも広い意味において
は、公共部門の政府の最も複雑なプロジェクトの実施を確実にするものである。
5.38
政府の資金調達の譲渡は、資金調達能力に関連した下記目的を提示する。
・政府内にすべてのレベルの公正な能力者を確保し、高い専門性を維持するための雇用を
強化する専門性・給与体系を準備する。
・プロジェクトに適合する能力者により、最も複雑で重要な資金調達に最も相応しいスタ
ッフを配置する。
・契約管理職が公共サービスの成果を実現するために、公正な目的・意欲・人員・支援が
必要となる場合の運営上の効果的契約管理。
これらの目的を達成するために、政府は資金調達能力のレベルを上げ、省庁内の資金調達
能力と契約省庁内の可能性をもっと一般的な形で上げる。
政府の資金調達サービス
5.39
これに対処するため、商務局（OGC）は、政府プログラムのために存在する専門
的能力をもって、政府資金調達サービス（GPS）を改造する。改造した GPS に対する展望
は、資金調達専門家に管理される、適切に能力と適応性を持った持続性のあるバランスを
生み出し、政府の実施課題の増大する規模と複雑性に適合できるようにすることである。
p. 49
GPS の果たす役割は下記がある。
・政府の資金調達専門家としての専門的指導力と基準
・専門的資格者による中央政府の枠組み：学習・開発の機会
・職歴開発援助と助言
・個別学習と発展的ポートフォリオにより支えられる政府内における職場配属ルートの一
49
元化と形式化
ボックス 5.4：政府の資金調達サービス
・OGC の最高行政官は、GPS のトップとして指名され、公共サービスにおける他の専門的
部署で採択されるアプローチに従った地位を持つ。
・GPS 委員会が設立され、GPS トップと専門的知識のある部局長で構成され、中央政府の
資金調達事業において指導力を発揮する。
・能力的戦略を開発して能力差を特定する枠組みを提供し、能力的要求事項を満たすよう
学習機会を創出し介入を行う。
・資金調達実行者と指導者のための資格枠組み。
・GPS が現在提供している専門的職歴開発支援と助言、政府内の学習と開発機会の詳細。
・GSP は新しい三つの資金調達専門知識取得方法に着手した。
・政府の資金調達修了スキーム。このスキームでは受講者に 2 年にわたる上級学習と
開発プログラムを提供し、本スキームの第二採用者を現在募集中。
・迅速でスムーズな資金調達実行オプション。このスキームでは、商業的役割を持つ
多数の地位を提供し、将来上級公務員になることを目的とし、資金調達活動の重要性
と複合性を十分理解する。
・GPS 転職者（中途採用）
。試験的スキームで、部局の、より専門的資格のある資金調
達管理職のニーズに応えるもので、公務員に GPS への転職と専門認定の取得を許可す
る。
5.40
2008 年内に、OGC は専門的部局長と連携して、資金調達専門家としての職歴を
築かせ、GPS メンバーを増やす。さらに学習・開発プログラムを作成し、部局とより広範
な公共部門のニーズにこたえるための適切な機会を提供する。
p.50
専門家教育
5.41
4ps と「英国との連携(Partnerships UK)」では、PPP に関連するさらなる専門訓
練を提供する。4ps は、能力開発プログラムを持ち、これにより地方自治体の能力を向上さ
せ、プロジェクト実行を促進するための戦略、企画、専門性、運営レベルを持たせ、地方
自治体内の資金調達を円滑にする、4ps は、プロジェクト責任者の開発プログラムを開発中
で、これにより、地方自治体内のプロジェクト責任者としての指導力と技術的専門性を向
上させる目的で、学位取得を導く。
50
コメント [ｐｃ19]: 正式な日本語表記をご
確認ください。
5.42
OTF はまた、プロジェクトを管理運営するプロジェクト・チームに、支援を提供
し、公共部門の契約管理スタッフのための訓練イベントを組織する。最近では、民間部門
パートナーと連携した契約管理訓練プログラムが開発された。
資金調達能力審査
5.43
資金調達能力審査（PCR）が 2007 年初頭に試験され、その年中、政府内で展開さ
れた。この審査の目的は、資金調達がどのくらい FVM の要求水準を満たしているかを評価
することである。PCR は、包括的資金調達能力における、部局とその機関における独立の
戦略的見解を提供し、模範と改善箇所を特定する。審査は、戦略的・構造的レベルの課題
解決機能を果たし、日用品から複合プロジェクトまで、広範囲な資金調達定義を対象とし、
全生涯過程を含み、政策・戦略から引渡し・廃棄にまで及ぶ。
5.44
審査には、官民両部門からの高度な商業的能力、資金調達・プログラム・プロジ
ェクト管理専門家による小さなチームで、3~4 週間とかなり短期だが、集中できる期間部局
と連携を持つ。OGC は、2008 年 12 月までに 18 の審査を実施することを公約している。
最初の 3 審査では、先の教育雇用訓練省である、コミュニティ・地方自治省と、雇用・年
金省（DWP）は終了し、所見が発表された。各部局はそれぞれの行動計画を持ち、審査を
コメント [ｐｃ20]: 正式な日本語表記をご
続け、推奨事項が活用されていることを確かめる。審査での次の箇所は、2008 年夏に発表
確認ください。
する予定である。
5.45
初期の所見では、3 つの審査は、彼らの運営する部局における異なる環境課題に、
それぞれ異なるアプローチを適用した結論が出された。3 つの部局の能力の可変領域は、多
数要因と、直面する課題の簡単な課題解決手法がまったくないことに依存する。PCR プロ
グラムが発展すると、OGC は付随する主要なテーマを導き、政府全体の差し迫った課題に
対処する戦略を開発する。
5.46
資金調達活動は必ずしも部門間で異なる訳ではないが、全部局は中央政府の 3 つ
の主要な能力領域である、指導力、能力の開発と展開、システムとプロセスという共通基
準一式に対して評価が行われる。これには、下記 9 つの主要な指標がある。
・指導者としての可視性とインパクト
・展望、大志、産・官連携
・利害関係者、供給に関わる信頼性
・資金調達活動における効果的財源
・理にかなった顧客獲得能力
51
p. 51
・統治と組織能力
・戦略的・連携的アプローチとプログラム管理ツールと手法
・資金調達・プロジェクト・プログラムの管理ツールと手法の効果的活用
・管理知識と実績
5.47
PCR プログラムは、資金調達は公共部門に向上をもたらすものであるという中央
政府の目的である。PCRs の推奨事項に基づく活動は、指導力、システム、能力の進歩をも
たらし、最終的に資金調達からのより大きな収益となる。
部局内の民間資本局
5.48
部局内 PFU は、契約締結前後における、中央政府の部局内 PFI 資金調達チームへ
の支援を提供する。これは、成功する PFI プログラムにおいて、重要な因子である。ある
部局では、PFU の権限がすでに PFI を超えており、集約された能力と経験が彼らの開発し
た代替的実施モデルを適用する。政府は、PFU の役割を、部局の商業的能力をもっと一般
に向上させる一環として、より広範な商業的側面にまで、拡大することを推奨する。
商務責任者
5.49
多数の部局が既に、資金調達とより広範な商業的活動の責任を担う商務責任者を
指名している。PCR プログラムの一環として、OGC は、その商業的資金調達活動の性質か
ら、これら部局に、まだ行っていない資金調達・商務責任者の指名を行わねばならないと
指摘する。
52
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C ONTENTS
Page
3
Executive Summary
5
Chapter 1
Introduction
Chapter 2
Outline of Value for Money Assessment Process
15
Chapter 3
Stage 1 - Programme Level Assessment
19
Chapter 4
Stage 2 - Project Level Assessment
27
Chapter 5
Stage 3 - Procurement Level Assessment
41
Value for Money Assessment Guidance
1
E XECUTIVE S UMMARY
The Value for Money (VfM) Assessment Guidance August 2004 introduced a 3-stage assessment
process and replaced Treasury Taskforce ‘Technical Note 5’. This updated version of the Value
for Money Assessment Guidance retains the 3-stage process and the application of both a
qualitative and a quantitative test (for which there is separate user guidance) during stages 1 and
2. It also incorporates additional information which reflects some of the policy developments in
PFI since 2004. This guidance supersedes the previous VfM guidance and should be used by
procuring authorities, both at department and Local Authority level, who are considering the use
of PFI for procurement.
The VfM assessment guidance highlights different issues that procuring authorities should consider
in establishing what the driving factors for VfM will be in their particular projects. It sets out the
process and methodology to be used in considering whether the factors driving VfM will be
realised through the use of PFI procurement.
At stage 1 the procuring authority, typically the sponsoring department’s central PFI team, should
undertake the qualitative and quantitative analysis for programmes considered likely to be suitable
for procurement through PFI. At stage 2 the project team should conduct more detailed analysis
on the individual projects making up the programme. This must be completed as part of the
Outline Business Case. Where these assessments conclude that PFI will deliver VfM, the stage 3
assessment is then a continuous appraisal following OJEU up until financial close. This stage is to
ensure that the conclusions from the previous stages continue to hold given the latest
information including the prevalent market conditions.
At all stages, the emphasis in the guidance is on:
Evidence: making a robust assessment based as far as possible on detailed evidence and previous
experience. Data should be collected on all projects and used to aid future assessments.
Early assessment: it is important that appraisals are started early, and are undertaken prior to
engagement with the market. Late changes to a project once procurement has commenced are
likely to erode VfM.
Sufficient resourcing and planning: In order for the VfM drivers to be effective and for overall VfM
to be achieved, the procurement needs to be well planned, managed, executed and transparent,
whichever procurement route is chosen. The guidance emphasises that procuring authorities
must ensure they have sufficient capable resources to apply to the procurement itself.
Taking account of more recent policy developments in PFI, the VfM assessment guidance now
also includes a strengthened test for assessing VfM from soft services in PFI and further details on
the factors to take account of in considering sufficient operational and financial flexibility; the
process for single bidder procurements; and consideration of contract duration caps. Further
guidance will follow on some of the areas mentioned.
Value for Money Assessment Guidance
3
1
I NTRODUCTION
Background 1.1
In August 2004, the Treasury released its Value for Money Assessment Guidance
replacing Treasury Taskforce ‘Technical Note 5’ for Private Finance Initiative (PFI)
procurements. This introduced a new three stage process to assess the Value for Money
(VfM) of PFI schemes, summarised below:
x Stage 1 – Programme1 Level Assessment to ensure that PFI is only considered
for use in those programmes where it is appropriate and is likely to represent
good VfM;
x Stage 2 – Project Level1 Assessment requiring an upfront procurement
appraisal at Outline Business Case (OBC). This replaced the previous Public
Sector Comparator (PSC) and identifies the aspects that are key to VfM; and
x Stage 3 – Procurement Level Assessment which is an ongoing assessment
during the procurement phase of a project to ensure that the desired project
can be delivered in view of, for example, the competitive interest and market
capacity.
Objectives 1.2
This guidance outlines a process which starts by looking for evidence that PFI is
likely to be a suitable procurement route that represents good VfM (see box 1.1). From
this starting point, the guidance outlines key issues that procuring authorities need to
consider in testing the suitability and VfM of PFI. The guidance ensures that all projects
being considered for PFI across Government are assessed against the same criteria.
1.3
Procuring authorities should begin detailed assessments of the VfM of PFI
projects at the earliest stage possible. While the appraisal of procurement options at the
programme and project stage will inevitably involve some uncertainty, this guidance
aims to provide procuring authorities with a rational and robust framework to consider
whether PFI procurement will deliver VfM and how best to achieve it. Working through
the assessment should provide a clear strategic direction, while allowing sufficient
flexibility to take account of changes for individual projects.
Although there is an obligation to ensure that VfM is achieved for all forms of
Scope of 1.4
procurement,
the scope of this guidance focuses specifically on procurement through
guidance
PFI. However, some of the core principles relating to achieving VfM in PFI projects (as
set out in Box 1.2) are also applicable to other forms of public sector procurement, in
particular those projects that involve substantial capital expenditure.
Private Finance 1.5
PFI is an arrangement whereby the public sector contracts to purchase services
Initiative from the private sector on a long-term basis, often between 15 to 30 years. Typically:
x under the contract the private sector will need to construct and maintain
infrastructure in order to deliver the services required, hence there will be a
development or construction phase followed by an operational phase;
x the private sector party contracting with the public sector will usually be a
special purpose company;
x the special purpose company will use private finance, usually a mix of equity
and limited recourse debt, to fund the up-front construction works;
1
Please see Box 2.2 for further explanation of these terms
Value for Money Assessment Guidance
5
1
INTRODUCTION
x the special purpose company will be paid a fee – often referred to as the
unitary payment – that will include principal and interest payments on the
debt and a return to the private sector shareholders (which together largely
repay the up-front borrowings used to fund the initial construction work)
plus an amount for the services delivered. The unitary payment normally
commences post-completion of the construction work once services start
being delivered and continues over the rest of the contract life;
x the unitary payment will be at risk to the contractor’s performance during the
life of the contract so that payment will be reduced if performance falls below
the required standard, thus harnessing private sector management skills and
incentivising the private sector to deliver services on time, on budget and to
the required standard; and
x the risk allocation between the public and private sector is well understood
and involves the private sector bearing cost overrun, delay and service
standard risks. Government has developed Standardisation of PFI Contracts
(SOPC) which sets out a standard approach to the risk allocation between the
public and private sectors and includes mandatory principles and drafting for
certain key contractual clauses.
Box 1.1: Factors which should form part of the evidence base for considering PFI
could be successful and VfM
x a major capital investment programme, requiring effective management of risks associated
with construction and delivery;
x the structure of the service is appropriate, allowing the public sector to define its needs
as service outputs that can be adequately contracted for in a way that ensures effective,
equitable, and accountable delivery of public services into the long-term, and where risk
allocation between public and private sectors can be clearly made and enforced;
x the nature of the assets and services identified as part of the PFI scheme, as well as the
associated risks, are capable of being costed on a whole-of-life, long-term basis;
x the value of the project is sufficiently large to ensure that procurement costs are not
disproportionate;
x the technology and other aspects of the sector are stable, and not susceptible to fastpaced change;
x planning horizons are long-term with confidence that the assets and services provided are
intended to be used over long periods into the future; and
x the private sector has the expertise to deliver, there is good reason to think it will offer
VfM and robust performance incentives can be put in place;
1.6
PFI is only one type of Public Private Partnership (PPP). There are many other
types of PPP arrangement, typified by some form of joint working between the public
and private sectors. While this guidance is intended only for the purpose of assessing
VfM for PFI projects, authorities undertaking other forms of PPP which involve
contracting for services on a long-term basis and the construction of assets and
infrastructure funded by private finance may also choose to apply this guidance.
6
Value for Money Assessment Guidance
INTRODUCTION
1
1.7
Because PFI is characterised by a long-term commitment by the private sector
to deliver and maintain new public infrastructure and services, and given the
complexity generally associated with PFI procurements, PFI will normally only be
relevant for certain types of investment, therefore naturally limiting its use.
Experience has shown that PFI is not appropriate for individually procured low
Small Projects 1.8
and IT/ICT capital value projects because of the relatively high level of procurement costs. Equally,
procurements PFI is not suitable for those projects where there is rapid technological or other change
which makes it difficult for both procuring authorities and bidders to predict with
reasonable certainty the service delivery requirements and to include sufficient
contractual flexibility at a reasonable price. For these reasons, as outlined in the 2003
HM Treasury document “PFI: Meeting the investment challenge” (MTIC)2, the PFI
procurement route is not considered to be appropriate for individually procured
projects with capital expenditure under £20 million or for IT/ICT procurements.
Procurement
guidance and
accounting
officers
1.9
It is a primary responsibility of accounting officers to ensure that VfM is
achieved in all procurements3. Chapter 22 of Government Accounting sets out the
general principles which apply to the public sector’s acquisition of goods and services,
including works, and states that the Government’s policy on procurement is to achieve
VfM, having regard to propriety and regularity. Departments are responsible for
achieving VfM, normally through competition, and ensuring that they comply with
appropriate obligations under European and other international agreements.
Departments are also responsible for ensuring that the Government’s procurement
policy guidelines4 and the guidance on procurement which is issued by the Office of
Government Commerce (OGC) are brought to the attention of other public bodies for
which they are responsible, including Local Authorities where these are the procuring
body.
Value for 1.10 PFI should only be pursued where it represents VfM in procurement. VfM is
Money defined as the optimum combination of whole-of-life costs and quality (or fitness for
purpose) of the good or service to meet the user’s requirement5. VfM is not the choice of
goods and services based on the lowest cost bid. To undertake a well-managed
procurement, it is necessary to consider upfront, and at the earliest stage of
procurement, what the key drivers of VfM in the procurement process will be.
VfM - a 1.11 In assessing and delivering VfM it is also important to note that VfM is a relative
relative concept which requires comparison of the potential or actual outcomes of alternative
concept procurement options. This is reflected in the guidance with both Stage 1 and 2
assessments being based on a relative comparison between PFI and conventional
procurement. This requires a high degree of estimation, especially where experience
and/or data on similar projects procured under different procurement routes is limited.
However, as markets change and mature, what may have been considered the most
appropriate way to procure a project, or the best terms which could be achieved, may
change. Therefore, care must be taken when comparing and benchmarking current
situations to historical information and data.
2
http://www.hm-treasury.gov.uk/documents/enterprise_and_productivity/PFI.cfm
3 Procurement is variously defined, NAO defines procurement as being: “the whole-life process of the acquisition of goods,
services and works from third parties, beginning when a potential requirement is identified and ending with the conclusion of a
service contract or ultimate disposal of an asset”.
4
Annex 22.2 to Government Accounting
5
http://www.government-accounting.gov.uk/current/frames.htm
Value for Money Assessment Guidance
7
1
INTRODUCTION
VfM Driving 1.12
Factors
Some of the key drivers of VfM are listed in Box 1.2 below.
Box 1. 2 Generic Factors driving Value for Money
x The optimum allocation of risks between the various parties –requires that risks
are allocated to the party, or parties, which are best placed to manage and minimise these
risks over the relevant period;
x Focusing on the whole life costs of the asset rather than only the upfront costs
involved;
x Integrated planning and design of the facilities-related services through an early
assessment of whether the possible integration of asset and non-asset services (e.g. soft
services) should deliver VfM benefits;
x The use of an outputs specification approach to describe the Authority’s
requirements which, amongst other things, allows potential bidders to develop innovative
approaches to satisfying the service needs of the procuring authorities;
x A rigorously executed transfer of risks to the parties which are responsible for them,
ensuring that the allocation of risks can be enforced and that the costs associated with
these risk are actually borne by the parties in the manner originally allocated and agreed;
x Sufficient flexibility to ensure that any changes to the original specification or
requirements of the procuring authority and the effects of changing technology or delivery
methods, can be accommodated during the life of the project at reasonable cost to ensure
overall VfM;
x Ensuring sufficient incentives within the procurement structure and the project
contracts to ensure that assets and services are developed and delivered in a timely,
efficient and effective manner, including both rewards and deductions as may be
appropriate;
x The term of the contract should be determined with reference to the period over
which the procuring authority can reasonably predict the requirement of the services
being procured. This will require careful considerations of factors including: potential
changes in end-use requirements; policy changes; design life of the asset; the number of
major asset upgrades or refurbishments during the period of the contract; potential
changes in the way services could be delivered (e.g. technical advancements); and the
arrangements for the asset at expiry of the contract;
x There are sufficient skills and expertise in both the public and private sectors, and
these are utilised effectively during the procurement process and subsequent delivery of
the project; and
x Managing the scale and complexity of the procurement to ensure that procurement
costs are not disproportionate to the underlying project(s).
8
Value for Money Assessment Guidance
INTRODUCTION
1
1.13
In order for the VfM drivers to be effective and for overall VfM to be achieved,
the procurement process needs to be well planned, managed, executed and
transparent, whichever procurement route is taken. This will reduce transaction costs,
increase bidder involvement and ensure a more competitive procurement. To do this
procuring authorities need to ensure, from the very earliest stages, that they have, and
are able to apply, sufficient and capable resources to the procurement process itself. If
they are unable to do so then it is unlikely that they will be able to realise VfM.
Protection for 1.14 Procuring authorities should ensure that VfM is not achieved at the expense of
Staff employee terms and conditions and all existing guidance relating to the treatment of
staff terms and conditions is fully taken into account. This includes the Cabinet Office
Statement of Practice issued in 2001, HM Treasury guidance relating to bulk transfer
agreements, the Best Value Code of Practice (including the extension of the Best Value
code as set out in the 2004 Warwick Agreement), and NHS Retention of Employment
guidance (for the NHS only). Procuring authorities should also note the policy advice on
workforce issues as set out in “PFI: strengthening long-term partnerships” (SLTP)6,
published by HM Treasury in March 2006.
Other factors 1.15
Other factors that may have an important impact on the VfM of a particular
procurement route include:
x Externalities: As set out in the Green Book7, the assessment of externalities negative or positive - is necessary in making an investment decision. For
example, the undertaking of a procurement may have an impact on the
supply side capacity of a particular part of the private sector. While this
should be undertaken as part of the Green Book investment assessment,
should different externalities exist for different procurement routes then
these also must be taken into account in making the VfM assessment.
x Long-term certainty: Most PFI projects are procured under long-term
contracts. The process of procuring long-term infrastructure and services
funded by private finance can often provide greater certainty of the whole-oflife costs and standard of service compared to conventional procurement.
This certainty may reduce absolute flexibility, but provided the procuring
authority carefully considers the scale and scope of the service needed over a
long-term and structures the contract for a commensurate term, may still
generate a better VfM outcome. Upfront departmental consideration of the
long-term policy strategy therefore should also feed into the VfM assessment.
x Well developed projects are required before release to market: It is
important that procuring authorities allocate sufficient resource to
adequately prepare and develop the project before formal engagement with
the market. Excessive bid costs and delays in the procurement process
resulting from poorly developed projects often erodes the VfM in
procurement. This is prevented through strong project management and
setting realistic timetables to ensure that projects are well developed before
release to market.
6
http://www.hm-treasury.gov.uk/budget/budget_06/other_documents/bud_bud06_odpfi.cfm
7
http://www.hm-treasury.gov.uk./media/785/27/Green_Book_03.pdf
Value for Money Assessment Guidance
9
1
INTRODUCTION
Affordability
and
accounting
treatment
1.16
Fundamental to any procurement decision will be a realistic affordability
calculation, which refers to what is affordable within the department/procuring
authority’s spending allocation or expected future settlements. The affordability
calculations, which are estimated separately to the VfM quantitative assessment, should
also be included as part of the OBC. Projects estimated unaffordable should not be
pursued and must not be brought to market. It is vital that in drawing up specifications
procuring authorities are mindful of their affordability envelope, and the future
resource implications for a project. Procuring authorities need to prudently assess their
ability to meet the payment commitments arising under their PFI contract to ensure
upfront that their project is affordable. If a Spending Review settlement has just been
finalised, procuring authorities should confirm that the project envelope remains
affordable.
1.17 Procuring authorities and departments should note that the accounting
treatment of a PFI project does not form part of the VfM assessment. The decision to
undertake PFI investment, once affordability has been confirmed, is taken on VfM
grounds alone. Whether the investment is on or off-balance sheet is a decision taken by
independent auditors and is not relevant to the VfM of the procurement route. To
ensure integrated and informed decisions on PFI are made as part of the capital
spending allocation, departments should consider the consequences of the PFI being
treated as a capital asset for accounting purposes. The assumption should be that
projects will be on-balance sheet, unless there is significant historical record to suggest
otherwise.
1.18 The manageability of the budgetary impact of accounting should be assessed
early on as departments should not cancel a procurement judged to be VfM simply due
to a change, later in procurement, of the accounting treatment. It is important that
procuring authorities do not compromise VfM by transferring risks unnecessarily in
order to get particular balance sheet outcome: risks should be held by those parties best
able to manage them. This should reinforce the emphasis on taking account of both
near and longer-term capital and resource commitments made as part of any
investment decision.
Use of 1.19 Competitive Dialogue is a procurement procedure introduced through the EU
Competitive Public Sector Procurement Directive8 and incorporated into English law by the Public
Dialogue Contracts Regulations 2006, which came into force on 31 January 20069. It is considered
that the Competitive Dialogue Procedure will be the relevant procurement procedure
for the majority of PFI procurement.
1.20 Under the Competitive Dialogue procedure, procuring authorities must
consider issues surrounding the procurement at an early stage. The notice to be placed
in the Official Journal of the European Union (OJEU Notice) should set out the award
criteria to be applied, and specify the process that the procuring authority intends to
follow in the procurement (including for example whether a debt funding competition
is expected to be held). There can be no changes to the basic features of tenders once
submitted, with only limited clarifications, specifications, fine-tuning and additional
information requests being permitted. The Competitive Dialogue procedure requires
that there are no amendments made to the successful bid following selection of the
preferred bidder which have the effect of modifying substantial aspects of the bid or
8
Directive 2004/18/EC
9
Further Information on the use of Competitive dialogue is available from the OGC website
http://www.ogc.gov.uk/documents/competitive_dialogue.pdf
10
Value for Money Assessment Guidance
INTRODUCTION
1
which risk distorting competition or causing discrimination. This requirement in
particular places a significant limit on the amount of negotiation and amendments that
can occur post selection of preferred bidder, and thus it is vital that all important issues
are considered and settled at an earlier stage of the procurement. Thus while this
guidance is applicable whatever procurement procedure the project follows, the use of
the Competitive Dialogue procedure is particularly complementary to the approach of
early consideration of issues which is encouraged in this guidance.
Use of a
quantitative
VfM
assessment
1.21 For Stages 1 and 2 the VfM assessment comprises both a qualitative and a
quantitative appraisal10. Long-term forecasting requires assumptions to be made about
the future. This applies equally to conventional or PFI procurement. However, these
uncertainties should not be used as a reason to not prepare quantitative VfM
assessments, and it is a requirement to prepare a quantitative VfM analysis, while
recognising its inherent limitations. It should also be noted that where during Stage 3
there is a significant increase in costs of the PFI option, over and above the original
forecast costs, procuring authorities will be required to revisit the Stage 2 assessment.
Box 1.3 provides further details on the quantitative assessment.
10
Separate Guidance available on the application and use of the Quantitative VfM Model: http://www.hmtreasury.gov.uk/documents/public_private_partnerships/key_documents/ppp_keydocs_vfm.cfm
Value for Money Assessment Guidance
11
1
INTRODUCTION
Box 1.3: Quantitative Assessment- Aims, Objectives, Inputs and Output
The use of the spreadsheet developed by HM Treasury for the quantitative VfM assessment is a
requirement for the Stage 1 assessment and for the vast majority of Stage 2 assessments. Stage 2
requirements are further discussed in 1.25.
Aim: The analysis is intended to contribute to an assessment of whether the PFI option presents
VfM compared to a conventionally procured project.
Objectives: The quantitative assessment aims to:
x Inform the qualitative judgement of officials involved in allocating capital between
programmes, and of procuring authorities at project level in determining VfM;
x Enable projects to make appropriate use of private capital, to justify explicit additional
costs against the benefits achieved as a result of transferring risk to the private sector; and
x Increase the evidence available to departments to support future procurements, and to be
able to defend decisions taken in the context of government policy.
Input: The quantitative assessment considers how the quantifiable costs of using PFI as the
procurement route are likely to compare with those of conventional procurement. For the PFI
option, it calculates the cost of the project if it were to be funded through private finance. For the
conventional comparator it assumes the capital expenditure is funded by public sector capital.
Departments and project teams will therefore need to secure as much evidence as is practicable
and reasonable when substantiating their quantitative analysis. Procuring Authorities should note
that:
x The evidence base will need to be continually refreshed by the incorporation of new
information from projects at all stages of procurement and operation. The procuring
authority should avoid relying on over-elaborate estimates and should conduct sensitivity
analyses;
x If the current evidence base is inadequate, then other information should be sought to
justify the inputs into the model and steps taken to remedy this gap for future
procurement (the Quantitative User Model Guidance addresses ways this can be
achieved); and
x While at the programme level the assessment will inevitably be conducted using high-level
estimates, the assessment will develop as more detailed information is known about the
programme and individual projects up to the completion of the Stage 2 assessment at the
OBC.
Output: The results of the quantitative assessment at both Stages (1 & 2) should be presented,
along with the qualitative assessment, as part of the business case for projects. The interpretation
of the quantitative result is discussed in the VfM Quantitative Assessment User Guide and below.
Balance
between
quantitative
and
qualitative
tests
12
1.22 This guidance provides a series of qualitative considerations that should frame
the approach to the quantitative VfM assessment, with the intention being that the
quantitative assessment is used as a support tool for making an overall assessment. It is
important that the outputs from the quantitative or qualitative assessment should not
be considered in isolation as a standalone case for, or against, PFI.
1.23
The following should be noted:
Value for Money Assessment Guidance
INTRODUCTION
1
x Marginal Results: Where the difference in the results for the conventional
option and PFI option are marginal (small positive for or against PFI) the
figures should not be interpreted as sufficient evidence for or against use of
PFI as a procurement route. In such cases more weight should be given to
the qualitative than the quantitative assessment.
x Uncertainty and level of sensitivity of results: Where there is a high level of
uncertainty around inputs, or outputs are highly sensitive to the input
variables, it is appropriate to accord greater weight to the qualitative
assessment or to invest more time and money in establishing higher
confidence in the most critical assumptions. Procuring authorities should in
any event undertake appropriate sensitivity analysis.
1.24 In all cases, the overall assessment must note an appropriate and thorough
explanation of the leading factors in both the quantitative and qualitative analyses in
coming to a decision, especially where the two assessments do not appear supportive of
one another.
Stage 2 1.25 The Treasury VfM spreadsheet was developed to provide a simple tool to enable
quantitative procuring authorities to assess VfM and its use has been mandatory for all projects for
approach both Stage 1 and Stage 2 assessments. Individual departments have however, in some
cases, continued to use more complex models as part of the Stage 2 assessment to
provide for their own needs, while also using the Treasury VfM spreadsheet. The
Treasury consider the VfM spreadsheet is suitable for the vast majority of projects for
the Stage 2 assessment but also recognise that a limited number of complex projects
may require a more sophisticated quantitative assessment. As such departments may
choose not to use the Treasury VfM spreadsheet for projects which it considers to be
particularly complex and where the spreadsheet provides insufficient functionality for
the particular circumstances of the project. This decision is for the sponsoring
department rather than the procuring authority which should seek to discuss any
change in approach with its department at the earliest opportunity. The Treasury
expect departments to agree to a bespoke approach only exceptionally.
1.26
Use of the VfM spreadsheet will continue to be mandatory for all Stage 1
programme assessments and for those projects being considered by the Project Review
Group (PRG) unless otherwise agreed by the PRG secretariat.
Update to the 1.27 Since the Value for Money Assessment Guidance 2004 was issued, the Treasury
Guidance has issued further reforms to the PFI process as set out in SLTP. This update of the VfM
Assessment Guidance incorporates some of the new guidance set out in SLTP and
strengthens the VfM test for PFI (See Box 1.4 below).
Value for Money Assessment Guidance
13
1
INTRODUCTION
Box 1.4: Additions to Value for Money Assessment Guidance
Further detail is included in this update on the following areas:
Sector Specific Contract lengths – highlights the need for sector specific caps on the length of PFI
contracts, ensuring they reflect the optimal period over which the procuring authority wishes its
services to be provided without unduly restricting long-term flexibility (para 3.8)
Single Bidder Projects - clarification of circumstances where single bidder PFI projects may be
allowed to proceed (para 4.9)
Inclusion of Soft Service - strengthened test for rigorously assessing the VfM benefits of including
soft services in PFI projects (para 4.25)
Service changes - consideration of the balance between affordability and contractual flexibility in
terms of increased costs for large and small changes in service (para 4.32)
Flexibility - ways of considering the degree of flexibility in various financial structures proposed by
bidders (para 5.22)
14
Value for Money Assessment Guidance
2
O UTLINE OF V ALUE FOR M ONEY
A SSESSMENT P ROCESS
This chapter provides an overview of the VfM assessment process for PFI. Once
Timing and 2.1
scope departments consider that PFI may be a suitable procurement route based on prima
facie evidence (see box 1.1), they should begin their VfM assessment.
2.2
The programme level assessment (Stage 1) should be applied during the annual
budgeting round when any programme of investment is being considered. The project
level assessment (Stage 2) should be undertaken at OBC before the OJEU Notice is
issued. Finally, the procurement level assessment (Stage 3) should begin immediately
post OBC and should continue through to financial close.
2.3
This process is summarised in Box 2.1 below:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Ex-ante
Capital strategy considered as part of Spending Review process
Specific investment options identified and appraised using the Green Book
Capital projects prioritised within Department’s capital programme
Those areas which may be suited to procurement through PFI identified
Stage 1 Programme Level Assessment
Applied to the subset of investment identified as potentially suitable for PFI
Lead: Central PFU – liasing with team coordinating Spending Review submission
Timing: Should be done in time with Spending Review submissions
Ensure that there is sufficient flexibility within the overall investment programme for projects found not to be
VfM as PFI later in assessment process, to continue as alternative procurements
Output: Publish investment programme with estimated project breakdown and
timings, where possible. Pass Stage 1 assessment onto project teams within the
programme
Stage 2 Project Level Assessment
Constitutes part of Outline Business Case for each project
Lead: Project team updates analysis from Stage 1 with project specific information and identifies
any key VfM issues
Timing: Up to OJEU Notice
Output: Overall judgement made based on qualitative and quantitative assessments.
Does PFI offer VfM for the project?
If VfM is demonstrated then
this assessment is noted in
the OBC
If VfM is not demonstrated, then
consider alternative procurement
routes. Project should not proceed as
PFI.
Issue OJEU Notice
Stage 3 Procurement Level Assessment
Continuous assessment of whether drivers of value for money are maintained until financial
close.
Proceed with procurement ensuring there are no material changes such as market failure.
Financial Close
Value for Money Assessment Guidance
15
2
OUTLINE
OF
VALUE
FOR
MONEY ASSESSMENT PROCESS
The accounting officer is responsible for ensuring that all programmes are
Assessment 2.4
responsibility assessed in accordance with this guidance and that the chosen procurement route
represents good VfM. The accounting officer will need to delegate responsibility for the
detailed work accordingly. For Stage 1 this will typically be undertaken by the central
PFU in conjunction with the team coordinating the Spending Review submission
during the run up to a Spending Review settlement. At Stage 2 the procuring team
responsible for the project should update and refresh the analysis undertaken at Stage
1, with support from the central PFU. During stage 3 the procuring authority should
make sure that there are no material developments that change the conclusions from
the value for money assessment at stage 2.
The process
for Local
authority
programmes
2.5
Where Local Authorities are in receipt of central funding, they will be required to
adhere to this guidance. Stage 1 will be completed by sponsoring departments as part of
their request for PFI credits which usually takes place as part of the Spending Review
process. The finalised programme level analysis should then be passed on to the
relevant project teams within Local Authorities once an individual project has received
an indication that it may draw up an OBC to take to the PRG from the sponsoring
department. The Local Authority project team, in conjunction with the sponsoring
department, will then become responsible for completing stages 2 and 3 on that
individual project. The quantitative VfM assessment does not form the basis for
calculating affordability or for the allocation of PFI credits, which must be estimated
separately.
Focus of 2.6
While the level of detail covered by stages 1 and 2 will differ, the same
assessment at framework is applicable in both stages. Assessing factors affecting the viability,
stages 1&2 desirability, and achievability of VfM in PFI underpins the assessment methodology. In
some instances (e.g. where projects are standardised) the programme level assessment
will appear to be more important for departments whereas in other cases (e.g. highly
tailored projects) Stage 2 will appear to have greater importance. However, in both
cases it is necessary to undertake both Stage 1 and 2 assessments in order to ensure that
all the key issues are considered as early and as robustly as possible.
2.7 Stages 1 and 2 will cover factors capturing the following:
x Viability: this involves assessing whether there are any efficiency,
accountability or equity issues which demand that services are provided by
Government directly rather than through PFI. It also considers the extent to
which the service requirements can be adequately captured in a contractbased approach, with a clear specification in output terms for PFI to transfer
risk effectively to appropriate parties.
x Desirability: involves assessing the relative benefits provided through
different procurement routes, such as incentives and risk transfer in PFI
versus the Government’s lower cost of borrowing in conventional
procurement. Requires upfront consideration of the relative advantages and
disadvantages associated with a long-term contractual relationship between
the public and private sector, and the strength of the mechanisms that could
be used to ensure that different benefits are realised.
x Achievability: involves gauging the level of likely market interest, the skills
and capacity of the private sector, their appetite for risk, any lender
constraints and whether the procuring authority has sufficient capability to
manage the complex processes involved.
16
Value for Money Assessment Guidance
OUTLINE
OF
VALUE
FOR
MONEY ASSESSMENT PROCESS
2
Stage 3 2.8
In Stage 3 the emphasis is on identifying market problems as early as possible.
This stage will apply throughout the procurement period, from the issue of the OJEU
Notice through to financial close of the scheme. Procuring authorities will need to
consider and agree key project milestones in line with this approach and any specific
sectoral guidance available.
The conclusions of the VfM assessment, the evidence to justify the conclusions
Information 2.9
sharing and the proposed project framework for the spending period should be summarised in
existing, publicly available documents – typically Departmental Investment Strategies.
However, where there are genuine issues of either commercial confidentiality or of
prejudicing the public sector’s negotiating position, departments may decide that the
availability of such evidence needs to be circumscribed.
2.10
Box 2.2 below sets out commonly used terms throughout this Guidance.
Box 2.2 Common terms used throughout the Guidance
Programme: a portfolio of projects that have certain common characteristics and which are
selected or commissioned, planned and managed in a co-ordinated way and which together
achieve a set of defined business objectives. Departmental investment programmes vary
significantly. For some, a single accommodation project might constitute the major part of its
investment programme. Others may have many complex capital programmes and subprogrammes. Departments will therefore need to consider and determine what, for them,
constitutes a coherent ‘investment programme’.
Project: is one of the singular schemes which have been grouped together in the programme. As
noted in the guidance (see para 1.8), individually procured projects under £20m are unsuitable for
PFI.
Unique projects and Pathfinders: projects in new sectors or those being implemented as
pilots are considered as pathfinder projects. In such instances, or where the project is considered
novel or unique, the Procuring Authority should engage the HM Treasury spending team and PFI
team as early as possible to establish how the VfM assessment should be taken forward. The
general process is expected to be as noted in para 3.5 for these projects.
Value for Money Assessment Guidance
17
3
S TAGE 1 - P ROGRAMME L EVEL
A SSESSMENT
Overview 3.1
The aim of Stage 1 is to provide a clear strategic direction, whilst indicating
where there may be a need, later in the process, for flexibility in the chosen
procurement route for some projects. Programmes must take account of the fact that a
percentage of projects are likely to switch procurement routes at Stage 2, and a very
small minority of projects at Stage 3 where there is, for example, market failure. The
department must ensure that as far as possible switching away from PFI is a real option
where their priorities are such that they need to continue with the project.
Objectives 3.2
Whilst the appraisal of procurement options at Stage 1 (Programme level) will
inevitably involve some uncertainty, it does provide procuring authorities with a
rational framework to consider whether PFI is likely to deliver VfM. The objectives of the
Stage 1 programme level assessment are summarised in Box 3.1 below.
Box 3.1: Objectives of Stage 1
x provide an early assessment of whether PFI is likely to provide VfM for a programme of
investment in public services, and an indication of the suitability for individual projects
within the programme;
x increase transparency and improve deal flow;
x assist departments as a whole, during the spending review process, in deciding:
o
allocations between capital and revenue budgets;
o
the volume and scale of work programmes to be supported, given the amount
of capital and revenue funding available; and
o
the affordability of investments i.e. estimating the cost envelope for
programmes; and
x ensure departments and procuring authorities have in place the necessary framework
(both in terms of structure, skills, and capacity) to implement a PFI programme in a
manner which ensures optimal VfM and minimises transaction costs for both the public
and private sectors.
Output and
outcomes of
the
assessment
3.3
The outcome of the appraisal should be to have a more robust understanding of
the suitability of PFI for a specific programme, and also to ensure a closer match
between the requirements of each programme and the capability and capacity of
procuring authorities to complete each programme. Once the Stage 1 qualitative and
quantitative assessments have been completed, an overall assessment should be made.
This should provide a detailed justification for the conclusion and should recognise the
limitations in any of the component parts of the assessment, both for the preferred
procurement route for the programme, and for its constituent projects.
3.4
The completed programme level assessment should be made available to
procuring authorities and project teams charged with delivering the projects that fall
within each programme. Such project teams may be based within the department or fall
within an agency or Local Authority.
Value for Money Assessment Guidance
19
3
STAGE 1 - PROGRAMME LEVEL ASSESSMENT
It is expected that, as a minimum, all departmental PFI projects will have been
Unique 3.5
projects and assessed at programme level prior to the procuring authority embarking on the
process completion of an OBC. The exception to this is for unique/pathfinder projects which do
not easily fit into a programme level assessment. For these projects it is still necessary to
undertake a VfM assessment, although it would be appropriate in such cases to begin
with a Stage 2 assessment both at its inception at the spending review, and then again
before the OBC is finalised.
Overall Approach
PFI schemes generally commit the procuring authority to a particular provider,
Stage 1 3.6
Qualitative and a long-term resource commitment. The success of these projects does not depend
Assessment on cost alone. There are a range of qualitative factors that need to be considered,
alongside the quantitative model, in making a decision on whether PFI is the most
appropriate procurement route. As summarised in Chapter 2, these factors will cover
the viability, achievability and desirability of PFI use as a procurement route.
Risk allocation 3.7
The rigorous identification and management of risks throughout a projectwhether procured conventionally or through PFI- is one of the key factors driving VfM.
Some of the risks which need to be considered in assessing the merits of different
procurement routes are covered in Box 3.2 below and are referenced later in the
detailed methodology (Tables 3.1 & 4.1).
Box 3.2 Risk Allocation
1. Design: can the service provider be made responsible for ensuring the design is fit for
purpose and for all resources required for design and development activity?
2. Financing: can the service provider be made responsible for establishing and maintaining the
funding for service provision throughout the contract life?
3. Implementation: can the service provider be made responsible for all aspects of
implementation, transition and certification?
4. Operation: can the service provider be made responsible for delivery of a high quality
service at required levels of availability and continuity?
5. Usage: can the service provider be made responsible for costs associated with variations in
demand?
6. Regulatory change: can the service provider be made responsible for the consequences of
changes in non-discriminatory legislation, such as national minimum wage?
7. Obsolescence: can the service provider be made responsible for ensuring that the
technology underpinning service delivery - and the service delivery mechanism itself - remains
consistent with contemporary market standards?
8. Service provider lock-in: can the service provider be made responsible for ensuring that
the service is provided in such a way as not to constrain the Authority’s ability to continue to
meet its requirements cost-effectively in due course via an alternative supplier/solution?
9. Residual value/disposal: can the service provider be made responsible for the residual
value of the assets at the conclusion of the service contract?
20
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 1 - PROGRAMME LEVEL ASSESSMENT
3
The Government is committed to ensuring that contract lengths are not driven
Maximum 3.8
contract by affordability requirements but by overall VfM. The length of the contract should
lengths reflect a variety of factors that need to be considered when selecting an optimum period
over which a procuring authority wishes its services to be provided, ensuring an
appropriate balance between affordability and VfM service delivery.
3.9 Following initial consultation in Summer 2006, the Treasury will enter further
detailed consultation with departments and public sector bodies to establish
appropriate sector specific contract lengths based on VfM. Caps will only be applied to
new PFI projects that begin procurement after CSR 2007. Currently it is envisaged that
the overall cap on contract lengths will be set at a maximum of 30 years with shorter
contract lengths in some sectors reflecting the different service requirements in each
sector – departments will need to demonstrate that projects in excess of 30 years can
offer VfM. Consultation is likely to be finalised by early 2007 at which time specific
guidance will be issued. While there is a process for further consultation to finalise
sector specific contract lengths, procuring authorities should as part of their Stage 1
assessments now also include analysis on the choice of contract length.
Factors to
consider for
contract
lengths
3.10
Preparatory work undertaken by the public sector should identify contract
lengths before going to market. The length of loan periods available in the debt capital
markets must not be a material factor in dictating the contract length. Factors that may
influence the duration of the contractual relationship between the contractor and the
procuring authority may, amongst others, include:
x Duration of the requirement, particularly the ability to forecast quality and
quantity outputs in the longer term;
x Life of the assets underpinning the service, including the timing of major
maintenance and renewals. For instance, a second major refurbishment
cycle within the contract will involve a tradeoff between certainty of service
provision and a pricing risk premium to account for costs 20-30 years in the
future being highly unpredictable;
x Importance of continuity in the delivery of the service including the degree
of transition difficulties and inefficiencies that might be caused by changing
contractors and the extent to which the incentives on the incumbent in run
up to change of contractor will be weakened and can be mitigated;
x Ability and importance of maintaining performance incentives over timefor example what would the consequences be of the contractor performing
at a level just above default for poor performance over a long period of time;
x Viability of re-competing the contract regularly including consideration of
private sector capacity, bidders likely willingness to bid against the
incumbent, and the bid and process costs involved;
x Ability of the contractor to accurately forecast its cost base, including the
link between indexation mechanisms, market-testing and demonstrating
VfM for long term fixed priced contracts;
3.11 Some of the issues raised by these factors are best resolved by forming a longterm relationship, while others through re-competing the contract at more regular
intervals. The balance between these positions will also be affected by the nature of the
asset being considered for instance, differentiating between the asset and associated
services provided. When a long-term contract is chosen there will be a need to include
Value for Money Assessment Guidance
21
3
STAGE 1 - PROGRAMME LEVEL ASSESSMENT
specific mechanisms in the contract to address the downside of a long-term
relationship, obvious examples in the case of soft services are the use of benchmarking
and market testing and a robust mechanism for change.
3.12
In setting the contract length it is important to do so with reference to the period
over which the need for the services can reasonably be predicted. For example, it would
be poor value to enter into a long term contract for defined services if it is likely that the
need for such services and how they are provided may change significantly due to
demographic changes or changes in technology. It is poor value to rely on variation
mechanisms under long-term contracts as an alternative to setting appropriately
shorter contract terms initially.
Stage 1 3.13 The quantitative assessment at the investment programme stage will inevitably
Quantitative be conducted using only high-level estimates supported by evidence taken from past
Assessment procurements, since all input assumptions should be predicated as far as possible upon
evidence from past experience and projections. This approach has been adopted in part
to discourage overly complex modelling and promote simplicity, as well as to reflect the
inherent uncertainties at this point in the process. However, the quantitative
assessment will develop further as more detailed information feeds back from previous
programmes and constituent projects.
3.14
In completing their programme-based assessments, departments should have
regard to the level of homogeneity of those projects that are likely to fall within each
programme. Where the variety of projects within an investment programme is
substantial, departments will need to ensure that the specific characteristics of each
project are tested robustly at Stage 2. Given the uncertainty that a high level of variety in
projects in a programme at Stage 1 creates, it is also important to make sure this is
reflected in the stage 1 quantitative assessment. The programme assessment should
consider scenarios beyond just the “typical” project, and look at the potential volatility
of the programme.
3.15 For certain projects it may be particularly hard to gather relevant data inputs. In
this case other information should be sought to justify the inputs into the model and
steps taken to remedy this gap for future procurements (the Quantitative User Guide
addresses possible ways this can be achieved).
Timing 3.16
Stage 1 should be undertaken following the initial investment appraisal analysis
for a new programme, usually as part of the spending review process.
Limitations 3.17
Sponsoring departments and procuring authorities should note that whilst the
quantitative and qualitative assessments provide a framework for assessing VfM, there
are specific limitations that need to be recognised, in particular:
x Innovation is difficult to model at the investment programme stage – until
the market has proposed innovative solutions, their costs and benefits are
unknown. However, this is not designed to prevent departments from
procuring large and/or unique projects. The ideal at stage 1 is to uncover the
scope and potential value of innovation.
Where the evidence base is currently limited, or the quality is poor, it becomes even
more important that departments ensure that they conduct and disseminate both postprogramme and post-project evaluations.
22
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 1 - PROGRAMME LEVEL ASSESSMENT
3
Detailed Methodology – Stage 1
3.18 The following table sets out the methodology for implementing the stage 1
process and key principles highlighted in the Guidance. Departments will need to
secure as much evidence as is practicable when determining the procurement route, to
substantiate both the qualitative and quantitative analyses. Answers to the questions
below are expected to provide fully detailed justification. Where departments are aware
of any specific issues pertinent to the VfM of a programme but which do not currently
fall under any of the table headings set out below, these should also be detailed in their
assessment.
Table 3.1 Stage 1 Qualitative Assessment
VIABILITY
For PFI to be viable the investment objectives and desired outcomes need to be translated into outputs that can
form the basis of a contract and a sound payment mechanism; for example, the quality and quantity of the outputs
need to be ones that can be clearly defined and measured. Many service areas can be described in contractual terms,
but some areas will be inherently ‘non-contractible as outputs.
Issue
Question
Programme level
objectives and outputs
Is the department satisfied that long-term contracts could be constructed for projects
falling in this area? Can the contractual outputs be framed so that they can be objectively
measured?
Is the requirement deliverable as a service and as a long-term contractual arrangement?
Could the contracts describe service requirements in clear, objective, output-based terms?
Can the quality of the service be objectively and independently assessed?
Is there a good fit between needs and contractible outcomes?
Can the contracts be drafted to avoid perverse incentives and deliver quality services?
Will there be significant levels of investment in new capital assets?
Are there fundamental issues relating to staff transfer or other workforce issues?
If there are interfaces with other projects, are they clear and manageable?
Soft services
Are there good strategic reasons to retain soft service provision in-house e.g. longer-term
implications of skill transfer?
What are the relative advantages and disadvantages? Is optimal risk allocation achieved by
transfer or not?
Is there a commitment that the assumed benefits can be delivered without eroding the
overall terms and conditions for staff?
Operational flexibility
Is there a practical balance between the degree of operational flexibility that is desired and
long term contracting based on up-front capital investment?
What is the likelihood of large contract variations being necessary during the life of the
contract?
Can the service be implemented without constraining unacceptably the flexibility of the
department to deliver future operational objectives?
Value for Money Assessment Guidance
23
3
STAGE 1 - PROGRAMME LEVEL ASSESSMENT
Equity, efficiency and
accountability
Are there public equity, efficiency or accountability reasons for providing the service
directly, rather than through a PFI contract?
Does the scope of the service lend itself to providing the contractor with “end-to-end”
control of the relevant functional processes? Does the service have clear boundaries?
Are there regulatory or legal restrictions that require services to be provided directly?
OVERALL VIABILITY
Overall, in considering PFI, is the department satisfied that suitable long term contracts
with sufficient flexibility can be constructed, and that strategic and regulatory issues are
appropriate for departments to proceed with PFI?
DESIRABILITY
PFI can provide better risk management and produce incentives to develop innovative approaches to output delivery.
Consistent high quality services can be incentivised through performance and payment mechanisms. However, risk
transfer is priced into the contract. The purpose of these questions is to consider whether the benefits of PFI are
likely to outweigh any additional costs and disbenefits.
Issue
Question
Risk management
Is the private sector likely to be able to manage the generic risks associated with the
programme more effectively than the procuring authority?
Bearing in mind the relevant risks that need to be managed for the programme (see Box
3.2), what is the ability of the private sector to price and manage these risks?
Can the payment mechanism and contract terms incentivise good risk management?
Innovation
Is there scope for innovation in either the design of the solution or in the provision of the
services?
Does some degree of flexibility remain in the nature of the technical solution/service
and/or the scope of the projects? Is the solution adequately free from the constraints of
imposed by the procuring authority, legal requirements and/or technical standards?
Does a preliminary assessment indicate that there is likely to be scope for innovation in
the programme?
Contract Duration &
residual value
How far into the future can service demand be reasonably predicted?
What is the expected life of the assets? What are the disadvantages of a long contract
length?
Are there constraints on the status of the assets after the contracts end?
Incentives
monitoring
and
Can the outcomes or outputs of the investment programme be described in contractual
terms, which would be objective, specific and measurable?
Can the service be assessed independently against an agreed standard?
Would incentives for delivery of service levels be enhanced through a PFI payment
mechanism?
Lifecycle costs
Is it possible to integrate the design, build and operation of the projects in the programme?
Are there significant ongoing operating costs and maintenance requirement? Are these
likely to be sensitive to the type of construction?
24
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 1 - PROGRAMME LEVEL ASSESSMENT
OVERALL
DESIRABILITY
3
Overall, is the accounting officer satisfied that PFI would bring sufficient benefits that would
outweigh the expected higher cost of capital and any other disadvantages?
ACHIEVABILITY
While PFI may allow a more efficient and effective combination of public and private sector skills, determining the
rules that will govern the relationship between the two sectors does involve significant transaction costs. In
particular, the procurement process can be complex and significant resources, including senior management time,
may be required for project development and the ongoing monitoring of service delivery. Authority capacity and
capability, together with private sector side aspects will have direct consequences for procurement times and the
level and quality of market interest. PFI needs a robust competitive process to fully deliver its benefits and so the
choice of procurement route should be informed by an assessment of the likely market appetite.
Issue
Question
Market Interest
Is there evidence that the private sector is capable of delivering the required outcome?
Does a significant market with sufficient capacity for these services exist in the private
sector?
Is there likely to be sufficient market appetite for the projects in the programme? Has this
been tested robustly? Is there any evidence of market failure for similar projects?
Have any similar programmes been tendered to market? Has the procuring authority’s
commitment to a PFI solution for projects of the type covered in this programme been
demonstrated?
Other Issues
Is the procurement feasible within the required timescale? Is there sufficient time for
resolution of key procuring authority issues?
Is the overall value of the contract significant (sufficient for the public and private sector to
justify their transaction costs?)
Does the nature of the deal and/or the strategic importance of the work and/or the
prospect for further business suggest that it will be seen by the market as a potentially
profitable venture?
Does the procuring authority have the skills and resources to define, deliver and support
the service throughout the procurement and the subsequent delivery period?
OVERALL
ACHIEVABILITY
Overall, is the accounting officer satisfied that a PFI procurement programme is achievable,
given an assessment of the market, procuring authority resources and the attractiveness of
the proposal to the market?
Value for Money Assessment Guidance
25
4
S TAGE 2 - P ROJECT L EVEL A SSESSMENT
Overview 4.1
This stage is designed for project teams to test that the indicative VfM
conclusion from Stage 1 is relevant in light of the specific characteristics of individual
projects. Using both the qualitative and quantitative approach, Stage 2 should identify
those projects for which, contrary to the conclusions reached at programme level, PFI is
not likely to be a VfM procurement route. Stage 2 should also identify issues within
projects that need further work in order to ensure that the original conclusions reached
for the programme can be confidently translated at the project level. The assessment
seeks to verify that the assumptions upon which the decision was taken to proceed with
a PFI procurement route remain supportable in the light of prevailing market
conditions in the lead up to issuing the OJEU Notice.
Objectives 4.2
The Stage 2 assessment assumes that a conclusion has already been reached
that, using the best available evidence at programme level, PFI is the most appropriate
procurement route and represents VfM. The objectives of the Stage 2 project level
assessment are summarised in Box 4.1 below.
Box 4.1: Objectives of Stage 2
x demonstrate that the initial decision to use PFI, based on an investment programme
assessment, is valid for particular project;
x verify whether appropriate risk transfer arrangements are achievable;
x where project specific issues emerge so that PFI is no longer likely to offer VfM, direct the
procuring authority early on towards the possibility of using other procurement routes
including switching to conventional procurement;
x feed information back to the programme level to improve the evidence base and potential
for market management;
x provide improved cost estimates so that, as part of the OBC, procuring authorities can be
confident that the project is affordable;
x test whether the PFI solution has sufficient market interest;
x help ensure an efficient bid process is planned within a realistic timeframe; and
x provide the procuring team with a framework within which they can take decisions if the
assessment should suggest that the market conditions are unfavourable.
Output and 4.3
The outcome of the appraisal should be a clearer understanding of the
outcomes suitability of the PFI procurement route for a specific project. It will also provide the
procuring authority with a better understanding of the capacity needed, against that
available, to take the project forward.
Overall Approach
4.4
At Stage 2 the project team has the opportunity to verify that the programme
level assumptions continue to apply to the project, and if not to review and modify the
assumptions; this includes both the qualitative and quantitative assumptions, relating
to the viability, desirability and achievability criteria.
Value for Money Assessment Guidance
27
4
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
Project teams should consult the departmental Stage 1 assessments and
Qualitative 4.5
Assessment consider whether these assumptions hold in their particular projects. All assumption
changes made at this stage should be fully explained and documented by the project
leads. Where a PFI project does not look like it will deliver VfM the reasons should be
considered carefully as part of the OBC. If it would be possible to achieve these benefits
by delaying the timing of the project, for example if several similar projects have
recently gone to the market, then the team should consider delaying.
4.6
If the cause is more fundamental, the first step for the team should be to
examine the project to determine whether there are changes that can be made that will
still deliver the business requirement and which represent good VfM. Assessors should
consider the following:
x first identify why and whether the issue is specific to a PFI procurement route
or to procurement of the project in general;
x consider the case for a delay to the start of the procurement, if this can
address the concern;
x reconsider the criteria to be set out in the OJEU Notice and determine
whether there is another way to deliver the business requirement; and
x reconsider the PFI route and the possibility of switching to other forms of
procurement.
4.7 If the specific characteristics of a project suggest a different procurement route to
PFI as identified at the programme level, then this deviation should be fully explained
and documented. Market soundings undertaken throughout the procurement should
be based on a well-researched, well-constructed project once outcomes and objectives
have been clarified. It should, however, be noted that problems can arise if the
procuring authority use market soundings to shape its objectives.
4.8
Procuring authorities must consider the results of the quantitative assessment
in the context of the wider qualitative conclusions. Procuring authorities at this stage
should also consider the appropriate criteria for Stage 3 and satisfy themselves that
these are likely to be achievable as part of their qualitative assessment. Evidence of this
should be included in the OBC.
Quality of 4.9
A competitive procurement is one of the ways in which the public sector aims to
Competition achieve VfM in its procurement activities. An authority planning a procurement or an
approach to the market should, as far as possible, assure itself in the early stages of
planning that a competitive market exists, or will exist, to meet the proposed
requirement. The procuring authority and the sponsoring department should be
confident that any advertised procurement will receive an adequate competitive
response and that competition can be maintained throughout any resulting
procurement process. These activities should take place as early as possible in the
business case planning process.
Market 4.10 Some form of market sounding is generally good practice. A market soundings
Soundings exercise involves determining the potential level of market interest and the current and
future capacity by talking directly to potential players, perhaps through issuance of a
Prior Information Notice (PIN). Procuring authorities should however take care not to
use the market to establish their requirements or to place an undue cost burden on the
market at this stage.
28
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
4
4.11
Where projects are not of a standard nature, the procuring authority will be
required by their departmental PFU to enter into market soundings. Procuring
authorities should discuss these requirements with their departmental PFU at an early
stage.
4.12
Procuring authorities need to consider the characteristics of either the supplier
market and their own project which may affect market appetite, e.g. shortage of
construction capacity due to other projects. If any doubts exist, procuring authorities
should consider the case for more systematic market-soundings.
4.13 The Office of Government Commerce has guidance on ‘Market Creation for the
Public Sector’ contained within the ‘OGC Successful Delivery Toolkit’.
Role of
sponsoring
departments
in the market
4.14
In relation to the supply side of the market, sponsoring departments should
maintain regular dialogue with key PFI players in their sector and put in place
mechanisms by which procuring authorities can be kept informed of the latest market
developments. This should cover:
x being aware of the range and number of projects vying for market interest;
x being aware of any actual or emerging market capacity constraints within
their sector or related sectors through dialogue with other departments
where necessary11;
x assessing formally the level of market interest in particular projects in the
context of both particular project circumstances and competing demand
from other projects likely to approach the market at around the same time;
x considering the case for managing the release of projects to the market,
thereby creating a transparent pipeline of projects and avoiding clusters of
projects reaching market at the same time; and
x seeking to actively promote a dynamic market by, for example, ensuring that
barriers to entry remain low.
Single Supplier 4.15
Where the required service and/or asset is of a particularly specialist nature
there may only be one supplier in the market who is able to fulfil a procuring authority’s
requirements. These circumstances are likely to arise only rarely. Where this is the case
and the authority is able to demonstrate this to the satisfaction of its own accounting
officer and the relevant departmental PFU, the authority may wish to pursue a single
source procurement.
4.16
If there is only one supplier this does not automatically mean that PFI is not an
appropriate procurement route as the absence of competition may apply equally
whatever the procurement route. As such the procuring authority should apply this
Guidance in the usual way to ascertain if PFI is likely to be VfM.
4.17 If the assessment suggests that PFI is VfM then the procuring authority should
consider what other protections can be put in place to ensure VfM is achieved in a
single bidder environment. These might include:
x Requiring the bidder to undertake transparent market testing of those parts
of the supply chain where competition can be generated;
11
The central PFU may act as a co-ordinating entity for such information flows within a department.
Value for Money Assessment Guidance
29
4
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
x Where market-testing is not possible, gathering data on comparable
procurements so the prices, terms and conditions can be compared and
benchmarked. Understanding the extent of the adherence to SoPC terms;
x Ensuring that specialist technical advice relevant to the particular service is
available either in-house or through appointing external advisors; and
x Examining the case for increasing flexibility in the contract term by limiting
the initial term of the contract and/or incorporating break points in the
contract such that the procuring authority can retender the contract should
new suppliers enter the market.
4.18 Although the decision as to whether to proceed or not rests with the
Departmental Accounting Officer, there is a requirement to inform HM Treasury where
a project is proceeding as a single source PFI procurement. The procuring authority
should also refer to guidance published by OGC on dealing with single supplier
procurements.12
Quantitative 4.19 Procuring authorities should at this stage revisit the quantitative assumptions
Assessment made at the programme level. At Stage 2 the project team will be expected to update the
spreadsheet in respect of the project’s specific characteristics and on the basis of past
experience. (See also para 1.25).
4.20 The level of accuracy of the quantitative assessment should be borne in mind in
undertaking the assessment. Where the outcome is particularly sensitive to subjective
inputs this should be highlighted. In order to support this process, it is vital that
information is gleaned at all stages of the procurement process and information from
post-implementation evaluation exercises be fed back to programmes and projects
beginning their life cycle.
Project 4.21 There should be a high degree of confidence that the PFI project is affordable,
Affordability both before going out to market and during the procurement itself. It is crucial that cost
assessments submitted at OBC are realistic. Any problem with affordability that arises
late in the procurement process will increase transaction costs and undermine private
sector confidence in the procurer and prejudice the procurer’s ability to achieve VfM.
Therefore, it is vital that in designing specifications that procuring authorities are
mindful of their affordability envelope.
Timing 4.22
The Stage 2 assessment should be completed as part of the project OBC prior to
issuing the OJEU Notice.
Limitations 4.23
There are limitations in the qualitative and quantitative approach that need to
be recognised. For example, at such an early stage, only limited account can be taken of
innovation. It will also be difficult to assess novel or contentious areas where, by
definition, there may be little or no substantive evidence available upon which to base
decisions. Analysis should take account of this and any mitigation measures that have
been taken to address this.
Updated 4.24 As outlined in Chapter 1, SLTP announced a series of new policy measures that
assessment will supersede the previous VfM guidance. While the qualitative methodology followed
for Stage 2 is, as before, centred on analysis issues concerning viability, desirability and
achievability of PFI as the procurement route, it is necessary to also consider new
additions to this guidance. The following paragraphs consider some of these areas.
12
30
OGC http://www.ogc.gov.uk/introduction_to_procurement_market_creation.asp
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
Strengthened
Soft Services/
‘Facilities
Management’
(FM) Test
4
4.25
Soft facilities management (FM) (also referred to as ‘soft services’) generally
relates to the day-to-day supporting services required in the operation of an asset. For
example; catering, cleaning, security, and portering at a facility such as a hospital,
school or office. While there is no single definition of soft FM, these services tend not to
be capital intensive or to materially affect the underlying asset. However, the wide range
of PFI projects and soft FM services available means that there is also room for variation
in the importance and impact of soft FM for different assets, for example, depending on
the sector and the particular soft service being considered.
4.26
As the most visible aspect of a project post-construction, soft services will have a
significant impact on a user’s perception of the project when in operation. In some
projects the need for interim services will require that soft service provision commence
prior to completion of asset construction. This means regardless of the procurement
route chosen, the consideration of how soft services will be provided should begin at
the earliest stages of project design.
Inclusion of 4.27 It is crucial that the assessment of the VfM for including soft services in PFI
Soft Services should begin at the earliest stage of project planning. As before, the Government’s
policy is that departments have the option of not transferring soft services staff in a PFI
project, where they believe their transfer is not required for achieving the overall
benefits of improved standards of service delivery specified by the procurer. There is no
a priori reason why a PFI scheme should or should not include soft services. In making
their VfM assessment of the inclusion of soft FM in PFI, procuring authorities should be
looking to answer on the basis of evidence available, how effectively the benefits of
including soft FM in the PFI structure could be replicated if soft FM were provided
outside of the PFI.
4.28 Taking account of the changes in soft service provision which have already
taken place in the public sector in the recent past, it is also important for procuring
authorities to be clear about what the relevant comparator for their programmes and
projects may be. As many sectors now have outsourced soft services, the relevant
comparator for the inclusion of soft FM in the PFI structure may not necessarily be inhouse provision. Likewise, procuring authorities should not assume that PFI inclusion
is simply a way of bundling previously outsourced services.
4.29
The emphasis for procuring authorities is to provide evidence in support of all
elements of the VfM assessment. Different projects will involve a different range of soft
FM. Within the range of soft FM in scope, some may be more significant to risk transfer
and VfM than others. Procuring authorities need to assess which services will work best
together in a PFI project. As procuring authorities decide which particular soft services
are most important for different projects, so should there be strong evidence provided
as to how the benefits associated with the chosen procurement route for each will
actually be realised. This upfront consideration of contract, institutional and other
arrangements in actual implementation is necessary to ensure that those benefits are
then realised in practice.
4.30 Box 4.2 outlines the factors that authorities should take into account in making
their VfM assessments, and provides some examples of mechanisms used in PFI
projects, as well as alternatives. The detailed methodology for the soft services test is set
out in Table 4.2.
Value for Money Assessment Guidance
31
4
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
Box 4.2: Soft FM- factors for consideration
Whole life costs: The long-term structure of PFI contracts requires upfront estimation of whole
of life costs. Long-term contracts incentivise public authorities to think more strategically about
the services required, whilst there is the incentive for private sector service providers to consider
whole life costs. Because of the risk transfer inherent in PFI, the contractor is incentivised to find
the best balance between upfront investment costs and ongoing operation and maintenance costs
and hence deliver VfM. An example is where the initial investment in better materials, such as
consistent use of the same cleaning materials or better flooring initially though costly, reduces the
maintenance and life-cycle costs to the extent that a lower unitary charge can be bid.
Lower interface issues & single point of contact: With the use of one contract for services
in PFI rather than several separately let services, interface issues become the responsibility of the
contractor. Additionally, if the use of a single point of contact for a range services is considered
important to the delivery of VfM then this can be mandated in the PFI procurement. This will be
the case if the management of resources in this way reduces transaction costs and the authority’s
administrative burden, and provides additional flexibility in responding to issues. However, how
this could be implemented optimally may differ depending on the size and coverage of the project.
For example, for smaller and more localised service provision such as in a school it may be felt
that there is greater benefit from a single general manager for the project, rather than a general
helpdesk which may be more relevant to larger accommodation style projects.
While the PFI route may allow for a range of services to be included in one contractual
agreement, over-reliance on the contract or lack of coverage in the contract may negate the
potential interface benefits.
Design Integration: Innovation and integrated input from different parties into the design of an
asset can improve its operational activity. It is therefore crucial to consider how soft (and hard)
FM will be provided by service specialists. The inclusion of soft services in PFI could provide such
specialist input. However it is important to remember that much of the benefit of design
integration relies on early discussions of the issues. Thus the Stage 2 assessment should consider
what actions should be taken to ensure this (e.g. clear questions asked in tender documentation
to demonstrate that the bidders have done this, linked to bid evaluation/ assessment criteria;
establish a formally meeting multi-disciplinary design team requiring representation across the
board (service providers, constructors etc) within the contract).
Effective management of resources: Another VfM driver may be the exploitation of any
efficiency available from economies of scale/scope, and expertise available in the private sector.
PFI may import effective solutions to the management of subcontractors and resources where
such an activity is its core business. While any improvement in management of resources should
not be achieved at the expense of workers’ terms and conditions, analysis of how more effective
management of resources could be realised should be included in the Stage 2 assessment.
Flexibility: The requirement for some soft services may be uncertain or prone to greater change
over the life of service provision than other soft services. If service needs are likely to change
significantly, regularly or frequently then if they are included within PFI contracts they may not
offer the best value for money. Assessment of the needs should also consider how the asset use
may change over time.
32
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
4
Interim Services: In some sectors or projects, there will not be a discrete distinction between
the build and operation phases e.g. some projects include extensions to existing
assets/refurbishment. In such cases the use of interim services may be required. Interim services
are those provided soon after financial close up until the asset is fully operational. The level at
which they need to be provided will be different to that provided when at steady state (i.e. when
the asset is fully operational).
Interim services in PFI involve the early transfer of service provision to soft FM providers as part
of the SPV or those subcontracted to it. This can provide several benefits including better
transition to the fully operational stage, and reinforcement of design and whole of life cost
integration as service providers are involved from the outset and can provide feedback through
experience of operation in the interim phase. A gradual increase in service provision during this
phase can help ensure that services are provided at the right level (e.g. teething problems are
worked out earlier and less time is needed to embed service provision changes) when the asset is
fully operational. However the benefits from the use of interim services rely on an early
assessment of their use and correct budget establishment (comparing like-for-like).
Financial Incentivisation: The use of the unitary payment system in PFI could provide better
financial incentives than separately let services as the performance regime is directly linked to
payment, with an integrated approach to different elements of the service provision. However the
payment system will only work as an effective incentivisation tool where performance thresholds
have been correctly calibrated. Confidence in the suitability of the performance regime could be
established through mechanisms such as the use of a post-verification phase six to twelve months
into the contract for instance. This will provide opportunity to re-assess performance standards
and thresholds. Furthermore, given the generally longer duration of PFI contracts, the use of
benchmarking or market testing adds value by providing an opportunity to test that services are
fairly priced in the light of prevalent market conditions13.
Operational
and Financial
Flexibility
Issues
4.31 In assessing the VfM of undertaking a PFI contract it is vital that the procuring
authority carefully considers the trade off between affordability constraints and the
need for contractual flexibility over the life of a long-term contract. The lowest cost
solution will often not be the one that gives the best VfM.
4.32 Though PFI contracts should only be entered into where the public sector’s
requirements are reasonably stable and can be predicted over the long term, given the
duration of PFI contracts (often upto 25-30 years), it is inevitable that the public sector’s
requirements for services will change to some degree over that time. These changes
may occur because of improvements in technology, changing demographics and/or
changes in regulations or laws governing certain sectors. Changes may be predictable
but some are likely to be unknown at the time of contract signature. In addition some
changes may be driven by the public sector and others by the private sector. Some
changes may occur because of events outside of the control of either party. Contractual
mechanisms for proposing and evaluating changes must be comprehensive and take
into consideration that the longer the contract, the greater the likelihood of change.
4.33 Procuring authorities should also specifically bear in mind that during
procurement affordability constraints can lead to a reduction in contractual flexibility
in service delivery. The desire to remove cost can affect flexibility in several ways
including:
13
Please see Operational Taskforce Note 1: Benchmarking and Martket-testing Guidance for further information
http://www.hm-treasury.gov.uk/media/807/53/operational_taskforce_note_1.pdf
Value for Money Assessment Guidance
33
4
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
x the setting of a long contract life can make the unitary payment lower as the
debt held by the special purpose vehicle (SPV) contractor would be repaid
over a longer period, but may tie the procuring authority to service delivery
for a sub-optimal period of time (see section on contract lengths, para 3.8);
x keeping only a small reserve in the contractor’s budget as a contingency to
pay for contractual changes may help affordability but may restrict the ability
to implement necessary changes. However, holding too large a reserve may
be expensive and unnecessary if service requirements are stable; and
x the public sector may find it useful, in order to increase flexibility in
processing change requests, for the contract to include pre-pricing of scope
variations or unit costs for undertaking works. However, such arrangements
have a cost premium attached to them to reflect the unpredictability of
factors such as construction and materials inflation. Not incorporating such
features might aid affordability but decrease flexibility.
Project 4.34 It is important that procuring authorities allocate sufficient resource to
Maturity adequately prepare and develop their project(s) and ensure that a robust appraisal is
undertaken before formal engagement with the market. Making late changes to a
project once the procurement has commenced is inefficient, adds additional costs for
both the public and private sectors and delays the delivery of important public services.
4.35 Procuring authorities should ensure that their requirements have been fully
developed and tested at an early stage so that all project stakeholders have a firm
indication of the expected cost of the project. This will also establish the procuring
authority’s estimated affordability envelope for the project so that it and its key
stakeholders can be confident that the scope and requirements of the project is
proportionate to the expected cost. The Treasury will be issuing detailed guidance on
project maturity and the project approval process in early 2007.
34
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
4
Detailed Methodology – Stage 2
4.36 This section sets out the methodology for implementing the process and key
principles set out earlier in this guidance. The Stage 2 is undertaken by the project
delivery team and looks at a project level at the key VfM drivers associated with PFI. The
aim is to provide assurance to procuring authorities that PFI is able to deliver VfM in the
context of the particular project. The assurance is evidence based, and looks in greater
depth at both the qualitative and quantitative analyses.
4.37 The Stage 2 qualitative element of the appraisal examines a series of questions
which address in turn the viability, desirability and achievability of the specific project
in question, as set out below in Table 4.1. The assessment should be repeated separately
for each individual project or procurement that is planned within the overall
programme of investment considered at Stage 1.
4.38 The presumption is that a project being assessed at Stage 2 is part of a
programme that has already been assessed at Stage 1 as being capable of delivering VfM
if procured as a PFI. Therefore many of the high level strategic issues, considered for
example under viability, will already have been assessed. If a project has not followed
this route then the Stage 1 assessment should be undertaken in conjunction with Stage
2 at a project level.
4.39
Although many of the questions are similar to the stage 1 assessment a greater
level of analysis is appropriate at this stage; for example, in examining the interest of
private sector contractors then the assessment will need to undertake a specific market
sounding bearing in mind the particular scope, boundaries and constraints of the
project, rather than a more general analysis of the market conducted at Stage 1. Where
departments are aware of any specific relevant issues that are pertinent to the VfM of a
project but which do not currently fall under any of the table headings set out below,
these should also be detailed in their assessment. The purpose at Stage 2 is to identify
issues that may mean that the programme level judgement reached at Stage 1 needs to
be altered.
Table 4.1 Stage 2 Qualitative Assessment
VIABILITY
For PFI to be viable the investment objectives and desired outcomes need to be translatable into outputs that can form
the basis of a contract and a sound payment mechanism; for example the quality and quantity of the outputs need to be
ones that can be measured. Many service areas can be described in contractual terms, but some areas will be inherently
‘non-contractible’ as outputs.
Issue
Project
outputs
Question
level
Is the project delivery team satisfied that a long term contract can be constructed for this project?
Can the contractual outputs be framed so that they can be objectively measured?
Is the requirement deliverable as a service and as a long term arrangement? Can the contract
describe the requirements in clear, objective, output-based terms?
Can the quality of the service be objectively and independently assessed?
Is there a good fit between needs and contractible outcomes?
Can the contract be drafted to avoid perverse incentives and to deliver quality services?
Value for Money Assessment Guidance
35
4
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
Does the project require significant levels of investment in new capital assets?
Are there fundamental issues relating to staff transfer? Would any transfer be free from causing any
loss of core skills that have strategic and/or long term importance to the procuring authority?
Is service certification likely to be straightforward in terms of agreeing measurable criteria and
satisfying the interests of stakeholders?
Does the project have clear boundaries (especially with respect to areas of procuring authority
control)? If there are interfaces with other projects are they clear and manageable?
Can the service be provided without the essential involvement of Authority personnel? To what
extent does any involvement negate the risk transfer that is needed for VfM?
Is the contractor able or likely to have control/ownership of the intellectual property rights
associated with the performance/design/development of the assets for the new service?
Will existing or planned elements within the scope of the project - or interfacing vitally with it - be
complete before the start of the new service?
Operational
flexibility
Is there a practical balance between the degree of operational flexibility that is desired and long term
contracting based on up-front capital investment?
What is the likelihood of large contract variations being necessary during the life of the contract?
Can the service be implemented without constraining the delivery of future operational objectives?
Is there confidence that operational flexibility is likely to be maintained over the lifetime of the
contract, at an acceptable cost?
(See also para. 4.33)
Equity, efficiency
and accountability
Are there public equity, efficiency or accountability reasons for providing the service directly, rather
than through a PFI contract?
Does the scope of the service lend itself to providing the contractor with “end-to-end” control of
the relevant functional processes? Does the service have clear boundaries?
Are there regulatory or legal restrictions that require services to be provided directly?
Is the private sector able to exploit economies of scale through the provision, operation or
maintenance of other similar services to other customers (not necessarily utilising the same assets)?
Does the private sector have greater experience/expertise than the procuring authority in the
delivery of this service? Are the services non-core to the procuring authority?
Is a PFI procurement for this project likely to deliver improved value for money to the department
as a whole, considering its impact on other projects?
OVERALL
VIABILITY
Overall, in considering PFI, is the department satisfied that suitable long term contracts can be
constructed, and that strategic and regulatory issues can be overcome?
DESIRABILITY
PFI can provide better risk management and produce incentives to develop innovative approaches to output delivery.
Consistent high quality services can be incentivised through performance and payment mechanisms. However, risk
transfer is priced into the contract. The purpose of these questions is to consider whether the benefits of PFI are likely to
outweigh any additional costs and disadvantages.
36
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
4
Issue
Question
Risk management
Bearing in mind the relevant risks that need to be managed for the programme (See Box 3.2) what is
the ability of the private sector to price and manage these risks?
Can the payment mechanism and contract terms incentivise good risk management?
Innovation
Is there scope for innovation in either the design of the solution or in the provision of the services?
Does some degree of flexibility remain in the nature of the technical solution/service and/or the
scope of the project? Is the solution sufficiently free from the constraints imposed by the Authority,
legal requirements and/or technical standards?
Does a preliminary assessment indicate that there is likely to be scope for innovation in the
programme?
Could the private sector improve the level of utilisation of the assets underpinning the project (e.g.
through selling, licensing, commercially developing for third party usage etc)?
Contract
Duration and
residual value
How far into the future can service demand be reasonably predicted? What is the expected life of
the assets? What are the disadvantages of a long contract length?
Are there constraints on the status of the assets after the contracts end?
Given the possibility of changes to the requirement, the assets and the operating environment, is it
possible to sustain value for money over the life of the contract utilising as appropriate, mechanisms
such as benchmarking and technology re-fresh?
(See also para. 3.10)
Incentives and
monitoring
Can the outcomes or outputs of the investment programme be described in contractual terms,
which would be objective and measurable?
Can the service be assessed independently against an agreed standard?
Would incentives for service delivery be enhanced through a PFI payment mechanism?
Lifecycle costs
Is it possible to integrate the design, build and operation elements of the project?
Are there significant ongoing operating costs and maintenance requirement? Are these likely to be
sensitive to the type of construction?
OVERALL
DESIRABILITY
Overall, is the accounting officer satisfied that PFI would bring sufficient benefits that would outweigh
the expected higher cost of capital and any other disadvantages?
ACHIEVABILITY
While PFI may allow a more efficient and effective combination of public and private sector skills, determining the rules
that will govern the relationship between the two sectors does involve significant transaction costs. In particular, the
procurement process can be complex and involve significant resources, including senior management time which may be
required for project development and the ongoing monitoring of service delivery. Authority capacity and capability,
together with private sector deliverability will have direct consequences for procurement times and the level and quality
of market interest. PFI needs a robust competitive process to deliver fully its benefits and so the choice of procurement
route should be informed by an assessment of the likely market appetite.
Value for Money Assessment Guidance
37
4
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
Issue
Question
Market Interest
Is there evidence that the private sector is capable of delivering the required outcome?
Does a significant market with sufficient capacity for these services exist in the private sector?
Is there likely to be sufficient market appetite for the projects in the programme? Has this been
tested robustly? Is there any evidence of market failure for similar projects?
Have any similar projects been tendered to market? Has the procuring authority’s commitment to a
PFI solution for this type of project been demonstrated?
Does the nature of the project suggest that it will be seen by the market as a profitable venture?
Are the risks associated with design, development and implementation manageable bearing in mind
the likely solutions to the project?
Other Issues
Is the procurement feasible within the required timescale? Is there sufficient time for: resolution of
key Authority issues; production/approval of procurement documentation; staged down-selection
and evaluation of bidders, negotiation, approvals and due diligence?
Is the overall value of the project significant and proportionate to justify the transaction costs?
Does the nature of the deal and/or the strategic importance of the work and/or the prospect for
further business suggest that it will be seen by the market as a potentially profitable venture?
Does the Authority have the skills and resources to define, deliver and support the service
throughout the procurement and the subsequent delivery period?
OVERALL
ACHIEVABILITY
Overall, is the accounting officer satisfied that a PFI procurement programme is achievable, given an
assessment of the market, Authority resources and the attractiveness of the proposal to the market?
Soft services assessment for stage 2
4.40
An important element in some PFI projects is the inclusion or otherwise of soft
services. Based on the thinking at programme level (Stage 1 assessment), project
delivery teams should consider carefully the merits of transferring soft services to the
contractor as part of the project assessment at Stage 2. If at the programme level the
assessment concluded that soft services, perhaps for strategic or control reasons,
should not be included then the question here is one of confirming that excluding these
services has no fundamental impact on the delivery of VfM under a PFI project. If Stage
1 has indicated that the programme should have soft services included then the task for
project teams is to assess whether the inclusion of soft services within a PFI project is
VfM by creating overall benefits outweighing any additional costs, and how these
benefits would be delivered.
Table 4.2 Detailed methodology for soft services assessment Stage 2
Issue
Question
Design Integration
How will the soft FM providers be bought into the design process? How early will this happen? What
mechanisms can be used to ensure this?
Will different PFI structures affect the incentives for the inclusion of important providers in the
design stage in different ways?
38
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
4
To what extent does design integration impact on VfM? If considerable, then is it possible to ensure
that correct incentives are included in the project? (e.g. if this is fundamental to delivering VfM then
can it be included in the tender assessment criteria?).
Whole
costs
of
life
What and where is the scope for whole life savings? How material are the maintenance costs?
Do these have any environmental/other externalities (e.g. more energy efficient buildings)?
Do the proposed risk transfers incentivise the correct behaviour by the bidders?
Lower interface
issues & a single
point of contact
Which mechanisms will be used to ensure that the benefits will be delivered? Are they achievable
and measurable (e.g. interface key performance indicators (KPIs))?
What is the consequence if this does not happen?
Would a single point of contact provide VfM? What form would be most appropriate for the project
(e.g. general manager or helpdesk)? Is this feasible?
Is there sufficient contract management expertise on both sides?
Effective
management
resources
Will inclusion under PFI allow providers opportunity to exploit bargaining power in the supply chain?
of
Will the soft service provider be able to cost inputs more cheaply due to bulk buying to cover all
other projects they are working on, and how much is this saving valued at?
Is there potential for shared overhead costs, provision of spares where combined holding is reduced
and distribution costs shared, or bulk buying savings? How big is the potential?
Is it possible to incentivise desired behaviour in PFI context e.g. can management KPIs be used?
Are differences in training incentives likely and how will affect workforce incentives (e.g. private
sector likely to offer accredited training scheme)?
Interim Services
What are the benefits of including interim services? When will interim services be considered? Will
they be part of the bid criteria?
Are there any issues which make providing interim services harder within the PFI contract (e.g. will
the authority be able to account for transitional costs which are not covered in existing service
budget such as one-off costs necessary to implement interim services)?
Has proper account been taken of differences in quality/quantity provision for cost comparisons?
Which services are most important to the operation of the asset? What are the risks to the delivery
of soft FM in the steady state stage if interim services are not provided?
x Procuring authorities must weigh the balance of additional costs against benefits provided
and not use interim services provision as a way to manage short-term affordability issues.
Rather than assuming that the existing service budget is sufficient for interim services, an
assessment is needed of the difference in service standards and quality covered by existing
and interim soft FM.
x Interim services will add value where they have been specified early and budgeted for
correctly. Analysis of the benefits and risks must be made in the context of a budget which
accurately reflects the difference between existing services and interim service provision.
Value for Money Assessment Guidance
39
4
STAGE 2 - PROJECT LEVEL ASSESSMENT
Flexibility
requirements
Do the cost estimations take account of flexibility issues which may arise for particular services in
the future, and what level of contingencies will be included for these?
Is it possible to include specified re-assessment or break periods in the contract to take account of
changes in service needs?
Financial
Incentivisation
Will it be possible to test the suitability of the performance regime (e.g. re-checking minimum
thresholds after a certain period, and/or the suitability of the monitoring system)?
Is there experience with similar live projects to compare that performance mechanisms are properly
calibrated and that monitoring (e.g. self-monitoring versus user feedback) drives the right incentives?
Does benchmarking and market testing provide a sound way of managing the risks associated with
pricing and ensuring continuing quality of soft services?
Overall do the benefits of including soft services in PFI outweigh any additional costs and constraints from inclusion?
40
Value for Money Assessment Guidance
5
S TAGE 3 - P ROCUREMENT L EVEL
A SSESSMENT
5.1
The aim of the Stage 3 assessment, which runs as a continuous assessment from
the issue of the OJEU Notice to contract award, is to ensure that both procuring
authorities and sponsoring departments are fully appraised of market conditions and
can identify any market problems early on in the procurement process, in order to
effectively evaluate whether there is any erosion of VfM.
5.2
The Stage 3 assessment is more iterative in nature and applies throughout the
procurement process from the issuance of the OJEU Notice through to Financial Close
of the project. Stage 3 involves a series of ongoing ‘checks’ to ensure VfM. The
objectives of Stage 3 are outlined below in Box 5.1:
Box 5.1: Objectives of Stage 3
x Ensure that a robust competitive procurement process takes place and there is a healthly
level of competition
x The financial viability and capability of bidders are sufficient to achieve VfM
x Feed back market intelligence to projects in earlier stages of planning and procurement
x Confirm that the proposed risk sharing is appropriate and deliverable
x Ensure that the Procurement process is efficient and equitable so that the costs emerging
from competition and reasonable and stable
x Determine if there is market abuse or failure
x Determine the appropriate project structure and level of financial flexibility
Quality of Competition
5.3
A competitive procurement is one of the ways in which the public sector aims to
achieve VfM in its procurement activities. The procuring authority and the sponsoring
department should be confident that the procurement will receive an adequate
competitive response and that competition can be maintained throughout the resulting
procurement process.
5.4
Once the procurement has commenced the procuring authority and the
sponsoring department should continue to assess the quality of competition at each
stage of the procurement. If market interest drops below a competitive level, procuring
authorities may need to reconsider their approach. In such cases, the qualitative
assumptions made against the viability, desirability and achievability criteria should be
reassessed at each stage.
5.5
The procuring authority should regularly review the quality and extent of
competition throughout the procurement phase until the selection of Preferred Bidder.
A robust competition requires a number of well-qualified bidders who have expressed
strong interests in bidding for the project. If at any stage of the procurement process
there are indications that this is not the case then prima facie, optimal competitive
conditions may be absent. In such circumstances procuring authorities need to assess
Value for Money Assessment Guidance
41
5
STAGE 3 - PROCUREMENT LEVEL ASSESSMENT
the issues that may be restricting the competitive process before determining the
actions that can be taken.
5.6
Some of the issues that the procuring authorities need to consider when
assessing the procurement are highlighted below in Box 5.2:
Box 5.2: Key issues to be considered in assessing competition
x
the approach and structure of the procurement
x specific sector related issues
x broader market issues and wider issues related to the timing of the procurement
Market Failure 5.7
If at any stage the procurement team identifies market failure (e.g. absence of
competition), they should consider the implications for the project. Market failure or
lack of competition occurs where there is only a single bidder for a project or perhaps
where there are two or more bidders but only one is considered to be credible. The
concern is that in the absence of competitive tension the bidder may not be
appropriately incentivised to offer its best price, terms and conditions to the public
sector. In this case market abuse might arise. Market abuse can be defined as a situation
where the bid offered is out of the market, that is to say above the market price for
similar projects, or where the risk profile has been substantially eroded relative to other
similar recent PFI projects at this price.
5.8
In view of this it is unlikely that the project will deliver VfM unless other steps
can be taken to secure VfM. However, a procurement should not automatically be
stopped as a result of market failure. The department and the procuring authority
should undertake a thorough review of the circumstances of the particular project in
reaching their view on the way forward. If it is not possible to take appropriate
additional action that satisfy the accounting officer then the procurement should be
halted.
5.9
In considering whether the procurement should continue, the reason for the
market failure should be examined closely. The team should establish whether the
failure of competition is due to systemic problems in the market, in which case the
failure should equally affect an alternative procurement route. In this case the
procuring authority would probably wish to look at what additional protections might
be put in place whilst allowing the current procurement to continue. Alternatively, the
failure of the competition could be due to:
x concerns in the bidding community about the procuring authority’s
commitment to the project, or the skills or experience of their procuring
team, in which case the procuring authority and department would need to
consider as a matter of priority how to address these concerns; or
x sponsors who have overextended and found themselves shortlisted for too
many projects have decided to withdraw from one or more projects.
In any event it is imperative to thoroughly explore the reasons for the market failure.
5.10
It would be difficult, and inappropriate, to provide a set of definitive rules to
follow in the event of market failure. It is inevitable, and appropriate, that each case
should be considered on its merits. It is however possible to identify some general
principles that should be adopted:
42
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 3 - PROCUREMENT LEVEL ASSESSMENT
5
x if the market failure occurs early on in the procurement process (i.e. before
bids have been received), the procurement should be halted unless there are
systemic market failures which would equally affect any alternative
procurement route;
x where failure occurs after bids have been received, the procuring authority
will wish to consider the strength and quality of the remaining or only
credible bid, and will need to consider the extent to which the competition
has been able to drive out and demonstrate VfM; and
x in any circumstance where a procuring authority considers it is appropriate
to continue with a single bidder it should ensure there is transparent
competition in the bidder’s supply chain. Benchmarking is not an adequate
alternative to market testing. If the bidder will not agree to market testing of
its subcontracts, the procurement is unlikely to deliver VfM and should be
halted.
5.11 There are many reasons why only a small number of bidders might express
interest in particular projects. There is no substitute for procuring authorities and
sponsoring departments jointly examining the circumstances surrounding a particular
project and determining the characteristics that will demonstrate that a strong
competition is taking place.
5.12 Departments must discuss all potential single bidder situations with HM Treasury
as early as possible in the procurement process.
Risk Sharing
5.13 Appropriate sharing of risks is key to ensuring that the VfM benefits in PFI
projects are realised. These benefits flow from ensuring that the many different types of
risks inherent in a major investment programme, for example construction risk or the
risk associated with the design of the building and its appropriateness for providing the
required service, are borne by the party who is best placed to manage them. The
Government’s approach to risk in PFI projects does not seek to transfer risks to the
private sector as an end in itself. Where risks are transferred, it is to create the correct
disciplines and incentives on the private sector to achieve the best VfM outcome.
SoPC 5.14
All PFI procurements should follow the approach set out in SoPC314 and the
relevant implementation letters issued by HM Treasury on Standardisation of
Contracts. The overall aim of this approach is to establish the use of SoPC3 and sector
specific contracts in order to frame a risk profile for the PFI procurement which
provides proper incentives for the private sector to perform efficiently. VfM judgements
should be made on the basis that the risk allocation is given in this context.
5.15 It is government policy to use SoPC3 and the risk profile that is sets out in all
circumstances and procuring authorities should avoid alterations as this is likely to
impact transaction costs. Procuring authorities should also note the Dear Accounting
Officer letter on tax planning and tax avoidance15.
14
HMT http://www.hm-treasury.gov.uk/media/2CF/CA/PPP_SoPC_implementation_ver3_apr04.pdf
15
HMT http://www.hm-treasury.gov.uk/media/1EF/41/dao0803.pdf
Value for Money Assessment Guidance
43
5
STAGE 3 - PROCUREMENT LEVEL ASSESSMENT
Stability of Costs
Contract Price 5.16
If cost estimates at OBC differ significantly from the price at Full Business Case
(FBC) or financial close, questions should be asked as to whether there are legitimate
external reasons which could not be foreseen and, if not, why this escalation was not
captured by the Optimism Bias estimates. This analysis should then be incorporated
into the Optimism Bias estimates for forthcoming projects. This is not however a reason
at this stage to halt or revisit the procurement decision. This information should be
used to inform future procurements.
5.17
Under the Competitive Dialogue procedure, once a preferred bidder has been
selected there should be no further amendments having the effect of modifying
substantial aspects of the bid or which risk distorting competition or causing
discrimination. Subject to any cost movements associated with a funding competition
(see below), costs should therefore be fixed following preferred bidder selection.
Funding 5.18 The procuring authority should consider whether it would be appropriate to
competitions hold a funding competition for selection of the debt provider following appointment of
the preferred bidder. Draft guidance outlining best practise in holding funding
competitions (including the circumstances in which they should be held) has been
issued (subject to feedback), with further detailed guidance to follow. The guidance
“Preferred Bidder Debt Funding Competitions” dated 1 August 2006 can be found on
the HM Treasury public website16. If the procuring authority determines that a funding
competition should be held, this should be stated in the OJEU Notice.
Transaction 5.19 A PFI transaction is one of the most complex commercial and financial
Costs arrangements that a procuring authority is likely to face. It involves negotiations with a
range of commercial practitioners and financial institutions, all of whom are likely to
have their own legal and financial advisers. Consequently, procurement timetables and
transaction costs can be significantly in excess of those normally incurred with other
procurement options.
5.20 These factors will also have an effect on the private sector’s ability to compete
for PFI transactions. Private sector sponsors of such projects will incur significant bid
costs, both internal and external. The extent of these will affect their ability to bid for
other PFI projects. Higher than expected bid costs can also lead to an increase in costs
in the PFI project and in the longer term can limit competition for projects and/or
increase the equity return sought for investment in such projects.
5.21 It is key, therefore, in achieving VfM for a PFI transaction that a realistic
competition is maintained, but this is only likely to be the case if the public sector keeps
tight control of these transaction costs and completes a realistic assessment of what will
be necessary to ensure a competitive market for their project that minimises these costs
for both public and private sector.
Financial Flexibility
Determining
VfM and
valuing
financial
flexibility
5.22 An important part of the assessment at this point is the impact that the use of
different financial structures have on the flexibility of the project to accommodate
changes to the project requirements. In pursuit of least-cost contracts and certainty of
affordability (i.e. unitary payments that are fixed except for the impact of inflation),
procuring authorities have previously often used evaluation criteria which favour the
16
44
HMT http://www.hm-treasury.gov.uk/media/F87/47/preferredbidderdebtfundingletter_100806.pdf
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 3 - PROCUREMENT LEVEL ASSESSMENT
5
maximum use of debt finance (the cheaper and relatively inflexible form of finance) and
almost exclusively fixed interest rate debt, that further limits the flexibility to
accommodate changes.
Effect of long- 5.23 There is a direct interaction between the type of senior debt finance and
term fixed contract flexibility. This relates to the use of long-term fixed rate debt and the type of
rate debt debt raised (bank debt or bond finance, fixed rate or index-linked). Whilst fixing an
interest rate on a loan, or a bond, may appear costless to a procuring authority in cash
terms at the time it enters the contract, there may be high exit costs incurred if it ever
becomes necessary for the procuring authority to break the contract through Authority
Voluntary Termination.
5.24
Bank finance is typically more flexible in accommodating changes than bond
finance but inevitably this greater flexibility comes at a price and bond finance is often
cheaper than bank debt. However, the cost of prepaying a bond will typically be greater
than prepaying an equivalent bank loan, including the breakage cost of any interest rate
hedging. There are very limited instances of procuring authorities encouraging bidders
to use more expensive but more flexible finance over cheaper but less flexible finance.
Procuring authorities and their advisers should compare and price financial flexibility
as between funding solutions when determining the most appropriate financial
structure for a PFI project.
5.25 Separate more detailed guidance will be issued to assist procuring authorities in
considering the effect of various financial structures on flexibility.
Fixed rate or 5.26 Guidance has been issued on interest rate and inflation risks in PFI projects. The
index-linked purpose of the guidance is to help procuring authorities and their advisors develop,
debt? evaluate and implement cost-effective strategies for managing interest rates and
inflation. The guidance “Application Note – Interest Rate & Inflation Risks in PFI
Contracts”17 can be found on the HM Treasury website. In determining the value of
financial flexibility, procuring authorities need to take proper account of:
x The need for flexibility in determining the procurement strategy;
x The cost of any flexibility within the VfM evaluation framework used by
procuring authorities; and
x Whether loss of flexibility due to affordability constraints can adversely
impact overall VfM.
Financial Structures
5.27
There are three specific circumstances where the financial structures of the
project could have an impact on flexibility:
x Contract variations;
x Refinancing; and
x Authority Voluntary Termination.
Contract 5.28 The approach of SOPC3 is not to require contractors to maintain finance
Variations facilities in excess of what is expected to be required to finance known capital works, on
the grounds that it is poor VfM to pay (through the unitary payment) fees to financiers
17
http://www.hm-treasury.gov.uk/media/295/98/pfi_hedging120506.pdf
Value for Money Assessment Guidance
45
5
STAGE 3 - PROCUREMENT LEVEL ASSESSMENT
for commitments which are unforeseen or cannot be costed at the outset. In
consequence, the contractor’s obligation to procure future finance is limited to a “best
efforts” basis and if finance is not procured, the procuring authority may need to
consider paying directly for capital works.
5.29 It may be possible to build in some more flexibility in a debt structure to
accommodate the contractor raising additional funds to cover the cost of procuring
authority changes, but it is important that this issue is addressed when the original
finance is put in place. If this is not done the original lenders’ security rights may
prevent new debt being added without their consent, and hence the original lenders
will have a monopoly supplier position.
5.30
SoPC recognises that over time changes to the service specifications may be
required to cater for changes in procuring authority requirements, and incorporates
Authority Change Mechanisms to meet these requirements. Where procuring
authorities judge that additional flexibility would deliver better VfM they should
incorporate measures within the contract so as to:
x Include pre-priced options for changes in scope of services;
x Have pre-priced call off rates for small changes;
x Maintain reserve contingencies; and
x Require the contractor to maintain suitable back-up facilities (such as
contingent equity).
Refinancing 5.31
The scope for procuring authority gains can be affected by the financial
structure. Some financial structures may provide the lowest initial whole life cost but do
so at the expense of future refinancing gains that would otherwise have been shared
with the procuring authority. A bond may be cheaper than bank debt but is likely to be
more expensive to prepay as part of a refinancing when the project is operating
successfully.
5.32
Refinancing gains are not certain and hence procuring authorities should be
cautious when giving a value to a refinancing gain in any comparative evaluation
between financial structures.
Authority 5.33 The ultimate test of financial flexibility is the ability of a procuring authority to
Voluntary terminate a contract where the PFI service provision no longer meets the procuring
Termination authorities public service needs, for example following a material policy change. Under
SOPC3, the costs of terminating a contract by AVT can be significant, particularly in
respect of compensation for equity, breakage costs on interest rate hedges or
prepayment penalties on bonds (the Spens clause).
5.34
Procuring authorities should consider the effects of the financial structure that
is put in place at the time of contract signature when valuing their AVT option.
Additional guidance will be issued in due course to help value this option when
evaluating the benefits of the funding structures available to a project in procurement.
Contractor Distress
Contractor 5.35 There has been recent experience of the impact of contractor difficulties on PFI
Distress projects. Unlike traditional procurement, the public sector has considerable additional
Situations safeguards in PFI to ensure that assets and services continue to be delivered without the
public sector incurring additional costs. However, procuring authorities should be
46
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 3 - PROCUREMENT LEVEL ASSESSMENT
5
cognisant of the effect that the financial structure may have on contractor distress. The
financial structure may also affect the ability of the contractor to continue to deliver
following a sub-contractor distress event. Not least, a very highly geared SPV company
will have less risk capital with which to affect a resolution to adverse conditions or
unforeseen costs, and thus will need to structure its contractual arrangements so as to
pass the vast majority of its construction and operating risks down to its principal
construction contractor and operating sub-contractors.
5.36
Procuring authorities may take some comfort from the due diligence which
senior lenders (if involved/ PQQ) will conduct, but should conduct their own evaluation
of the robustness of the project vehicle. Sub-contractors should be assessed for their
financial standing (credit ratings and parent company guarantees may be relevant),
against a backdrop of their criticality to the project and ease of replacement. This
should be evaluated in the context of the ability of the Contractor to deal with a default
by a sub-contractor. If the contractor has a good financial status, including access to
increased funding and reserves, or has the benefit of performance bonds or letters of
credit in the event of a sub-contractor default, this will assist the contractor in ensuring
delivery despite a sub-contractor default. If the contractor is an SPV, the procuring
authority should consider the management expertise available to the SPV and the
extent of any residual risks held at the SPV level.
5.37 Once a view is formed on the robustness of each bid, this should be evaluated in
the wider context of bid quality and price. It is possible for one bid to be cheaper in
terms of the Unitary Charge but also more prone to failure and consequentially worse
VfM. A high level of risk of failure of an SPV is unacceptable in any project.
5.38
A realistic timetable for the procurement should be set out in the OBC, and
Efficient
procuring authorities should monitor progress against key milestone dates. Significant
Timetables
slippage in the procurement timetable might indicate potential problems in achieving
VfM. In particular, procuring authorities should monitor the time taken between the
selection of preferred bidder and Financial Close. If this period has gone beyond the
planned period then the impact on VfM must be explicitly considered, as should the
drivers behind this slippage. Consideration of possible appropriate steps that might be
taken to assure VfM under these circumstances should be made, these may include
running a funding competition, market testing sub-contracts or consideration as to
whether the PFI procurement route is suitable.
Documentation 5.39
Procuring authorities should periodically, post construction, undertake
operational evaluations to ensure the project is performing and to populate the
evidence base for future procurements.
Value for Money Assessment Guidance
47
5
STAGE 3 - PROCUREMENT LEVEL ASSESSMENT
Detailed Methodology – Stage 3
5.40 Table 5.1 provides a list of issues to consider as part of the continuous
assessment in Stage 3
Table 5.1 Stage 3 Qualitative Assessment
MARKET FAILURE
PFI needs a robust competitive process to deliver fully its benefits. Delivering the long term outcomes at a good price
relies on competitive tension during the procurement phase.
Issue
Question
Market abuse or
failure
Is there any evidence from similar projects (in scope or location) to suggest that there will be a
shortage of good quality financially robust bidders?
Is there any evidence of market abuse?
Procurement
issues
Was there a good response to the PIN/OJEU notice?
How many potential bidders passed the PQQ criteria? Are the financial robustness and capacity of
the bidders sufficient?
Is there evidence of good competitive tension in pricing of risks etc?
OVERALL
Overall, in considering this procurement, is the project team satisfied that there is a sound
competition?
EFFICIENT PROCUREMENT PROCESS
A good procurement is important to sustain market interest.
Issue
Question
Efficient
Procurement
Is there a realistic project plan, and has this been adhered to without undue delays?
Are bid costs likely to be proportionate to the contract value?
Will any aspect of the procurement impact adversely on market interest? (e.g. restrictions imposed
by Competitive Dialogue procedure)
Are there any problems emerging with the way the procurement is structured?
Authority
Resources
Does the procuring authority have the necessary resources to conduct a good procurement?
OVERALL
Overall, is the way that the procurement process is proceeding likely to have an adverse impact on
the delivery of VfM?
Are sound project governance arrangements in place?
RISK TRANSFER
The decision to proceed with PFI is dependant on the market appetite for the project
48
Value for Money Assessment Guidance
STAGE 3 - PROCUREMENT LEVEL ASSESSMENT
Issue
Question
Wider issues
Is the competition delivering the proposed risk transfer being?
5
Does the Authority confirm that the nature of the deal and/or the strategic importance of the
work still make it suitable for delivery through PFI?
Is there still confidence that all the key VfM drivers will be preserved.
OVERALL
Overall, is the risk transfer achievable, given an assessment of the competition, and the procuring
authority’s constraints?
Value for Money Assessment Guidance
49
VFM 評価ガイダンス
P7
要旨
２００４年８月、「VFM（マネー・フォー・バリュー）評価ガイダンス」は、三段階評価を導入し、大蔵省タス
ク・フォース用「テクニカルノート第５版」にとって代わった。VFM 評価ガイダンスの最新版では三段階評価、
および、第一評価段階と第二評価段階での定性的評価、定量的評価の両方の適用をそのまま採用し
ている。（定性的評価、定量的評価のユーザーガイダンスは別途用意されている。）また、最新版ガイダン
スには、２００４年以降の PFI の政策展開に一部反映する追加情報も組み込まれている。本ガイダンスは、
旧 VFM ガイダンスに代わるものであるので、調達の為の PFI 利用を検討している中央政府及び地方行
政当局の調達機関は、これに従わねばならない。
VFM 評価ガイダンスでは、プロジェクトの VFM を生む要因は何であるかを確立する際に、調達機関が検
討すべき種々の課題にハイライトを当てている。 また、PFI 調達を利用することにより VFM の要因が実現
するかどうかを判断するための手順と方法も紹介している。
第一段階において、調達機関、特に後援部門の中心となる PFI チームは、PFI 調達に相応しいと考える
プログラムの定性分析、定量分析を行うべきである。第二段階において、プロジェクトチームは、プログラム
全体を構成する各プロジェクトについて、更に精密な分析を行うべきである。これの分析は、アウトライン・
ビジネス・ケースの一環として完了せねばならない。これらの査定により、PFI が VFM を生むであろうと判断
されると、引き続き第三段階で OJEU 後から決算にかけて連続的な査定が行われる。第三段階では、
前段階で下した判断が変わらないことを、現在の市況も含めた最新情報に基づいて確認する。
評価の全段階において、ガイダンスの中で重要視している点は、下記の通りである。
証拠： 詳細な証拠や以前の経験に出来る限り基づいた確固たる評価を行うこと。全てのプロジェクトの
データを集め将来の評価に役立てること。
初期段階で査定する： 査定は早い時期に開始し、市場に関与する前に行われている事が大切である。
一度、資金調達を開始したプロジェクトを後になって変更すると VFM を損なうおそれがある。
十分な財源と計画：VFM を生み出す要因の効果を上げ、全体的に VFM を達成する為には、調達ルー
トの如何に関わらず、調達は入念に計画、管理し実行され、また、透明性を持つ必要がある。 各調達
機関は調達にかかる費用に当てる十分な財源を持っていることを確認しなければならない。
近年の PFI 政策の展開を考慮に入れ、現行の VFM 評価ガイダンスでは、評価法がさらに強化され、ソフ
トサービスが生む VFM、業務及び財務上の融通性を検討する為の要因、入札者が一人の場合の過程、
契約継続期間の上限も評価するようになっている。それらについてのガイダンスを本書で紹介する。
１.序論
背景 １・１
２００４年８月、大蔵省は、PIF（プライベート・ファイナンス・イニシアチブ）調達のための大蔵省タスク・フォー
ス用「テクニカルノート 第５版」に代わるものとして、VMF（Money for Value）評価ガイダンスを発表した。
本ガイダンスでは、VFM 評価の新三段階方式を導入している。
PFI 計画の VFM を以下に要約する。

第一段階・・・・VMF が十分達成できる見込みのあるプログラムのみに PFI が活用されることを
確認する為のプログラム段階での査定。

第二段階・・・・アウトライン・ビジネス・ケース（OBC）での管理部門査定を必要とするプロジェク
ト段階での査定。これは、旧パブリック・セクター・コンパレーター（PSC）に取って代わるものであり、
VFM の鍵となる側面を明らかにするものである。

第三段階・・・調達段階での査定。これは、プロジェクトの調達段階において連続的に行われ
る査定であり、競争意欲や市場条件等を考慮しながら、確実にプロジェクトを計画通りに実現
することを確認する事を目的とする。
目的
1.2
本ガイドラインでは、PFI が十分な VFM を生む適切な調達ルートであると見込まれる証拠を模索すること
から始める過程について概説する。本ガイドラインでは、調達機関が PFI の適性と VFM を検討する為に
必要な重要課題の要点を紹介する。本ガイダンスは、政府の企画する全ての PDF プロジェクトを同じ判
断基準で査定する為のものである。
1.3
調達機関は、PFI プロジェクトの VFM 評価を出来る限り早い段階で始めるべきである。プログラム段階と
プロジェクト段階での調達オプションの査定には、必然的に不確実の要因を伴うものであるが、本ガイダン
スでは、調達機関が、PFI 調達が VFM を達成するかどうか、又は、どのように達成するのが最善であるか
を判断する為の合理的で確かな骨組を提供する事を目的としている。評価することにより、個々のプロジ
ェクトへの変更に対する融通性も入れた明確な戦略方針が打ち出される。
ガイダンスの範囲
1.4
あらゆる調達の形態において VFM 達成を確実にする義務はあるが、本ガイダンスでは特に PFI による調
達に焦点をおく。ボックス１・２に示す PFI プロジェクトの VFM 達成に関する主要原則の一部は、公共事
業調達の別の形態、特に「相当な資本的支出を要するプロジェクト」にもあてはまる。
プライベート・ファイナンス・イニシアチブ
1.5
PFI とは、公共部門が１５年から３０年という長期間、民間事業者からサービスを買収する事を約定すると
ころの取り決めである。その典型的な例は以下の通りである。

契約により、民間事業者は必要なサービスを提供する為のインフラストラクチャーの建設や管理
をする必要がある。従って、それには、開発、建設段階、そして運営段階がある。

公共部門と契約を締結している民間事業者は、通常、特殊目的会社となる。

特殊目的会社は、建設費用を前払いする為、民間資金を使うが、その民間資金とは、通常、
株主資本とリミテド・リコース借入金を混用したものである。

特殊目的会社には、報酬が支払われる。 報酬は多くの場合定額となっており、それには、元
金と利息、民間の株主への配当（初期の建設費にあてた先行債務の殆どを返済する額）及び
サービス総額が含まれている。定額報酬は、通常、建設終了後サービス提供がスタートした時
点より開始され、残りの契約期間に渡り継続的に支払われる。

定額報酬には、契約期間中の請負業者の業績によるリスクがある為、請負業者の業績が要
求されたレベルを下回る場合は、報酬額は減額される。 これにより、民間事業者は経営能
力を維持し、期日通りに予算内で要求された水準のサービスを提供するよう努めることとなる。

公共部門と民間事業者間のリスク配分は汎用的なもので、民間事業者が予算超過、遅延、
サービス水準に対する責任を持つようになっている。政府は、PFI 事業契約標準規格（SOPC）
を整備し、その中で公共部門と民間事業者のリスク配分に関する基本を設定している。 また、
それには必須原則や特定の重要契約条項の起草も含まれている。
P10
ボックス１・１ PFI 事業の成功と VFM を検討する為の証拠基準を形成する要因

建設と引き渡しに伴うリスクの効果的な管理を要する主要資本投資プログラム。

サービスの構成が適切である。公共部門と民間事業者のリスク配分を明確にし、長期に渡る
公共サービスが、効果的で公正で責任を持って提供されるという結果を契約で約束する為に
必要な構成になっている。

PFI 計画の一環として特定する資産、サービス内容、及びそれに伴うリスクの本質が、長期契
約全体にかかる費用を算定できるものであること。

プロジェクトの価値が調達費用を十分上回るようにすること。

プロジェクト分野の技術やその他の側面が安定しており、急速な変化による影響を受けないこ
と。

計画期間が、その施設と提供するが将来、長期間にわたり利用されると言う確信の持てる長さ
であること。

民間事業者が、事業を展開する専門技術を持っている場合は、「その企業が VFM を提供で
き、確固たるパフォーマンス・インセンティブを維持できる」と判断する根拠になる。
1.6
PFI は、パブリック・プライベート・パートナーシップ（PPP）協定のうちの一つに過ぎない。公共部門と民間事
業者が共同事業を行う PPP 協定には、他にも色々な種類がある。本ガイダンスは、PFI プロジェクトの
VFM 評価の目的のみを対象としているが、長期サービスや民間資金による資産施設やインフラストラクチ
ャー建設についての契約を伴うその他の PPP 協定を行う調達機関も本ガイダンスを適用することができ
る。
1.7
PFI は、「新しい公共基幹施設とサービスを提供、管理する民間事業者の長期的責任」を特徴とし、PFI
調達に複雑さを伴う為、PFI は通常、ある特定の投資形式のみに適している。従って、当然、その利用も
制限されている。
小規模プロジェクトと IT/ICT 調達
1.8
過去の経験から、PFI は単独に調達した資産価値の低いプロジェクトには適していないと言える。 それは、
相対的に高額な調達費用がかかるからである。同様に、PFI は急速な技術変化やその他の変化を伴うプ
ロジェクトにも適していない。 それは、調達機関や入札者にとって、サービス提供の必要要件を確実に予
測し、妥当な価格で契約内容に十分な融通性を持たせることが困難であるからである。これらの理由に
より、２００３年の英国大蔵省の記録文書「PFI: Meeting the investment challenge」 (MTIC)2 では、
PFI の調達ルートは、資産計上が２千万ポンド未満で単独で調達されたプロジェクトや、IT/ICT 調達には
適切でないとしている。
調達ガイダンスと会計役員
1.9
会計役員の主たる責任は、全ての調達 2 において確実に VFM を達成することである。政府会計則２２章
には、公共部門が製品やサービス買収、業務に適用される一般原則が記されており、政府の調達政策
は、正当性かつ秩序を念頭に置きながら、VFM を達成することであるとしている。通常、各省が、競争を
通して欧州連合やその他の国際協定で定められた適正な義務に従いながら、VFM を達成する責任を持
つ。また、各省は、政府の調達政策ガイドラインや、オフィス・オブ・ガバーンメント・コマース（OGC）の調達
ガイダンスを他の公共部門に示し、彼らの負うべき責任を指導する責任も負っている。地方行政当局の
調達機関に対しても同様である。
VFM
1.10
PFI は、調達における VFM が達成できる場合にのみ遂行されるべきである。VFM とは、契約全期間対し
て支払う費用が、提供される製品やサービスの質（又は、目的）に見合っている事を言う。５VFM とは、一
番安価な製品やサービスを選択する事ではない。管理の行き届いた調達を実行する為には、最初の時
点で、「調達過程で VFM を生む主要要因は何であるか」を予め考える必要がある。
VFM － 相対概念
1.11
VFM を評価し達成するにおいて、VFM が複数の調達オプションの可能性や実績を比較する相対概念で
あることに留意することも重要である。その為、本ガイダンスの第一段階、第二段階査定も PFI 調達と通
常調達の相対比較に基づいている。これらの査定では、異なるルートで調達された類似プロジェクトの情
報が少ない場合は、特に高度な推定判断を必要とする。しかしながら、プロジェクト調達の為に最も適切
な方法である、又は、達成し得る最善の条件であると考えられたものは、市場の変化や発達に伴い変化
するであろう。従って、過去の情報やデータと現在の状況を比較、ベンチマーク評価する場合は、十分注
意する必要がある。
P12
VFM を生む要因
1.12
VFM の主要要因の幾つかを下記のボックス１．２に、リストアップする。
ボックス１・２ VFM を生む基準要因

当事者間におけるリスク配分。契約期間中におけるリスクを最小限に抑え管理する為に、それ
に最も相応しい当事者にリスクに対する責任を負わせる必要がある。

施設資産に既にかかった費用だけではなく、全期間にかかる全ての費用に焦点を当てる。

施設資産とソフトサービス等の労働サービスの統合が、VFM を生むかどうかを、初期段階で査
定し、施設関連サービスを統合した企画構成をする。

調達機関の必要要件を説明し、入札者が調達機関のサービスニーズに十分に応えるための
革新的なアプローチを展開できるようにする。

リスクに責任を持つ当事者に対する厳しいリスク転嫁執行。リスク配分を強制し、リスクに伴う
費用を、最初に配分し同意した通り、当事者が実際に支払うようにする。

十分な融通性。最初に特定した事項や調達機関の必要要件、及び技術や提供方法に何ら
かの変更が生じた場合でも、全体的な VFM を確保する為、プロジェクト期間中に妥当な費用
で融通を利かせることができる。

調達構造の中に十分なインセンティブを確保する。報奨金や罰金制度を取り入れ、施設建設
やサービス提供を期日通りに効率的で効果的に行うことを約定するプロジェクト契約が適切。

契約期間は、調達機関がどれほどの期間サービスが必要であるかを適正に推定できる範囲を
参照に定めるべきである。その為には、以下に挙げる要因を慎重に検討する必要がある。最終
用途の要件変更の可能性・政策の変更・施設の耐用年数の計画・契約期間中の主要施設
改善、改造・技術進歩などサービス提供手段の変更・契約満了時の施設についての取り決め
等。

公共部門と民間事業者が十分な技能や専門知識をもち、これらが調達過程及びその後のプ
ロジェクト実現において有効に活用されること。

調達の規模や複雑さを管理し、調達費用がプロジェクトそのものの価値に対して不相応になら
ないようにする。
P13
1.1
VFM 要因の効果を上げ、全体の VFM を達成する為には、如何なる調達ルートを選択しようとも、調達
過程は入念に計画、管理し実行され、透明である必要がある。これにより、業務処理にかかる費用を削
減でき、入札者の参加の機会もふえるので、より競争のある調達にすることができる。これを実行する為に
は、調達機関は調達過程そのものに使う為の十分な財源を持っていることを最初に確認する必要がある。
もし、上記の事項が不可能な場合は、VFM を達成することはできないであろう。
職員の保護
1.14
調達機関は、VFM が達成に職員の雇用諸条件が犠牲になっていない事と、職員の雇用条件や待遇に
関して現行のガイダンスに定められた事項が全て考慮に入っていることを確認する。これには、２００１年度
内閣府実務要綱、英国大蔵省の大量転勤協約のガイダンス「ベストバリュー実務規則（２００４年のウォ
リック協定で提示されているベストバリュー規則の更新版も含む）」、及び、NHS の雇用維持ガイダンス
（NHS のみ適用）も含まれる。調達機関は、２００６年３月に英国大蔵省が発表した「PFI: 長期提携の
強化」（SLTP）に定められた従業員問題についての政策アドバイスにも留意するべきである。
その他の要因
1.15
特定の調達ルートの VFM に重要な影響を与える可能性を持つその他の要因は、以下の通りである。

外的影響グリーンブックで定めるとおり、投資の決断をする際に外的影響があるかないかを査
定することは必要である。例えば、調達を請け負うことにより、民間事業者の特定部分の供給
側能力に影響を与える可能性がある。グリーンブック投資査定の一環として評価を行うべきで
ある。それぞれの調達ルートが異なる外的影響を伴う場合、それらも VFM 評価を行う際に念
頭に置かねばならない。

長期にわたる確実性 PFI プロジェクトのほとんどは、長期契約の下で調達される。民間資金を
活用し長期にわたるインフラストラクチャーやサービスを調達する過程では、通常調達と比較し
た全費用やサービス水準を知ることが出来る。これにより、絶対的な融通性は下がるかもしれ
ない。 しかし、調達機関が、もし、長期間において必要とされるサービスの規模と範囲を考慮
し、相応期間の契約を構成したならば、それでもなお、より優れた VFM を達成できるかもしれな
い。長期政策戦略の部門別に前もって用意された検討材料も VFM に取り込まれるべきであ
る。

市場に出す前にプロジェクトが十分に開発されていることが必須である。調達機関が、プロジェ
クトを正式に市場参加させる前に十分に準備開発する為に十分な財源を充当することが重
要である。プロジェクトが不十分にしか開発されていない事が原因で入札費用が超過したり調
達過程で遅れが出たりすると大抵の場合、調達過程での VFM を損ねることになる。これは、プ
ロジェクトを市場に出す前十分開発する為にプロジェクトをしっかり管理し現実的なスケジュール
を組むことにより防ぐことが出来る。
P14
実施能力と会計処理
1.16
いかなる調達決定にもあてはまる原則は、省や調達機関の支出用割当額や見込まれる清算金の中で
何が出来るかという、現実的な実施能力の算定である。VFM 評価の定量分析とは別に行う実施能力の
算定もアウトライン・ビジネス・ケース査定の一環に含むべきである。実施不能と推定されたプロジェクトは
追及するべきではなく、市場に出してはならない。調達機関が詳細を計画するにあたり、実施能力の枠や
プロジェクトに使える将来の財源を念頭に置くことは、極めて重要である。調達機関は、PFI 契約より生じ
る債務を支払う能力があるかどうかを慎重に査定し、プロジェクトが実施可能であることを前もって確認す
る必要がある。歳出見直しが終了してしまった場合、調達機関は、プロジェクト枠の残高で入手可能で
あることを確認するべきである。
1.17
調達機関や省は、PFI プロジェクトの会計処理は VFM 評価を構成しないことを留意するべきである。実
施能力が確認されれば、VFM の根拠のみに基づいて PFI 投資を決定する。投資を計上するかしないかの
判断は、独立会計士がするが、これには調達ルートの VFM は無関係である。設備投資支出配分の一
環として、PFI について情報に基づいた完全な決定を行う為に、各省は会計処理上 PFI を固定資産とし
て扱わねばならない事を考慮しなければならない。プロジェクトは、過去に計上されなかったと言う重要資
料がない限り、プロジェクトが計上されることを前提にするべきである。
1.18
会計予算案の影響に対する処理能力については、早い段階で判断しておくべきである。 何故なら、各
省は、単なる会計処理の変更のために既に決定している調達を後になって取り消すべきではないからであ
る。調達機関は、特に貸借対照表の帳尻を合わせる為にリスクを転嫁することで不必要に VFM を損ね
ないようにする事が大切である。それは、リスクは、一番リスク管理のしやすい当事者にゆだねられるべきで
あるからである。これには、投資の決断の一環として、あらゆる期間の資本や財源の責任に注意を払うこ
との重要性を強める効果がある。
コンペティティブ・ダイアログ
1.19
コンペティティブ・ダイアログとは「欧州連合公共部門調達指令の調達手続き」であり、「２００６年度公共
契約規則」で英国法に導入され、２００６年１月３１日より施行された。コンペティティブ・ダイアログは、大
部分の PFI 調達にとって適切な調達手続きであると考えられている。
1.20
コンペティティブ・ダイアログ下では、調達機関は初期段階において調達を取り囲む問題点を重んじなけれ
ばならない。欧州連合の発行する官報（OJEU 通知）には、適用するべき裁定基準や、調達機関が従う
べき調達手順の（財源競争が催されるかどうかなども含めた）詳細が記されている。一度提出された入札
の申出の基本事項を変更することは出来ないが、限られた範囲での説明、明細事項、微調整や追加
情報については認められている。コンペティティブ・ダイアログでは、優先入札者選抜後で落札された物件
に、入札の重要部を変更したり、競争を損ねたり差別を引き起こす危険性のあるような内容事項の修正
をしてはならない事になっている。この必要条件では、優先入札者選抜後に発生しうる交渉や修正の範
囲に厳しい制限を設けている。従って、調達初期段階で全重要事項について検討し決定しておくことが
極めて大切なのである。本ガイダンスは、あらゆるプロジェクトの調達手続きに応用できるが、コンペティティ
ブ・ダイアログの活用は、本ガイダンスが勧める初期段階で問題点を考察するアプローチを特に補う役割を
果たしている。
VFM の定量査定
1.21
第一段階と第二段階における VFM 評価は、定性査定と定量査定により成り立っている。長期にわたる
予測をするには、将来についての仮説を立てる必要がある。この事は、通常調達についても PFI 調達につ
いても同様である。しかしながら、これらの不確実さは、VFM 定量査定をしない理由とするべきではなく、そ
の本質的な限界を認識しながらも VFM 定量査定を行うことは必要条件とされている。また、第三段階に
なって、PFI オプションの費用が著しく増加し、当初見積もった費用を上回ることが発覚した場合は、調達
機関は、第二段階評価を見直さなければならないことを留意しておかなければならない。ボックス１．３で
は、定量査定についての詳細を紹介する。
P16
ボックス１・３定量査定 － 狙い、目的、入力情報と結果
第一段階評価と第二段階評価の大半においては、英国大蔵省が開発した VFM 定量査定表計算ソフ
トを活用することが義務付けられている。第二段階についての必要条件は、１．２５で詳しく述べる。
狙い：通常調達プロジェクトと比較して PFI オプションが VFM を達成することができるかどうかを評価するた
めの分析である。
目的：定量査定は、以下に挙げることを目的とする。

プロジェクト間の資本配分をする際の官庁の定性的判断と調達機関が VFM を決める際のプロ
ジェクト段階での定性的判断についての情報提供をする。

プロジェクトに民間資本を有効に活用させ、追加費用が民間事業者にリスク転嫁する事により
得られた利益を上回らないようにする。

将来の調達に役立つ証拠を増やし、政府の政策に照らして決断できるようにする。
入力情報：定量査定では、PFI 調達と通常調達間の定量化できる費用をどのように比較できるかを考
察する。PFI オプションの為に、民間資金が利用されるプロジェクトの費用を算出する。通常比較をする為
に、支出資本に公共資本が利用されると仮定する。
従って、各省とプロジェクトチームは、定量分析を実証する際に出来る限り実用的で合理的な証拠を確
保する必要がある。調達機関は、以下の事項に留意するべきである。

調達および運営における全ての段階において、プロジェクトから得られる新しい情報を組み込む
ことにより、証拠基準を継続的に更新する必要がある。調達機関は、過剰推定を信頼するの
を避け、ありのままの分析を行うべきである。

もし、現行の証拠基準に適応性が欠ける場合は、その他の情報を求め、仮説を立てる為の
入力情報の調整をするべきである。そして、将来の調達のために、この相違を補正する措置を
とらなければならない。（定量ユーザーモデル・ガイダンスに、この補正方法が紹介されている。）

プログラム段階での評価は必然的に高度な推測をしながら行われるが、アウトライン・ビジネス・
ケースでの第二段階評価完了に至るまでの間、プログラムや個々のプロジェクトについてのより
詳細な情報が判るにつれ、評価はさらに深く展開される。
結果：第一段階、第二段階における定量査定の結果は、プロジェクトのためのビジネスケースの一貫とし
て定性評価結果と共に提出されるべきである。定量査定の結果の解釈については、VFM 定量ユーザー
ガイド、および、下記にて紹介する。
定量査定と定性査定のバランス
1.22
定量査定を全体的な評価をするための支援ツールとして利用するという前提で、本ガイダンスでは、VFM
定量査定のアプローチの骨組みとなるべき一連の定性的考察事項を紹介する。定量査定や定性査定
によりえられた結果を PIF の独立又は対立するケースとした孤立概念で考察しない事が重要である。
1.23
後述する事項に留意すること。
P17
 境目的な結果：通常オプションと PFI オプションの査定結果の相違がわずかである場合（わずか
な差で PFI に肯定的である、或いは否定的である場合）、その数字を PFI 調達ルートとして PFI
を否定する十分な証拠と解釈するべきではない。このような場合は、定量査定よりも定性査定
に重点をおくべきである。
 結果の不確定性と感応度のレベル：入力情報の不確定性が高い場合や結果が入力情報の
違いに敏感に応答する場合は、定性査定に重点をおいたり、時間と資金をかけて最も確かな
仮説を打ち出すのがよい。調達機関は、いかなる場合においても適正に感応する分析を行うべ
きである。
1.24
いかなる場合でも、総合的評価では適正さに留意しなければならず、特に、定量、定性査定の結果が
相反する結果となった場合は、定量、定性両分析における先導要因の事実を徹底的に調べなければな
らない。
第二段階、定量的アプローチ
1.25
調達機関が容易に VFM 評価を行えるように大蔵省の VFM 表計算ソフトが開発され、すべてのプロジェ
クトの第一段階、第二段階の査定でこのソフトを活用することが義務付けられている。しかしながら、各省
では、大蔵省の VFM 表計算ソフトを使用しながらも、第二段階査定においては、その必要性から、より
複雑な方式を引き続き採用している。大蔵省は、VFM 表計算ソフトは大半のプロジェクトにおける第二
段階評価に適しているとしているが、限定された複雑なプロジェクトには、より高度な定量査定が必要で
あると認めている。そのような部門では、プロジェクトが著しく複雑であると考える場合や表計算ソフトがプロ
ジェクトの特殊環境下で十分な機能を発揮できない場合は、大蔵省の VFM 表計算ソフトを使用しなく
てもよい。これを判断するのは、調達機関でなく後援部門であり、出来る限り早い時点で、アプローチの
変更について省に相談を求めなければならない。大蔵省は、各省は例外的な場合のみ特別に改良され
たアプローチに同意するものとしている。
1.26
全ての第一段階におけるプログラム査定、及びプロジェクト・レビュー・グループ（PRG）により認められたプロ
ジェクトでは、PRG 事務局により別段の協定がない限り、引き続き VFM 表計算ソフトを活用することが義
務付けられている。
ガイダンスの改訂
1.27
２００４年度の VMF 評価ガイダンス以来、SLTP に示される通り大蔵省は PFI の手順を改訂した。VMF
評価ガイダンスの改訂版では、SLTP が提示する新ガイダンスのいくつかを取り入れ、PFI の為の VFM 査
定を強化している。（下記のボックス１．４を参照）
P18
ボックス１・４VFM 評価ガイダンスへの追加事項
改訂には下記の分野の詳細が含まれている。
業種別契約期間・・・PIF 契約の業種別上限の必要性にハイライトをあて、不当に長期契約の融通性
を制限せずに、調達機関がサービス提供をしたいと希望する長さに契約期間を設定できるようにする。
（３・８項）
入札者が一人のプロジェクトの場合・・・・・・ PFI プロジェクトの入札者が一人である場合に続行してもよ
いとされる状況を明確にする。(４．９項)
ソフトサービスの包括 ・・・ PFI プロジェクトにソフトサービスを含めた VFM の利益を厳密に査定するため
に検査を強化する。（４．２５項）
サービス内容の変更 ・・・・ サービス内容の多少の変化において費用が増す場合の実施能力と契約の
融通性のバランスを検討する。（４．３２項）
融通性 ・・・・ 入札者が提案する様々な財源構成における融通性の程度を考える方法。(５．２２項)
P19
2. VFM 評価過程についての概要
２・１ 時機と範囲
2.1
本章では、PFI のための VFM 評価過程を概説する。各省は、明白な証拠（ボックス１・１参照）に基づき、
PFI が適切な調達ルートであると判断した時点で、VFM 評価に着手するべきである。
2.2
投資プログラムを検討している場合は、年度予算編成期間中にプログラム段階の査定（第一段階）を実
施するべきである。プロジェクト段階での査定（第二段階）は、OJEU 通知が、発表される前にアウトライ
ン・ビジネス・ケースで実施するべきである。最後の調達段階での査定（第三段階）は、アウトライン・ビジネ
ス・ケースの査定後、直ちに実施し決算まで継続的に続けるべきである。
2.3
この過程については、下記のボックス２・１に要約する。
事前分析

歳出見直し過程の一貫として資本戦略を考える。

グリーンブックに基づいて鑑定、評価した特定の投資オプション

各省の設備投資プログラム内で優先される設備投資プロジェクト

特定された PFI による調達に適していると思われる分野。
第一段階・ プログラム段階での査定
PFI に適していると確認された投資グループを査定する。
提言：セントラル PFU ・ 歳出見直し提案を調整するチームに打診
時機：歳出見直し提起の時期に合わせて実施するべきである。
評価を進める後の過程において、プロジェクトが PFI として VFM を達成することが出来ないと発覚した場
合にそなえて代替調達として継続するために、投資プログラム全体に十分な融通性を持たせるようにす
る。
結果：可能であれば、予定プロジェクトと時機についての詳細を添えて投資プログラムを公開する。プログ
ラム内のプロジェクトチームに第一段階評価を任せる。
第二段階・ プロジェクト段階での査定
各プロジェクトのアウトライン・ビジネス・ケースの要因を構成する。
提言：プロジェクトチームは、第一段階での分析をプロジェクトの詳細情報と共に更新し、VFM の全ての
重要課題を見極める。
時機：OJEU 通知の前
結果：定量査定と定性査定に基づいた総合的な判断
PFI は、プロジェクトに VFM の利益をもたらすだろうか？
.
VFM が立証されると、この評価はアウ
トライン・ビジネス・ケースで留意され
る。
VFM が立証されなければ、代替
の調達ルートを検討する。プロジェ
クトは、PFI として続行されるべき
ではない。
OJEU 通知 発布
第三段階・ 調達段階での査定
VFM の要素を維持できるかどうかについての決算までの連続査定。
市場の不成立など重要な変更がないことを確認しながら、調達を続行する。
決算
P20
評価の責任
2.4
会計役員は、全てのプログラムが本ガイダンスに従って査定され、選定された調達ルートが VFM を達成で
きることを確認する責任がある。会計役員は、細目にわたる業務ごとの責任者を適宜に任命する必要が
ある。第一段階においての責任は、通常、歳出見直し決定までの期間、歳出見直し提起を調整するチ
ームと協力して、セントラル PFU が請け負っている。第二段階では、セントラル PFU の協力を得ながら、プ
ロジェクトの責任者である調達チームが、第一段階の分析結果を改訂、更新しなければならない。第三
段階では、調達機関が、第二段階で出された VFM 評価判定を揺るがすような重要事項の展開がない
ことを確かめなければならない。
地方行政局のプログラムの過程
2.5
地方行政局が中央政府から財政的支援を受ける場合、本ガイダンスを遵守するよう命じられる。第一
段階査定は、歳出見直し過程で処理される PFI 補助金申請の一環として後援部門により完了される。
各プロジェクトが、PRG に提出するためのアウトライン・ビジネス・ケースを作成してもよいとの指示を後援部
門から受けた時点で、完結したプログラム段階の分析結果を地方行政局内の関連プロジェクトチームに
報告するべきである。この時点から、地方行政局のプロジェクトチームは後援部門と協力して各プロジェク
トの第二、第三段階査定を完了する責任を持つことになる。VFM の定量査定は、実施能力算定や PFI
補助金配分の根拠にならない。これらは、別途、評価しなくてはならない。
第一段階、第二段階査定の焦点
2.6
第一段階、第二段階で適用される詳細水準は異なるが、両段階には同じ構成が適用される。PFI にお
ける VFM の実現性、望ましい状況、達成の可能性に影響を及ぼす要因を査定し、評価方法の下支え
をする。プロジェクトが標準に合わせられているような場合では、プログラム段階での査定の方が各省にとっ
て、より重要であるようなのに対し、高度に構成されたプロジェクトの場合では、第二段階の査定の方が、
より重要性があるようである。とはいえ、いずれの場合も全ての重要課題を出来る限り早く、出来る限り確
かに考察する為には、第一段階、第二段階両方の査定が必要である。
2.7
第一段階と第二段階では、下記の事項を得るための要因を査定する。

実現性：サービスを PFI ではなく政府が直接提供しなければならないような、能力、会計責任
や公正さについての問題点がないかを査定する。リスクを負うべき当事者に効果的にリスク転嫁
するために PFI の結果生み出される条件を明確化しながら、サービスの必要条件を契約に基
づいたアプローチにおいて適切に獲得することができる範囲を検討する。

望ましい状況：「通常調達における低利息の政府借入金」 VS 「PFI のインセンティブやリス
ク転嫁」等、異なる調達ルートを通して得られる相対利益を査定する。公共部門と民間事業
者間の長期契約上の関係に伴う相対的な利益や損失、および、種々の利益を実現するため
の最善の仕組みを予め検討する必要がある。

達成の可能性：市場の関心、民間事業者の技術、能力、リスクに対する関心、金貸しにより
課された制限のレベルを正確に測り、調達機関が複雑な過程を管理する為に十分な能力が
あるかどうかを査定する。
P21
第三段階
2.8
第三段階では、出来るだけ早い時期に市場の問題を確認することに重点をおく。この段階での査定は、
OJEU 通知発布から企画の決算までの全調達期間を通して行われる。調達機関は、本アプローチや特
定分野別ガイダンスに従い、プロジェクトの主要チェックポイント毎に検討し一致させる必要がある。
情報の共有
2.9
VFM 評価の判定結果、判定結果を裏付ける証拠、計画された支出期間用のプロジェクト構成を要約し、
「部門投資戦略」などの、現行の公的文書で公開するべきである。しかし、商業的極秘事項や公共部
門の交渉の立場を侵害するようなやむを得ない事情がある場合は、そのような証拠の公開を制限する必
要があると判断することもある。
2.10
下記のボックス２．２では、本ガイダンスでの頻出用語について解説する。
ボックス２・２ 頻出用語
プログラム：
共通の特徴を持つプロジェクトのポートフォリオ。これらのプロジェクトは、ある座標を基準に
した方法で選抜、委託、計画、管理され、規定されたもので、一連の業務目標を協力して達成する。部
門別投資プログラムは、著しく多様である。あるプログラムでは、収容設備のプロジェクトが一つだけで、投
資プログラムの大半を構成することもある。その他のプログラムでは、多数の複雑な主要プログラムと副プロ
グラムから構成されていることもある。従って、各省は、首尾一貫した投資プログラムを構成するものは何
かを検討し、決定しなければならない。
プロジェクト：
プログラムの中でグループ化されている個々の企画の一つ。ガイダンスの中にも示されてい
る通り（１．８項参照）、２千万ポンド未満で単独で調達されたプロジェクトは、PFI には不適切である。
ユニーク・プロジェクトとパスファインダー： 新分野のプロジェクトや試験的に実行されているプロジェクトをパ
スファインダー・プロジェクトと言う。パスファインダー・プロジェクトや、真新しいプロジェクト、又は独特なユニ
ーク・プロジェクトの場合、調達機関は、できる限り早い時点で英国大蔵省の歳出チームと PFI チームに
相談し、どのように VFM 評価を進めるべきかを確定しなければならない。これらのプロジェクトには、３．５
項に記載する通常の手順を適用する。
P23
第一段階・ プログラム段階での査定
概説
3.1
第一段階の狙いは、戦略の明確な方向を打ち出すことである。と同時に、後の過程で一部のプロジェクト
の調達ルート選択に際して必要と思われる融通性も含んだ方向も示していく。プログラムでは、例えば、
市場が不成立となったなど場合にあり得る第二段階、第三段階での調達ルートの変更も考慮しなけれ
ばならない。省は、そのプロジェクト自体を継続する事の方が重要である場合、PFI を諦めるという究極の
選択をしなければならない。
目的
3.2
第一段階（プログラム段階）での調達オプションの査定は、必然的に不確実さを伴うものであるが、調達
機関が PFI の VFM を達成しうるかどうかを検討するための合理的な概念構想を打ち出す。第一段階、
プログラム段階査定の目的を下記のボックス３・１で要約する。
ボックス 3.1 第一段階の目的

公共事業の投資プログラムにおいて PFI が VFM を達成しうるかどうかを初期段階で査定し、プロ
グラム内の個別プロジェクトの適正について指摘する。

透明性を持たせ、協約がスムーズに運ぶようにする。

歳出見直し過程で下記の事項を決定する際に各省を総合的にサポートする。

資本予算と歳出予算の配分

利用できる資本予算と歳出予算を前提に、支援を受ける業務プログラムの生産高と
規模


投資の実施能力（プログラムのコスト枠を見積もり等）
最善の VFM を達成し、公共部門、民間事業者の負担する業務処理コストを最低限に抑える
確実な方法で PFI プログラムを履行する為に、省と調達機関が、組織、技術、能力全て必要な
体制を整えているかどうかを確認する。
査定結果と結論
3.3
査定の結論では、特定のプログラムの PFI の適正について確かな見解を出し、各プログラムの必要要件の
調和、各プログラムを履行する調達機関の能力や力量を確認する。第一段階の定性、定量査定が終
えた時点で、総合的な評価をだす。総合評価の内容では、結論を支える詳細な根拠を示し、プログラム
と各プロジェクトの調達ルートを査定する為の構成材料の制約について気づいた点を指摘する。
3.4
プログラム段階の査定結果は、調達機関及びプログラム内の各プロジェクトチームに報告される。プロジェ
クトチームは、各省に属している場合もあれば、特別機関や地方行政局内に属している場合もある。
P24
ユニーク・プロジェクトと過程
3.5
全ての部門別 PFI プロジェクトは、最低限でも、調達機関がアウトライン・ビジネス・ケースを完了する前に
は、プログラム段階で査定済みであるとする。ユニーク/パスファインダー・プロジェクトについては、プログラム
段階の査定に合わせることが困難である為、例外とする。それでも、これらのプロジェクトの VFM 査定を行
う必要はある。その場合は、第二段階と並行して査定を始め、歳出見直しを開始する時点とアウトライ
ン・ビジネス・ケースが完了する前の両方の時点で評価を出すとよい。
総合的アプローチ
第一段階 定性査定
3.6
PFI 計画では、通常、調達機関が特定の業者や長期的な財政責任と関係する。プロジェクトの成功は、
費用の問題のみが頼りではない。PFI が最も適切な調達ルートであるかどうかを判断するには、量的モデ
ルとともに考慮されるべき様々な質的要因もある。第二章で述べたように、これらの要因には、実現性、
達成の可能性、および、調達ルートとしての PFI 利用の望ましい状況というものがある。
リスク配分
3.7
通常調達であろうと PFI 調達であろうと、プロジェクトを通してリスクを正確に見極め管理することは、VFM
を達成する為の重要要素の一つである。異なる調達ルートの利点を査定する際に考慮する必要のあるリ
スクを下記のボックス３・２で示し、後述の「方法の詳細」でも言及する。（表 3.1 及び 4.1）
ボックス３．２
リスク配分
1. 設計：設計が目的に合っている事の確認や設計、開発業務に必要な全ての財源に対する責任をサ
ービス提供者に負わせることはできるか？
2. 資金調達：契約期間中を通して、サービス提供の為の資金を調達し管理する責任をサービス提供者
に負わせることはできるか？
3. 履行：履行、移行、認可についての全面的な責任をサービス提供者に負わせることができるか？
4. 業務：高品質のサービスを求められた水準で継続的に提供する責任をサービス提供者に負わせること
ができるか？
5. 消費量：需要の変化に応じて生じる費用についての責任をサービス提供者に負わせることができる
か？
6. 規制変更：最低賃金法など、一律の法改定から受ける影響への責任をサービス提供者に負わせるこ
とができるか？
7. 旧式化：サービス提供を支える技術、サービス提供のシステム自体が、常に時代の市場水準を保つ
責任をサービス提供者に負わせることができるか？
8. サービス提供者ロックイン：業者変更や解消金が、調達機関にとって経済的に必要要件を維持する
為の負担にならない方法で、サービス提供を保障する責任をサービス提供者に負わせることができるか？
9. 残余価値と処分サービス契約の終りにあたり、資産の残余価値に対する責任をサービス提供者に負
わせることができるか？
P25
契約期間の上限
3.8
政府は、契約の期間が、実施能力の要件ではなく、総合的な VFM に基づいて定められていることを確認
する義務がある。調達機関がサービスを提供したいと希望する期間を決める際、実施能力と VFM の適
切なバランスを確認しながら、検討する必要のある様々な要因を反映させ、契約期間の長さを決定する
べきである。
3.9
２００６年夏の第一回目の協議に続き、大蔵省は、VFM に基づいた契約期間を検討する分野を確立す
る為、各省や公共事業団体とその詳細について協議を行うことになっている。契約期間の上限は、２００
７年度 CSR 後に調達を開始する新規 PFI プロジェクトのみに適用される。現行では、契約期間の上限は
最高３０年、一部の業種では異なるサービスの必要要件に反映させて３０年未満に設定するとしている。
各省は３０年を超えるプロジェクトが VFM を達成できることを証明する必要がある。２００７年初旬に協議
は終結する模様で、契約期間に関するガイダンスが発表されることになっている。協議は、分野別契約期
間を最終検討する段階ではあるが、調達機関は、第一段階査定の一貫として、契約期間選択について
の分析も現時点において行うべきである。
契約期間の長さを検討するための要因
3.10
準備作業として、公共部門は取引を行う前に契約期間を割り出すべきである。借入資本市場の貸付期
間の長さは、契約期間を決める重要要因としてはならない。請負業者と調達機関の契約関係の持続
期間に影響を与える要因の中には、下記の事項を含む。


必要要件の継続期間。 特に長期にわたり産出される質と量を予測する能力。
大がかりなメンテナンスや改装の時機も含めたサービスを支える設備の寿命。 例えば、契約
における大改装の第二周期については、予測が非常に困難な２０年、３０年先の将来にかか
る費用を計上する為に、サービス提供の確実性とリスク保険額の兼ね合いを検討しなければな
らない。

サービス提供の継続性の重要さ。 請負業者の変更の過渡期における障害と非能率の程度
や現職者のインセンティブが請負業者変更の準備段階で弱まり、なくなる可能性がある。

長期にわたり、パフォーマンス・インセンティブ保つ能力とその重要性。 例えば、長期に渡り業
績不振の為に請負業者の業績が不履行を少し上回る程度の水準であった場合、どうなるか。

定期的な契約再入札の実現性。 民間事業者の能力、現職者から契約を獲得しようとする
入札者の意欲、競売過程にかかる費用を考察する。

長期定額契約における物価スライド方式、市場テスト、VMF 立証の因果関係を含めて、請
負業者が、正確にコスト基盤を見積もる能力。
3.11
これらの要因から浮上した問題点の一部は、長期にわたる関係を築くことで解決するのが最善である場
合もあれば、契約の再入札の機会を増やして解決する場合もある。これらの局面のバランスは、施設資
産と提供されるサービスに差異を生じさせる施設資産の性質によっても影響される。長期契約を選ぶ場
合、契約内容に長期関係の不利な側面に対処する特定の仕組みも含める必要がある。例えばソフトサ
ービスの場合は、ベンチマーキング、市場テスト、変化に対応する確かな仕組みを利用するなど。
3.12
契約期間を決定する際は、サービスにとって必要な期間が論理的に予測できる長さに反映させることが
重要である。例えば、あるサービスの必要性やサービスの提供方法が人口の変化や技術の変化により、
著しく変化しうる場合は、そのようなサービスの長期契約を結ぶ価値がないであろう。最初に短い契約期
間を設定することができるのに、長期契約の変更についての条項を当てにする価値はない。
第一段階 定量査定
3.13
投資プログラム段階での定量査定は必然的に、過去の調達から得た証拠に支えられた高度な推測だけ
で行われる。入力される全ての仮説は、出来る限り、過去の経験と予測から得た証拠に基づいて立てら
れるべきだからである。過剰に複雑なモデル構築をやめさせ、簡素さを促進すると同時に過程のこの時点
で本来備わっている不確かさに反映させようとこのアプローチが導入された。とはいえ、以前のプログラムや
構成プロジェクトの結果についてのさらに詳しい情報を得ることにより、定量査定は、更に高度に発展す
る。
3.14
査定結果に基づいてプログラムを完了する際に、各省は、各プログラムに所属するプロジェクトの均等性の
レベルに注目しなければならない。投資プログラム内におけるプロジェクトの多様性が重要な場合、各省は、
第二段階において、各プロジェクトの詳細な特性をしっかり査定する必要がある。第一段階でプログラム
内のプロジェクトの多様性が高いことから生じる不確実さを前提に、このことが第一段階の定量査定で反
映されていると確認することも大切である。プログラム査定では、代表的なプロジェクトについてだけでなく、
もっと広い範囲でのシナリオを考え、プログラムの潜在的な危険性に目を向けなくてはいけない。
3.15
あるプロジェクトでは、入力する為の関連データを収集するのが著しく困難な場合がある。その場合は、そ
の他の情報を求めモデルに入力されるデータを調整しなければならない。また、将来の調達に備えこの欠
陥を改善する措置をとるべきである。（定量査定ユーザーガイドでは、可能な改善方法を紹介している）
時機
3.16
第一段階は、通常、歳出見直し過程の一環として、新規プログラムの第一回投資評価分析に続いて行
われるべきである。
限界
3.17
後援部門と調達機関は、定量査定と定性査定が VFM 評価の概念を構成する一方、後述するような認
識されるべき特定の限界があることも念頭に置かねばならない。

投資プログラムの段階では、革新的なものはモデル構成をするのが困難である。市場が革新的な
解決をするまでは、それらのコストや利益が不明である。かといって、各省が大規模なプロジェクト
やユニーク・プロジェクトを調達するのを妨げる意図はない。第一段階における理想的な措置は、
革新的なものについての見通しと潜在的価値を明らかにする事である。
現時点において証拠基準に限りがある場合やその質が悪い場合は、各省がプログラム、プロジェクトの後
の評価を行い、その情報を発表することが、尚更重要となる。
P27
方法の詳細第一段階
3.18
下の表では、第一段階の過程を履行する為の方法とガイドラインで強調している重要原則を紹介する。
調達ルートを決定する際に、定性分析と定量査定を実証する為に、各省は出来る限り実用的な証拠を
集める必要がある。下記の質問に対する答えとして、詳細にわたる根拠を示さなければならない。各省が、
プログラムの VFM と関連する問題点は認識しているが、現時点では下記の表のどの項目にも当てはまら
ない場合も、それらの詳細を評価の中に記さなければいけない。
表・３．１
第一段階
定性査定
実現性
PFI が、投資目標を実現する為には、望む結論を生産高として表現する必要があり、それにより、契約の
基盤や支払体制を構成する事ができる。例えば、生産高の質と量は、明確に定義する事ができるので、
契約に明記される必要がある。多くのサービス分野については、契約条件の中に記述することが出来る
が、一部の分野では、本質的に生産高として契約で定めることができないものがある。
問題点
質問
プログラム段階での目標と
省は、該当分野のプロジェクトについて長期契約を構成できると納得して
結果
いるか？客観的に判断する為に、契約上の生産高を定める事ができる
か？
必要要件はサービスや長期契約の取り決めとして果たすことが出来るか？
サービスの必要要件を明確、客観的、生産高に基づいた言葉で、契約の
中に記載することが出来るか？
サービスの質を客観的に独立して査定することが出来るか？
需要と契約定める事のできる成果物は一致しているか？
インセンティブと質の良いサービスの提供の不利にならない契約を作成でき
るか？
新規の設備投資に多額な投資が必要か？
職員派遣やその他の従業員問題に関する根本的な問題はあるか？
他のプロジェクトとの相互作用があるとすれば、それは障害がなく処理でき
るものか？
ソフトサービス
内部でソフトサービス提供を維持する戦略的な理由があるか？技術の引
き継ぎに長期間かかる等。
相対的な利益、不利益は何か？リスクを転嫁することによって最善なリス
ク配分が出来るか？
決められた給料を、全体的な諸条件を損ねることなく従業員に支払う責
任があるか？
運営上の融通性
望ましい運営上の融通性と先行設備投資に基づいた長期契約との兼ね
合いは実用的か？
契約期間中において、大幅な契約内容の変更が必要となる見込みはど
の程度か？
将来における業務の目的達成に必要な省の融通性を酷く妨げることなく、
サービスを履行することができるか？
公正さ、能力、会計責任
サービスを PFI 契約ではなく政府が直接提供しなければならないような、社
会の公正さ、能力、会計責任についての問題点がないか？
サービスの範囲は、請負業者の関連職務過程の一貫管理に役立つか？
サービスに明確な境界線はあるか？
サービスを直接提供する為に必要な規制や法的制限はあるか？
総合的な実現性
PFI を検討するにおいて、十分な融通性を備えた適切な長期契約を作成
できると省が納得しているか？ また、戦略と法律問題は、各省が PFI を
促進するのに適切であるか？
望ましい状況
PFI により、リスク管理ができ、成果物納品への革新的なアプローチ展開するインセンティブを生み出すこと
ができる。
業績と支払体制を通して、首尾一貫した高品質のサービスを提供させる。リスク転嫁の相場は契約で定
める。以下の質問の目的は、PFI の利益が、付加費用や損失よりも上回るかどうかを検討することであ
る。
問題点
質問
リスク管理
調達機関よりも民間事業者の方が、プログラムにともなう包括的なリスクを
より効果的に管理することができるか？
プログラムの為に管理が必要なリスクを考えたとき、民間事業者のリスク額
を見極め管理する能力とは何であるか？
支払体制と契約条項は、適切なリスク管理を促進することが出来るか？
革新的なもの
新領域は、成果物の構想にあるか、サービス提供にあるか？
技術的解決や技術サービス、又はプロジェクト領域の本質にある程度の
融通性はあるか？解決策が、調達機関により課せられる法的事項、およ
び、技術水準により制約されないか？
仮評価で、プログラムの新領域となる見込みがあることが判ったか？
契約の存続期間と残余価 サービスの需要をどの程度先の将来まで、適切に予測できるか？
値
施設の耐用年数は、どれくらいか？長期契約による不利益は何か？
契約終結後の施設資産の状態に制約条件はあるか？
インセンティブとモニタリング
投資プログラムの結果と結論は、契約条項の中で説明できるか？ それ
は、客観的で明確で測り得るものか？
サービスは、合意して定めた水準と照らし合わせて、独立して査定できる
か？
サービス水準に達する為のインセンティブを、PFI の支払体制により高めら
れるか？
使用年数にかかる費用
プログラム内のプロジェクトの設計、建築、運営を統合する事は可能か？
継続的な運営費用支払いや、必要な維持管理が著しく大変か？それら
は、建造物の種類によって影響を受けやすいか？
P29
総合的に望ましいもの
高く推定された資本コストや、その他の損失を上回る十分な利益を PFI が
もたらすであろうと、会計役員が納得しているかどうか？
達成の可能性
PFI が、公共部門と民間事業者の技術の能率的、効果的な連合を可能にするものとは言え、この二
者の関係を管理する規定を定める為には、その業務処理に著しい費用がかかる。特に、調達過程は複
雑で、プロジェクト展開やサービス提供を継続的にモニタリングする為には、上級管理の時間も含め、著
しい財源を必要とする。機関の力量や能力、民間事業者側の状況は共に、調達時間、市場の関心の
水準や質に及ぼす直接的な因果関係を持っている。PFI では、十分な利益を挙げる為の確固たる手
順が必要である為、市場が何を要求しているかの査定結果に基づいて調達ルートを選択しなければな
らない。
問題点
質問
市場の関心
民間事業者が、求められた成果を上げる実力を持っていると言う証拠はあ
るか？
これらのサービスを十分に受け入れる市場が民間に存在するか？
プログラム内のプロジェクトに対して、十分な市場の要求はあるか？市場の
要求を十分査定したか？類似プロジェクトで市場不成立となった前例は
ないか？
類似プログラムが市場に出されたことはあるか？プログラム内のプロジェクト
の PFI 策へ対する調達機関の責任は、論証済みか？
その他の問題点
定められた期間内に調達が実行可能であるか？調達機関の重要事項を
決定するための十分な時間はあるか？
契約に十分な総合的価値はあるか？ （公共部門、民間事業者の業務
処理コストに見合うくらい十分か？）
取引の本質や業務の戦略的な重要性、及び将来のビジネスの見通しな
どをみて、市場に利益を生む可能性のあるベンチャー事業と映るだろう
か？
調達機関は、調達や提供期間を通して、サービスを明確に定義し、実
行、支援する技術と財源をもっているか？
総合的な達成の可能性
市場や調達機関の財源、計画の市場に対する魅力を査定した上で、会
計役員が、PFI 調達プログラムに達成の可能性があると納得しているか？
P31
第二段階・ プロジェクト段階での査定
概説
4.1
この段階の査定は、第一段階で出された VFM 判定が、個々のプロジェクトの特定の特色という観念から
から見て、適切である事をプロジェクトチームが、考査するように設計されている。定性的、定量的アプロー
チを駆使し、第二段階では、第一段階査定の結果に反し、PFI が VFM 調達ルートではないと思われるプ
ロジェクトを特定する。また、第二段階では、プログラム査定が最初に出した結果をプロジェクト査定でも
確信して解釈できるように、更なる準備が必要なプロジェクトの問題点を明らかにする。この査定では、
OJEU 通知発布に至るまでの間に、PFI 調達ルートを選択するという仮説を支持し続ける事ができること
を、一般的な市況の観点から実証する。
目的
4.2
第二段階の査定では、「PFI が最適の調達ルートであり、VFM を達成する」と言うプログラム段階での優
れた証拠に基づいて既に出された結論を後押しする。第二段階、プロジェクト段階での査定の目的を下
記のボックス４・１で要約する。
ボックス 4.1 第二段階の目的

投資プログラム査定に基づいて、最初に出した「PFI を利用する」と言う判断が、特定のプロジ
ェクトに当てはまることを実証する。

適切なリスク転嫁の取り決めを達成できるかどうか実証する。

プロジェクトで明らかな問題が浮上し、PFI がもはや VFM を達成できそうもない場合、早い段階
で、調達機関に、通常調達に切り替えたり、その他の調達ルートの選択するよう指導する。

証拠基準と市場管理の潜在能力を向上させるため、情報をプログラム段階にフィードバックす
る。

アウトライン・ビジネス・ケースで、調達機関がプロジェクトの実施可能であると確信できるよう
に、改善した推定費用を提供する。

市場が、PFI 策に十分な関心を持っているかを査定する。

現実的な時間枠の中で、効率的な競売過程の計画が出来るよう支援する。

査定の結果、市況が好ましくないと判定した場合、調達チームが決定できる範囲内での構想
を提示する。
結果と結論
4.3
評価の結論は、特定のプロジェクトの PFI 調達ルートの適正を明確に解釈するものでなければいけない。
これは、調達機関にとって、プロジェクトを進める為の現時点での力量でなく必要な力量について、より深く
理解する事に役に立つ。
総合的アプローチ
4.4
第二段階は、プロジェクトチームにとって、プログラム段階での仮設が、引き続きプロジェクトに適用できるこ
とを実証する機会でもある。もし、実証することが出来なければ、仮説を見直し、修正することもできる。
これには、実現性、望ましい状況、達成の可能性についての基準に関する、定性的、定量的仮説も含
まれる。
P32
定性査定
4.5
プロジェクトチームは、部門別の第一段階査定を見て、これらの仮説が特定のプロジェクトに当てはまるか
どうかを検討しなくてはならない。プロジェクト主任は、この段階で変更した全ての仮説を十分な説明ととも
に文書に記録するべきである。PFI が VFM を達成しないとみられる場合は、アウトライン・ビジネス・ケース
の一環で、その理由を注意深く検討しなければならい。例えば、複数の類似プロジェクトが最近、取引さ
れたと言ったような事情などがあり、もしも、プロジェクトの時機を遅らせることで、これらの利益を達成する
可能性がある場合、チームは、時機を遅らせることを検討するべきである。
4.6
もし、原因が、もっと根本的なものである場合、チームが最初にすべき処置は、プロジェクトを査定し、プロ
ジェクトに変更を加えることで業務の必要条件をそろえることができ、最高の VFM を達成できるかどうかを
決めることである。プロジェクトの査定者は、下記の事項に注視しなければならない。

まず、問題点が PFI 調達ルートに関連しているのかどうか、概括的に調達に関係しているのかど
うか、を調べ、その理由を明らかにする。

調達を遅らせることで懸念を解決できそうであれば、調達開始を遅らせる場合について検討す
る。

OJEU 通知で定められた基準を再検討し、業務の必要条件を満たすための他の方法があるか
ないかを決める。

PFI ルートやその他の調達方法への変更の可能性を再検討する。
4.7
もし、プロジェクトの特定の特色により、プログラム段階で割り出された PFI とは、異なる調達ルートを取った
方がよいと思われる場合、その理由を十分な説明をそえて文書に記録しなければならない。一旦、結論
と目標が明らかになれば、調達を通して、しっかり調査され構成されたプロジェクトに基づいた信頼性のあ
る市場調査を行わねばならない。とはいえ、調達機関が、信頼性のある市場調査に基づいて目標を設
定したとしても、問題が起こり得る場合があることも留意しておかねばならない。
4.8
調達機関は、広域にわたる定性的な結論と照らしあわせて、定量査定の結果を検討しなければならない。
また、この段階で調達機関は、第三段階の判断基準を検討し、自分たちで行う定性査定でもこれらの
基準が達成できると納得しなければならない。ここでの証拠は、アウトライン・ビジネス・ケースに含めるべき
である。
競争の質
4.9
競争のある調達は、調達活動の中において、公共部門が VFM を達成することを狙う為の一つの方法で
ある。調達機関の計画する調達や市場へのアプローチでは、出来る限り計画の早い段階において、提案
された要求を満たす競争市場が存在する、又は、現れると確約されていなければならない。調達機関と
後援部門は、調達について公示を出せば、十分な競争反応が返ってくる、そして、結果としてとられる如
何なる調達過程においても競争を保つことができる事を確信していなければならない。これらの活動は、ビ
ジネスケースを企画する過程の出来る限り早い時期に行わねばならない。
市場調査
4.10
いくつかの市場調査の方法には、一般的に非常に優れているものがある。市場調査の課題は、事前情
報通知（PIN）の配給を通して、直接、参加の可能性のある者と話し合うことにより、市場の関心や現在
や未来の市場能力の潜在的な水準を推し量るものである。が、この段階では、調達機関は、必要条件
を確立する為に市場を利用したり、市場に過度の費用負担をかけたりしないよう注意しなければならな
い。
P33
4.11
プロジェクトの本質が一般的なものでない場合、調達機関は部門別 PFU から、市場調査をすることを求
められる。調達機関は、早い段階で部門別 PFU とこれらの必要要件について討議しなければならない。
4.12
調達機関は、その他のプロジェクトが原因で建設業者が不足している等、市場の要求に影響を及ぼしそ
うな供給市場やプロジェクトの特性について検討しなければならない。 少しでも疑わしい事がある場合は、
調達機関は、さらに体系的な市場調査をすることを考慮にいれるべきである。
4.13
オフィス・オブ・ガバーンメント・コマースでは、「商務局、サクセスフリー・ツールキット」の中で、「公共部門の
為の市場形成」についてのガイダンスを提供している。
市場における後援部門の役割
4.14
市場の供給側の事情に関して後援部門は担当する領域の主要 PFI 参加者と定期的に意見交換を行
い、調達機関が最近の市場開発情報について常に把握できるような体制を確立する必要がある。これに
は、下記の事項を含んでいる。

市場の関心を競いあうようなプロジェクトの種類や数を認識する。

必要に応じ、その他の部門と意見交換し、担当領域や関係領域内の現時点や浮上しつつあ
る市場条件を制約するものを認識する。

特定のプロジェクトの事情や同時期に市場へアプローチしそうな他のプロジェクトからの需要競
争の両方に照らして、ある特定のプロジェクトについての市場の関心の水準を正式に査定す
る。

プロジェクトの透明な伝達経路を構築したり、多数のプロジェクトが同時に市場にでないようにし
ながら、プロジェクトをうまく市場公開するよう検討する。

ハードルを低く保ちながら、動態市場を積極的に促進することを追及する。
シングル・サプライヤー
4.15
求められるサービスや施設が、特に専門的な性質を持つ場合、調達機関の必要条件を満たすことのでき
る業者が市場において、たった一人しかいないかもしれない。このような状況は、まれにしか発生しない。そ
のような事例では、調達機関が機関内及び PFU の関係部門の会計役員が納得する水準で実証するこ
とが出来るのであれば、シングル・ソース調達を遂行することを求めるであろう。
4.16
もし、供給業者が一人しかいなくても、自動的に「PFI が適切な調達ルートではない」という意味にはなら
ない。なぜなら、競争相手の不在という状況は、どのような調達ルートにも同じように当てはまるからである。
この場合、調達機関は、通常通り、本ガイダンスを適用し、PFI が VFM を達成できそうであるかどうかを確
かめるべきである。
4.17
もし、その査定で PFI が VFM を達成することが分かった場合、調達機関は、入札者が一人だけと言う状
況下で VFM を達成する為に、他にどのような保護措置をとることができるかを検討しなければならない。そ
れには、以下の事項も含まれる。

入札者に供給チェーンにおいて、競争者を生むことができる箇所の透明性のある市場テス
トを行うよう求める。

市場テストが出来ない場合においては、比較できる調達の情報を集め、価格、諸条件を
比較しベンチマーク評価できるようにする。SoPC の条件を遵守する範囲を理解する。

内部、又は、外部の相談相手を指名することにより、特定のサービスに関する専門家の
技術的アドバイスを受けられるようにする。

最初の契約を制限したり、調達機関が契約を再び競売にかけ新規の供給業者が市場
に参入すると言う中断点を契約の中に組入れたりすることにより、融通性を持たせることを
検討する。
4.18
続行するか否かは、部門別の会計役員次第ではあるが、シングル・ソースの PFI 調達として、プロジェクト
が進められている場合、英国大蔵省に報告することを求められる。調達機関は、また、シングル・サプライ
ヤー調達について OGC が発行しているガイダンスも参照にするべきである。
定量査定
4.19
調達機関は、この段階において、再び、プログラム段階で立てられた定量的仮説に目を通すべきである。
第二段階では、プロジェクトチームは、プロジェクトの特定の特色についての表計算データを過去の経験に
基づいて改定する。（１．２５参照）
4.20
定量査定の精密さの水準は、査定を行う際に念頭に置くべきである。出力される結果が、現実性に乏し
い入力情報の影響を特に受けやすい場合、分かりやすく印をつけるべきである。この過程をサポートする
為には、調達過程の全ての段階で情報を収集し、実現後に評価した情報は、プロジェクトのライフサイク
ルが始まりであるプログラムとプロジェクトにフィードバックすることが、極めて重要である。
プロジェクトの実施能力
4.21
取引前も調達そのものの間も、PFI プロジェクトが実施可能であるという強い確信がなければいけない。ア
ウトライン・ビジネス・ケースで提出したコスト査定が現実的であることが、非常に重要である。調達過程に
おける後の段階で、支払問題が生じると業務処理にかかる費用が増え、民間事業者の調達者への信
頼を損ね、調達者の VFM を達成するための能力を侵害することになる。従って、明細書を作成する際に、
調達機関は自分達が支払える金額の枠に注意を払うことが非常に重要である。
時機
4.22
第二段階査定は、OJEU 通知発布に先立って、プロジェクトアウトライン・ビジネス・ケースの一環として完
了されるべきである。
限界
4.23
定性的、定量的アプローチには、認識しておく必要のある限界がある。例えば、初期段階において、革新
なものについては限られた評価しか出来ない。基礎判断を下す為の実態のある証拠が、非常に少ないか
全くない場合、当然、真新しいものや議論を呼んでいる領域を査定するのは難しい。分析では、上記の
事情やこれを支援する為にとられた措置について考慮に入れるべきである。
最新査定
4.24
第一章で概略したように、SLTP が旧 VFM ガイダンスに取って代わる一連の新政策措置を発表した。以
前と同様、第二段階の定性的方法では、調達ルートとしての PFI の実現性、望ましい状況、達成の可
能性に関する問題点の分析に重点がおかれているが、本ガイダンスへの新規追加事項も考慮する必要
がある。下記の項では、幾つかの追加事項について検討する。
P35
ソフトサービス/施設管理分析（FM）の強化
4.25
ソフト施設管理（FM）は、一般に施設資産運営に必要な日々の支援サービスに関係している。例えば、
病院、学校、事業所のような施設における仕出し作業や、清掃、警備、運搬など。ソフト施設管理は、
単一の定義では表せないが、これらのサービスには、大きな資本を必要とせず、原資産に大きな影響も
与えない性向がある。PFI プロジェクトとソフト施設管理サービスが多様であるという事は、様々な施設の
為のソフト施設管理サービスの重要性と影響力にも分野やサービスの種類による多様性があると言う事
である。
4.26
プロジェクト建設後一番目につきやすいという側面から、ソフトサービスは、その活動中、ユーザーのプロジェ
クトについての認識に著しい影響力を与える。一部のプロジェクトでは中間サービスの必要性があるので、
資産建設完成前にソフトサービスの供給開始を求める。これは、選択した調達ルートに関係なく、どのよ
うにソフトサービスを提供するかということを、プロジェクト計画の一番早い時期に検討しなければならないこ
とを意味する。
ソフトサービスの包括
4.27
ソフトサービスを PFI に含める為の VFM 査定を、プロジェクト企画の最初期段階で始めることは非常に重
要である。政府の政策では、旧政策と同様、改良されたサービス提供において、調達者から指定された
総合的利益を達成する為に職員派遣が必要でないと思う場合は、各省は、PFI プロジェクトでソフトサー
ビス職員派遣をしなくてもよいとしている。PFI 計画で、ソフトサービスを含めるか否かを決める為に特に優
先させるような理由はない。PFI にソフト施設管理包括の VFM 評価をする際に、ソフト施設管理を外注
した場合、PFI 構成の中にソフト施設管理を含める利益はどの程度かについての答えを調達機関は証拠
に基づいて求めるべきである。
4.28
公共部門で近年、既に行われているソフトサービス提供における変更を考慮する際、調達機関がプログ
ラムとプロジェクトにとっての関連比較基準は何であるのかを明確にすることも重要である。現在、多数の
部門においてソフトサービスを外注しているため、PFI 構成にソフト施設管理を包括する為の関連比較基
準をソフトサービスの内部での提供とする必要はないかもしれない。同様に、調達機関は、PFI 包括が単
純に以前に外注されていたサービスを一括する方法であると考えてはいけない。
4.29
調達機関は、必ず、VFM 評価の全ての要因を裏付ける証拠を提供しなければならない。各プロジェクト
には、それぞれ異なるソフト施設管理を必要とする。様々な種類のソフト施設管理の中には他のものより、
リスク転嫁や VFM にとって重要な意味を持つものがあるだろう。調達機関は、どのサービスを PFI プロジェク
トに連携させるのが一番よいかを査定する必要がある。調達機関は、各プロジェクトに最も必要なソフトサ
ービスは何であるかを決定する際、各プロジェクトの調達ルートに関係する利益を実際どのように達成する
かについての有力な証拠を揃えるべきである。このように、実行する上でこれらの利益を実現させるために
は、現実に実施されている契約や制度上、又は、その他の取り決めについて予め考察することが必要であ
る。
4.30
ボックス４・２では、VFM 評価を行う際に調達機関が考慮にいれるべき要因を概説し、PFI プロジェクトで
使われた体制の数例を代案とともに紹介する。表４・２にソフトサービス分析についての詳しい方法を示
す。
P36
ボックス 4.2 ソフト施設管理の考察要因
全期間にかかる費用：長期に渡る PFI 契約を構成するには、全期間にかかる費用を前もって見積もる
必要がある。長期契約をする際、公共機関には必要とされるサービスをより戦略的にというインセンティ
ブがあるが、民間部門のサービス提供者にも全期間にかかる費用についてのインセンティブがある。PFI
ではリスク転嫁があるので、請負業者は、先行投資費用、運営費用、管理費用の最善のバランスを
考え、VFM を達成しようと真剣になる。例えば、首尾一貫して同じ洗剤を使用したり高くついても最初
に上質の床張りを使用したり等、最初に質の良いものに投資すると、維持費を抑えることが出来るた
め、ライフサイクルに掛かる費用の単価が低くなると想定される。
相互作用の問題を減らすこと/契約のシングル・ポイント：PFI では、各サービス業者と別々の契約を結
ぶのではなく、複数サービスをまとめて一つの契約を結ぶ為、相互作用問題は請負業者の責任とな
る。更に、各サービスについて、契約のシングル・ポイントの利用が VFM 達成に重要であると考えられる
のであれば、PFI 調達でこれを委託することができる。この方法による資産運営が、業務処理にかかる
費用や機関の行政上の負担を減らし、問題を解決において融通性が増すのであれば、そうすればよ
い。とはいえ、如何に最善にこれを実行するかについては、プロジェクトの範囲や大きさによって異なるで
あろう。例えば、学校など、小規模で地域性のあるサービス提供では、広範囲の公衆施設的プロジェ
クトを取り扱うヘルプデスク・サービスが管理するよりも、各プロジェクトに一人の総支配人を置いた方
が、より大きな利益を上げることができるかもしれない。
PFI ルートでは、一つの契約に多種のサービスを含めているが 契約を信頼しすぎたり契約の中の適用
範囲が欠けていたりすると、潜在的な相互利益を台無しにしてしまうであろう。
統合設計：革新的なものや異なる情報源から得た情報を統合し、施設資産の設計に取り入れると、
運営活動を向上させることが出来る。従って、ソフト（およびハード）施設管理を、サービス専門業者か
ら如何に提供させるかを検討することが非常に重要なこととなる。PFI にソフトサービスを含めることは、
そのような専門サービスを取り込むことになるであろう。しかし、大切なことは、統合計画による利益のほ
とんどは、問題点を初期の時点で吟味することにかかっている事を念頭に置くことである。従って、第二
段階査定では、これを確実に実行する為には、何をすればよいかを考えなければいけない。（例： 入
札文書に、入札査定基準に関係する内容に関して、入札者の経験を実証するための明確な質問事
項を取り入れる。サービス提供者や建築業者など、契約内の各分野の代表者に出席を求め、多領
域構想チームとの正式な会合を設ける。）
効果的な資産運営他に VFM を達成するものとして考えられるのは、規模の経済性、多角化の経済
性から得られる効果や各分野の専門家の意見を活用することである。その活動が中心事業である場
合、PFI は、下請け業者や資産運営の管理に効果的な解決策をもたらすかもしれない。資産運営に
おける改善は、従業員の雇用条件を犠牲にして達成するべきではないが、如何に、より効果的な資
産運営を実現するかの分析は、第二段階査定においてなされるべきである。
融通性：一部のソフトサービスには、その他のソフトサービスよりも、その必要要件が、より不確実であ
り、サービス提供全期間において大幅に変わる傾向にあるであろう。必要とするサービスが定期的又
は、頻繁に著しく変更すると思われる場合、それらのサービスを PFI 契約の中に含めたとすれば、最善
の VFM を達成することにはならないであろう。その必要性を査定するにおいて、施設の利用が時を経る
につれ、どのように変化するかも検討しなければならない。
P37
中間サービス：一部の分野やプロジェクトでは、建設段階と運用段階を切り離して区別できない場合があ
る。例えば、プロジェクトの中には、施設増築や改装を含むものがある。そのような場合は、中間サービス
の活用が必要となるであろう。中間サービスとは、決算終了直後より、施設が完全に運用可能になるま
で提供されるサービスのことである。サービス提供を必要とする水準は、施設か完全に運用可能であると
いうような安定した状態の時とは異なる。
PFI における中間サービスは、初期の段階で SPV の一環としてのソフト施設管理提供者又は、その下請
け業者に委託することとなる。これには、設計強化や全期間にかかる費用、完全な運用段階への移行も
含めた、数々の利点がある。何故なら、サービス提供者が最初から参加し、中間段階の運営の経験につ
いての意見提供をすることができるからである。この段階におけるサービス提供を徐々に増やすことは、施
設が完全に運用可能になった時に、適切な水準でサービスが提供されることを確実にするために役立つ。
とはいえ、中間サービスによる利益は、早い段階にそれらの利用を査定し、正確な予算設定にかかってい
る。（類似対照比較）
ファイナンシャル・インセンティビゼーション：PFI における定額支払制度は、サービス提供の異なる要因を統
合したアプローチが、支払に直結している為、サービスごとに支払うよりも、より優れたファイナンシャル・イン
センティブをもたらす可能性がある。この支払制度は、業績の限界値を正確に定めてある場合においての
み、効果的なインセンティビゼーションのツールとして作用する。業績管理制度の適正さについての信頼
は、例えば契約に半年から一年の「検査後調整」を取り入れることにより確立することができるであろう。こ
れにより、業績の水準や限界値を再評価する機会が与えられる。更に、PFI 契約の存続期間を総合的
に長めに設定した場合、ベンチマーク評価や市場テストを活用すると一般の市況に照らし合わせてサービ
スの価格設定が公正になされているかを査定することが出来る為、これの役に立つ。
運営上と財務上の融通性
4.31
PFI 契約に着手する際の VFM 評価において、調達機関が長期契約の全期間における実施能力への制
約と契約上の融通性の必要性の兼ね合いを注意深く検討することが、非常に重要である。最も費用の
低い解決策は、大抵の場合、最高の VFM を達成する解決策とはならない。
4.32
一般的に２５年から３０年という PFI 契約の継続期間を前提にした場合、PFI 契約は、公共部門の必要
とするものが適度に安定しており、それが長期にわたって必要であると推定される場合にのみ締結されるべ
きである。しかし、公共部門のサービスに対する必要要件が、その期間中にある程度、変更することも避
けられない。これらの変更は、技術改良や人口の推移、特定の分野を取り締まる規則や法律の改訂に
より生ずることもある。変更は予測できるかもしれないが、中には契約締結時点において、予測不能なも
のもある。加えて、変更には公共部門側の理由に因るものもあれば、民間事業者側の理由に因るものも
ある。また、両者にとって、どうする事も出来ない外部事情により、余儀なく変更が生じる場合もある。変
更を申し出たり査定したりする為の契約上の体制は、幅広く、契約が長ければ、変更の可能性も増える
ことを考慮にいれたものでなければならない。
4.33
実施能力の制約はサービス提供における契約上の融通性を損なう可能性があることも、調達機関は、
調達期間中、特に念頭に置くべきである。費用を削ろうとすれば、下記に示す幾つかの点において融通
性に影響を与える可能性もある。
P38.

長期契約を結ぶと、特別目的事業体（SPV）が借入し、請負業者が長期にかけて支払うので、
定額の支払い金額を下げることが出来るかもしれないが、調達機関は、それほど必要としない
期間までもサービスを提供しなければならないかもしれない。（３．８項、「契約期間の上限」参
照）

契約上の変更への不測の事態に備える引当金を少額しか請負業者の予算に入れなければ、
実施能力の助けにはなるかもしれないが、必要な変更を履行する能力を制限することになるか
もしれない。かといって、サービスの必要条件が安定している場合に、引当金が多すぎると、重
い負担になるし、不必要でもある。

業務を行う為の多様な変更範囲の予備価格や其々の単価を契約に含めると、変更要請を
進める際の融通性を増やすために役に立つであろう。しかし、そのような取り決めでは、建設費
や資材の物価上昇と言ったような要因の予測不能性に反映させて原価コストにその分上乗せ
することになる。そのような特別条項を組み込まなければ、実施能力の助けにはなっても、融通
性を損ねることになる。
プロジェクト完成
4.34
調達機関は、プロジェクトを正式に市場参加させる前に十分な準備開発、査定をする為にかかる十分な
財源を用意しておく事が大切である。調達が開始された後にプロジェクトに変更を加えると、能率が悪くな
り、公共部門、民間事業者両方の費用負担が増え、大切な公共サービスの提供に遅れを生じさせるこ
とになる。
4.35
調達機関は、初期段階において必要要件を揃え、それらの査定を行わねばならない。そうすれば、全ての
プロジェクトの利害関係者は、プロジェクトにかかる費用について具体的に知ることができる。また、これによ
り、調達機関がプロジェクトに対して支払える金額の枠を設定することができるので、調達機関も主要な
利害関係者もプロジェクトの範囲と必要要件が、推定費用でまかなえると確信を持つことができる。大蔵
省は、２００７年初旬に、プロジェクト完成とプロジェクトの承認過程についての詳しいガイダンスを発表する
予定である。
P39
方法の詳細第二段階
4.36
この章では、調達過程を実行する方法と本ガイダンスで先に紹介した主要原則について述べる。第二段
階査定は、プロジェクト実行チームにより行われ、PFI に関係する主要 VFM をプロジェクト段階で検討する。
ここでの狙いは、プロジェクトごとに照らし PFI が VFM を達成することが出来ると調達機関が確信できるよう
にすることである。ここでは、証拠に基づき、定性分析、定量分析両方において、更に深く検討する。
4.37
該当する各プロジェクトの実現性、望ましい状況、達成の可能性について順に扱った一連の質問事項を
検討する第二段階での定性的要因を下記の表４・１に示す。査定は、または、第一段階で検討された
投資プログラム全体の中で企画された個々のプロジェクトまたは調達ごとに分けて、繰り返し行われるべき
である。
4.38
第二段階で評価されるプロジェクトは、PFI として調達された場合に VFM を達成することができるものとし
て、第一段階で既に評価されたものであると仮定する。従って、実現性等に基づいて検討された多くの高
度な戦略的問題は、既に査定済みである。もし、プロジェクトがこの手順を終えていない場合、第一段階
査定は、プロジェクト段階の第二段階査定と併せて行われなければならない。
4.39
多くの質問事項が第一段階査定と類似していても、この段階では、さらに詳しい分析をするとよい。例えば、民間の請
負業者の関心を調査する場合は、第一段階で行われた相対的な市場分析よりも、プロジェクトの特定の領域、境
界、制約などを念頭に置きながら、詳しい市場調査を行う必要がある。各省が、プログラムの VFM と関連する問題点
は認識しているが、現時点では下記の表のどの項目にも当てはまらない場合は、それらについての詳細を評価の中に
記さなければいけない。第二段階での目的は、第一段階で出したプログラム段階での判定を変更する必要がありそう
な問題を特定することである。
表・４・１ 第二段階 定性査定
実現性
PFI が、投資目標を実現する為には、望む結論を生産高として表現する必要があり、それにより、契約の
基盤や支払体制を構成する事ができる。例えば、生産高の質と量は、明確に定義する事ができるので、
契約に明記される必要がある。多くのサービス分野については、契約条件の中に記述することが出来る
が、一部の分野では、本質的に結果について契約で定めることができないものがある。
問題点
質問
プロジェクトレベルでの結果
プロジェクト実行チームは、このプロジェクトについて長期契約を作成するこ
とができると納得しているか？
客観的に判断する為に、契約の中で結果を定める事ができるか？
サービスや、長期計画の必要要件は入手可能か？サービスの必要要件
を明確、客観的、生産高に基づいた言葉で、契約の中に記載することが
出来るか？
サービスの質を客観的に独立して査定することが出来るか？
需要と契約が定める事のできる結果は、一致しているか？
インセンティブと質の良いサービスの提供の不利にならない契約を作成でき
るか？
プロジェクトに多額の新規設備投資が必要か？
職員派遣に関する基本的な問題点はあるか？職員派遣をしても、調達
機関にとって戦略的又は長期的に大切な中心核的技能の損失はない
か？
サービス保証の測り得る基準に合意したり、利害関係者の権利を納得し
たりする部分は、単刀直入な内容になっているか？
プロジェクトに明確な境界線を設けてあるか？（特に、調達機関が管理す
る領域についてなど）他のプロジェクトとの相互作用があるとすれば、それは
障害がなく処理できるものか？
サービスは、政府の人員の協力なしでも提供できるか？VFM に必要なリス
ク転嫁を否定する範囲はどこまでか？
請負業者が、新規のサービスの為の施設の性能、設計、開発に関連する
知的財産権を支配、所有することはありえるか？
プロジェクトの範囲内の現行、又は、予定されている要因は、または、それ
らに重要な相互作用を持つ要因は、新規サービス開始前に整えられる
か？
運営上の融通性
運営上の融通性と先行設備投資に基づいた長期契約のバランスは、実
用的か？
契約期間中において、大幅に契約内容の変更が必要になりそうなものは
何か？
サービスは、将来の営業上の目的の達成を制約することなく、実施すること
ができるか？
営業上の融通性を契約期間中、許容できる費用で、維持することが出
来るという確信があるか？
（4．33 参照）
公正さ、能力、会計責任
サービスを PFI 契約でなく政府が直接提供しなければならないような、社
会の公正さ、能力、会計責任についての問題点はないか？
サービスの範囲は、請負業者の関連職務過程の一貫管理に役立つか？
サービスに明確な境界線はあるか？
サービスを直接提供する為に必要な規制や法的制限はあるか？
民間事業者は、他の顧客への類似サービスの提供、運営、維持を通した
規模の経済を活かすことができるか？（同じ施設を利用する必要はない）
このサービスを提供するにおいて、民間事業者は、調達機関よりも、より多
くの経験や専門知識を持っているか？サービスは、調達機関にとって核で
ないか？
その他のプロジェクトに与える影響を考慮した場合、このプロジェクトの PFI
調達は、省にとって全体的により良い VFM をもたらすか？
総合的な実現性
PFI を検討するにおいて、省は、適切な長期契約を構成でき、戦略上、
規制上の問題も克服できると納得しているか？
望ましい状況
PFI により、リスク管理ができ、成果物納品への革新的なアプローチを展開するインセンティブを生み出す
ことができる。業績と支払体制を通して、首尾一貫した高品質のサービス提供させる。リスク転嫁の相場
は契約で定める。以下の質問の目的は、PFI の利益が、あらゆる付加費用や損失よりも上回りそうかどう
かを検討することである。
P41
問題点
質問
リスク管理
プログラムの為に管理が必要なリスクを考えたとき、民間事業者のリスク額を見
極め管理する能力とは何であるか？（ボックス３．２参照）
支払体制と契約条項は、適切なリスク管理を促進することが出来るか？
革新的なもの
新領域は、成果物の構想にあるか、サービス提供にあるか？
技術的解決や技術サービス、又はプロジェクト領域の本質にある程度の融通
性はあるか？解決策が、調達機関により課せられる法的事項、および、技術
水準に制約されないか？
仮評価で、プログラムにおいて新領域となる見込みがあることが判ったか？
民間事業者は、プロジェクトを支える施設の活用水準を向上することができる
か？ （例えば、第三者が利用するために売却、使用権、商業開発を通して）
契約の存続期間と残
サービスの需要をどの程度先の将来まで、適切に予測できるか？施設の耐用
余価値
年数は、どれくらいか？長期契約による不利益は何か？
契約終結後の施設資産の状態に制約条件はあるか？
必要要件、施設や営業状況の変更可能性を前提にした場合、ベンチマーク
評価や技術刷新などの手法を駆使しながら、契約期間中、VFM を維持する
ことができるか？
（3.10 参照）
インセンティブとモニタリ
投資プログラムの結果と結論は、契約条項に記載できるか？ それは、客観
ング
的で測り得るものか？
サービスは、合意して定めた水準と照らし合わせて、独立して査定できるか？
サービス水準に達するためのインセンティブは、PFI の支払体制により高められる
か？
使用年数に かかる 費 プロジェクトの設計、建設、運営要因を統合する事は可能か？
用
継続的な運営費用支払いや、必要な維持管理が著しく大変か？それらは、
建造物の種類によって影響を受けやすいか？
総合的に望ましいもの
高く推定された資本コストや、その他の損失を上回る十分な利益を PFI がもた
らすであろうと、会計役員が納得しているかどうか？
達成の可能性
PFI が、公共部門と民間事業者の技術の能率的、効果的な連合を可能にするものとは言え、この二者
の関係を管理する規定を定める為には、その業務処理に著しい費用がかかる。特に、調達過程は複雑
で、プロジェクト展開やサービス提供を継続的にモニタリングする為には、上級管理の時間も含め、著しい
財源を必要とする。機関の力量や能力は民間事業者側のサービス提供能力とともに、調達時間や市
場の関心の水準や質に及ぼす直接的な因果関係を持っている。PFI においては、十分な利益を挙げる
為のより優れた確固たる手順が必要となるので、調達ルートは、市場が何を要求しているかの査定結果
に基づいて選択されなければならない。
P42
問題点
質問
市場の関心
民間事業者が、求められた成果を上げる実力を持っていると言う証
拠はあるか？
これらのサービスを十分に受け入れる市場が民間に存在するか？
プログラム内のプロジェクトに対して十分な市場の要求はあるか？市
場の要求を十分査定したか？類似プロジェクトで市場不成立となっ
た前例はないか？
類似プロジェクトが市場に出されたことはあるか？この種類のプロジェ
クトの PFI 策への調達機関の責任は、説明済みか？
プロジェクトの性質が、利益を生む可能性のあるベンチャー事業に
映えると言えるか？
企画、開発、実行に関連するリスクは、プロジェクトへの解決策を念
頭に置いた場合、管理できるか？
その他の問題点
定められた時間枠内に調達が実行可能であるか？調達文書の作
成や承認、段階的な入札者の選抜、査定、交渉、認証、精査
等、調達機関の抱える主要事項を解決する問題を解決する為の
十分な時間はあるか？
プロジェクトの総合的な価値は十分で、業務処理費用と比較して
も適切か？
取引の本質や業務の戦略的な重要性、及び将来のビジネスの見
通しなどをみて、市場に利益を生む可能性のあるベンチャー事業と
映るだろうか？
調達機関は、調達やその後提供期間を通して、サービスを明確に
定義し、実行、支援する技術と財源をもっているか？
総合的な達成の可能性
市場や調達機関の財源、計画の市場に対する魅力を査定した上
で、会計役員が、PFI 調達プログラムに達成の可能性があると納得
しているか？
第二段階の為のソフトサービス査定
4.40
一部の PFI における重要な要素は、ソフトサービスを包括するかしないかと言うことである。プログラム段階
（第一段階）での考えに基づいて、プロジェクト実行チームは、第二段階のプロジェクト査定の一環として、
請負業者にソフトサービスを任せる利点について注意深く検討するべきである。プログラム段階で、戦略
的、管理的な理由により、ソフトサービスを包括するべきではないと結論が出た場合は、これらのサービス
を除外しても PFI プロジェクトで VFM を達成に重要な影響を与えないことを確認する為に、以下の質問
事項に照らし合わせてみるのも一つの手である。第一段階で、プログラムにソフトサービスを含めるべきであ
ると示した場合は、プロジェクトチームの課題は、PFI プロジェクトにソフトサービスを包括することが、全ての
追加費用を上回る総合的な利益を上げることによって VFM を達成できるかどうか、そして、どの様にこれら
の利益を上げるかを査定することである。
表 ４．２ 第二段階におけるソフトサービス査定の方法の詳細
問題点
統合設計
質問
どのようにソフト施設管理提供者を設計の過程に取り入れるか？どれくら
い早い時期にこれを行うか？これを確立できるのは、どのような体制か？
異なる PFI 構成は、異なる方法で主要提供者を設計段階に含める為の
インセンティブに影響を与えるか？
設計調整が VFM に影響を与える範囲はどこまでか？考えられる場合、正
しいインセンティブはプロジェクトの中に含むことは可能か？（例えば、もし、
それが VFM 達成の為に重要なことである場合、入札者の評価基準に含
めることができるか？）
全期間にかかる費用
全期間に節約できる領域は、何でどの部分か？維持費は、どの程度重
要か？
これらは、環境その他の副次的影響を持っているか？（もっと燃費のよい建
物など）
提案されたリスク転嫁は、入札者に正しい行動をとるインセンティブを与え
るか？
相互作用の問題を減らす
利益達成を確保する為に、どの体制を適用するか？それらは、達成できる
こと/契約のシングル・ポイン
ものであり、測り得るか？(重要業績指標 KPIｓと接点があるか)
ト
もし、利益達成とならない場合、結果としてどうなるか？
契約のシングル・ポイントは、VFM をもたらすか？プロジェクトにとって最も適
した形態は何か？（総支配人かヘルプデスク・サービスか）それは実行可能
か？
両当事者に、契約管理の専門家の意見は十分与えられているか？
効果的な資産運営
PFI に包括すると、提供者に供給チェーンで交渉力を活用する機会を与え
るか？
ソフトサービス提供者は、サービスを提供している他のプロジェクト全てに使
用する用具の一括購入をすることにより、かかる費用を更に抑えることがで
きるか？ どれくらいの金額を節約できるか？
総合体とすれば予備支給の減少、諸経費共用、配送費共用、一括購
入等による節約が可能か？その可能性の大きさは？
PFI の状況で、望ましい行動を奨励することが可能か？ （業績管理指標
KPIｓは利用できるか？）
訓練のインセンティブに差はありそうか？そして、それは、どのように従業員
のインセンティブに、影響を与えるか？（民間事業者が、認可訓練制度を
申し出てくれそうか？）
中間サービス
中間サービスを含める利点は何か？何時、中間サービスについて検討する
か？それらは、入札基準の一部になるか？
PFI 契約において、中間サービス提供を困難にする問題があるか？調達
機関は、中間サービスを実行する為に必要な一度限りの費用等、現行の
サービス予算に入っていない移行費用を支払えるか？
コストを比較する為に質と量の差について真剣に検討したか？
施設資産運用に最も重要なサービスとは何か？中間サービスが提供され
なかった場合、安定した状態でのソフト施設管理提供へのリスクは何か？
.... 調達機関は、利益に対する追加費用のバランスに重点をおき、短期
間の実施能力を管理する手段として、中間サービスを利用してはならな
い。現行のサービス予算が中間サービスの費用を十分支払えるだけあるか
とどうかという問題より、むしろ、現在なされているサービスと中間ソフト施設
管理の間におけるサービスの水準と質を評価することの方が必要である。
.... 中間サービスは、早い時期に特定され、正しく予算計上された場合
に、価値を高める。利益とリスクの分析は、現行のサービスと中間サービス
の差に正確に反映する予算に照らして行わなければならない。
融通性の必要要件
費用の見積もりに、特定分野に発生しそうな融通性の問題が考慮に入っ
ているか？また、どの程度の偶発事項がそれには含まれているか？
サービスの必要性への変更を考慮に入れる為、契約の中に、特定した再
評価や中断期間を取り入れる事は可能か？
ファイナンシャル・インセンテ
業績管理制の適正さの検査はできるか？（一定期間後に履行条件成立
ィビゼーション
の最低値を再チェックする。モニタリングシステムの適正さ）
業務体制が正確に定められており、自己診断とユーザーの感想を比較し
たり等のモニタリング制度が正しいインセンティブを促進できている現行の類
似プロジェクトの経験はないか？
ベンチマーク評価や市場テストにより、価格設定や高品質のソフトサービス
の継続に関連するリスク管理を確かな方法で行えるか？
PFI にソフトサービスを包括する利点は、全追加費用と包括により生ずる制約よりも上回っているか？
P45
第三段階・ 調達段階での評価
5.1
OJEU 通知発布から契約を承認するまで継続的に行われる第三段階査定の狙いは、調達機関と後援
部門が、VFM を損ねるものがあるか否かを効果的に評価する為に、十分に市況を査定し、調達過程の
早い時期に市場の抱える問題を特定することが出来るようにすることである。
5.2
第三段階査定は、何度も繰り返し査定する性質のもので、OJEU 通知発布からプロジェクトの決算に至
るまでの調達過程に適用される。第三段階では、VFM を確保するために継続的に繰り返される一連の
確認作業をする。第三段階での目的の概要を下記のボックス５．１に記す。
ボックス 5.1 第三段階の目的

調達過程でしっかりとした競争が行われており、競争の水準が健全であることを確認する。

入札者が実際に持っている財政能力は、VFM を達成する為に十分なものである。

企画と調達の早い段階で市場情報をプロジェクトに反映させる。

提案されたリスク分担が、適切で、実現可能であることを確認する。

競争により生じる費用が妥当で安定するように、調達過程が効率的で公正である事を確認す
る。

市場乱用や市場の不成立があるかを判断する。

プロジェクトの適切な構成と財務上の融通性の水準を決める。
競争の質
5.3
競争的な調達は、公共部門が調達活動の中において、VFM を達成することを狙う為の方法の一つであ
る。調達機関と後援部門は、公示された調達に対して、十分な競争反応が返ってくる、そして、結果とし
てとられる調達過程においても競争を保つことができる事を確信していなければならない。
5.4
調達が一旦開始されたら、調達機関と後援部門は、調達の各段階における競争の質の評価を継続的
に行うべきである。市場の関心が競争レベルを下回った場合、調達機関は、アプローチの方法を再検討
する必要がある。そのような場合は、実現性、望ましい状況、達成の可能性の基準に反した定性的な仮
説をたて、各段階で再評価するべきである。
5.5
調達機関は、優先入札者が選抜されるまでの調達段階を通し、定期的に競争の質と程度を見直すべ
きである。確固たる競争の為には、プロジェクトへの入札に強い興味を示した質の高い入札者が複数存
在することが必要である。調達過程において、入札者が興味を示さないことがあれば、一見したところの最
適な競争条件が欠けているのであろう。その場合、調達機関は、行動を起こせると決意する前の競争過
程を制限している問題点を査定する必要がある。
5.6
下記のボックス５・２では、調達を査定する際に調達機関が検討する必要のある問題点の一部を取り上
げている。
ボックス 5.2 競争を査定するにあたって検討すべき重要点

調達のアプローチと構成

特定分野に関連した問題

広域市場や調達の時期に関する点
市場の不成立
5.7
調達チームは、如何なる段階においても入札者が存在しない等、市場の不成立を確認した場合は、プロ
ジェクトへの重要な影響について検討しなければならない。市場の不成立や競争の欠如は、プロジェクト
への入札者が一人しかいない場合や、二人以上いたとしても、確かなのが一人だけと言う場合に生じる。
懸念は、緊張した競争状態がないと、入札者は、公共部門にとっての最適な価格、諸条件を申し入れ
る気にならないかもしれないことである。このような場合は、市場の乱用が生じる可能性もある。市場の乱
用とは、類似プロジェクトの市場価格と比較した時に申し入れ価格が市場価格から外れていたり、同価
格の最近の他の類似プロジェクトと比較して、リスク因子が極端に少なかったりするような状態のことを言
う。
5.8
そのような状況では、VFM を確保する為のその他の処置が取られない限り、プロジェクトが VFM を達成す
る見込みはない。とはいっても、市場の不成立だからと言って、調達を自動的に中止するべきではない。
省と調達機関は、プロジェクトを先に進めようと考えるのであればプロジェクトの状況を徹底的に見直さな
ければならない。会計役員を納得させることが出来るような適切な追加措置をとることが出来ない場合は、
調達を中止しなければならない。
5.9
調達を継続するかどうかを検討する場合、市場の不成立の理由を綿密に調査するべきである。チームは、
競争の不成立が市場全体の問題に因るのかどうかを確かめなくてはならない。市場全体の問題であれば、
他の調達ルートをとったとしても同等の影響を与えるそのような場合は、調達機関は、現行の調達を継続
しながら、どのような追加保護を導入できるかを考えた方がよい。また、競争の不成立には下記の原因も
考えられる。

調達機関のプロジェクトに対する公約や、調達チームの技術や経験について入札者団体が懸
念を抱いている。この場合、調達機関と省は、重要な問題として、どのようにこれらの懸念に対
処するかと考える必要がある。

出資者が、支払い能力の限界を超えているのに多数のプロジェクトの最終選考に残ってしまっ
たので、一部のプロジェクトから手を引く決心をした。
いずれにしても、市場の不成立となった理由を徹底的に探査することは、避けて通れない。
5.10
市場の不成立の際に従うべき定義条項を定めることは、困難であり不適切でもある。各事象の核心につ
いて検討するのが、必然的で適切な方法である。けれども、後述のような通則を幾つか定めておくことは
可能であろう。
P47

もし、市場の不成立が調達過程の初期(入札前)に発生した場合、その他の調達ルートにも同
等に影響を与えるような市場全体の崩壊がある場合を除いて、調達は中止されるべきである。

入札後に市場不成立が発生した場合、調達機関は、残りの入札者の能力と質、又は、一つ
あっても信頼できる付値を検討し、競争が防げたことや競争が生み出せた VFM を考える必要
がある。

いかなる状況においても、調達機関が、入札者が一人でも調達を継続することが適切であると
考える場合は、入札者の供給チェーンに透明性のある競争があることを確認するべきである。
ベンチマーク評価は、市場テストの妥当な方法ではない。もし入札者が、下請け業者の市場テ
ストに同意しない場合、調達は VFM を達成しそうもないので、中止するべきである。
5.11
特定のプロジェクトにいて、少数の入札者しか興味を示さないのには多くの理由がある。調達機関と後援
部門は、連帯的にそのプロジェクトを取り巻く事情を調査し、激しい競争があると判断する指標を決めな
ければならない。
5.12
各省は、調達過程の出来る限り早い時期に、入札者が一人の状況下の持つ全ての潜在的な可能性に
ついて、英国大蔵省と共に吟味しなければならない。
リスク分担
5.13
適正なリスク分担は、PFI プロジェクトの VFM の利益実現確保の鍵である。これらの利益は、建設、建物
の設計や要求されたサービスを提供するための適正さに伴うリスク等、主要投資プログラムに本来備わっ
ている多様なリスクの責任を、それを管理するのに一番相応しい当事者に負わることによってもたらされる。
PFI プロジェクトにおけるリスクへの政府のアプローチでは、プロジェクトの末端である民間事業者にリスクを
負わせる事を求めていない。リスクを転嫁するという事は、民間事業者に最高の VFM を達成する為の正
しい教養とインセンティブを与えると言うことだ。
SoPC
5.14
全ての PFI 調達は、SoPC3 に示されたアプローチや「契約の標準化」で英国大蔵省から寄せられた関連
推進文書に沿って行われるべきである。このアプローチの総合的な狙いは、SoPC3 の活用と、リスク因子
を組み立てる為の詳細分野について示されている契約で、民間事業者に効率的に業務を遂行する為の
正しいインセンティブを提供するような PFI 契約を確立することである。リスク配分が上記のようになされて
いると言うことに基づいて、VFM 判定を出すべきである。
5.15
政府の方針では、SoPC3、及び、あらゆる状況でのリスク因子について書かれたリスク・プロファイルを利用
することとなっている。業務処理費用に影響を与えるので、調達機関は、その他の方法を利用するべきで
はない。調達機関は、また、租税軽減計画や節税については、「デア・アカウンティグ・オフィサー」（書簡）を
参考にすべきである。
P48
費用の安定性
契約の市価
5.16
アウトライン・ビジネス・ケースで見積もった費用金額が、フル・ビジネス・ケース又は、決算で出た費用金額
と著しく異なる場合、予知する事の出来なかった正当な外部の理由に因るものかどうか、もし、違うなら、
なぜこの格差が楽観偏向評価に取り込まれなかったのかを問うてみるべきである。そして、将来のプロジェ
クトの為に、この分析を楽観偏向評価に組み込むべきである。とは言っても、このことは、この段階では調
達決定を中止したり見直したりする理由とはならない。この情報は、将来の調達の為に活用するべきであ
る。
5.17
コンペティティブ・ダイアログ手続きでは、優先入札者が選抜された後は、入札に関する重要な情報を変
更する事項、競争の適切さを損ねたり差別を引き起したりする危険性のある事項についての修正を施し
てはならない。費用額の変動は、財源競争と関係づいていた(下記を参照)。従って、費用額は優先入札
者が選抜された後は固定されるべきである。
財源競争
5.18
調達機関は、優先入札者を選抜した後に債権者を選抜する為の財源競争を催すのは適切であるかど
うかを検討するべきである。財源競争を催す際の最善な方法（どのような状況のもとで催すべきかなどもふ
くみ）についての概要とその詳しいガイダンスについての草稿が発行された。（反応を調べる）２００６年８月
１日に発表されたガイダンス、「優先入札者間の財源競争」は、英国大蔵省公式ウェブサイトに掲載され
ている。調達機関が財政競争を催すべきであると判断した場合、その事を OJEU 通知に記さなければな
らない。
業務処理費用
5.19
PFI 業務は、調達機関が直面する商業上、財政上の準備業務のうち最も複雑なものの一つである。PFI
業務では、財政顧問や顧問弁護士を抱えている、様々な商売人や金融機関と交渉する。従って、調達
のスケジュールと業務費用は、その他の調達オプションから通常発生するものよりも著しく上回る可能性が
ある。
5.20
これらの要因は、また、PFI 業務を競う民間事業者の能力にも影響を与える。そのようなプロジェクトの民
間部門の出資者は、内外において多額の入札費用を負担することになる。これらの費用は、民間事業
者がその他のプロジェクトに入札する能力にも影響を及ぼすであろう。入札費用が見込んでいたより高い
場合、PFI プロジェクトにおける費用の増加につながる可能性がある。さらに長期間のものになれば、プロ
ジェクトに対する競争を限定したり、そのプロジェクトに投資する為に集めた資金への配当金が増加する
可能性がある。
5.21
従って、PFI 業務処理の中で VFM を達成する際に、現実的な競争を維持することが重要なポイントなる。
しかし、これは、民間事業者がこれらの業務処理費用をしっかり管理し、公共と民間事業者にとってこれ
らの費用を最低限に抑えるプロジェクトの競争市場を確保する為には、何が必要であるかとういう現実的
な査定を完了した場合のみ、あり得る事である。
財務上の融通性
VFM の決定と財務上の融通性の真価
5.22
この時点における査定の重要な部分は、異なる財政構造を活用することが、必要要件の変更に対応す
るプロジェクトの融通性に与える影響力である。契約の費用を最少に抑え、それを確実に支払えるように
しようと、（物価上昇の影響を除けば、定額支払）調達機関は、以前に、借入による資金調達を最大限
活用し、ほぼ全額を固定金利（安くて相対的に融通性に欠ける財源）で借りると有利に評価される評価
基準を活用していた。が、これらは、変更に対応する融通性を一層制限する。
長期固定利率債務の影響
5.23
上位債務の型と契約の融通性には、直接の相互作用がある。これは、長期固定利率借入金の活用や、
借入金の種類に関係する。（銀行借入、金融債、固定利率、物価スライド型）融資や金融債の金利を
固定すれば、契約締結時点の現金支払い条件において安くつくと、調達機関は思うかもしれないが、もし、
調達機関が、「公共事業機関の任意契約解除権」の為に契約を破棄しなければならない場合、高いキ
ャンセル費用がかかる可能性がある。
5.24
銀行融資は、概して、金融債よりも変更に対応する融通性があるが、融通性に対して、それなりの代償
を支払うのは必然的である。そして、金融債の方が銀行融資より安い場合がよくある。しかしながら、金利
ヘッジのブレーク・コストを含めると、一般的には金融債の前払いにかかる費用の方が、同額の銀行融資
の前払いにかかる費用よりも高くつく。調達機関が、入札者に、安くつくが融通性の低い融資でなくて高く
つくが融通の融資性の高い融資の方を勧めるのは、ほんの限られた場合だけである。PFI プロジェクトにも
っとも適した財政構造を決定するにおいて、調達機関とその顧問はそれぞれの資金解決に伴う融通性を
比較し、また、それにかかる金額を計算すべきである。
5.25
調達機関が様々な財政構造の融通性に与える影響について検討する際の参考になるように、別途この
詳細についてのガイダンスが発行される。
固定利率型か物価スライド型か？
5.26
PFI プロジェクトの金利とインフレのリスクについてのガイダンスは発行済みである。ガイダンスの目的は、調
達機関と顧問が、金利とインフレを管理に費用効果のある方法を開発、査定し実行するのを促進する
事である。本ガイダンス、「アプリケーション・ノート PFI 契約における金利とインフレ」は、英国大蔵省ウェブ
サイトに掲載されている。財務上の融通性の価値を決める際、調達機関は次の事項をしっかり検討する
必要がある。

調達方針を決定する際に必要な融通性。

調達機関が利用している VFM 評価構成内の融通性の費用。

実施能力不足による融通性の欠如は、全体的な VFM に不利な影響を与える可能性はある
か？
財政構造
5.27
プロジェクトの財政構造が融通性に影響を与えるかもしれない三つの事情は次の通りである。

契約変更

再融資をうける

公共事業機関の任意契約解除権
契約変更
5.28
SOPC3 のアプローチでは、不測で予め金額を算定できない融資予約の手数料を金融機関に支払うのは、
定額払いにおいて VFM を損ねると言う理由で、請負業者は、予定している主工事への融資を上回った
資金枠を維持しなくてもよいとしている。そのため、請負業者が将来の資金調達を確保する義務は、「出
来る限り」の範囲に留まっているので、資金調達が出来ない場合は、調達機関が主工事費を直接支払
うことを考える必要がある。
5.29
調達機関の変更費用を補うための追加資金を請負業者が集める事に便宜を図った借入体制に、もう
少し融通性を組み入れることが可能かもしれない。が、最初の資金調達をする時に、この問題に当たるこ
とが重要である。もし、これをしなかった場合、最初の貸手の承諾なしに担保権に、新しい債権を追加で
きなくなる可能性があり、その結果、最初の貸手が独占供給の立場を手に入れる事となる。
5.30
SoPC は、長期にわたるサービス仕様への変更については、これらの必要要件を満たすために、調達機関
の必要要件を改訂し「公共事業機関変更の仕組み」を組み入れる必要があるとしている。付加的な融
通性がある方が、より優れた VFM を達成できると調達機関が判断した場合、契約書の中に下記の事項
の為の措置を組み入れるべきである。

サービス範囲内の変更について予め価格設定されたオプションを含める。

小規模な変更をする為のキャンセル料を予め設定する。

臨時出費引当金の管理。

請負業者に、臨時資本等の適切な支援体制を整えるよう要請する。
借り換え
5.31
調達機関の利益は、財政構造によって影響を受ける可能性がある。一部の財政構造は、全体にかかる
費用を一番安いと最初に見積もってはいるが、借り換えた場合にかかる費用が高くつくようになっている。
金融債権は銀行借入よりも安いようだが、プロジェクトの営業が順調だった場合に借り換えで前払いする
のは銀行融資よりも高くつく見込みがある。
5.32
借り換えによる利益は不確定である。従って調達機関は、財政構造同士の比較評価において借り換え
による利益を査定する場合は、慎重にならなければならない。
公共事業機関の任意契約解除権
5.33
財務上の融通性に関する最終的な査定は、政策変更等により、PFI サービスが調達機関の公共サービ
スに必要でなくなった場合に契約を解除できる調達機関の能力である。SOPC3 の下では公共事業機関
の任意契約解除権（ATV）による契約解除費用が、特に、残余財産所有権、利率ヘッジのブレーク・コ
スト、金融債権の前納違約金などの賠償に関して、著しく高くなる可能性がある。（スペンス・クローズ）
5.34
調達機関は、AVT 任意解約権オプションを査定する時点で、契約締結時に導入する財政構造の内容
を検討するべきである。調達でプロジェクトに利用可能な財源構造による利益の評価を行うときのこのオプ
ションの査定を促進する追加ガイダンスが、やがて発行される。
請負業者の悩み
請負業者が悩む状況
5.35
PFI プロジェクトにおいて、最近、請負業者の財政困難による影響があった。従来の調達とは異なり、PFI
では公共部門が追加費用を被ることなく施設とサービスが提供される為の追加保障措置を多数設けて
いる。けれども調達機関は、財政構造が請負業者を悩ませている影響について熟知しておくべきである。
また、財政構造は下請け業者が財政困難となると請負業者がサービス提供を継続していく能力に影響
を及ぼすであろう。特に、順調に軌道に乗っている特別企業団体の会社の持つ、不利な状況や不測の
費用の解決する為の危険資本はより少ない。従って、主要建設業者と運営下請け業者に建築と運営
に伴うリスクの大半を負わせるような契約内容を構成する必要がある。
5.36
調達機関は、金融機関の幹部(もし関与している場合/PQQ)が行った企業査定をある程度頼ってもよい
が、プロジェクトの企業査定は、自ら行うべきである。下請け業者については、信用格付けや親会社保証
等、プロジェクトに対する危険性の背景、交替のしやすさなどと対照して、彼らの信用状態について査定
するべきである。請負業者が下請け業者の業務不履行に対応できる能力に照らして、これらを査定しな
ければいけない。下請け業者に業務不履行があった場合、もし、請負業者の財政状態が良く、より多く
の財源や引当金を自由に扱えたり、収益債権、信用状の収益があれば、下請け業者の不履行があって
も、確実にサービスを提供する支えとなる。もし、請負業者が特別企業団体であった場合、調達機関は、
特別企業団体の持つ経営専門知識と残存リスクの程度を検討するべきである。
5.37
それぞれの入札の付値について見解がまとまったら、それらの質と価格をさらに広く照らし合わせて、その見
解を査定するべきである。定額負担の額が他より安い付値があるかもしれないが、それらは、失敗したり、
結果的に VFM を損ないやすい傾向にある。いかなるプロジェクトにおいても、特別企業団体の失敗のリス
クは低く抑えなくてはならない。
効率のよいスケジュール
5.38
調達に実際に利用するスケジュールは、アウトライン・ビジネス・ケースに記し調達機関は主要チェックポイ
ントに照らして進行をモニタリングするべきである。調達スケジュールにおける著しい遅れは、VFM 達成に潜
在的な問題点がある兆しかもしれない。特に調達機関は、優先入札者の選択から決算にかけての時期
をモニタリングすべきである。もしこの期間に予定されていた期間を越えてしまったら、この遅れの裏に隠され
ている VFM に与える影響を十分検討せねばならない。そのような状況下で VFM を確保する為に、財源
競争や下請け業者の市場テストを実施したり PFI 調達ルートが適当かどうかを考察したり等の適切な措
置を検討しなければならない。
記録資料
5.39
調達機関は、建設後、定期的に、プロジェクトが収益を生んでいることを確実にするために運営評価を実
施し証拠基準を将来の調達の為にまとめるべきである。
P52
方法の詳細第三段階
5.40
表５．１は、第三段階での連続査定の一環として検討すべき問題点の一覧である。
表 5.1 第三段階 定性査定
市場の不成立
PFI では、十分な収益を上げる為に確固たる競争過程を必要とする。適切な価格における長期の成果
は、調達段階での緊張した競争状態にかかっている。
問題点
質問
市場の乱用と市場の不成立
場所や領域が類似しているプロジェクトにおいて、しっかりした
財政基盤を持つ入札者が不足していた事はなかったか？
市場の乱用があるか？
調達の問題点
事前情報通知や OJEU 通知 に対して良い反応があった
か？
PQQ の基準に合格した入札者は何人いるか？入札者の財
政基盤と能力は十分か？
リスクの価格設定等の競争に手ごたえのある緊張感がある
か？
総合的評価
調達について総合的に考慮した場合に、プロジェクトチームが
正常な競争が存在すると納得している。
効率的な調達過程
市場の関心を維持する為には、順調な調達をすることが重要である。
問題点
質問
効率的な調達
現実的なプロジェクト計画があり、不当な遅延なしに首尾一
貫して実行されているか？
入札費用は、契約価格に釣り合っているか？
調達に関するあらゆる点において、市場の関心に逆効果の
影響を与えるのはないか？（コンペティティブ・ダイアログ手続
きによる制限等）
調達構成の方法による問題は何もないか？
調達機関の財源
調達機関は、調達を順調に進める為に必要な財源を持って
いるか？
プロジェクト管理の準備は、整っているか？
総合的評価
進められている調達手順は、VFM 達成に不利な影響を与え
そうか？
リスク転嫁
PFI を継続する決断は、プロジェクトに対する市場の要求にかかっている。
問題点
質問
広範な問題
提案されたリスク転嫁に対する競争がなされているか？
調達機関は、取引の本質や業務の戦略的な重要性に合わ
せて適切なリスク転嫁が、引き続き PFI を通じて行われている
ことを確認しているか？
VFM をもたらす全ての主要要因を維持していると常に確信し
ているか？
総合的評価
入札者の査定や調達機関の制約を前提に考え、リスク転嫁
は実現可能であるか？
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A
U SER G UIDE
BACKGROUND
A.1
The accompanying spreadsheet must be used as part of the quantitative
assessment, and the results presented as part of the business cases submitted to the
department (and in some cases, subsequently to HM Treasury) for approval. The
Corporate Private Finance team (CPF) at HM Treasury hold the master copy and are
responsible for commissioning updates or changes to the spreadsheet. No amendments
should be made to the spreadsheet by any other party without express approval from
CPF.
A.2
A standard mandatory spreadsheet for the VfM assessment has been developed
to meet the following objectives:
x ensure that a simple approach reflecting
analysis takes place;
the early point at which this
x focus Procuring Authorities’ minds on the underlying assumptions and the
interplay with qualitative judgement and move the analysis away from a
single pass/fail point estimate. See Section 1.19 of the Main Guidance;
x reduce costs and ensure ownership of the decision lies with the Authority
and not their advisers;
x introduce consistency across the public sector and improve the underlying
evidence base.
A.3
There are certain assumptions which are hardwired into the model which the
Authority should not seek to amend, for example the model assumes that the
Employment cost per employee is equal for the conventional procurement, in line with
Government policy that PFI should not be pursued at the expense of employee terms
and conditions (see Section 1.14) of the main guidance.
INTRODUCTION
A.4
This user guide serves as an instruction manual for using the accompanying PFI
Quantitative Evaluation Spreadsheet (the “Spreadsheet”). The Spreadsheet has been
developed as a tool to assist Procuring Authorities undertake a quantitative analysis to
support the VfM decision as to whether to use PFI or conventional procurement1.
A.5
The two procurement methods are:
x The Conventional Procurement Option- (‘CP’ in the model). Procurement
through conventional approaches that use public funding (for example,
letting a design and build contract for the construction of an asset, and then
letting annual operating and maintenance contracts for the ongoing
maintenance of that asset);
1 The Spreadsheet is based on a straightforward investment project whereby an amount of capital investment is required, either
up-front or over a lengthy period, and this investment then requires both ongoing maintenance and periodic life-cycle upkeep. In
addition, services that are ancillary to the provision of the physical asset, such as catering and cleaning, can be modelled as part of
the overall package.
Quantitative Assessment User Guide
1
A
USER GUIDE
x The PFI Option - Procurement under the Private Finance Initiative (“PFI”),
which is a specific procurement methodology through which the public
sector lets a design, build, finance and operate contract to the private sector
for the construction and whole life maintenance of an asset and/or
associated service.2
A.6
The spreadsheet has been designed specifically to aid Procuring Authorities in
their choice between procurement routes, it therefore:
x does not give an affordability envelope;
x does not provide the basis for bid evaluation or reference model;
x does not provide a pass/fail point estimate for deciding between PFI or
conventional procurement.
A.7
The watch word in developing this tool has been simplicity. The user will,
therefore, not find many of the aspects that they would have expected to see in a
conventional public sector comparator. Whilst greater complexity could be introduced,
the simplicity reflects the level of inherent uncertainty to which any quantitative
spreadsheet is subject when used at an early stage of project development, in this case
investment and project assessment stages. Equally, it highlights the fact that
quantitative analysis is only one element of the VfM assessment and should be used
only in conjunction with the qualitative assessment which is completed in parallel. The
pursuit of further degrees of accuracy is likely to detract from the underlying qualitative
and quantitative reasons that make a given procurement route value for money.
A.8
The Guide is divided into the following two core sections:
I. Spreadsheet Usage
II. Spreadsheet Inputs
A.9
The Spreadsheet Usage section includes an overview of how the Spreadsheet
should be operated and the results from it interpreted. The spreadsheet input cells
contain references to the appropriate section in this guide. The Spreadsheet Inputs
section of the Guide explains the nature of the input variables and the role that each
plays in the Spreadsheet. It also provides Procuring Authorities with advice on how
they might test or tailor values to the particular circumstances of the project they are
assessing, either through discussions with their sponsoring Departments or by
reference to evidence bases maintained elsewhere. Creating and maintaining solid
evidence bases is key to sound decision making in VfM appraisal.
A.10
The advice included in the main body of the Guide is deliberately not project or
sector-specific. To provide further assistance, the worked example in Section B of this
guide simulates how the Spreadsheet could be used, and its results fairly interpreted,
for a grouped schools procurement. It does not however, place the outputs in the
context of the qualitative VfM assessment, nor does it put forward suggested defaults.
The Procuring Authority should use the best available evidence and appropriate
judgement when deciding which values best reflect the programme or project.
2 Whilst there are many different forms of PFI, the Spreadsheet presumes a straightforward arrangement whereby a private
sector partner is asked to provide a long term, fixed price, output-based service, involving single-point responsibility of delivery
for a package of services. The private sector partner commits capital which it puts at risk to the quality of the performance of the
services it delivers.
2
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
I. SPREADSHEET USAGE
Introduction
A.11
In this section the Guide explains how the Spreadsheet can be used to test
various VfM propositions. The Spreadsheet assists users by including dialogue boxes
for active cells. These boxes describe the information required to run the Spreadsheet
and present the relevant references to the User Guide.
A.12 Running different versions of the Spreadsheet to improve the user’s
understanding of the impact of changing given input variables provides useful decisionsupport to Procuring Authorities. Whilst this Guide encourages Procuring Authorities
to tailor certain inputs and scenarios of the Spreadsheet for the particular project or
programme being assessed, its usefulness will not be significantly improved by
increasing its level of complexity. Amendments to the functionality of the spreadsheet
should therefore be avoided
A.13
The Spreadsheet is used at both the programme and project stages of VfM
appraisal. When used to support programme-based decisions, a Department will need
to consider a “representative” project on which modelling can be undertaken. Where
projects in a programme are not homogeneous, Departments may need to construct a
number of such “representations” and then model each before supportable conclusions
can be drawn for the programme.
A.14 The Spreadsheet assumes that the project satisfies a long-term service
requirement for a public body (the “Procuring Authority”). As such, it should prove to
be a useful tool for a large number of investment projects being considered by public
sector Procuring Authorities. Where a project is less standard than that upon which the
Spreadsheet has been based (for example, a joint venture), the Spreadsheet is unlikely
to be a suitable method of analysis. In these circumstances, it may be appropriate for a
Procuring Authority to develop a bespoke spreadsheet to test VfM in discussion with
HM Treasury. However, even for such spreadsheets, the principles upon which the
Spreadsheet is based will continue to be relevant.
A.15
The Spreadsheet is deliberately set up in a way that requires Departments and
Procuring Authorities to collect, collate, extrapolate and disseminate information about
the effect that different procurement routes have on the quality, cost and timeliness of
an asset and/or associated services. The creation of a robust and well-populated
database is essential if future procurement decisions are to be properly evidence-based.
Where the evidence base is not currently well developed, public bodies are required to
improve it so as to ensure that the results obtained from using the Spreadsheet properly
reflect all available experience.
A.16
The tables below set out the headings of each input cell for the spreadsheet with
a description of the input required and a reference to a more detailed explanation later
in the guide.
Quantitative Assessment User Guide
3
A
USER GUIDE
Table A 1.1 Input cells
General
4
Variables
Description
Factors to consider
Timings
x
The contract period is restricted
to intervals between 6 and 40
years
x
The Spreadsheet allows the user to
consider a situation where service
begins prior to the end of the
major capital expenditure period.
The percentage of the unitary
charge paid in this short period
should be entered in the Unitary
Charge box, cell M13
In the event that the start of
operations is phased, with the
unitary charge payable durimg
the period prior to the end of
the
construction
period,
increasing over time, then the
average share of the full unitary
charge payable during the semi
operational period will need to
be
determined
separately,
before being entered .into cell
M13
CapEx Escalator
This escalator increases the projected
level of Capital Expenditure during the
main construction period at the start of
the Contract..
See A.44-A.46
OpEx Escalators
The OpEx (employment) escalator is
applied to all wage related costs, whilst
the OpEx (non employment) escalator
is applied to all non wage operating
expenditure, lifecycle costs and Third
party income.
Non employment OpEx will
be equal to the GDP deflator.
The OpEx (Employment)
escalator should reflect the
projected increase in salary
and wage costs. A.46-A.47
Unitary
Escalator
Charge
Applied to the unitary charge in full and
shown as the percentage of the OpEx
(non employment) escalator
A.48
Nominal
rate
Discount
This is based on the Green Book real
discount rate of 3.5% and GDP
Deflator assumption of 2.5%. It is a
hard-wired input
A.49-A.51
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
Costs
Variable
Description
Factors to consider
Initial CapEx
Expenditure incurred in procuring the asset. It
does not cover expenditure required to
maintain the asset
A.82-A.85
OB Pre
This represents the optimism bias between
Outline Business Case and Contract signature.
There is a demonstrated systematic tendency
for project appraisers to be optimistic. The OB
Pre is assumed to be the same for both
procurement options. Accordingly for each
conventional procurement OB pre input
variable, the Speadsheet will automatically
generate an OB Pre input with the same value
for the PFI option.
A.55-A.62
This represents the optimism bias post contract
signature and as such applies only to the
conventional procurement option.
Change
notices which effect the cost of the PFI option
are captured later under “flexibility”
A.55-A.61
The investment incurred, on an ongoing and/or
periodic basis during the course of the contract
period, to maintain the asset so that it remains
fit for its intended purpose. The lifecycle
interval for the PFI option is hard-wired as an
annual cost
A.86-A.93
Represents the costs incurred by the authority
in operating the asset and or running the
services that are included within the scope.
Expenditure which falls outside of the scope, for
example, clinical staff costs, are excluded.
A.94-A.105
OB Post
Lifecycle costs
each LC date
at
Life cycle intervals
OpEx
x Non
Employment
x Employment
per person
x Employee
number
Transaction costs
(Private sector
Public Sector)
&
The Spreadsheet is hard-wired to ensure that
the employment cost per person is equal for
both the PFI and the conventional procurement
option.
Theses represent the costs incurred by (i) the
private
sector
(hard-wired
into
the
Spreadsheet) and (ii) the public sector, in
reaching contractual agreement. The PFI costs
have a minimum level of £750k as the
relationship is not necessarily linear. This
minimum level does not apply to the
conventional procurement option.
Table A1.3
A.79
A.63-A.79
The cost per person
will necessarily be an
average
from
past
schemes as it is not
clear
that
the
employment profile will
be known at this early
stage
in
the
procurement.
A.106-A.108
Quantitative Assessment User Guide
5
A
USER GUIDE
Variable
Description
Factors to consider
Third Party Income
This represents any income stream which may
result from the procurement which will reduce
the unitary charge
A.109-A.110
Flexibility
x Scope change year
x Probability factor
x The year in which a major scope change is
most likely- this should be the same for the
PFI and conventional procurement option so
the PFI cell updates automatically
If there is more than
one
source
these
should be aggregated
offline before entering a
single input into the
spreadsheet
A.111
A.121
scope x The probability factor represents the user’s
best assessment of the likelihood of change.
Again the PFI cell is hard wired to update
x Premium flexibility
automatically when the number is entered
factor
for the conventional procurement option
x Level of
change
x The level of the scope change should be
entered as a percentage of the initial capital
expenditure. Afgain the PFI cell updates
automatically
x The premium is only applied to the PFI
option as this is the charge to enter into a
change notice. It is assumed that for the
conventional procurement that the work will
be competitively tendered
6
Indirect VFM Factors The Green book requires public bodies to
identify both costs and the benefits which arise
from public investment and to monetise where
possible intangible benefits. These should be
entered into the spreadsheet here in NPV terms.
A.112-A.129
Tax
A.130-A.132
An estimate is made to reflect the additional tax
take that accrues to government under the PFI
option in line with the Green Book
Quantitative Assessment User Guide
Details of how to apply/
calculate
this
adjustment
can
be
found at www.hmtreasury.gov.uk/greenbo
ok
USER GUIDE
A
PFI Funding
Variable
Description
Factors to consider
Gearing
This represents the share of the total
financing requirement which is funded
by debt
A.145
Sterling Swap rate
Consult the CPF team in treasury if you
are unsure which figures to use here.
See table A1.7
Credit spread
Bank Margin
Operating the Spreadsheet & Outputs
A.17 The Spreadsheet is based on Procuring Authorities determining the correct
input variables’ values and then computing the impact of these, alongside the
Spreadsheet’s fixed inputs, to create the outputs. The Spreadsheet contains 3 sheets:
(i) a Cover Sheet” with initial instructions, (ii) an Inputs sheet and (iii) an Output
sheet. The Input sheet contains all input variables that need to be determined by the
Procuring Authority. The Output sheet tabulates and graphs the results. It also
contains the indifference switches (see below) which allow the authority to
manipulate the sensitivities.
General
A.18
Outputs are derived by running the Spreadsheet. The Spreadsheet is run by
clicking on the relevant Pre Tax Target IRR Switch to the left of the Output Box in the
Output sheet. Sensible outputs will only be achieved once all of the input variables in
the Input sheet have been determined and entered into the Spreadsheet.
Quantitative Assessment User Guide
7
A
USER GUIDE
Switches
IRR
13% Pre Tax Target IRR
Output
Scenario
Scenario
6
18% IRR Target
15% Pre Tax Target IRR
Pre Tax Equity
IRR
Pre Tax Project
18% Pre Tax Target IRR
IRR Stabiliser
Indifference
CapEx IP
OpEx Non Employ IP
OpEx Employ IP
Transaction IP
Unitary Charge IP
IP Stabiliser
Stash Outputs
"Crude" PFI
VfM
Indifference
PSC
1 Initial
2 OpEx (Non
3 OpEx
4 Transaction
PFI
5 Unitary
15.01%
7.70%
14.77%
0%
0%
0%
0%
0%
Other
PSC Costs
PFI Costs
-167
-142
Unadjusted Annual Unitary
10.1
Inputs A.19
Procuring Authorities should insert Input values for each of the coloured inputs
in the Input sheet. With the exception of the "Indirect VfM Factors", all other Input
values should be expressed at current prices and need not be computed separately to
the Quantitative Evaluation Spreadsheet. Guidance on how to complete many of the
Input values is provided in dialogue boxes that appear when users place the cursor over
the relevant cell and more detailed explanations can be found as part of this Guide.
A.20 Each input variable is coloured either aqua-marine, or grey. If a cell is aquamarine, then the user will need to insert an input value. Where it is grey it represents a
hardwired number and no input is required.
Scenarios A.21
The “Active Scenario” status cell contained in the Output Box denotes which
scenario is currently being tested. The scenario simply designates which test is
currently being performed by the user. A discrete test is undertaken when a particular
IRR Switch value is chosen and a particular series of Indifference Point Switches (which
are located to the left of the Output Box) are set.
Outputs
Error A.22 The user should enter all input variables before running the Spreadsheet.
messages Failure to introduce reasonable values for all input values may cause the Spreadsheet to
generate erroneous outputs. In the event that #DIV/0!s, #NUM!s or other error
messages appear in the IRR section of the Output Box, revise the input values and click
8
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
on the “IRR Stabiliser” switch. Similarly, in the event that there is non-convergence
when testing the Indifference Points (this may arise if very large Indifference Point
values are used causing “######” to appear in the Indifference Points section of the
Output Box) then, having revised the Input Values, click on the “IP Stabiliser” switch.
Output
13% Pre Tax Target IRR
15% Pre Tax Target IRR
18% Pre Tax Target IRR
IRR Stabiliser
Scenario
Scenario
Pre Tax Equity
IRR
Pre Tax Project
"Crude" PFI
VfM
7
15% IRR
15.01%
5.89%
#DIV/0!
A.23 In the unlikely event that error messages appear which are not cleared when
pressing the stabiliser switches (having verified that all input values are appropriate) the
“Default UC Factor” in the Output sheet may be adjusted either upwards or downwards
until the errors messages are removed and the Spreadsheet re-run. Under no
circumstances should the Unitary Charge Balancer value be manually changed.
A.24
Each time that the Spreadsheet is run, the user should check that the “Check
Box” shows that the debt service is being fully recovered, the pre-tax return equals the
target and total cashflows are zero (i.e. that the cells read either “TRUE” or N/A (Not
Applicable) – which may be the case for the Pre Tax IRR Target check when an
indifference switch is used).
Equity IRR A.25
The Equity IRR value shows the rate of return on investment that providers of
equity capital would earn under the PFI Option. The relevant IRR Switch enables
Procuring Authorities to complete some limited sensitivity analysis. When a particular
IRR Switch is activated by clicking on it, the Unitary Charge is adjusted such that the Pre
Tax Target IRR is achieved. Since tax specific cashflows are not included in the
Spreadsheet, Procuring Authorities should use a Target Equity IRR which corresponds
to the pre-tax equity IRR evidenced in previous project models inclusive of tax. This will
ensure that the Unitary Charge in the Spreadsheet is computed on a post tax basis.
A.26 Once a switch is run the results can be saved in the Output sheet by pressing the
“Stash Output” switch. Alternatively the whole output sheet can be saved as a new
spreadsheet in the same workbook by simply pressing the “Copy Output Sheet” switch,
and a detailed record of the outputs under different scenarios maintained.
Project IRR A.27
The Project IRR value shows the rate of return on the Total Project Cashflows for
the PFI Option. Total Project Cashflows are defined as total income accruing to the PFI
Partner (i.e. Third Party Income and the Unitary Charge) less costs incurred by it (i.e.
Capital Expenditure, Operating Expenditure, Lifecycle Costs, Residual Costs and
Transaction Costs). The PFI Partner uses Total Project Cashflows to service and repay
all debt and to fund all dividend distributions. The Project IRR represents the implicit
weighted average cost of capital for the project being assessed and will vary depending
on which Target IRR is being tested.
Indicative PFI A.28 The “Indicative PFI VfM” figure in the Output sheet shows the extent to which,
VfM based on the chosen Pre Tax Target IRR, the net present value of the PFI Option is better
Quantitative Assessment User Guide
9
A
USER GUIDE
(if the figure is positive) or worse (if the figure is negative) than the net present value of
the Conventional Procurement Option. However, this provides just a single estimate
under a particular set of assumptions. Conclusions drawn from the quantitative VfM
analysis must be supported by examining the results of the Spreadsheet when run using
different assumptions, and must be placed in context of the confidence the user has in
the underlying inputs.
A.29 The net present value of the Conventional Procurement Option (the “CP Cost”)
is defined as the discounted sum of the Whole Life Costs, of Third Party Income, of the
Transaction Costs, the tax adjustment value, of the costs of any assumed scope change
and any Indirect VfM factors. The net present value of the PFI Option (the “PFI Cost”) is
defined as the discounted sum of the Unitary Charge, Public Sector Transaction Costs,
of the costs of any assumed scope change and any Indirect VfM factors.
A.30 If the Indicative PFI VfM value in the Output sheet is greater than zero then,
based on the assumptions used and in the absence of either sensitivity analysis or the
qualitative analysis, Procuring Authorities might conclude that the PFI Option is more
likely to provide VfM than conventional procurement. However, this would be
premature and would not constitute justification for choosing (or rejecting) the PFI
Option. Given the uncertainty associated with the values ascribed to different inputs at
this stage, the Spreadsheet seeks to test further the results of the analysis so far
completed.
A.31 The Unadjusted Annual Unitary Charge is also shown in the Output Box. This
differs from the unitary charge to the extent that it does not take into account the public
sector transaction costs, indirect VfM factors and the flexibility factor premium. Whilst
these are relevant to the VfM decision they would not typically feature as part of the PFI
Unitary Charge. It is important that Procuring Authorities separately develop a shadow
bid model and do not use the Unadjusted Annual Unitary Charge to assess affordability.
Indifference Points
Definition A.32
The Spreadsheet uses Indifference Points to demonstrate the level of change
required in the value of individual inputs to erode to zero the net present value
difference between the PFI Option and the Conventional Procurement Option, thus
making the procurer indifferent between the two routes. Procuring Authorities need to
deploy and interpret Indifference Point analysis carefully as it can impact their final
decision.
A.33 The two graphs (see example in chart A1.1) on the Output sheet plot how far
changes in each Conventional Procurement input variable impact on the VfM. Where
an input line crosses 0, the user would be indifferent between the conventional
procurement and PFI. It makes the crude assumption that changes to input variables
apply only to one of the procurement methods (PFI for the Unitary Charge curve, and
conventional procurement for all other curves represented in the graphs), but not to
both at the same time. So, for example, an increase in Capital Expenditure tested
through Indifference Point analysis is assumed to occur only to the option that,
unadjusted, is demonstrating better VfM. The Spreadsheet implicitly assumes that such
an increase is wholly avoided by the option which, unadjusted, shows poorer VfM. The
graphs should give the user a feel for how sensitive the Spreadsheet is to each variable
and therefore which assumptions they may wish to focus on.
10
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
Chart A1.1 Example of the Sensitivities Graph, produced
as part of the Spreadsheet output
Where the x axis
(corresponding to
a zero VfM Value)
120%
is traversed, the
point of
indifference 100%
between the two
procurement
options has been 80%
reached
OpEx(non emp cost)
OpEx (emp cost)
CapEx
Residual cost
Transaction cost
Third party income
Lifecycle costs
Unitary charge
Sensitivities (Negative Multipliers)
60%
"Crude" PFI VfM Values
40%
20%
0%
-20%
The chart shows the impact on the "Crude" PFI VfM
Value of deflating the relevant PSC cost variable and
the Unitary Charge by different multiplier values,
varying from 10% to 100%
-40%
-60%
0% 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
% % % % % % % % % %
OpEx(non
emp cost)
12. 11. 9.9 8.6 7.4 6.1 4.8 3.4 2.0 0.6 -0.9
2% 0% % % % % % % % % %
OpEx (emp
cost)
12. 11. 10. 10. 9.7 9.0 8.3 7.7 7.0 6.3 5.6
2% 6% 9% 3% % % % % % % %
CapEx
Transaction
cost
12.
2%
12.
2%
12.
2%
Third party
income
12. 12. 12. 13. 13. 13. 13. 14. 14. 14. 14.
2% 5% 7% 0% 3% 6% 8% 1% 3% 6% 9%
Lifecycle
costs
12. 11. 17. 17. 17. 17. 16. 16. 16. 15. 15.
2% 9% 9% 6% 3% 0% 7% 4% 1% 8% 5%
Unitary
charge
12. 20. 27. 35. 43. 51. 59. 67. 75. 83. 90.
2% 1% 9% 8% 7% 5% 4% 3% 1% 0% 9%
Residual cost
6.9
%
11.
5%
12.
1%
1.0
%
10.
8%
11.
9%
-5.7 -13. -22.
% 5% 4%
10. 9.4 8.7
1% % %
11. 11. 11.
8% 7% 6%
-32. -45. -60. -78.
9% 4% 4% 8%
8.0 7.2 6.5 5.7
% % % %
11. 11. 11. 11.
4% 3% 2% 0%
Multipliers
-10
21
4.9
%
10.
9%
"Crude" PFI VfM Values
Sensitivity Multipliers
A.34 The Conventional Procurement Indifference Points in the Output sheet focus
on those input variables that drive the VfM of the Conventional Procurement Option.
Conversely, the PFI Indifference Point shows the level of change required in the Unitary
Charge (and the resultant Return on Equity and Return on Total Project Cashflows) to
erode the difference in the net present value of the two procurement methods to zero.
In effect, this identifies the rate of return that would need to be required by equity
capital providers to make Procuring Authorities financially indifferent between the two
procurement methods that they could use. The Indifference Point of each input
variable is tested by clicking the relevant Indifference Switch in the Output Sheet, or by
reading it from the graph as it calculates the power at which the variable crosses zero.
The Indifference Point Value for the relevant variable is shown in column L. The
outputs from the IRR and IP switches can be saved using the “Stash Output” and “Copy
Output sheet” buttons. Running the indifference switches will however alter the
graphs.
Quantitative Assessment User Guide
11
A
USER GUIDE
Switches
040805 1654
IRR
13% Pre Tax Target IRR
Output Box
13% Pre Tax Target IRR
13% Pre Tax Target IRR
IRR stabiliser
Indifference
CapEx IP
OPEx non emp IP
OpEx Emp IP
Transaction IP
Unitary charge IP
IP Stabiliser
Running the
switch
ff gives the
increase/decrease in
variable required to give
point of
ff
STASH OUTPUTS
Scenario No
Scenario name
1
7
Initial CapEx Switch
15% IRR Target
Pre Tax Equity IRR
15.01%
15.01%
Pre Tax Project IRR
7.99%
7.99%
"Crude" PFI VfM
0.00%
12.20%
Indifference Points
PSC
1 Initial CapEx
2 OpEx (Non Employment)
3 OpEx (Employment)
4 Transaction Costs
PFI
5 Unitary Charge
-16%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
-144
-144
-164
-144
11.1
11.1
TRUE
NA
TRUE
TRUE
TRUE
TRUE
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Other Values
PSC Costs (NPV)
PFI Costs (NPV)
Unadjusted Annual Unitary Charge
Check
Senior Debt Fully Repaid?
Pre Tax IRR = Target?
Total Cashflows = Zero?
PSC Sensitivity Multipliers
CLEAR STASH
COPY OUTPUT SHEET
NA
N t
li
bl
A.35
CapEx(%)
Lifecycle (%)
OpEx (non employment) (%)
OpEx (employment) (%)
Transaction (%)
Residual cost (%)
Thi d
t i
(%)
The main focus of the indifference point analysis is, for the Conventional
Procurement Option, Capital Expenditure and, for the PFI option, the Unitary Charge.
Changes to other cash flows, such as Operating Costs and Transaction Costs, usually
result in only marginal changes in the VfM if sensitivity analysis remains within
plausible limits. The Spreadsheet does, however, enable Procuring Authorities to test
combinations of changes in assumed cash flows. It does this by first, inviting Procuring
Authorities to introduce changes to second-order costs such as Operating Expenditure
and Transaction Costs using the “ Conventional Procurement Sensitivity Multipliers”
and then, having taken account of these changes, providing the Indifference Point for
Capital Expenditure in the Conventional Procurement Option and Unitary Charges in
the PFI Option. The multipliers in the “ Conventional Procurement Sensitivity
Multipliers” box in the Output sheet are used to enable modelling which focuses on the
Spreadsheet’s two primary decision-support variables, which are assumed to be Capital
Expenditure and Unitary Charge.
12
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
VfM Conclusion
A.36 Prior to drawing any conclusions from the quantitative VfM analysis, Procuring
Authorities should take account of the sensitivity of the indicative PFI VfM value to
changes in key input variables. Equally, they should bear in mind that the Indifference
Point analysis tests the sensitivity of VfM to changes that affect either one or other of the
procurement methods but not both at the same time. This will be particularly important
where there is significant uncertainty around the validity of certain inputs. Where there
is a high level of uncertainty around inputs, or outputs are highly sensitive to the input
variables, it is appropriate to accord greater weight to the qualitative assessment or to
invest more time and money in establishing higher confidence in the most critical
assumptions. Procuring authorities should in any event undertake appropriate
sensitivity analysis.
A.37 Sponsoring Departments should work to assist Procuring Authorities by
establishing certain benchmark tolerances for Indifference Points which, if relatively
easily breached, might suggest that further analytical support should be provided to the
Indicative PFI VfM value determined by the Spreadsheet. Table A1.2 identifies the
default benchmark tolerances for Capital Expenditure and the Unitary Charge that
might, in the absence of sector-specific information, be used in this way. The results
should then be placed in the context of the qualitative analysis even where they lie
significantly outside the given tolerance. The Authority should also ensure that all the
underlying assumptions and scenarios are documented as set out in Section 5,
Documentation Checklist, of the main guidance.
Table A1.2 – Example Benchmark Tolerances
Value Driver
Example Benchmark Tolerance
Capital Expenditure
-5%
Unitary Charge
+3%
II. SPREADSHEET INPUTS
General
A.38 In this section the input variables which Procuring Authorities will need to
introduce into the Spreadsheet or programme to assess their particular projects are
identified. Input variables fall into two categories:
x Input Values are those variables, such as Capital Expenditure, Operating
Expenditure and the Contract Period, that are inevitably project programme
specific. The Spreadsheet assumes no value for such variables and
Procuring Authorities will need to input relevant information to enable the
Spreadsheet to run;
x Hardwired Values are highlighted in grey on the spreadsheet, neither the
sponsoring department or the Procuring Authority should alter these inputs.
A.39
Procuring Authorities should ensure that all input variables (i.e. Input Values
and Default Values) are appropriate to the circumstances of each project or programme
they assess. For inputs sourced from third party advisors, it will be important for
Quantitative Assessment User Guide
13
A
USER GUIDE
Procuring Authorities to understand the form in which the data is provided (eg
nominal/real) and relevant assumptions (eg level of contingency) in order to avoid
possible distortions eg double counting.
Escalation A.40
Escalation leads to estimated values increasing over time, often at different
rates. Given that costs, income and benefits do not arise instantaneously, the
Spreadsheet needs to take account of the effect of “escalation”, particularly where this
escalation represents a real terms increase in the value of all or some of the Spreadsheet
inputs (i.e. the expected increase exceeds retail price inflation). Different input
variables are subject to different pressures and should, where appropriate, be escalated
by different indices.
A.41
The Green Book requires costs and benefits to be expressed in consistent price
terms , either in real (i.e. constant price) or nominal (money-of-the-day) terms. The
Spreadsheet presumes that prices are modelled in nominal terms, although it can, if
necessary, be amended to operate on a constant price basis. If Procuring Authorities
require the discounted cash flow analysis to be undertaken on a real terms basis, then a
number of adjustments will need to be made to certain Input and Default Values. In
particular, Procuring Authorities will need to ensure that escalators used in the
Spreadsheet are stated in terms that are consistent with the remainder of the
discounted cash flow analysis.
3
A.42
All periods in the Spreadsheet are annualised. The length of the Contract Period
and the Construction End Year are both Input Values to be determined by the Procuring
Authority, as these will vary from project to project. The Spreadsheet is sufficiently
flexible to enable Procuring Authorities to examine the VfM of projects that have
prolonged construction periods (such as for street lighting or roads maintenance
projects) and/or where the Unitary Charge is expected to commence in advance of the
Construction End Year, although where there are more than two phases this will have to
be smoothed before it is entered into the spreadsheet.
A.43
The Spreadsheet allows for four different escalators, namely:
x The “CapEx Escalator”;
x The “OpEx (employment) Escalator”;
x The OpEx (non employment) Escalator
x The “Unitary Charge Escalator”;
CapEx A.44 The projected level of Capital Expenditure required to complete a project is
Escalator increased annually by the CapEx Escalator for the years in which Capital Expenditure is
incurred. A number of Departments already have in place their own tailor-made CapEx
Escalators (for example, MIPs is used for construction projects by the Department of
Health). Where available, these indices should be used to determine the CapEx
Escalator for relevant projects.
A.45 In the absence of Departmental indices, Procuring Authorities should determine
an appropriate index to apply to Capital Expenditure. A large number of indices are
available and perhaps one of the best known is the Buildings Costs Indexation Service
(“BCIS”), compiled by the Royal Institute of Chartered Surveyors (“RICS”). Information
on the BCIS can be found at www.bcis.co.uk. When using escalators Procuring
3
14
See Section 5.42 of The Green Book (www.hm-treasury.gov.uk/greenbook)
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
Authorities should be careful to choose an index that is appropriate to the particular
project being assessed. BCIS’s All-in Tender Price Index is, for example, just one of a
number of indices maintained by the RICS and itself is broken down further on a sectorby-sector basis.
OpEx A.46 An OpEx Escalator is applied to all Operating Expenditure, Lifecycle Costs and
Escalators Third Party Income. The Spreadsheet enables Procuring Authorities to apply different
escalators to salary and wage costs (through the OpEx (employment) Escalator) and to
other running costs (through the OpEx (non employment) Escalator). In the
Spreadsheet the OpEx (non-employment) Escalator should be equal to the current GDP
Deflator 4.
A.47
The separation of these two indices in the Spreadsheet recognises that
Procuring Authorities may wish to apply a different escalator to total wage and salary
costs than the GDP Deflator value. A number of wage rate indices are in common use in
both the public and private sectors. For example, the Office of National Statistics (ONS)
provides, and updates monthly, its UK Average Earnings Index. The ONS breaks down
the UK statistics into different categories and sub-categories, including the
manufacturing, services and public sectors. Other more bespoke indices are available,
often collated by relevant professional and trade associations. Procuring Authorities
should apply such indices with some care as typically they reflect increases in wage
rates, whilst the Spreadsheet seeks to index wage costs. In certain circumstances,
Procuring Authorities may need to adjust the headline rates for expected efficiency or
productivity gains.
Unitary A.48 The Unitary Charge Escalator is applied to the Unitary Charge only. In PFI
Charge contracts, the Unitary Charge typically escalates, either wholly or in part, by reference
Escalator to the Retail Price Index (“RPI”). The Spreadsheet enables Procuring Authorities to
determine the extent to which the Unitary Charge is wholly or partially escalated by the
OpEx (non employment) escalator. In determining what proportion of the OpEx (non
employment) escalator should be used to escalate the Unitary Charge, Procuring
Authorities should be guided by relevant sector-specific experience and provide, as part
of their project assessment, appropriate supporting evidence.
Discount Rate A.49
The Spreadsheet is a predictive tool that relies on estimates of future cash flows.
Economic decision-making is, however, a present-day activity and therefore a method
is needed to return estimated and uncertain future economic cash flows to present day
value. This is achieved by discounted cash flow analysis.
A.50
Discounted cash flow analysis can be conducted in real or nominal terms. In
either case, it is critical that the rate by which future cash flows are discounted is
consistent with the price basis on which cash flows are stated. If, on the one hand, all
current and future cash flows are stated in real terms (i.e. today’s prices), then the
discount rate used to return these cash flows to present-day values should be 3.5%, as
required by the Green Book5. If, on the other hand, current and future cash flows are
stated in nominal (i.e. money-of-the-day) terms (as is the case in the Spreadsheet), then
the real discount rate should be adjusted by the GDP Deflator value. In the Spreadsheet
4
The GDP Deflator can be found at the following website:
http://www.hm-treasury.gov.uk/economic_data_and_tools/gdp_deflators/data_gdp_fig.cfm
5
The Green book includes a declining schedule of discount rates for periods over 30years. As noted in the PFI VfM Assessment
Guidance November 2006, currently it is envisaged that the overall cap on contract lengths will be a maximum of 30 years with
shorter contract lengths in some sectors reflecting the different service requirements in each sector – departments will need to
demonstrate that projects in excess of 30 years can offer VfM.
Quantitative Assessment User Guide
15
A
USER GUIDE
this is fixed at 2.5%. Accordingly the nominal discount rate is shown in the Input sheet
as a hard-wired variable of 6.09%.
A.51
Procuring Authorities use the Spreadsheet by inputting values in either nominal
or real terms. Where cash flows are expressed in real terms, Procuring Authorities will
need to ensure that all relevant Input and Default Values (including escalators) are
stated on a consistent price basis.
MODELLING THE WHOLE LIFE COSTS PROPOSITION
A.52
The Spreadsheet divides Whole Life Costs into five components. These are:
x Capital Expenditure (including equipment);
x Investment in Lifecycle Costs;
x Operating Expenditure (comprising the cost of buildings and grounds
maintenance and ancillary services, such as catering and cleaning, as well as
overheads and insurance);
x Residual Cost;
x Transaction Costs.
A.53 Input Values for each Whole Life Costs component under the two procurement
methods should be based on a combination of project-specific costings and on sectorspecific experience. Procuring Authorities may even derive some value from reviewing
the evidence base assembled by Departments other than their sponsoring
Departments, particularly where projects share a number of common characteristics,
such as, for example, accommodation schemes.
A.54
If, under the PFI Option, outturn Whole Life Costs data is not yet readily
available, then estimates used by Procuring Authorities might be informed by studying,
where permitted, related costs included within successful bids received by other public
sector bodies on either outsourcing or other broadly similar PFI projects. Cost data is
likely to be more readily available for conventional procurement, either from records on
current and projected budgets held by the Procuring Authority or from data maintained
by appropriate Departmental Estates Agencies.
Optimism Bias
A.55 The Spreadsheet needs to account for the impact of uncertainty, which leads to
Optimism Bias. There is a demonstrated and systematic tendency for project
appraisers to be optimistic. Many project parameters are affected by optimism6. For
example, appraisers tend to overstate benefits and understate the timings and level of
both capital and operating costs. To redress this tendency, the new Green Book
requires appraisers to make explicit adjustments for this bias.
A.56
One underlying cause of Optimism Bias is uncertainty. As appraisers are
uncertain about the future, they naturally tend to ignore the objectives, requirements
and risks that they cannot envisage. However, experience suggests that new objectives,
requirements and risks do typically emerge during the course of a project and therefore
this tendency should be expected and planned for. Certainty will tend to be lower at the
6
16
See Section 5.61 to 5.64 of The Green Book (www.hm-treasury.gov.uk/greenbook)
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
Outline Business Case (OBC) stage than at the Full Business Case (FBC) stage. Equally,
certainty tends to increase progressively through the tender submission to the
construction stages of a project. In general, therefore, Optimism Bias is greater earlier
on in a project’s development.
A.57
Optimism Bias can also be influenced by the methods chosen by Procuring
Authorities to manage project risks, particularly those deployed following the
completion of the OBC. One of the most significant of these risk management strategies
is method of procurement and, subsequently, from the different contractual
arrangements that arise.
A.58 The distinction between Optimism Bias arising from, on the one hand,
uncertainty and, on the other, methods chosen to manage that uncertainty, is
important for the purposes of the Spreadsheet. Whilst, for example, uncertainty in
relation to project scope or to the Procuring Authority’s service requirements can lead
to significant levels of Optimism Bias, there is currently little, if any, evidence to suggest
that either conventional or PFI-type procurement methods deal any more or less
efficiently with this type of Optimism Bias. There is however, better evidence that the
allocation of risks achieved under a PFI contract, once awarded, reduces the impact on
the Procuring Authority of those uncertainties that remain inherent in a project, when
compared with the contractual arrangements that typically result from the
Conventional Procurement Option.
A.59
Evidence is based on two features of the PFI Option:
x The level of project development completed prior to the completion of the
FBC tends to be greater under the PFI Option than under conventional
procurement. The transfer of significant performance risk to the private
sector and, in particular, the involvement of third-party funders, typically
leads Procuring Authorities and PFI partners to reach much more detailed
levels of design and service definition and encourages third parties to
complete a much greater level of technical due diligence before contracts
are entered into. Confidence in estimates made at the FBC stage for PFI
procurements tends therefore, to be higher than is typically found in
conventional procurements.
x The level of risks transferred from the Procuring Authority to the contractor
under the PFI Option exceeds that typically achieved under conventional
procurement methods with third party funders usually demonstrating a
harder budget constraint.
A.60 As the Spreadsheet needs to be able to account for any difference between the
two procurement methods, sponsoring Departments are encouraged to build and add
to evidence for optimism bias in their sectors, as well as including cross-sectoral
information where appropriate.
Accounting for
Optimism Bias
in the
Spreadsheet
A.61
In accounting for Optimism Bias, the Spreadsheet differentiates between two key
stages of the investment decision process, namely before and after contract award. The
Spreadsheet therefore, reflects Optimism Bias through a Pre-FBC Optimism Bias Factor
and a Post-FBC Optimism Bias Factor.
The Pre-FBC A.62 The Pre-FBC Optimism Bias Factor represents the increase in the estimated
Optimism Bias costs or the shortfall in the income or benefits of a project between OBC and FBC. A
Factor view of the level of the Pre-FBC Optimism Bias Factor seen typically can be obtained by
a Procuring Authority studying changes between estimates recorded in the OBCs and
Quantitative Assessment User Guide
17
A
USER GUIDE
FBCs of broadly similar projects previously approved, either by it or by its sponsoring
Department
The Post-FBC A.63. The Post-FBC Optimism Bias Factor represents the increase in the estimated
Optimism Bias costs or the shortfall in the income or benefits between the completion of detailed costs
Factor and benefits estimates (as they appear in the FBC) and the completion of the associated
asset. A view of the level of the Post-FBC Optimism Bias Factor can be obtained by a
Procuring Authority studying the amount that the actual costs incurred once the asset is
complete exceed the costs, as set out in the FBC7.
A.64 The Spreadsheet deals with the two types of Optimism Bias through input
variables in Columns E, F and I of the Input Sheet. Post-FBC Optimism Bias is expected
to differ between the two procurement methods.
A.65 Figure A1.1 identifies and characterises the two elements of the Risk
Management Proposition reflected in the Spreadsheet.
Pre-FBC
Optimism
Bias
Op
ti o
n
o
pt i
Irreducible
Common Risk
n
Post-FBC
Optimism
Bias
PS
C
IO
PF
RISK RETAINED BY PUBLIC SECTOR
Figure A1.1 – The Risk Management Proposition –
Potential Profile
FBC &
Contract Award
Construction
Completion
TIME
Conventional A.66 For the Conventional Procurement Option, the Post-FBC Optimism Bias Factor
Procurement reflects, in the main8, the variance that is often seen between FBC estimates of costs,
Option income and benefits and actual outturn costs, the economic value of delays incurred by
Procuring Authorities by the time the construction element of the project has been
completed and the shortfall in benefits achieved by the project, perhaps through late
delivery of the asset.
7 When extrapolating Optimism Bias from such studies though, care should be taken to remove from the analysis the effect of any
post-FBC change in scope, thereby distilling only the increase due to under-estimating costs or over-estimating the value of
benefits.
8
For certain Procuring Authorities the Post-FBC Optimism Bias Factor may also include the variance in project costs seen
between the estimated costs of the project (as they appear in the FBC under conventional procurement) and the tender prices
actually received by the Procuring Authority’s following competitive tender, if the tender exercise is run after the FBC has been
completed. This will not be the case for Procuring Authorities where conventionally procured FBCs typically coincide with
contract award.
18
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
A.67
The testable risk management proposition here postulates that this variance
emerges for Procuring Authorities because, first, estimates completed by the Procuring
Authority at the FBC stage are completed at a lower level of confidence than under PFI
and, second, that the contractual arrangements that result from conventional
procurement typically insulate the Procuring Authority less well from the impact of
risks that crystallise following contract award than those achieved under PFI.
A.68
A Procuring Authority might be able to argue that the Post-FBC Optimism Bias
Factor for the Conventional Procurement Option is similar to that for the PFI Option if it
can demonstrate that:
x it routinely achieves the same, very high levels of confidence in its
cost/benefits estimates for conventionally funded projects as is seen under
PFI; and
x the contractual arrangements it normally enters into following conventional
procurement provide a similar level of protection to the impact of
unexpected costs and/or shortfall in benefits to that achieved (and paid for)
under PFI.
A.69 A Procuring Authority may be able demonstrate this in part by, for example,
showing that it typically conducts a more detailed level of investigation than is normal
in the sector, or by showing that it tends to complete more design definition or that it
undertakes more comprehensive trials, pilots or simulations than is usual. It might also
argue that it expects to benefit from experience gained by learning from other projects.
A.70 Such arguments might substantiate a lower level of Post-FBC Optimism Bias
than is typical across the sector for the Conventional Procurement Option and this
should be directly observable from studying other projects completed by the Procuring
Authority. However, given that the input-based nature of a typical conventional
procurement means that the contractual incentives are less well aligned with the
production of the benefits required than they are under PFI, it will be more difficult for
Procuring Authorities to argue that the differential can be totally eroded.
PFI Option A.71
The Spreadsheet is set up in such a way that enables Procuring Authorities to
test the proposition that PFI manages risks which typically emerge after the FBC stage
more efficiently than is achieved through conventional procurement. This proposition
relies on two testable factors. First, that more detailed (and more widely validated)
project definition and development is completed at the FBC stage for the PFI Option.
This is also reflected in the Spreadsheet through higher Transaction Costs for the PFI
Option. Second, that, having reached contractual close, the PFI Option may deal more
effectively, from the public sector’s point of view, both with the risks that emerge and
crystallise thereafter and, through contractual mechanisms that are more tightly
calibrated with outputs, increases the probability that the benefits required from the
project will be secured.
A.72 The Spreadsheet introduces a Default Value for the Post-FBC Optimism Bias
Factor for the PFI Option of zero. This suggests that Post-FBC Optimism Bias for the
PFI Option has fallen to the irreducible level (i.e. that which is common to all methods
of procurement and which therefore, is not valued in the Spreadsheet). In other words,
the Procuring Authority has very high levels of confidence that the costs and/or benefits
required of the investment will be achieved or alternatively, it is confident that the
contractual mechanisms are sufficiently strong to reduce, or even prevent altogether,
payments being made by the Procuring Authority if specified benefits are not being
Quantitative Assessment User Guide
19
A
USER GUIDE
produced. Both these propositions can be tested by studying comparable PFI projects
and, particularly, those where the Operational Period has commenced.
Costs
Whole Life
PSC
PFI
OB Pre (%)
Initial CapEx (£'000)
65,250
10%
30%
71,775
10%
Lifecycle costs at each LC date (£'000)
6,525
10%
30%
1,076
10%
10
NA
NA
1
NA
1,075
10%
20%
1,183
10%
20
25
NA
NA
NA
NA
20
20
NA
NA
2,000
0
10%
0%
10%
0%
1,500
1,077
10%
10%
Lifecycle intervals (yrs)
OpEx (non employment)(p.a.) (£'000)
OpEx (employment per person) (p.a.) (£'000)
OpEx (employee number)
Transaction
Public sector (£'000)
Private sector (£'000)
OB Pre (%) OB Post (%)
A.73 The levels of Pre and Post-FBC Optimism Bias Factors will inevitably vary from
sector to sector and from project to project. Optimism Bias values should be
determined for all projects. Zero Optimism Bias is not appropriate and the Spreadsheet
does not allow the user to insert 0% Optimism Bias values. Any estimates used should
be informed by sector-specific experience and draw on cross-departmental experience
where appropriate, but should be updated on a project specific basis. Through their
Estates Agencies, a number of sponsoring Departments already maintain good records
both of the movement in estimated costs of projects between the OBC and FBC stages
and, particularly for conventionally procured projects, of subsequent changes to
outturn costs (i.e. between the FBC and the completion of the relevant asset). Where
information is not readily available Departments should determine what steps need to
be taken to assemble a solid evidence base upon which to draw their sector-specific
conclusions on Optimism Bias.
A.74
In 2002 HM Treasury commissioned Mott McDonald9 to conduct a cross-sector
review analysing the variance between the estimated costs of large publicly funded
projects at OBC stage and the outturn costs incurred, once the relevant assets had been
completed. This report can provide Procuring Authorities with a useful platform upon
which to base plausible planning assumptions for Optimism Bias, particularly for larger
projects.
A.75
Equally though, Procuring Authorities may, from their own experience, already
have a good understanding of the levels of Pre-FBC and Post-FBC Optimism Bias that
typically affects projects similar to the one being assessed. The Spreadsheet provides
Procuring Authorities with the scope to introduce their own estimates of Optimism
Bias.
Accounting for
PostConstruction
Optimism Bias
in the
Spreadsheet
A.76
Optimism Bias introduced into the Spreadsheet through the Pre-FBC Optimism
Bias Factor and the Post-FBC Optimism Bias Factor focuses primarily on the difference
between estimated and outturn costs only up to the point when an asset and/or service
is first commissioned. The evidence currently available to Procuring Authorities, and
upon which therefore, estimates will be based, is likely to originate predominantly from
studies of the results of conventional and, principally, asset-focused procurements.
However, if the Spreadsheet is to properly reflect Optimism Bias, then it is also
9
20
Mott MacDonald, Review of Large Public Procurement in the UK, July 2002
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
important for it to recognise the way in which cash flows and/or benefits that arise after
this date can be under or overestimated.
A.77
The principal reason for recognising this third type of Optimism Bias is
consistency between the two procurement methods. Through the performance-based
payment regime for PFI, the Unitary Charge will be priced to guarantee both asset and
any associated service performance at the required level. To the extent that the
required performance standard is not achieved under PFI, then Procuring Authorities
are able to reduce the level of the Unitary Charge paid over. The Spreadsheet
accommodates this type of Optimism Bias by introducing an Operating Expenditure
Optimism Bias factor.
Estimating A.78 Table A1.3 identifies some of the sources of information that Procuring
Pre- and Post- Authorities might use to help them ascertain the levels of the Pre-FBC and Post-FBC
FBC Optimism Optimism Bias Factors to be used when assessing projects.
Bias
Quantitative Assessment User Guide
21
A
USER GUIDE
Table A1.3 Sources of Information for Optimism Bias
Assumptions
Pre-FBC Optimism Bias
Post-FBC Optimism Bias
Analysis of the experience of broadly similar (in
nature and size) PFI and conventionally procured
projects in the past. Databases and associated
information
are
typically
maintained
by
Departmental Estates Agencies.
Results from risk workshops already conducted by
the Procuring Authority in relation to the project
currently being assessed and identifying the
project-specific risk characteristics and the extent
to which these will be transferred to the private
sector under either the PFI or conventionally
funded procurement.
Analysis of publicly or Departmentally available
post-project implementation studies that expose
the experience of cost and delay for PFI or
conventionally procured projects.
Results from risk workshops conducted by other
project teams when planning broadly similar
investments to be procured using PFI or
conventional funding.
Analysis of the experience of broadly similar (in
nature and size) conventionally procured projects
in the past. Databases and associated information
are typically maintained by Departmental Estates
Agencies. Care should be taken to clean data for
any changes in scope that would have been a
feature common to both procurement methods.
Analysis of publicly or Departmentally available
post-project implementation studies that expose
the experience of cost and delay for PFI or
conventionally procured projects.
The published results of the Mott MacDonald
Study.
Risk A.79
The way in which VfM is to be assessed under new guidance, and in particular
the role of pre and post-FBC Optimism Bias, removes the need to risk adjust the
Conventional Procurement Option. However, it does not remove the value in Procuring
Authorities completing and updating a risk analysis for the project under consideration.
A.80 The purpose of this risk analysis is threefold. First, it identifies all relevant risks
that are introduced by the decision to proceed with a project, irrespective of which
party has responsibility for managing the risk. Second, it identifies which party is best
placed to manage each risk. Some risks will fall exclusively to either the Procuring
Authority or to the private sector, whilst others will be best dealt with as a shared risk.
Project risk-analysis will seek to fairly allocate risks and the (conventional or PFI)
competition and, subsequently, the (conventional or PFI) contractual terms entered
into by the contracting parties will need to capture the agreed risk allocation. Third,
those risks that are likely to remain with the public sector under the two different
options need to be managed and therefore, suitable risk management plans need to be
developed by the Procuring Authority. These plans will be different depending on
which procurement route is chosen, not least because, under the PFI Option, some of
the risks are dealt with by transferring them, through contract, to the private sector.
22
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
Capital Expenditure
A.81 Capital Expenditure is the expenditure incurred by Procuring Authorities in
acquiring an asset so that, at the outset, it is fit for its intended purpose. It does not
cover expenditure required in later years to maintain the asset. This is included in the
Spreadsheet as Lifecycle Costs.
A.82
Typically, Capital Expenditure will include, inter alia, preliminary costs, basic
materials and labour costs, professional fees, a reasonable contingency and VAT. The
Input Value of Capital Expenditure will vary from project to project. It will, therefore,
need to be determined by the Procuring Authority in the light of appropriate
professional advice.
Conventional A.83 Given that, in the Spreadsheet, Capital Expenditure is subject to Optimism Bias
Procurement adjustments, the Input Value for Capital Expenditure should be expressed before the
Option application of any contingencies. In addition, as VAT is a transfer payment and
therefore, is ignored in discounted cash flow analyses, the Input Value for Capital
Expenditure should also be stated in the Spreadsheet before the application of VAT.
PFI Option A.84
The Input Value for Capital Expenditure for the PFI Option is assumed to be
higher than the estimated costs under the Conventional Procurement Option. This
reflects the fact that more cost and delay risk is transferred to the private sector under
the PFI Option and that, typically, the PFI partner succeeds in passing many of these
risks, albeit at a capped level, down to the construction contractor through sub-contract
arrangements. The residual risk that remains with the PFI partner is reflected in the
return on equity and senior debt required. Procuring Authorities should seek to test or
tailor the Value to the requirements of the particular project being assessed. This might
be achieved by, for example, Procuring Authorities studying the difference in
construction prices per m2 between conventionally procured assets and/or services and
the winning PFI bids for broadly similar projects.
Lifecycle Costs
A.85
Lifecycle Costs represent the investment incurred, on an ongoing and/or
periodic basis during the course of the Contract Period, to maintain an asset so that it
remains fit for its intended purpose. In theory, Lifecycle Costs should be invested at a
rate and frequency that enables an asset to be maintained to the same standard as that
achieved on its construction, refurbishment and/or procurement. Where the Contract
Period equals the estimated life of the asset (as might be the case, for example, for
equipment), then the Lifecycle Costs will represent the level and profile of investment
required to assure the quality and functionality of the asset up to the end of the
Contract Period. In the Spreadsheet Lifecycle Costs are incurred with effect from the
first year following the end of the construction period.
Conventional A.86 Lifecycle Costs under the Conventional Procurement Option can depend not on
Procurement need but on the availability and deployment of public capital to support wasting assets.
Option Historically, Lifecycle Costs under the Conventional Procurement Option have been
introduced less frequently than have been required and at a level that has not returned
an asset to its original quality. This has, in turn, lead to poorer VfM for the public sector.
A.87
The frequency and magnitude of Lifecycle Costs will tend to vary from sector to
sector and perhaps, from project to project. The Input Values ascribed to the
Spreadsheet should be determined in the light of either project-specific or sectorspecific experience. Lifecycle Costs are represented in the Spreadsheet as a percentage
Quantitative Assessment User Guide
23
A
USER GUIDE
of initial Capital Expenditure, after adjusting for Optimism Bias. The quantum of
Lifecycle Costs is an Input Value to be determined by Procuring Authorities.
A.88
Table A1.4 sets out some of the sources of information that Procuring
Authorities might use to help them make judgements on the appropriate level of
Lifecycle Costs. The Input Value should be based on past evidence of lifecycle
investment for both the PFI and Conventional Procurement option. It should not
represent the ideal, but rather the reality.
Table A1.4 – Sources of Information for Determining
Lifecycle Assumptions
Full “PFI-Type”
Lifecycle Costs
Data Collection
Periodic Lifecycle
Costs
Data Collection
Analysis of cost
experience from
bodily similar PFI
projects, completed
either by the
Procuring Authority or
by the sponsoring
Department or its
associated Estates
Agency.
Interrogation of
databases maintained
either by sponsoring
Departments or by
professional advisers
Traditional level and
timing of investment in
assets in the sector on
the basis of records
maintained by, for
example,
Departmental Estates
Agencies (such as NHS
Estates and Defence
Estates Agency)
Interrogation of
databases maintained
either by sponsoring
Departments or by
professional advisers.
Advice provided by
external experts
relating to the
optimum lifecycles and
associated costs for
particular classes of
assets.
Dissemination by
sponsoring
Departments of
lifecycle cost norms
achieved in PFI
projects.
Traditional level and
timing of investment in
assets by the Procuring
Authority on the basis
of records maintained
by it.
Judgements of
Procuring Authority
made on the basis of
experience of
availability of funding
for lifecycle investment
for broadly similar
categories of assets
when conventionally
procured.
Particularly for
equipment, guidelines
published either by
manufacturers of by
relevant professional
or trade associations
Traditional level and
timing of investment in
assets in the sector on
the basis of past
experience
A.89 For the Conventional Procurement Option, Procuring Authorities need to
determine both the level of Lifecycle Costs investment and how frequently it is to be
introduced (for example annually, bi-annually, every ten years etc.). If Procuring
Authorities choose to mimic the level and profile of Lifecycle Costs typically achieved
under a PFI Option, then, other than Optimism Bias, the Spreadsheet eliminates any
VfM difference related to this factor between the two procurement methods. The level
of Optimism Bias to be applied to Lifecycle Costs may not differ significantly from the
level applying to initial Capital Expenditure.
24
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
A.90
If Procuring Authorities choose a less prudent profile, based on their experience
of the level of public capital traditionally available to support investment in Lifecycle
Costs, then the Spreadsheet introduces an appropriate VfM premium. This premium
represents the attritional effect that sub-optimal investment in Lifecycle Costs has on
service quality, year-on-year.
A.91
Table A1.5sets out the assumptions used to adjust VfM in the Spreadsheet for
the Lifecycle Costs investment profiles chosen by the Procuring Authority. The value of
the various hard-wired Lifecycle VfM related assumptions tabulated below have been
set at a level such that a “premium” is payable in the event that the frequency and
magnitude of the on-going maintenance are less than under PFI, thereby
compromising the quality of service.
Table A1.5 – Lifecycle Costs VfM Adjustment
Lifecycle Costs
Lifecycle
Costs
Adjustment
VfM
Conventional
Procurement Option –
Investment in Lifecycle
Costs
Conventional
Procurement Option –
Investment in Lifecycle
Costs
Less than 100% of the net
present value of Lifecycle
Costs included in the PFI
Option
Equal to or greater than 100%
of the net present value of
Lifecycle Costs included in the
PFI Option
Net present value of PFI
Option Lifecycle Costs minus
net
present
value
of
Conventional
Procurement
Option
Lifecycle
Costs
multiplied by 40%.
Nil
PFI Option A.92
Under the PFI Option, the Spreadsheet assumes that annual investment in
Lifecycle Costs is made. The level of investment in Lifecycle Costs should be based on
sector specific experience. Procuring Authorities should seek to test or tailor this Value
to the requirements of the project being assessed by examining experience from other
PFI schemes for broadly similar projects
Operating Expenditure
A.93 Operating Expenditure represents those costs incurred by the Procuring
Authority in operating the asset and/or running the services that are included within
the scope of the opportunity to be presented to the private sector if the PFI Option is to
be pursued. Expenditure which falls outside the scope of PFI services (for example,
clinical staff costs for PFI hospitals) are excluded in the Spreadsheet, as they are
assumed to be constant between the two procurement methods.
Operating
Expenditure typically includes, amongst other things, buildings and grounds
maintenance costs, the costs of providing ancillary services, such as cleaning and
catering, overhead costs and insurance.
The Spreadsheet enables Operating
Expenditure to be incurred before all Capital Expenditure has been incurred. This may
be particularly relevant where projects have a prolonged or staged construction profile.
Quantitative Assessment User Guide
25
A
USER GUIDE
A.94
The Input Value of Operating Expenditure will vary from project to project. It
will, therefore, need to be determined by the Procuring Authority in light of appropriate
in-house and professional advice. The Spreadsheet enables Procuring Authorities to
divide Operating Expenditure between wage and salary (i.e. employment) and other
costs. Where there are only a very small number of employees, Procuring Authorities
may aggregate the Operating Expenditure. Where this is the approach, the relevant
aggregated values should be entered in the OpEx (non employment) input cells, and a
value of 0 entered into each OpEx Employment cell. Procuring Authorities should take
into account the size of the transaction and the percentage that employment costs
represent as a share of total OpEx when determining whether or not this approach is
appropriate.
A.95 Operating Expenditure should be set at the level that the Procuring Authority
estimates is required to provide a level of service that is common to both the
Conventional Procurement Option and the PFI Option.
Conventional A.96
Procurement
Option
Operating Expenditure in the Conventional Procurement Option comprises:
x the “unrisked” cost of running a facility and/or service to the standard
required by the Procuring Authority; and
x a cost premium to reflect the Optimism Bias that is inherent in the Procuring
Authority’s estimate of costs incurred and/or service performance achieved.
A.97 It is important that the unrisked Operating Expenditure is subject to Optimism
Bias as, under PFI, a strict payment mechanism that underpins the performance
requirements will be fully priced by the PFI partner.
PFI Option A.98
Operating Expenditure in the PFI Option is assumed to be higher than the
unrisked Operating Expenditure that appears in the Conventional Procurement Option
before the application of the Operating Expenditure Optimism Bias Factor. The higher
cost reflects the fact that payments received by the PFI partner will be subject to
performance deductions if agreed service standards are not achieved and that the PFI
partner will succeed in passing the majority of these risks, albeit at a capped level, down
to service providers through sub-contract arrangements.
A.99
In the Spreadsheet, the employment Operating Expenditure is the product of
the average annual employment cost per employee and the number of employees. As
PFI should not be undertaken at the expense of workers’ terms and conditions, the
average annual cost per employee is the same under the PFI Option as the
Conventional Procurement Option as this is not expected to vary simply on account of
the procurement route. The Spreadsheet does not allow differential inputs for the
average annual cost per employee to ensure that PFI is never selected as a consequence
of lower terms and conditions for employees. However, it is possible that the number of
employees may differ under the PFI Option from the Conventional Procurement Option
as services may be provided in a different manner and differential efficiencies achieved.
Any differential input must be supported by evidence, and accordingly the Spreadsheet
allows the user to enter a different figure for each option.
Residual Cost
A.100 The Residual Cost represents the level of investment required at the end of the
Contract Period to restore the facility or asset to the standard required to enable the
delivery of high quality services. If regular and sufficient investment in Lifecycle Costs
is undertaken, then the Residual Cost is assumed to be zero. Also where the Contract
26
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
Period equals the estimated useful life of an asset, the Residual Cost is assumed to be
zero under both procurement methods.
A.101 The Spreadsheet makes certain simplifying assumptions in determining the
Residual Cost where investment in Lifecycle Costs is lower than that required under the
PFI Option. Table A1.6 sets out these assumptions.
Table A1.6 – Spreadsheet Assumptions for Residual Cost
Values
Conventional Procurement
Option – High Investment in
Lifecycle Costs
Conventional Procurement
Option – Low Investment in
Lifecycle Costs
Net present value of Lifecycle
Costs
> 50% of PFI Option
< 50% of PFI Option
Net present value of Residual
Cost
35% of initial Capital
Expenditure (including
Optimism Bias) stated in real
terms.
70% of initial Capital
Expenditure (including
Optimism Bias) stated in real
terms.
A.102 The Spreadsheet introduces the value of the Residual Cost as a terminal value in
the final year of the Contract Period. In effect, the value of Residual Cost is determined
by values introduced elsewhere in the Spreadsheet and therefore, its VfM impact does
not require Procurement Authorities to make any other specific assumptions. The value
of the various hard-wired Residual Value related assumptions tabulated above have
been set at a level such that a “premium” is payable in the event that the periodicity and
magnitude of on-going maintenance are inadequate leading to an excessive
deterioration in the underlying asset.
Conventional A.103 There is strong evidence that conventional procurement approaches give rise to
Procurement inadequate investment in Lifecycle Costs leading, for example, to a gradual
Option deterioration in the standard either of the environment or the functionality of the assets
on which service quality depends. In the Spreadsheet, the value of Residual Cost under
the Conventional Procurement Option is computed by reference to the Procurement
Authority’s Lifecycle Costs investment profile.
PFI Option A.104 The Spreadsheet assumes that the Residual Cost under the PFI Option is zero on
the basis that, given the contracted lifecycle maintenance and handback obligations,
the project will benefit from timely and sufficient investment in Lifecycle Costs.
Transaction Costs
A.105 Transaction Costs are the costs incurred by the Procuring Authority and the
private sector in reaching contractual agreements under the different procurement
methods. Given the lack of comparability between the managed and contractual
arrangements that would be in place following contract signature, the Spreadsheet
ignores any difference that may arise in costs in providing the asset and/or associated
service following contractual agreement.
A.106 The Spreadsheet assumes that total Transaction Costs for the PFI Option will be
higher than the Conventional Procurement Option Transaction Costs. This reflects
Quantitative Assessment User Guide
27
A
USER GUIDE
higher levels of expenditure both by the public sector (“Public Sector Transaction
Costs”), through, for example, the involvement of users in the more rigorous design
development process completed prior to contract signature and by the private sector
(“Private Sector Transaction Costs”) through, for example, the introduction of thirdparty funders, leading to increased levels of technical and legal due diligence.
A.107 For the PFI Option, both Public Sector and Private Sector Transaction Costs
accrue. The Public Sector Transaction Costs of the PFI Partner are subject to a
minimum amount of £750,000. This represents the Spreadsheet’s assumed minimum
level of cost for the public sector when entering into PFI contracts. It reflects the fact
that these costs are semi-fixed in nature and will increase only loosely in line with
project size. The Spreadsheet also includes Private Sector Transaction Costs for the PFI
Option at 1½% of Capital Expenditure. This broadly represents the average level of
private sector transaction costs for a number of PFI projects.
Modelling the Third Party Income proposition
A.108 The nature and level of Third Party Income will vary from project to project. If a
sufficiently large and homogeneous sample exists, then previous sector experience
could be used by Procuring Authorities as a guide to the levels of Third Party Income
that might reasonably be assumed under the two different procurement methods. The
nature and scope of the activities that will, under the PFI Option, transfer to the private
sector should also be taken into account.
A.109 Notwithstanding this, in many instances, the level of Third Party Income
estimated by Procuring Authorities will need to be supported by firm, project-specific
evidence. The basis of any difference in the estimated level of Third Party Income
between the two procurement methods should be explained. It is conceivable, for
example, that the level of Third Party Income received by the Procuring Authority under
the PFI Option is either greater or more certain than that to be expected under the
Conventional Procurement Option as a result, for example, of guarantees received. In
the Spreadsheet any Third Party Income to be generated is received from the first year
following the end of the construction period.
Modelling the Flexibility proposition
A.110 It is difficult to acquire suitable data to test the Flexibility proposition.
Historical data on the frequency of major scope changes in the sector might, for
example, be used as a somewhat imprecise guide to the probability of scope changes
occurring within the first ten years of the project under consideration. It is even more
difficult to use historical data to meaningfully assess the impact of procurement
method on the ability of the project to accommodate one or more major scope changes.
A.111 Perhaps the most straightforward way of reflecting scope change in the
Spreadsheet is for the Procuring Authority to determine what are the most likely events
that would lead to a scope change (for example, greater than expected variability in
demand, changes in legislation, European and domestic, changes in technology) and
assess the impact of that scope change on capital costs (for example, new legislation
might require classrooms to be sound-proofed or the development of new communities
might require an expansion of local hospital capacity). In conventional procurement,
the capital cost of the scope change would simply be incorporated into the capital costs.
In PFI, it would go through the private sector’s financing structure and manifest itself in
an increase or decrease in the Unitary Charge. It will be important for Procuring
28
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
Authorities to build up this evidence going forward as more contracts become
operational or enter the latter stages of their concessions.
A.112 There is little empirical evidence that the ability of an asset and/or associated
service to accommodate change improves or deteriorates depending on the
procurement method chosen. Under the PFI Option, a Procuring Authority enters into
a long-term, performance-based contract with a single private sector provider. This
might, prima facie, indicate reduced flexibility on the part of the Procuring Authority.
However, under PFI, the performance of the asset and/or associated service being
provided is governed by a service and performance specification which can be varied,
largely at the discretion of the Procuring Authority. Notwithstanding the protected
rights of Procuring Authorities to require their PFI partners to accommodate changes,
the reasonable cost of the PFI partner implementing such changes falls to the Procuring
Authority. Standard provisions govern how changes should be accommodated in PFI
contracts.
A.113 Even at the extreme where, for example, a Procuring Authority decides that an
asset and/or associated service has become obsolete before the end of the Contract
Period, standard contractual provisions enable Procuring Authorities to terminate the
PFI contract. In these circumstances, however, Procuring Authorities are contractually
obliged to make a reasonable compensation payment to a PFI partner that has been
providing services satisfactorily and in accordance with agreed performance
requirements.
A.114 It is not obvious that a conventionally procured asset and/or associated service
is any better placed to accommodate discontinuous changes that are required once an
asset or service has been commissioned. Under the Conventional Procurement Option,
an asset will have been paid for in full at the outset. Its abandonment before the end of
its useful life will be an expensive exercise both in marginal cost terms (for example,
decommissioning, redundancies etc.) and due to the substantial opportunity costs that
crystallise.
A.115 It is certainly plausible that a Procuring Authority’s ability to accommodate
incremental changes, most particularly in the case of facilities rather than services, is
more restricted where that facility is being provided under a PFI contract. In its report
“Managing the Relationship to Secure Successful Partnerships in PFI Projects,”
published in November 2001, the National Audit Office (NAO) found that despite many
projects still being in their early stages, 55% of the 121 projects reviewed had made
some use of the contractual change procedure.10 In such circumstances, the
competitive position of the Procuring Authority might be judged to be somewhat
weakened, although PFI contracts do typically preserve the right of Procuring
Authorities to change or enlarge the scope of relevant services through open-tender.
However, due to the performance-based payment regime of PFI, the PFI provider will
seek to have its legitimate concerns about the potentially damaging impact that other
service providers might have on its performance properly addressed in advance of
agreeing to any required change.
A.116 The Spreadsheet is able to take account of the estimated impact of a change in
scope during the Contract Period for those projects where Capital Expenditure is a
10
These changes related to alterations in services covered by the original specification, the introduction of new services,
additional building works or design changes and amendments to performance measurement arrangements (www.nao.gov.uk/publications/nao_reports/01-02/0102375.pdf)
Quantitative Assessment User Guide
29
A
USER GUIDE
significant feature. It does this by enabling Procuring Authorities to model a scope
change in any year of the Contract Period.
A.117 Where scope changes are included, Procuring Authorities must estimate the
level, likelihood and timing of the change anticipated, in relation to the project being
assessed, based on experience of the nature and frequency of such changes on other
broadly similar projects. If experience suggests that, for similar projects, scope changes
have been frequent, wide-ranging and unpredictable in nature, then this should be
taken into account in the qualitative assessment being conducted by Procuring
Authorities in parallel with their quantitative analysis.
A.118 There is increasingly good evidence, from sources such as the National Audit
Office’s reports (www.nao.gov.uk), about the level and incidence of variations in PFI
contracts. Equally, the Estates Agencies of sponsoring Departments may be a rich
source of information on the incidence and scale of scope changes that typically affect
conventionally procured projects. Procuring Authorities should have regard to such
information when making their assumptions.
Conventional Procurement Option
A.119 A scope change under the Conventional Procurement Option will result in
additional costs. The Spreadsheet assumes that the economic impact of a like-for-like
scope change will be marginally less costly in the Conventional Procurement Option
than it would be under the PFI Option.
PFI Option
A.120 Under the PFI Option, the required scope change is assumed to be undertaken
by the Procuring Authority’s existing PFI partner. It will therefore give rise to an
increase in the Unitary Charge. The Spreadsheet accommodates this by introducing the
Value that, under the PFI Option, the same scope change as modelled under the
Conventional Procurement Option attracts a cost premium flexibility factor of 10% of
the costs incurred under the Conventional Procurement Option. This Value, which
should be tested and tailored to the particular project being assessed by the Procuring
Authority, reflects the presumption that PFI is structurally less well-suited to
accommodate scope changes because, for example, interface risks arise for which the
private sector partner charges a premium or because of the weakened bargaining
position of the Procuring Authority. It should also be borne in mind that frequent and
significant scope changes introduced in the Spreadsheet will combine to erode the VfM
of the PFI Option and will eventually bring into question the viability of a PFI-based
solution altogether.
Indirect VfM Factors
A.121 The Spreadsheet allows Procuring Authorities to take account of additional VfM
factors that they judge to be appropriate for particular projects (known in the
Spreadsheet as “Indirect VfM Factors”)11. These can have a positive or negative
economic impact. If a value is imputed to any of these Indirect VfM Factors in the
Spreadsheet, then that value must be explained and substantiated by the Procuring
Authority.
11
30
As set out in Chapter 19 of the Green Book
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
A.122 For the purposes of the Spreadsheet, Procuring Authorities should seek to
identify and value only those Indirect VfM Factors that are likely to arise differentially
under one or other of the two procurement methods being assessed. Indirect VfM
Factors that are common in nature and economic effect to both procurement methods
can therefore, be ignored in the Spreadsheet.
A.123 The economic impact of the Indirect VfM Factors needs to be derived by the
Procuring Authority. They are reflected by the Procuring Authority computing the
monetary value of the costs or benefits that arise12. The Spreadsheet incorporates the
economic impact of Indirect VfM Factors by adding their net present value (which
might be positive or negative) as an Input Value to the net present value of the PFI
Option. If the impact of a particular Indirect VfM Factor is likely to be protracted over a
number of years (perhaps even lasting the whole of the Contract Period), then
Procuring Authorities will need to estimate the present value of this benefit or cost
stream when inputting a value into the Spreadsheet. The discount rate used should be
consistent with that used for the remainder of the discounted cash flow analysis.
Externalities A.124 The Spreadsheet enables Procuring Authorities to incorporate a number of
Indirect VfM Factors. Examples of Indirect VfM Factors that Procuring Authorities
might seek to consider and value as part of their project assessment are Externalities
and Non-Market Impacts.
A.125 These result when a project produces benefits or costs, either to the Procuring
Authority or to the public sector as a whole, that are not directly included in the price of
that particular project13. Externalities can be positive and negative in economic effect.
Examples of project externalities might include:
x changes in operating practices achieved by involving the private sector in
the delivery of services, which are then used as an exemplar to inform and
influence operating practices where similar services are being provided
under conventional arrangements;
x on the one hand, developing or, on the other hand, eroding specialist project
and/or procurement management skills through over-reliance on one or
other procurement methodologies;
x cultural barriers in an organisation being eroded by introducing a mixed
economy of providers with different standards of corporate and individual
behaviour.
Non-Market A.126 The Green Book requires public bodies to identify both the costs and the
Impacts benefits that arise from public investment. It also encourages public bodies to monetise
as many benefits as possible, including hard-to-value, intangible benefits14. In their
OBCs, Procuring Authorities will identify and value benefits that arise from the project.
A.127 The Spreadsheet focuses exclusively on those economic cash flows that differ as
a result of procurement method used. Therefore, although the Spreadsheet ignores the
economic impact of benefits that are similar under both procurement methods,
Procuring Authorities should take account of Non-Market Impacts that can be
monetised and which are directly associated with the procurement method chosen.
12
See Annex 2 The Green Book (www.hm-treasury.gov.uk/greenbook)
13
Annex 1 of The Green Book (www.hm-treasury.gov.uk/greenbook)
14
Annex 2 of The Green Book (www.hm-treasury.gov.uk/greenbook)
Quantitative Assessment User Guide
31
A
USER GUIDE
A.128 Where, for example, the scope for innovation in the provision of the required
service or project is judged by the Procuring Authority to be high, a case could be
made for ascribing a value to innovation for the PFI Option. Although difficult to
quantify, valuing innovation may be particularly relevant where:
x the asset and/or associated service modelled for the purposes of
determining the Conventional Procurement Option is acknowledged to
be based on practices that are conservative;
x good evidence exists that approaches to the delivery of an asset and/or
service that differ to those assumed for the Conventional Procurement
Option are in common use in related sectors, in other parts of the
country or perhaps even, in other countries
x the asset and/or associated service modelled for the purposes of
determining the Conventional Procurement Option is subject to obvious
physical or service constraints that would not be imposed in the same
way on PFI partners (for example, where a PFI partner might be able to
offer a significantly different balance between new and refurbished
buildings to that in the Conventional Procurement Option).
Tax
A.129 Tax differentials need to be taken into account when evaluating the difference
between the two procurement methods. Since tax specific cashflows are not included in
the Spreadsheet under the PFI Option, Procuring Authorities should use a Target Equity
IRR which, based on actual experience, corresponds to the pre-tax equity IRR typically
required by bidders. This will ensure that the unitary charge in the Spreadsheet is set at
a post tax level.
A.130 Under the PFI Option, tax receipts by the Government will, over the life of the
project, inevitably differ from those that arise under conventional procurement.
Principally, tax will be payable on the differential profit earned by the private sector
which compensates it for the additional level of risk being accepted under PFI. Further
tax receipts can be expected to be received by the Government in respect of the returns
paid to third-party funders.
A.131 An estimate should therefore be made to reflect the additional tax take that
accrues to the Government under the PFI Option. The Spreadsheet does this by
computing a “tax adjustment value” which is added to the Conventional Procurement
in line with the Green Book. Details of the mechanic for determining the appropriate
adjustment are set out in the KPMG Report in the supplementary Green Book guidance
entitled “Adjusting for Taxation in PFI vs Conventional Procurement Comparisons”,
which is accessible from the Green Book website15. In the Spreadsheet the tax
adjustment value is determined by applying a Conventional Procurement adjustment
factor to the Conventional Procurement Whole Life Costs. The Conventional
Procurement adjustment factor is an input in the Input sheet. In the Spreadsheet this
has a Starting Value of 2%. The user should refer to section 5 of the KPMG report in the
supplementary Green Book guidance entitled “Adjusting for Taxation in PFI vs PSC
Comparisons”. When doing so, Procuring Authorities should note that the simplifying
assumption should be made that each project is on revenue account for tax purposes. It
should also be noted that the Spreadsheet seeks to capture primary tax effects only.
15
32
www.hm-treasury.gov.uk/greenbook
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
This simplistic approach is in keeping with the overall approach to the quantitative
assessment.
Whilst the treatment of VAT can vary between conventionally procured projects and PFI
depending on the type of services being delivered, the Green Book states that “options
attracting different VAT rates should be compared as if either the same VAT payments
or no VAT payments were made in all cases”. For the purpose of the VfM assessment
therefore no allowance should be made for any difference in VAT rates between PFI and
the Conventional Procurement options. It should be noted that where VAT is not
factored in to the VfM assessment, the VAT related impact will need to be reflected into
the separate affordability analysis.
The Private Sector’s Charge for Managing Risks Under
PFI
A.132 Typically, private finance is made available to Procuring Authorities based on a
project finance model. Under project finance arrangements, senior debt (either in the
form of bank lending or bonds) accounts for a high proportion (often around 90%) of
the finance required to fund the capital costs required to procure, create or develop an
asset.
A.133 The values used in the Spreadsheet for pricing private finance assumes a
distribution of risks between the Procuring Authority and the PFI partner based on
standard PFI contractual terms16. Deviations from these standard terms under SoPC
should not be considered except in exceptional circumstances.
Equity A.134 Although it can vary from project to project, equity capital typically accounts for
around 10% of the funding introduced under a project finance PFI Option. Pure equity
may actually account for a much smaller proportion (this is occasionally referred to as
“pinhead” equity) as risk-bearing funds are often introduced by the PFI partner as
deeply subordinated debt. Given that this type of funding is largely doing the job of
equity, the Spreadsheet treats subordinated debt as equity capital. Whilst some larger
PFI transactions have seen the introduction of a separate, “mezzanine” layer of private
finance, its use is far from widespread. The Spreadsheet therefore makes the
simplifying assumption that private finance is introduced into projects either by way of
orthodox senior debt or of equity.
A.135 Equity is the capital introduced at the outset of the project and which suffers the
first loss should the financial performance of the project (from the PFI partner’s
perspective) fall below expected levels. As it is the first in line to absorb losses, equity
providers demand returns that are commensurate with the risks that they take and
which are somewhat higher than those demanded by senior lenders.
A.136 Although it can vary depending on the level of perceived risk in a particular
project, (nominal) pre tax equity returns typically range between 13% and 18%. The
Spreadsheet can be run using a (nominal) pre tax return on equity of 13%, 15% and
18%. Procuring Authorities can vary the equity return in the Spreadsheet between these
three levels by clicking on the relevant IRR Switch. However, conclusions regarding
VfM should be made by Procuring Authorities based on the level of equity return that
best reflects either sector-specific experience or the particular risk characteristics of the
project being assessed.
16
As described in Standard Form of Project Agreement (http://pfi.ogc.gov.uk/publications)
Quantitative Assessment User Guide
33
A
USER GUIDE
A.137 Distribution of dividends is the principal way in which equity providers secure
the return on their investment. The level of distributions allowed are governed
primarily by company law but also by the cover ratio covenants agreed with senior
lenders. The Spreadsheet assumes that dividends distributed equate to the free cash
flow generated by the project throughout the Contract Period.
A.138 In certain circumstances, additional equity returns can be generated from
refinancing. The opportunity for refinancing arises primarily from the change in risk
profile as a project progresses from its construction and development phase into its
operational phase. Once the operational phase has been reached, a number of the risks
that dictated the funding structure at financial close will have been negotiated. A more
stable environment now remains, with more predictable cash flows and this presents
the PFI partner with the possibility of recalibrating its funding structure so that it better
reflects the lower inherent risks that now characterise the project.
A.139 Whilst refinancings are not an unusual feature of PFI projects, they remain the
exception rather than the rule. Equally, there is little evidence that prospective PFI
partners are placing any reliance on their ability to refinance a project when setting
their target rates of return at the time they bid for projects. Furthermore, it is now
standard PFI contractual practice that Procuring Authorities share 50% of any
refinancing gains achieved. Given the unpredictable impact of refinancings at a project
level, the Spreadsheet assumes that no refinancing takes place.
Senior Debt A.140 Senior debt is the cheapest form of long-term private finance and therefore, can
prove to be very efficient. However, it is also the least flexible source of funds. The
rights of the senior lenders are quite restrictive and can crystallise at a relatively low
levels of project stress. The costs of “breaking” the terms on which senior debt is
introduced can also be very high.
A.141 Heavy reliance on senior debt suggests that, once completed, the asset and/or
associated service is likely to be substantially stable throughout the Contract Period,
subject only to occasional, minor changes that can be absorbed easily and without
disturbing the rights of senior lenders. Where, however, Procuring Authorities can
predict that the nature and scope of the asset and/or service being procured is likely to
be subject to frequent and material change (as may be the case with equipment or
information and communications technology), then funding provided on the project
finance model may not be wholly appropriate.
A.142 The Spreadsheet assumes that senior debt is introduced into the project by way
of bank debt. Whilst bonds remain an important source of senior lending for many PFI
projects, particularly the very large, the impact that different senior debt structures will
have on the VfM appraisal at this stage is likely to be marginal and should be dealt with
through sensitivity analysis, if judged necessary, by reducing the cost of funding in the
“PFI Funding” box and assuming a lower margin.
A.143 The Spreadsheet assumes that senior debt is drawn down during the
construction period in instalments that match the requirement to fund the project’s
initial Capital Expenditure and PFI partner’s Transaction Costs for the project. Table
A1.6 sets out the key variables that determine the impact that senior debt has on the
Spreadsheet.
34
Quantitative Assessment User Guide
USER GUIDE
A
Table A1.7 – Key Variables for Senior Debt
Variables
Description
Factors Determining VfM Impact
Initial
Facility Size
The quantum and timing of draw-down is a
function of Transaction Costs and Capital
Expenditure.
This is not an input variable. It is determined by other factors such
as the quantum and profile of Capital Expenditure.
Tenor
The represents the period during which some
or all of the original senior debt remains unpaid.
This is not an input variable. The Spreadsheet assumes that the
senior debt tenor is equal to the Contract Period less two years.
Availability
period
Maximum drawdown period.
This is not an input variable and the Spreadsheet assumes that this
corresponds to the construction period.
Grace
period
This represents the period after the senior debt
has been drawn down but before repayments of
principal have commenced. In effect, therefore,
it represents a period of interest-only
repayments to senior lenders.
This is not an input value. The Spreadsheet assumes this period will
be 12 months following the completion of the draw down of senior
debt.
Sterling
Swap Rate
The Swap Rate corresponds to the gilt rate plus
a swap spread.
This is an input variable, expressed in percentage terms.
The swap spread represents the cost of
converting floating rate debt into a fixed rate.
For all PFI projects a swap will be put in place in
order to avoid interest rate risk.
The prevailing swap rates can be found under the "Currencies,
Bonds & Interest Rates" section of the Financial Times FT or on
Bloomberg .
The assumed swap rate should be the one which corresponds
closest to the tenor of the debt, typically, for PFI transactions, the
20 or 25 year swap rate.
The Swap Rates is a financial markets variable, which at any one
time, will be the same across all projects.
Bank
Margin
This represents the difference between the
Reference Rate and the rate charged by senior
lenders for providing variable rate senior debt.
In effect, this margin reflects the ongoing bank
fees and covers both the level of perceived risk
in the project and the year-on-year fees
incurred in administering the loan.
This is an input variable. The margin assumed should be determined
by sector-specific experience. Procuring Authorities should
substantiate the basis of their assumptions if the margin used for
their particular project falls outside a range of 60 and 150 basis
points. Professional financial advice is likely to be required where
the assumed margin sits outside this band. The Spreadsheet
assumes a default value for the Margin of 90 basis points.
Credit
Spread
The Credit Spread reflects the credit strength
of the project company.
An SPV will generally have a rating of in the order of BBB.
Upfront
Fee
This represents the initial fee charged by
lenders for providing the senior debt. It is
typically payable on the date of the first drawdown.
This is not an input variable. The Spreadsheet assumes that the
Upfront Fee equates to 90 basis points of the opening level of
senior debt.
Commitment Fee
This represents the fee payable to lenders on
the amount of senior debt that they have
committed to the project but which at, any
point in time, has not been drawn down. The
Commitment Fee is payable only until all of the
senior debt has been drawn down.
This is not an input variable. The Spreadsheet assumes that the
Commitment Fee equates to 50 basis points of the amount of
senior debt not drawn down at the end of each year during the
construction period.
A Credit Spread of 10-12 basis points should be assumed.
Quantitative Assessment User Guide
35
A
USER GUIDE
Gearing A.144 The Spreadsheet assumes that the finance required to fund a PFI project is
introduced in the proportions of 90% debt and 10% equity. This is known as the
“gearing ratio” with the “gearing” denoting the level of senior debt in the project.
Although Procuring Authorities can vary the gearing ratio used for their particular
projects, they should do so only on the basis of sector-specific experience or due to the
particular characteristics of their project. Significant variations from the Spreadsheet’s
Default Value gearing of 90% will need to be substantiated by Procuring Authorities.
Internal Rate A.145 In computing net present values the Spreadsheet can be used by Procuring
of Return for Authorities in two different ways. On the one hand, all input variables can be
Equity Capital determined and the level of the Unitary Charge over the Contract Period can then be
computed. This cash flow can then be discounted at the public sector discount rate (i.e.
3.5% if the cash flows are stated in real terms or 3.5% plus the GDP deflator if they are
stated in nominal terms) and adjusted for items that impact on VfM but which are not
directly captured in the Unitary Charge (for example, externalities). This represents the
net present value of the project under the PFI Option, but is not a cash model and
therefore should not be used to calculate affordability.
A.146 Alternatively, the Spreadsheet can be used to identify the level of equity return
corresponding to the Unitary Charge payable, such that the net present value of the PFI
Option to equal the net present value of the Conventional Procurement Option. This
assumes that, other than the return on equity, all other variables in the Spreadsheet (for
example, the cost of senior debt) remain unchanged.
A.147 In effect, this second approach identifies the internal rate of return (“IRR”) for
equity that makes Procuring Authorities financially indifferent about the procurement
method they choose and gives an upper boundary for the maximum possible return
achievable whilst maintaining indifference.
Through this approach, Procuring
Authorities are able to compare the equity IRR required to make their particular project
VfM with typical equity IRRs being achieved in other broadly similar projects. This
should enable Procuring Authorities to draw conclusions as to whether the equity IRR
likely to be available from their project, should the PFI Option be pursued, will be
sufficient to attract and secure potential PFI partners without the Procuring Authority
having to increase the Unitary Charge.
A.148 A large number of PFI projects have now been completed and Departments
should be well placed to provide Procuring Authorities with credible assumptions in
relation to the level of equity IRRs currently being demanded and these assumptions
should now be based on a reasonable sample of different-sized projects. Other sources
of relevant information are available to Procuring Authorities and these include
Partnerships UK, the 4Ps (particularly for local authority projects), the professional
financial advisory firms, HM Treasury and even PFI sponsors themselves.
36
Quantitative Assessment User Guide
B
W ORKED E XAMPLE
GROUPED SCHOOLS PROJECT
Introduction
B.1
This Appendix describes how the Spreadsheet can be used to assess the VfM of
the two different procurement methods for a new build grouped schools project with a
capital value of {£65.25mn}. A Concession Period of 29 years is assumed for the project
and this is broken down between a four year construction period and a 25 year
operational period.
Conventional Procurement Option
B.2
A design and build contract is assumed, with a renewable five year “operate and
maintain” contract for the facilities management services required.
Escalators B.3
The Input Values for the escalators used by the Procuring Authority to assess the
project are set out in Table A below.
Table A: Input Value for Escalators
Escalator
Rate
CapEx Escalator
4.5%
OpEx (non employment) Escalator
2.5%
OpEx (employment) Escalator
3.5%
Unitary Charge Escalator
50%
Costs B.4
Under both the Conventional Procurement Option and the PFI Option the costs
modelled for which input variables need to be determined by the Procuring Authority
include Whole Life Costs and Transaction Costs.
Whole life B.5
costs
The Input Values for Whole Life Costs are set out in Table B below.
Quantitative Assessment User Guide
37
B
WORKED EXAMPLE
Table B –Input Values for Whole Life Costs
Cost Type
Conventional
Procurement
Option Costs
Conventional Procurement
Option Rationale
PFI Option
Costs
PFI Option Rationale
Capital
Expenditure
£{65.25}m
This is lower under the
Conventional Procurement
Option as less risk is being
transferred. The input value is
based on an assumed cost of
£1,450 per m2, 9 m2 per pupil,
1,000 pupils. Capital
Expenditure is incurred in equal
amounts during the first two
years of the Concession Period.
{71.775}m
This is higher under the PFI
Option as more risk is being
transferred. The input value is
based on an assumed cost of
£1,512 per m2, 9 m2 per pupil,
1,000 pupils. Capital
Expenditure is incurred in
equal amounts during the first
two years of the Concession
Period.
Lifecycle Costs
£{6.535}m
introduced at 10
year intervals}
This is higher under the
Conventional Procurement
Option. There is limited planned
maintenance, with periodic and
costly “major maintenance”
required to remove the
maintenance backlog.
£{1.076}m
per annum
This amount corresponds to
1.5% of the initial Capital
Expenditure required.
OpEx (nonemployment)
£{1.075}m per
annum
Input values for annual nonwage Facilities Management
Costs are £35 per m2, 9 m2 per
pupil for 1,000 pupils.
£{1.183}mm
per annum
Annual non-employment OpEx
is £35 per m2, 9 m2 per pupil
for 1,000 pupils plus a 10%
price premium for acceptance
of performance risk.
OpEx
(employment)
Average cost of
£{20}k per
employee
& {25 }employees
£{20}k per
employee
&
{25}employee
s
The Input Values for the public sector Transaction Costs for the Conventional
Transaction B.6
costs Procurement and the PFI Option are £1.958m and £1.453m respectively, corresponding
to 3% and 2% of initial Capital Expenditure. It is assumed that these are fully payable in
Spreadsheet Period 1.
B.7
The Input Values for annual Third Party Income is £{0.475}million. This
represents 30% of total operational expenditure, as such, broadly reflects experience on
other schools projects. The Input Value for annual Third Party Income for the PFI
Option is £{0.575}million, 21% higher than under the Conventional Procurement
Option.
Pre FBC and B.8
Pre-FBC Optimism Bias and Post-FBC Optimism Bias assumptions are set out in
Post FBC Table C below. These figures are based on experience from other schools projects.
optimism bias
38
Quantitative Assessment User Guide
WORKED EXAMPLE
B
Table C – Pre and Post FBC Optimism Bias Factors
Cost Type
Pre-FBC
Factor
Capital Expenditure
{10}%
{30}%
Lifecycle Costs
{10}%
{30}%
Operational Expenditure
{10}%
{20}%1
Transaction Costs
{10}%
{10}%
Third Party Income
{10}%
{10}%
Optimism
Bias
Post-FBC Optimism Bias
Factor
Flexibility B.9
It is assumed that, for a school, the probability of a major scope change
happening at year {10} is {50}%. For the Conventional Procurement Option, the impact
corresponds to {50}% of initial Capital Expenditure. For the PFI Option, the impact of
the same scope change is assumed to be {10}% greater than under the Conventional
Procurement Option.
Indirect VFM B.10 The extensive involvement of the private sector in the procurement of the five
Factors schools is assumed to lead to indirect cost savings to the public sector from innovative
approaches to say, better management of vandalism risk on other existing schools
which are not part of the project. This benefit is computed to lead to total cost savings,
in NPV terms, of £2 million using a nominal discount rate of 6.09%.(3.5% real; 2.5% GDP
Deflator).
Financing
Equity B.11
Senior Debt B.12
Equity Gearing of {90}% is assumed.
Input Values for senior debt are set out in Table D below.
Table D – Key Assumptions for Senior Debt
Senior Debt Feature
Input Value
Swap Rate
{5.15}%
Bank Margin
{100}bps
Credit Spread
{0.12}%
B.13
The repayment profile is level debt service (i.e. annuity style with the same total
Debt Service per period. (Debt Service = interest plus principal payments)).
Tax B.14
The flowchart in section 5.3.4 of the KPMG report in the supplementary Green
Book guidance entitled “Adjusting for Taxation in PFI vs PSC Comparisons” has been
1 The size of the relevant Optimism Bias Factor reflects, in part, the extent to which contractors are able to accurately determine
probable costs. Significant levels of data facilitate FM cost estimation, thus a relatively low retention factor is applied. Lifecycle
costs which are incurred only once every 10 years are more difficult to predict and thus a higher Post-FBC OB Factor is
warranted.
Quantitative Assessment User Guide
39
B
WORKED EXAMPLE
used to determine an Accumulated Tax Factor Conventional Procurement adjustment
factor of 6%.
Outputs
B.15
Based on a pre tax target Equity IRR of 18% the Spreadsheet demonstrates an
“Indicative” VfM value of 7.85% in favour of the PFI Option. This suggests that, based on
the Input Values used, the PFI Option might deliver better VfM than the Conventional
Procurement Option for the schools project under consideration. The Indifference
Point Analysis is summarised in Table E below.
Table E – Indifference Point Analysis for Schools Project
Switching Point
Values
Capital Expenditure
-11%
Unitary Charge
+9%
B.16 The Indifference Point Analysis shows that, all other things being equal, the
Capital Expenditure under the Conventional Procurement Option would need to
decrease by 11%, whilst the Capital Expenditure under the PFI Option remains
unchanged, for the Procuring Authority to be financially indifferent between the two
procurement methods. This lies outside the default benchmark tolerance of 5%.
B.17 The Conventional Procurement Sensitivity Multipliers allow the Procuring
Authorities to undertake combined sensitivity Indifference Point testing. For example, if
a lower level of CapEx results in a smaller facility and henceforth lower OpEx, the
Procuring Authority can test the CapEx Indifference Point whilst assuming a lower level
of OpEx. If the lower level of CapEx under the Conventional Procurement CapEx
Indifference Point scenario is assumed to give rise to a reduction of 15% in total OpEx,
then the OpEx employment & non employment sensitivity multipliers should be set to 15% and the CapEx Indifference Point tested again. The analysis shows that CapEx
under the revised Conventional Procurement Option would need to decrease by a lesser
extent of 7% for the Procuring Authority to be financially indifferent between the two
procurement methods. However this still lies outside the default benchmark tolerance
of 5% and should reassure the Procuring Authority that the PFI Option may well deliver
VfM.
B.18
The analysis also shows that that, all other things being equal, the Unitary
Charge under the PFI Option would need to increase by 6%, whilst all other costs under
the Conventional Procurement Option remained unchanged, for the Procuring
Authority to be financially indifferent between the two procurement methods. Again,
this lies outside the default benchmark tolerance of 3%.
40
Quantitative Assessment User Guide
定量的評価
ユーザー・ガイド
２００７年３月
英国財務省
1
A.
ユーザー・ガイド
背景
A1.
添付のスプレッドシートは、定量的評価部分として、および承認の目的で部門に
提出されるビジネス事例の結果部分として使用を要する（場合によっては、後で
英国財務省へ提出される）。英国財務省の民間企業金融チーム（CPF）は、原本を
保有し、スプレッドシートの更新ならびに変更の委託を担当する。CPF の明確な承
認がなければ、第三者によるスプレッドシートの改正は何らも行われないものと
する。
A2.
バリュー・フォー・マネー(VfM)評価に対する所要の標準的スプレッドシートは、以
下の目的のために作成されている。
・本分析が行われる初期時点を反映した簡単な方法を保証すること。
・調達局の関心を根拠となる前提に集中させ、および定量的判断との相互作用を
行わせ、分析を単一のパス・ポイント/フェイル・ポイントから変えること。メイ
ン・ガイダンスの項 1.19 を参照のこと。
・費用を下げ、決定権が局にあり、当局のアダバイザーにはないことを保証する
こと。
・公共部門全体に統一性を導入し、根拠となるエビデンス・ベースを改善するこ
と。
A3.
当局が改正を求めないものとするモデルに組み込まれた特定の前提がある。たと
えば、被雇用者一人当たりの雇用費用が、従来からの採用と同一であると前提す
るモデルなどで、これは、民間資金主導は非雇用者チームの経費およびメイン・
ガイダンスの条件（項 1.14 を参照のこと）で遂行されるものではないとの政府方
針に沿うものである。
序論
A4.
本ユーザー・ガイドは、添付の民間資金主導の定量的評価スプレッドシート（以
下、
「スプレッドシート」）の解説書である。スプレッドシートは、民間資金主導
を使用するかまたは慣行的調達を使用するかに関して、VfM を支援する定量的分析
を調達局が行うのを援助するツールとして開発されたものである 1。
A5.
二通りの調達方法がある。
・慣行的調達オプション（モデルでは「CP」
）。
公的資金を使用する慣行的
方法による調達（たとえば、資産の建設のために設計と建築契約を許可し、そし
て同資産の継続的保守についての毎年の運営および保守契約を許可する）
。
2
・民間資金主導オプション
民間資金主導（以下、「ＰＦＩ」
）に基づく調
達は、公共部門が民間部門の資産および/または関連した役務の構築および耐用期
間全期における保守のために、民間部門に対して設計、建築、金融および運営契
約を認める形での特別な調達の方法論である 2。
A6.
スプレッドシートは、調達局による調達ルートにおける選択の手助けとして特別
に設計されたものである。従って、これは、
・資金余裕枠を与えない。
・入札審査または規範モデルに対するベースを提供しない。
・ＰＦＩまたは慣行的調達とするかの決定に対するパス/フェイル・ポイントを提
供しない。
A7.
本ツールの開発において意識した表現は、簡潔性である。従って,ユーザーは、慣
行的公共部門のコンパレータにおいて見出すことを予想していたような側面を本
ツールにおいては、多くを見出さないと思われる。これまで以上の大きな複雑性
の導入が可能な一方、簡潔性は、本事例の投資およびプロジェクト評価の段階に
おいては、プロジェクト開発の初期段階で使用された場合に定量的スプレッドシ
ートが受ける特有の不確実性を反映する。また、同じように、定量的分析は、VfM
評価についての唯一の要素であり、平行して完成される定性的分析との併用にお
いてのみ、使用するものとする。正確性をさらに求めることは、所与の調達ルー
トをバリュー・フォー・マネーにするその根底にある定性的および量的理由を逆
に、損なうものと見られる。
A8.
ユーザー・ガイドは、以下の 2 項に分かれる。
Ｉ.
スプレッドシートの使用
ＩＩ． スプレッドシートの入力
A9.
スプレッドシート使用の項は、スプレッドシートの運用方法についての検証およ
びその解釈に基づく結果を含む。スプレッドシートの入力セルは、本ガイドにお
ける該当項についての言及を含む。ガイドのスプレッドシート入力の項は、入力
変数およびスプレッドシートで果たす役割の性質について説明する。また、この
項は、調達局がその出資部門との議論を介してかまたはその他の部門で保持され
ているエビデンス・ベースに言及するかのいずれかにより、同局が評価している
3
プロジェクトの特定状況のテストについての方法またはその特定状況に合わせて
評価を調整する方法に関するアドバイスを同局に提供する。堅個なエビデンス・
ベースの創造と維持は、VfM 査定における健全な意思決定に対する必須の要件であ
る。
A.10
ガイドの本文に含まれたアドバイスは、特定のプロジェクトまたは特定のセクタ
ーを意図的に対象としていない。さらに役立つことができるように、本ガイドの
項 B における熟考された例題により、グループ別の学校調達に対して、どのよう
にスプレッドシートが使用され、およびその結果をどのように正しく解釈するか
をシュミレーションする。しかし、定性的 VfM 評価の文脈の中での出力を判別す
るものでもなく、または、デフォルトについての示唆を行なうものでもない。調
達局は、どの評価がプログラムまたはプロジェクトを最も良く反映するかを決定
する場合には、利用できる最善の証拠および適切な判断を使用するものとする。
1. スプレッドシートの使用
序論
A.11.
本項おいて、ガイドは、多様な VfM のポジションをテストするためにスプレッド
シートをどのように利用できるかを説明する。スプレッドシートは、アクティブ
セルに対するダイアログボックスを含むことによってユーザーの助けとなる。こ
のボックスは、スプレッドシートの運用に必須の情報およびユーザー・ガイドに
ついて該当する参照事項を提供する。
A.12.
所与の入力変数の変更による影響についてのユーザー理解を高めるために、異な
ったバージョンのスプレッドシートを運用することは、調達局に対してその決定
についての有益な支援を提供する。本ガイドは、評価対象の特定プロジェクトま
たは特定プログラムに対してのスプレッドシートについての一定のインプットお
よびシナリオを調整する一方、その有益性は、複雑性についてのその水準を高め
ることによって著しく改善されるものでもない。従って、スプレッドシートの機
能性の改正は、避けるものとする。
A.13.
スプレッドシートは、VfM 査定のプログラムおよびプロジェクト段階の両方で使用
される。プログラムをベースとした決定の支援に使用される場合、部門は、それ
についてモデリングが行われる「代表的」プロジェクトを考慮することを要する。
プログラムにおけるプロジェクトが均一でない場合、部門は、納得できる結論が
プログラムに対して導かれる前に、多数の上記のような「代表」とその次に各モ
4
デルを構築することが必要と思われる。
A.14.
スプレッドシートは、プロジェクトは公共団体（以下、
「調達局」
）に対する長期
的な役務要件を満たすものと前提する。この前提により、公共部門の調達局によ
って考察されている大きな数の投資プロジェクトに対して有用なツールであるこ
とを証明するものとする。プロジェクトが、スプレッドシートがベースとしてい
たものよりも標準的ではない場合（例えば、ジョイント・ベンチャー）
、スプレッ
ドシートは、分析に適した方法ではないと見られる。このような状況で、英国財
務省との議論において、調達局が、VfM をテストするためのカスタムメイドのスプ
レッドシートを開発することが適切と見られる。しかし、このようなスプレッド
シートに対してさえ、スプレッドシートのベースとなる方針は、引き続き、関連
性を有し、適切な意味を持つ。
A.15.
スプレッドシートは、資産および/または関連した役務についての品質、費用およ
び適時性について異なった調達ルートが有する影響に関する情報について、部門
および調達局に対してこれを集め、照合し、推定し、および広めることを要件と
する方法で意図的にの策定されている。もし、今後の調達の決定が正しくエビデ
ンス・ベースされたものとするならば、強固で、十分に投入されたデータベース
の創造は、非常に重要である。エビデンス・ベースが今のところ、十分に開発さ
れていない場合、公共団体は、スプレッドシートの使用から得られた結果がすべ
ての利用可能な経験を正しく反映していることを保証するために、その改善を行
なうことを求められる。
A.16.
以下の図は、必要な入力の説明およびガイドで後半にあるより詳細な説明に対す
る言及とともに、スプレッドシートに対する各入力セルの表題を設定している。
図 A.1.1.
入力セル
概要
変数
説明
考慮要因
時期
・契約期間は 6 年から 40 年の間の期間に限定されている。
・スプレッドシートは、ユーザーに対して、主要資本支出期間の終了以前に役務を開始す
る状況を考慮することを認める。この短期期間に支払われた合算経費の割合は、合算経
費ボックス、セルＭ13 に入力されるものとする。
・運営の開始が、建設期間終了以前の期間を通じて時間が経つとともに増加して行く合算
経費支払をともない、段階的に行なわれることになった場合、その場合に、準運営期間
5
を通じて支払う合算経費全額についての平均分担金額は、セル 13 に入力される前に別個
に決定することを要する。
資本支出自動調整
この自動調整は、契約の開始時点における主要建設期間を通じて資本支出の計画レベル
を増加する。
A.44 から A.46 を参照のこと。
事業費自動調整
事業費（雇用）自動調整は、すべての賃金にの関するコストに適用される。一方、事業費
（非雇用）自動調整は、すべての非賃金事業費およびライフサイクルにおけるコストおよ
び第三者収入に適用される。
非雇用事業費は、GDP デフレーターに等しいものになる。事業費（雇用）自動調整は、給与
および賃金の計画された増加を反映するものとする。A.46 から A.47。
合算経費自動調整
合算経費に全額、適用され、また、事業費（非雇用）自動調整の割合として表示される。
A.48
名目割引率
これは、グリーンブック実質割引率 3.5％および GDP デフレーターの想定割引率 2.5％に基
づく。これは、組込みされた入力項目である。
A.496 から A.51
費用
変数
説明
初期資本支出
考慮要因
資産取得に要した支出。これは資産維持に要する支出をカバーするもの
でない。
A.82 から A.85
6
契約締結前の事業概要
これは、事業概要と契約締結者間との楽観的偏向を表す。プロジェクト評価者が楽観的で
あるとの明らかな系統的傾向がある。契約締結前の事業概要は、両方の調達オプションに
対して同一と想定されている。従って、慣行的調達事業概要入力変数およびスプレッドシ
ートは、PFI オプションに対する同一数値を持った事業概要入力項目を創出する。
A.55 から A.62
図 A1.3
A.79
契約締結後の事業概要
これは、楽観的偏向契約締結者を表し、この場合、慣行的調達オプションに適用される PFI
オプションのコストに影響する変更通知は、後程、
「柔軟性」に基づき捕捉される。
A.55 から A.61
A.63 から A.79
各ライフサイクル日付でのライフサイクル・コスト
ライフサイクル期間
その意図した目的に適合した状態を保つ目的で資産を維持するために、契約期間中に継続
的および/または断続的なベースで負担する投資。PFI オプションに対するライフサイクル
期間は、年間コストとして組込みされている。
A.86 から A.93
事業費
・非雇用
・一人あたり雇用
・被雇用者数
資産の運営および/またはその範囲内に含まれる役務の運営のためににおける局がの負担
するコストを表す。範囲外となる支出、たとえば医療スタッフコストは除外される。
スプレッドシートは、一人あたりの雇用コストが PFI オプションならびに慣行的調達オプ
ションの両方に等しいことを保証するために組込まれているみされている。
A.94 から A.105
一人あたりのコストは、雇用の側面は、調達の初期段階で分かることが明らかなため、必
然的に過去のスキームからの平均となる。
7
取引費用
（民間部門および公共部門）
これらは、契約合意に達した場合に、
（1）民間部門（スプレッドシートに組込み）および
(2)公共部門の負担するコストを表す。PFI コストは、関係が必ずしも直線的でないため、
最低レベルの 750,000 ポンドである。この最低レベルは、慣行的調達オプションには適用
されない。
A.106 から A.108
変数
説明
考慮要因
第三者収入
これは、合算経費を減らす調達の結果から生じる可能性のある収入源を表す。
A.109 から A.110
源泉が一つ以上の場合、これらの源泉は、スプレッドシートへの単一入力を行なう前の集
合オフラインとするものとする。
柔軟性
・範囲変更年
・可能性要因
・範囲変更レベル
・特別（プレミアム）柔軟性要因
・主要な範囲変更が最も可能性のある年。これは、PFI セルが自動的に更新するように PFI
および慣行的調達オプションに対しても同一であるものとする。
・可能性要因は、変更見込みに関するユーザーの最大評価を表す。PFI セルは、その番号が
慣行的調達オプションについて入力された時に、同じく、自動的に更新されるように組込
まれているみされている。
・範囲変更レベルは、初期資本支出の割合として入力されるものとする。この場合も、PFI
セルは、自動的に更新される。
・プレミアムは変更通知に入力される変更であり、PFI オプションにのみ適用される。慣行
的調達オプションは、競合的作用を行なうと想定されている。
A.111
A.121
8
間接的 VfM 要因
グリーンブックは、公共団体に対して、公共投資から生じる費用と利益を特定し、見込ま
れる無形の利益を金銭化することを義務付けする。これらは、純現在価額(NPV)の用語でこ
このスプレッドシートに入力されるものとする。
A.112 から A.129
課税
グリーンブックに従い、PFI オプションに基づき政府のものになる追加税収を反映するため
に推計が行われる。
A.130 から A.132
www.hm-treasury.gov.uk/greembook のサイトで検索可能であるこの調整の適用および計算
方法の詳細。
PFI の資金調達
変数
説明
考慮要因
ギアリング
これは、借入により資金調達される調達必要額の割合を表す。
A.145
スターリング・スワップレート
クレディット・スプレッド
銀行利鞘
どの数字を使用するか不明の場合、英国財務省の CPF チームに相談のこと。
図 A1.7 参照
スプレッドシートおよび出力の運用
A.17
スプレッドシートは、正しい入力変数を決定し、次に、スプレッドシートの固定
入力項目とともにこの入力変数の影響を計算し、出力を創出する調達局に基づく。スプレ
ッドシートは、3 シートを含む。すなわち、(1)初期命令を備えたカバーシート、(2)入力シ
ート、(3)出力シート。入力シートは、調達局による決定を要するすべての入力変数を含む。
出力シートは、その結果を表にし、グラフ化する。また、これは、調達局による感応調整
を可能にする中立スイッチ（以下、参照）を含む。
9
概要
A.18
出力は、スプレッドシートの作動から導き出される。スプレッドシートは、出力
シートにある出力ボックスの左側の当該する税引き前内部利益率（IRR）目標スイッチをク
リックすることによって作動する。感知可能な出力は、入力シートにおける入力変数の全
部が決定され、スプレッドシートに入力された時にのみ、取得される。
スイッチ
内部利益率（IRR）
税引き前目標 IRR13％
税引き前目標 IRR15％
IRR スタビライザー
中立
資本支出 IP
税引き前目標 IRR18％
事業費(非雇用)IP
事業費(雇用)IP
取引 IP
合算経費 IP
IP スタビライザー
シナリオ
目標 IRR18％
シュタッシュ出力
出力
シナリオ
税引き前エクイティ
税引き前プロジェクト
「粗」PFI
中立
PSC
1.初期 2. 事業費(非雇用) 3. 事業費(雇用) 4.取引
PFI
5.合算経費
その他
PSC コスト
PFI コスト
未調整年間他合算経費
入力
A.19
調達局は、入力シートにある色の付いた各入力項目に対して入力変数を
挿入するものとする。
「間接的 VfM 要因」を除き、他のすべての入力変数は、現行価格で表
現されるものとし、定量的評価スプレッドシートに対して別個に計算される必要はない。
多くの入力変数を計算する方法に関するガイドは、ユーザーが該当のセルにカーソルを置
いた時に出てくるダイアログボックスに表示され、より詳細な説明は、本ガイドに記載さ
れている。
A.20
各入力変数は、海青色または灰色のいずれかの色が付いている。セルが海青色の
場合、ユーザーは、数値入力を挿入することを要し、灰色の場合は、組込み番号を表し、
入力は不要である。
シナリオ A.21
出力ボックスに含まれた「アクティブシナリオ」のステータス・セルは、
10
現在、どのシナリオのテストが行われているかを表している。提供する。シナリオは、現
在、どのテストをユーザーが履行しているかを簡単に示す。個別テストは、特定の IRR ス
イッチ数値が選択された場合に行なわれ、一連の特定な中立ポイントスイッチ（出力ボッ
クスの左側にある）が設定される。
出力
エラーメッセージ A.22
ユーザーは、スプレッドシートを作動する前にすべての入力変
数を挿入するものとする。すべての入力変数に対して妥当な数値の導入不履行は、スプレ
ッドシートに間違えた出力をさせることがある。出力ボックスの IRR 項目に# DIV/O!s、
#NUM!s または他のエラーメッセージが出た場合、入力数値を修正し、
「IRR スタビライザー」
をクリックすること。同様に、中立ポイントをテストした時に非収束がある場合（非常に
大きな中立ポイント数値が使用された場合、出力ボックスの中立ポイント項目に、
「＃＃＃
＃＃」を表示させる）
、この場合は、入力数値を修正したうえ、
「IP スタビライザー」をク
リックすること。
税引き前目標 IRR13％
税引き前目標 IRR15％
税引き前目標 IRR18％
IRR スタビライザー
出力
シナリオ
シナリオ
税引き前エクイティ
A.23
税引き前プロジェクト
「粗」PFI
スタビライザースイッチを押した時に（すべての入力不明瞭な数値が適切である
ことをチェックした後）、エラーメッセージが表示されることが起こりそうもない場合に、
出力シートにある「デフォルト UC 要因」が、エラーメッセージが除去され、およびスプレ
ッドシートが再作動されるまで、上方か下方のいずれかに調整されることがある。合算経
費バランサーはどの場合でも、手入力で変更されないものとする。
A.24
スプレッドシートが作動している時はいつでも、ユーザーは、
「チェックボックス」
が、債務元利未払金の全額が回収されていることおよび税引き前利益が目標と同額でキャ
シュフローがゼロであることを表示していることを[すなわち、セルは「正」または N/A（適
用なし）を表示されている。これは、税引き前 IRR が、いつ中立スイッチが使用されるか
をチェックする場合と見られる]、チェックするものとする。
エクイティ IRR
A.25
エクイティ IRR 数値は、資本の提供者が PFI オプションに基づ
き獲得する投資利益率を表示する。該当の IRR スイッチは、ある限定感応分析を調達局が
完了することを可能にする。特定の IRR スイッチが、これをクリックすることによって作
11
動した場合、合算経費は、税引き前目標 IRR が達成されるように調整される。課税の特定
キャシュフローはスプレッドシートに含まれていないため、調達局は、課税を含めた以前
のプロジェクトモデルにおいてエビデンスされた税引き前エクイティ IRR に対応するエク
イティ目標 IRR を使用するものとする。これは、スプレッドシートにおける合算経費が税
引き後の課税ベースに基づいて計算されることを保証する。
A.26
スイッチが作動すると、結果は「スタッシュ出力」を押すことによって出力シー
トに保存することができる。別の方法で、全出力シートおよび保持されている別のシナリ
オに基づく出力の詳細な記録が、
「コピー出力シート」スイッチを押すことにより同一のワ
ークブックにある新規のスプレッドシートとして保存できる。
プロジェクト IRR A.27
プロジェクト IRR 数値は、PFI オプションに対する全プロジェク
トキャシュフローに対する利益率をしめす。全プロジェクトキャシュフローは、PFI パート
ナー（すなわち、第三者収入および合算経費）の負担したコスト（すなわち、資本支出、
事業費、ライフサイクル・コスト、残余原価および取引コスト）を控除した後の同 PFI パ
ートナーのものとなる全収入額と定義されている。PFI パートナーは、全プロジェクトキャ
シュフローを役務の提供、全債務の返済およびすべての配当金支払に使用する。プロジェ
クト IRR は評価対象プロジェクトに対する資本の間接的加重平均コストを表し、どの目標
IRR が使用されるかによって異なる。
指示的 PFI VfM
A.28
出力シートにおける「指示的 PFI VfM」数値は、選択された税引
き前目標 IRR に基づき、
PFI オプションの純現在価額が慣行的調達オプションよりも良い
（数
字が正）または悪い（数字は負）範囲を示す。ただし、これは、特定の一組の前提にの基
づく単一の推計を提供するだけである。定量的 VfM 分析から得られた結論は、異なった前
提を使用して作動させた場合のスプレッドシートの結果を検証し、裏付けを行なうことを
要し、さらに、その根拠となる入力項目に対するユーザーの信頼に則って判別されること
を要する。
A.29
慣行的調達オプションの純現在価額（以下、
「CP コスト」
）は、全期間のコスト、
第三者収入、取引コスト、税調整価額、想定された範囲変更および間接的 VfM 要因につい
ての割引合計と定義される。PFI オプションの純現在価額（以下、
「PFI コスト」
）は、合算
経費、公共部門取引コスト、想定された範囲変更および間接的 VfM 要因についての割引合
計と定義される。
A.30
出力における指示的 PFI VfM 数値がゼロよりも大きい場合、この場合、使用され
た前提に基づきおよび感応分析または定性的分析のいずれかが欠いた状態では、調達局は、
12
PFI オプションの方が、慣行的調達よりも VfM を提供すると見られると結論することができ
る。ただし、この結論は早計であり、PFI オプションの選択（または却下）に正当性を与え
るものとは思われない。この段階で異なった入力項目に帰属する数値に関して不確実性が
あると仮定するならば、スプレッドシートは、さらにもっと完成した分分析結果について、
さらなるテストを要求する。
A.31
未調整年間合算経費は、出力ボックスにも表示される。これは、公共部門コスト、
間接 VfM 要因および柔軟性要因プレミアムを考慮に入れない範囲で、
合算経費とは異なる。
これらは、VfM の決定に関係している一方、PFI 合算経費の部分としての典型的な特色では
ないと見られる。調達局が影の入札モデルを別個に開発し、資金余裕枠を評価するために
未調整年間合算経費を使用しないことが大切である。
中立ポイント
定義
A.32
スプレッドシートは、PFI オプションと慣行的調達オプションとの現在価額差額を
ゼロにするために個々の入力項目の数値において求められた変更レベルを示す目的で中立
ポイントを使用し、二つのルート間の調達者を中立にする。調達局は、その最終的判断に
影響し得ることから、中立ポイントの分析を慎重に使用し、解釈することを要する。
A.33
出力シート上の二つのグラフは（表 A1.1 参照）
、各慣行的調達入力変数の変更が
どれだけ VfM に影響するかを示している。入力ラインがゼロをクロスする場合、ユーザー
は、慣行的調達と PFI との相違には無関心と見られる。これは、入力変数の変更はこれら
の調達方法（合算経費カーブに対する PFI、およびグラフに表示された他のカーブすべてに
対する慣行的調達）の一つにのみ適用され、同時に両方の方法には適用されないとの粗前
提を創出する。従って、たとえば、中立ポイント分析を介してテストされる資本支出の増
加は、より十分な VfM を示す未調整オプションに対してのみ、起こると想定される。スプ
レッドシートは、このような増加は、より悪い VfM を示す未調整オプションによって全体
的に避けられことを、間接的ながらも前提としている。グラフは、スプレッドシートが各
変数に対してどれだけ感応するか、またその結果、どちらの前提に焦点を合わせたら良い
のかについての感触をユーザーに与えるものとする。
図 A1.1 スプレッドシートの一部として作成された感応性グラフ例
Ｘ軸（ゼロ VfM 数値に対応する）は、二つの調達方法関の中立ポイントが到達した点を横
切っている。
「粗」PFI VfM 数値
事業費(非雇用)
13
事業費(雇用)
資本支出
残留コスト
取引コスト
第三者収入
ライフサイクル・コスト
合算経費
感応性乗数
乗数
「粗」PFI VfM 数値
本図は、10％から 100％にまで変動する異なった乗数数値によって引き下げた該当 PSC コス
ト変数および合算経費の「粗」PFI VfM 数値に対する影響を示す。
A.34
出力シートにおける慣行的調達中立ポイントは、慣行的調達オプションの VfM を
動かす入力変数に焦点を当てる。反対に、PFI 中立ポイントは、二つの調達方法を純現在価
額における差額をゼロにするために合算経費（およびエクイティに対する残留利益と全プ
ロジェクトキャシュフローに対する利益）において求められる変更レベルを示す。事実、
これは、調達局が利用できる二つの調達方法について調達局を金融的に中立とするために、
資本提供者の要求に必要と見られる利益率を特定する。各入力変数の中立ポイントは、出
力シートにおける該当の中立スイッチをクリックするか、または変数がゼロを横切る地点
の累乗を計算するグラフから読み取ることによってテストされる。該当の変数に対する中
立ポイント数値は、L 欄に表示されている。IRR および IP スイッチからの出力は、
「スタッ
シュ出力」および「出力シートコピー」のボタンを使用して保存できる。ただし、中立ス
イッチを作動させることは、グラフを変えることになる。
スイッチ
IRR
13％税引き前目標 IRR
13％税引き前目標 IRR
13％税引き前目標 IRR
IRR スタビライザー
中立
資本支出 IP
事業費（非雇用）IP
14
事業費（雇用）IP
取引 IP
合算経費IP
IP スタビライザー
スイッチの作動は、～のポイントを与えるために所要な変数の増加/減少をもたらす。
スタッッシュ出力
クリアスタッシュ
出力シートのコピー
出力ボックス
シナリオ番号
シナリオ名
初期資本支出スイッチ
IRR 目標
税引き前エクイティ IRR
税引き前プロジェクト IRR
中立ポイント
PSC
１.初期資本支出
2. 事業費（非雇用）
3.事業費（雇用）
4.取引 IP
PFI
5.合算経費
その他の数値
PCS コスト(NPV)
PFI コスト(NPV)
未調整年間合算経費
チェック
上位債務完済？
正
税引き前 IRR＝目標？
利用不可
キャシュフロー合計＝ゼロ？
正
PSC 感応性乗数
資本支出(%)
ライフサイクル(%)
事業費（非雇用）(%)
事業費（雇用）(%)
取引(%)
残留コスト(%)
15
正
正
正
A.35
慣行的調達オプション、資本支出および PFI オプションに対しての中立ポイント
分析の主要な焦点は、合算経費である。感応分析が妥当な限度内で留まる場合、事業費お
よび取引コストなどの他のキャシュフローの変更は、結果的には、通常、VfM においてほん
のわずかな変更となる。ただし、調達局、スプレッドシートにより、その想定したキャシ
ュフローにおける変更の組み合わせをテストすることが可能である。このテストは、第一
に、
「慣行的調達感応乗数」を使用して事業費や取引コストなどの二次コストの導入を調達
局に勧める、次いでこれらの変化を考慮した上、慣行的調達オプションにおける資本支出
および PFI オプションにおける合算経費を提供することによって行う。出力シートにある
「慣行的調達感応乗数」における乗数は、スプレッドシートの二つの主要な決定支援変数
に焦点を置いたモデリングを可能にするために使用される。同決定支援変数は、資本支出
および合算経費を前提とする。
VfM の結論
A.36
定量的 VfM 分析から結論を導き出す前に、調達局は、キーとなる入力変数における
変更に対する指示的 PFI VfM の感応性を考慮するものとする。同様に、中立ポイント分析
は、調達方法の一方または他方のいずれか、ただし、同時に両方ではないが。その方法に
影響を与える変更に対する VfM の感応性をテストすることを調達局は、銘記するものとす
る。これは、一定の入力項目の有効性に関して重大な不確実性がある場合は、特に重要で
ある。入力項目に関しての不可実性のレベルが高い場合、または出力項目の入力変数への
感応性が高い場合、定性的評価により大きなウエイトを認めること、または最も臨界的前
提において、より大きな信頼性構築にさらに多くの時間と資金を投資することが適切であ
る。
調達局は、いかなる場合でも、適切な感応性分析を行なうものとする。
A.37
出資部門は、中立ポイントが比較的容易に破られてしまう場合、スプレッドシート
の定めた指示的 PFI VfM 数値に対して一層の分析上の支援を提供すべきことを示唆する一
定の許容範囲基準を設定し、調達局の援助に尽力するものとする。図 A1.2 は、部門特有の
情報が欠けた場合にこの方法で使用されると見られる資本支出および合算経費のデフォル
ト許容範囲基準を特定している。結果は、これが所与の許容範囲を大幅に超えている場合
においてもなお、定性的分析の文脈において判別されるものとする。調達局は、その根拠
である前提およびシナリオのすべてが、ガイダンス本文の第 5 項に定められたドキュメン
テーション・チェックリストに文書化されることを保証するものとする。
図 A1.2
許容範囲基準例
数値ドライバー
許容範囲基準例
16
資本支出
合算経費
ＩＩ．スプレッドシート入力項目
概要
A.38
本項では、その特定のプロジェクトを評価するために調達局がスプレッドシート
またはプログラムへの導入を必要とする入力変数が特定されている。入力変数は 2 種類に
分けられる。
・入力数値は、必然的にプロジェクトのプログラム細目である資本支出、事業費および契
約期間などの変数である。スプレッドシートは、このような変数に何らの価値を想定せず、
また、調達局は、スプレッドシートの作動を可能にする関連情報を入力することが必要で
ある。
・組込み変数は、スプレッドシート上に灰色でハイライトしてあり、出資部門または調達
局のいずれも、これらの入力項目を変更しないものとする。
A.39
調達局は、すべての入力変数（すなわち、入力数値およびデフォルト数値）は、
その評価する各プロジェクトまたはプログラムの状況に対して適切であることを保証する
ものとする。第三者のアドバイザーから調達した入力項目については、二重計上などの見
込まれるひずみを避けるために、データを提供する形式（例えば、名目か実質か）および
該当の前提（例えば、偶発性のレベル）を調達局が理解することが肝要である。
エスカレーション
A.40
エスカレーションは、時間が経つともに多くは異なった率で推計数値の増加を導
く。コスト、収入および利益が同時に増加しないとした場合、スプレッドシートは、特に、
このエスカレーションがスプレッドシート入力項目のすべてまたはいくつかの数値の実質
増加を表す場合（例えば、予想増加が小売物価インフレーションを上回る場合）
、「エスカ
レーション」の影響を考慮することを要する。異なった入力変数は、異なった圧力を受け
るものであり、適切な場合は、異なった指数によって段階的に増大するものとする。
A.41
グリーンブックは、実質（すなわち、固定価格）または名目（当日の価格）のい
ずれかで費用と利益を表わすことを義務付けている。スプレッドシートは、価格は名目で
モデルされることを仮定している。ただし、必要ならば固定価格ベースでの作動に切り替
えることができる。調達局が割引キャッシュフロー分析を名目で行なうことを要件とした
場合、その場合は、一定の入力およびデフォルト数値についての多数の調整が必要となる。
17
特に、調達局は、スプレッドシートで使用される自動調整が割引キャッシュフロー分析の
未分析部分と整合する用語で記載されることを保証する必要がある。
A.42
スプレッドシートにおける期間はすべて、年換算である。契約期間および建設終
了年の長さは、これがプロジェクトによって様々のことから、それぞれ、調達局の決定す
る入力数値である。スプレッドシートは、十分に柔軟性があるので、建設期間を延長した
（街灯または道路保守プロジェクトなど）および/または合算経費が建設最終年に先立った
開始を予想される場合のプロジェクトについても調達局による VfM 検証が可能である。た
だし、検証に 2 段階以上ある場合は、スプレッドシートに入力する前に上記予想を解決し
ておくことを要する。
A.43
スプレッドシートは 4 つの異なった自動調整を認める。すなわち、
・
「資本支出自動調整」
・
「事業費(雇用) 自動調整」
・
「事業費(非雇用) 自動調整」
・
「合算経費自動調整」
資本支出自動調整
A.44
プロジェクトの完成に要する資本支出の計画レベルは、資本支出を負担する年数
の間、資本支出自動調整によって毎年増加する。多くの部門がそれぞれに適した資本支出
自動調整をすでに実施している（例えば、MIP（混合整数計画法）は英国保険部門の建設プ
ロジェクトに使用されている）
。これらの指数は、利用可能な場合、該当プロジェクトの資
本支出自動調整の決定に使用するものとする。
A.45
部門別指数がない場合、調達局は、資本支出に適用する適切な指数を決定するも
のとします。利用可能な多数の指数があり、おそらく最もよく知られている指数の１つは、
英国王立公認測量士学会（以下「RICS」
）の編纂した建築コスト指数化役務（以下「BCIS」
）
である。BCIS に基づく情報は、ウエブサイトの www.bcis.co.uk で検索できる。自動調整を
使用する場合、調達局は、評価を行なう特定のプロジェクトに適した指数を慎重に選択す
るものとする。例えば、BCIS の全入札価格指数は、RICS が保持している多数の中の１つに
すぎず、さらにその指数は、各セクターベースに細分化されている。
事業費(雇用) 自動調整
A.46
事業費(雇用)自動調整は、すべての事業費、ライフスタイルコストおよび第三者
18
収入に適用される。スプレッドシートは、調達局が給与と賃金（事業費(雇用)自動調整に
より）およびランニングコスト（事業費(非雇用) 自動調整により）に対して異なる自動調
整を適用することを可能にしている。スプレッドシートでは、事業費(非雇用) 自動調整は、
現行の GDP デフレーター4 に等しいものとする 4。
A.47
スプレッドシートにおける上記の 2 指数を分離することは、調達局が賃金および
給与のコストすべてに対して、GDP デフレーターと異なった自動調整の適用を望むことがあ
ることを認めていることである。多数の賃金率指数が官民両部門で一般的に使用されてい
る。例えば、英国国家統計局（ONS）は、その英国平均収入指数を提供し、毎月、更新して
いる。ONS は、英国の統計を製造業、役務業および公共部門を含めて様々なカテゴリー、サ
ブ・カテゴリーに細分している。他にさらにカスタムメイドされた指数が利用可能であり、
関連の専門機関や取引機関で多くの場合に照合されている。スプレッドシートは賃金コス
トの指数化を求めている一方、上記の指数は通常、賃金率の上昇を反映しているので、調
達局は、注意を用いて上記の指数を適用するものとする。一定の状況では、調達局は、予
想効率性または生産性の伸びについての主要率を調整する必要が出てくる。
合算経費自動調整
A.48
合算経費自動調整は、合算経費にのみ適用される。PFI 契約において、合算経費は、
小売価格指数（以下、
「RPI」
）に関連して全部または一部のいずれかで、通常、段階的な増
加を示す。スプレッドシートより、調達局は、事業費(非雇用)自動調整による単位経費の
全部または一部の段階的な増加範囲を決定することができる。どのような割合で事業費(非
雇用)自動調整を合算経費の段階的な増加に使用するかの決定において、調達局は、当該セ
クター特有の経験で指南されるものとし、そのプロジェクト評価の一部として、適切な支
援証拠を提供するものとする。
割引率
A.49
スプレッドシートは将来のキャシュフローの推計に依存する予測ツールである。
しかし、経済の政策決定は現在の活動であり、従って、推計されたおよびぶ不確定な将来
の経済のキャシュフローを現在の数値に戻すこと方法が必要である。これは、割引キャシ
ュフロー分析による達成される。
A.50
割引キャシュフロー分析は、実質または名目ベースで実施できる。いずれの場合
でも、将来のキャシュフローを割引する率がキャシュフローの開始された時点の価格ベー
スと一致することが、肝要である。一方で、すべての現在および将来のキャシュフローが
19
実質ベース（すなわち、現在の価格）で記載された場合、これらのキャシュフローを現在
の数値に戻すために使用される割引率は、グリーンブック 5 の求める 3.5％とするものとす
る。他方で、すべての現在および将来のキャシュフローが名目ベース（すなわち、その日
の価格）で記載された場合（スプレッドシートにおける場合と同じ）
、実質割引率は、GDP
デフレーターにより調整されるものとする。スプレッドシートでは、これは 2.5％に固定さ
れている。従って、名目割引率は、6.09％の組込み変数として入力シートに表示される。
A.51
調達局は、実質または名目のいずれかで数値を入力し、スプレッドシートを使用する。キ
ャシュフローが実質ベースで表示される場合、調達局は、当該のすべての入力とデフォル
トの数値（自動調整を含め）は固定価格ベースで記載されていることを保証することを要
する。
全ライフコスト命題のモデリング
A.52
スプレッドシートは、全ライフコスト計画を 5 つの要素に分ける。これらは、
・資本支出（設備を含む）
・ライフサイクル・コストへの投資
・事業費（間接費は無論のこと、建物と敷地のおよびケータリングや清掃などの
付属役務の保守費用を含む）
・残留コスト
・取引コスト
A.53
二つの調達方法に基づく全ライフコスト要素についての入力数値は、プロジェク
トの特有コストの組合せおよびセクターの特有経験に基づくものとする。調達局は、プロ
ジェクトが、例えば、収容設備スキームなどの多数の共通の特性を共有する場合は特に、
その資金支出部門以外に部門が組み立てた証拠の検証からいくつかの数値を導き出すこと
さえもできる。
A.54
PFI オプションの下では、全ライフ結果コストはまだ利用可能な状態でない場合、
調達局の使用する推計は、許可された場合、外注または大枠で見て類似した PFI プロジェ
クトのいずれかに基づきその他の公共団体の受けった入札成功例内に含まれた関連コスト
の研究より情報を得ることもあり得る。コストのデータは、慣行的調達については、調達
局の有する現行のまたは計画された予算についての記録または妥当な部門担当リアルエス
テート・エージェンシーの保有するデータのいずれかから利用することがより容易と見ら
れる。
20
楽観的ベース
A.55
スプレッドシートは、楽観的ベースにつながる不確実性の影響の説明を要する。
プロジェクトの評価者が楽観的であることには明らかな系統的傾向がある。多くのプロジ
ェクト・パアラメーターは楽観論に影響されている 6。例えば、評価者は、利益を誇張し、
資本と業務の両コストの時期とレベルを誇張する。この傾向を是正するために、新グリー
ンブックは、評価者にこの偏向を明確に調整することを義務付けている。
A.56
楽観論の根拠となる一つの原因は、不確実性にある。評価者は将来には確信がな
いため、自分達が予測できない対象、要件およびリスクを無視する傾向がある。しかし、
経験則から、あらたな対象、要件およびリスクは、プロジェクトの過程を通じて現れるも
のであり、従って、この傾向は、予測し、計画に入れておくものとする。確実性は、投資
対効果検討書の完成段階（FBC）におけるよりも、投資対効果検討書の概論段階（OBC）に
おける方が低くなる傾向がある。同様に、確実性は、プロジェクトの建設段階についての
入札の提出を通じて次第に増してくる傾向がある。従って、一般論として、楽観的偏向は、
プロジェクトの開発において早い段階ほど、大きい。
A.57
楽観的偏向は、プロジェクトのリスクを管理するために調達局が選択した方法、
特に、OBC の完成の後に取られた方法によっても影響され得る。これらのリスク管理戦略で
最も重要なものの一つは調達方法であり、および OBC の完成以降に生じる様々な慣行的取
決めによる調達方法である。
A.58
一方は不確実性から生じる楽観的偏向、他方は不確実性を管理するために選択し
た方法、この両方についての区別は、スプレッドシートの目的に対して重要である。例え
ば、プロジェクトの範囲または調達局の役務要求に対する不確実性は、有意水準の楽観的
偏向につながるが、慣行的または PFI タイプいずれかの調達方法が多かれ少なかれ、この
種の楽観的偏向を効果的に取り扱つかっていることを示唆する証拠は、あったとしても、
現在のところはほんのわずかである。ただし、PFI 契約に基づき取得したリスクの配分が裁
定された時点で、この配分は、慣行的調達オプションから通常生じる契約の約定と比較し
た場合、プロジェクトに内在したままである不確実性についての調達局への影響を軽減す
るとのより十分な証拠がある。
A.59
PFI オプションの 2 特性に基づく証拠
・FBC の完成に先立ち完成した開発プロジェクトのレベルは、慣行的調達に基づくよりも大
21
きくなる傾向がある。重大な履行リスクの民間部門への移転、およびとりわけ、第三者出
資者の関与は、調達局と PFI パートナーをより詳細なレベルの設計と役務に通常、導くも
のであり、第三者に対しては、契約締結前にさらに高いレベルの技術的デュー・デリジェ
ンスを促す。従って、PFI 調達についての FBC 段階でなされた推計の信頼は、慣行的調達に
通常、見られるよりも高くなる傾向がある。
・PFI オプションに基づき、調達局から請負業者へ移転されたリスクレベルは、通常、より
厳しい予算上の制約を示す第三者出資者との慣行的調達に基づき通常、取得されるレベル
を上回る。
A.60
スプレッドシートは、二つの調達方法の相違を説明できることが必要なので、資
金供給部門は、必要な場合は、セクション間の情報を含めることは無論のこと、そのセク
ターにおける楽観的偏向を策定し、その証拠を加えることを促される。
スプレッドシートにおける楽観的偏向の説明
A.61
楽観的偏向の説明において、スプレッドシートは、投資決定プロセスの二つの主
要段階、すなわち、契約裁定の前と後を区別する。従って、スプレッドシートは、事前 FBC
楽観的偏向要因と事後 FBC 楽観的偏向要因を反映する。
事前 FBC 楽観的偏向要因
A.62
事前 FBC 楽観的偏向要因は、OBC と FBC 間のプロジェクトの推計コストにおける増
加、または収入または利益における不足を表す。通常、見られる事前 FBC 楽観的偏向要因
のレベルについての見解は、調達局が OBC に記録された推計と以前に承認商人された大枠
で類似なプロジェクトについての FBC との変更点を研究することにより得ることができる。
事後 FBC 楽観的偏向要因
A.63
事後 FBC 楽観的偏向要因は、詳細なコストおよび利益推計（FBI におけると同じく）
の完成と関係資産の完成との間における推計コストの増加または収入または利益における
不足を表す。事後 FBC 楽観的偏向要因についての見解は、資産が完成された時点で、負担
された実際のコストが FBC に定めたコストを上回る金額を調達局が研究することによって
取得できる 7。
A.64
スプレッドシートは、入力シートの E、F および I 欄における入力変数を通じて 2
22
種類の楽観的偏向を扱う。事後 FBC 楽観的偏向は、二つの調達方法を区別することが予想
される。
A.65
図 A1.1 は、スプレッドシートにおいて反映されたリスク管理命題の二つの要素を
特定し、性格付けする
図 A.1.1
・・リスク管理命題・・ポテンシャルプロファイル
公共部門の取得したリスク
事前 FBC 楽観的偏向要因
事後 FBC 楽観的偏向要因
PSC オプション
PFI オプション
既約リスク
FBC および契約裁定
建設完成
時間
慣行的調達オプション
A.66
慣行的調達オプションに対して、事後 FBC 楽観的偏向要因は、主に 8、コスト、収
入、利益および実際の結果コストの FBC 推計およびプロジェクトの建設要因が完成するま
での時間に従い調達局が負担した経済的遅延数値、およびおそらく資産の引渡し遅延によ
って生じたプロジェクトにより取得した利益の不足の間に往々見られる変数である。
A.67
ここでテスト可能なリスク管理命題は、この変数が調達局に対して現れることを
前提とする。理由としては、まずは、調達局が FBC 段階で完成した推計が PFI におけるよ
りも低いレベルにあること、次に、慣行的調達から生じた契約の約定は、PFI において取得
したリスクの影響ほどには、続いて行われる契約裁定に具体化するリスクの影響から調達
局を通常は保護するものではないことが挙げられる。
A.68
調達局は、慣行的調達オプションに対する事後 FBC 楽観的偏向要因は、以下を示
す場合、PFI オプションに対する事後 FBC 楽観的偏向要因に類似していると主張することが
できると見られる。
・ これが、同一なものを通常、取得する場合、慣行的に資金調達されたプロジェクトにつ
23
いてのコスト/利益への非常に高い確信が同じ様に PFI においても見られること。
・ これが慣行的調達に続いて通常、締結する契約の約定が、PFI において取得された（ま
たはそして支払われた）未予測コストおよび/または利益の不足の影響に対して同じレ
ベルの保護を提供すること。
A.69
調達局は、例えば、同局がセクター内で通常行なわれたよりも詳細なレベルの検
査を通常、行なっていることを示すことによって、または、通常に行なわれているよりも
多くの設計定義を完成する傾向にあることまたはより包括的な試験、試行またはシミュレ
ーションを遂行することを示すことによって、部分的でも上記を立証できると見られる。
また、調達局は、他のプロジェクトから学んだことによって取得した経験からのメリット
を期待すると主張することができると見られる。
A.70
上記の主張は、慣行的調達オプションに対してセクション全体に一般的であるも
のよりも低いレベルの事後 FBC 楽観的偏向要因を実証できると見られ、これは、調達局が
完成した他のプロジェクトを研究することによって直接に観察可能なものとする。ただし、
通常の慣行的調達の入力ベースの性質が、契約上のインセンティブが PFI に基づくもの以
上には、所要の利益の創出とうまく合わせられていないことを意味すると仮定した場合、
調達局が差異について全体的に除去可能であると主張することは、さらに難しいものと見
られる。
PFI オプション
A.71
スプレッドシートは、PFI は慣行的調達を通じて達成されるよりも効率的に FBC 段
階以降に通常現れるリスクを管理するとの命題について調達局がそのテストを可能にする
ような方法で策定されている。この命題は、二つのテスト可能な要因に依存する。第一に、
より詳細な（およびより幅広く有効な）プロジェクト定義および開発は、PFI オプションに
対して FBC 段階で完成されること。これも、PFI オプションに対してより大きな取引コスト
を通じてスプレッドシートに反映されること。第二に、契約上の終了に達したため、PFI オ
プションは、終了以降に現れ具体化するリスクとともに上記の定義と開発の両方を公共部
門の見地から見てより効率的に扱うことができ、および出力項目とより緊密に調整される
契約上のメカニズムを通じて、プロジェクトに求められる利益が保証されるとの可能性を
増加すること。
A.72
スプレッドシートは、ゼロの PFI オプションに対して、事後 FBC 楽観的偏向要因
についてのデフォルト数値を導入する。これは、PFI オプションに対する事後 FBC 楽観的偏
向要因が既約レベル（すなわち、調達の全方法に共通で、また、従って、スプレッドシー
24
トに数値計上できないレベル）まで落ちたことを示唆する。言い換えるならば、調達局は、
投資に求められたコストおよび/または利益が達成されるとの高いレベルの確信を持って
いること、または別な表現では、特定の利益が生産されない場合、契約のメカニズムが調
達局の行なう支払を削減するまたは完全に阻むほどに強固であるとの確信である。これら
の命題の両方とも、比較可能な PFI プロジェクトの研究により、また、とりわけ、運営期
間が開始した場合の PFI プロジェクトの研究によりテスト可能である。
コスト
全ライフ
初期資本支出
各ライフサイクルでのライフサイクル・コスト
ライフサイクルの間隔
事業費(非雇用)
事業費(一人当たり雇用費)
事業費（雇用数）
取引
公共部門（1,000 ポンド）
民間部門（1,000 ポンド）
A.73
事前 FBC 楽観的偏向要因および事後 FBC 楽観的偏向要因のレベルは、必然的にセ
クターおよびプロジェクトごとに異なる。楽観的偏向要因は、すべてのプロジェクトにつ
いて決定するものとする。ゼロの楽観的偏向は、適切なものではなく、また、スプレッド
シートは、ユーザーが 0 ゼロ％の楽観的偏向数値の挿入を認めない。使用する推計はセク
ター特有の経験によって情報を与えられ、必要があれば、部門全体の経験を引用するが、
プロジェクトの特有ベースで更新するものとする。多くの出資部門は、そのリアルエステ
ート・エージェンシーを介して、OBC 段階と FBC 段階の間のプロジェクトの推計コストの動
きと、特に慣行的に調達したプロジェクトについては、結果コスト（すなわち、FBC と該当
資産との完成の間の）の以降の変更との両方についての十分な記録をすでに保持している。
情報がすぐに利用できない場合、部門は、楽観的偏向についてのそのセクター特有の結論
を引き出す基となる堅個なエビデンス・ベースを組み立てるために講ずべき必要な措置は
何かを決めるものとする。
A.74
2002 年、英国財務省は、OBC 段階での公共部門が投資した大型プロジェクトの推
計コストと該当資産が完成した時点で負担した結果コストとの間の相違についての全セク
ター検証分析の実施を Mott McDinald9 に委託した。このレポートは、特に大規模プロジェ
クトについての楽観的偏向の前提を計画する妥当な根拠を提供する基となる有用な基盤を
25
調達局に提供できる。
A.75
同じように、調達局は、それ自身の経験から、評価されるものと類似のプロジェ
クに通常影響する事前 FBC 楽観的偏向および事後 FBC 楽観的偏向のレベルについてすでに
十分な理解を持っている。スプレッドシートは、調達局に対してそれ自身の楽観的偏向を
導入する範囲を提供する。
スプレッドシートにおける建設後の楽観的偏向の説明
A.76
事前 FBC 楽観的偏向要因および事後 FBC 楽観的偏向要因を通じてスプレッドシー
トに導入された楽観的偏向は、資産および/または役務が最初に委託された時点にただ至る
までの推計コストおよび結果コストの間の相違に主に焦点を合わせる。調達局に利用可能
であり、従って、推計が準拠していると見られる証拠は、慣行的および主に資産に焦点を
合わせて調達の結果についての研究からもっぱら出ているように見られる。しかし、スプ
レッドシートが楽観的偏向を正しく反映しているならば、その場合は、この日付が過少に
評価され得るかまたは過大に評価され得る以降に生じるキャシュフローおよび/または利
益の方法を認めることがスプレッドシートにとって重要である。
A.77
この三番目のタイプの楽観的偏向を認める主な理由は、二つの調達方法の間の整
合性である。PFI に対する履行ベースの支払制度を通じて、合算経費について、所要のレベ
ルで資産および関連役務の両方を保証する価格の設定を行なう。要求履行基準が PFI にお
いては達成できない範囲を限度として、調達局は、支払合算経費のレベルを削減すること
ができる。スプレッドシートは、事業費の楽観的偏向要因を導入することにより、このタ
イプの楽観的偏向を受け入れる。
事前 FBC 楽観的偏向および事後 FBC 楽観的偏向の推計
A.78
図 A1.3 は、事前 FBC 楽観的偏向要因および事後 FBC 楽観的偏向要因のレベルがプ
ロジェクト評価の際に使用されることについて、その使用を調達局が確認するための助け
として使用すると見られる情報源のいくつかを特定する。
図 A1.3 楽観的偏向前提条件の情報源
事前 FBC 楽観的偏向
過去における大枠で類似な（性質と規模において）PFI および慣行的調達によるプロジェク
ト経験の分析。データベースおよび関連情報は、部門のリアルエステート・エージェンシ
26
ーが通常、保持している。
PFI および慣行的調達によるプロジェクトについての費用および遅延を明らかにする公共
部門または部門で入手可能なプロジェクト実施の事後研究の分析。
事後 FBC 楽観的偏向
現在評価中のプロジェクトに関連して調達局がすでに進めているリスク研究会の結果、お
よびプロジェクト特有のリスク特性の特定およびリスクが PFI または慣行的調達のいずれ
かに基づき民間部門へ移転される範囲についての特定。
大枠で類似な投資が PFI または慣行的資金調達方法を使用して資金の調達を予定した場合
について、他のプロジェクトチームの行なったリスク研究会の結果。
過去における大枠で類似な（性質と規模において）慣行的調達によるプロジェクト経験の
分析。データベースおよび関連情報は、部門のリアルエステート・エージェンシーが通常、
保持している。両方の調達方法に共通な特徴を有すると見られる範囲における変更のため
に、データの整理に意を払うものとする。
PFI および慣行的調達によるプロジェクトについての費用および遅延を明らかにする公共
部門または部門で入手可能なプロジェクト実施の事後研究の分析。
Mott MacDonald 研究の発表された結果
リスク
A.79
新規のガイドラインに基づくおよび特に事後 FBC 楽観的偏向の役割に基づく VfM
の評価方法は、慣行的調達オプションのリスク調整の必要性を排除する。しかし、考察対
象のプロジェクトについてのリスク分析を完成し、更新を行なう調達局においてはその必
要性の重要性を排除するものではない。
A.80
リスク分析の目的は、3 部から成る。第一に、どの当事者にリスク管理責任がある
かとは無関係に、プロジェクト推進の決定によって導入されるすべての関連リスクを特定
すること。第二は、どの当事者が各リスクについて最もうまく管理する立場に置かれてい
るかを特定すること。リスクの中には、それが、もっぱら、調達局か民間部門のいずれか
に生じるものがある。一方、その以外のリスクは共有リスクとして扱うことが最善である。
プロジェクト・リスク分析は、リシスクの公平な配分および（慣行的または PFI の）競争
27
を求め、その後、契約当事者と締結した（慣行的または PFI の）契約チームは、合意した
リスク配分を掌握することを要する。第三に、二つの異なったオプションに基づき民間部
門に留まると見られるリスクは管理を要するものであり、従って、適切なリスク管理計画
が調達局によって作成されることを要する。この計画は、どの調達ルートを選択するかに
よって異なる。PFI オプションに基づき、リスクの中には、契約を通じて民間部門のへ移転
することによって扱われるものがあるので、これはなおさらである。
資本支出
A.81
資本支出は、資産の取得において調達局が負担する経費であり、従って、始める
時点でその意図した目的に適合する。これは、後年における資産保守に要する経費を対象
とはしない。ライフサイクル・コストとしてスプレッドシートに含まれる。
A.82
通常、資本支出は、とりわけ、予備コスト、基本資材および労働コスト、専門家
手数料、妥当な臨時費用および付加価値税を含む。資本支出の入力数値は、プロジェクト
により異なる。従って、調達局は、適切な専門家のアドバイスを受けて決める必要がであ
る。
慣行的調達オプション
A.83
スプレッドシートにおいて、資本支出が楽観的偏向の調整を受けると仮定した場
合、資本支出の入力数値は、臨時コストの適用より前に表わされるものとする。加えて、
付加価値税は、移転支出であるため、従って、割引キャッシュフロー分析では、無視され
る。資本支出の入力数値は、付加価値税の適用より前にスプレッドシートに記載されるも
のとする。
PFI オプション
A.84
資本支出の入力数値は、慣行的調達オプションにおいては、推計コストよりも高
いと想定される。これは、PFI オプションの下では慣行的調達オプションよりも大きなコス
トおよび遅延リスクが民間部門へ移転すること、および通常、PFI パートナーは、これらの
リスクの多くを、その最高限度額があったとしても、サブ契約の約定を通じて建築請負業
者へ引き継ぎ移転することを反映している。PFI パートナーに留まる残留コストは、所要の
資本ならびに上位債務に対する利益に反映する。調達局は、評価される特定プロジェクト
の要件に対してその数値をテストし、調整することを求めるものとする。これは、例えば、
慣行的調達による資産および/または役務と大枠で類似のプロジェクトに対する落札 PFI と
28
の 1 平方メートルあたりの建築コストの相違を研究する調達局によって達成されるものと
見られる。
ライフサイクル・コスト
A.85
ライフサイクル・コストは、資産を保守し、これによりその意図した目的に適合
した状態に保つために、契約期間を通じて継続ベースおよび/または断続的ベースで負担す
る投資を表す。ライフサイクル・コストは、理論において、資産についてその建設、改修
および/または調達に関して達成されると同一基準の維持を可能にする割合および頻度で
投資されるものとする。契約期間が資産の推定寿命に等しい場合（たとえば、設備などの
ケースが該当すると見られる）
、ライフサイクル・コストは、契約期間の終了までの資産の
質および機能の保証に必要なレベルおよびプロフィールの投資を表す。スプレッドシート
において、ライフサイクル・コストは、契約期間以降の初年から有効に負担される。
慣行的調達オプション
A.86
慣行的調達オプションに基づくライフサイクル・コストは、必要性に左右され得
るものではなく、消耗性資産を支えるための公的資本の利用可能性および配備に左右され
得る。これまでの流れを見ると、慣行的調達オプションに基づくライフサイクル・コスト
は、必要とされるほどにはおよびその元の質に資産を戻さないレベルでは導入頻度が少な
い。このことは、公共部門に対する VfM を乏しいものにしている。
A.87
ライフサイクル・コストの頻度および規模は、セクターによって、おそらくプロ
ジェクトによって異なる傾向がある。スプレッドシートに属する入力数値は、プロジェク
ト特有のまたはセクター特有のいずれかの経験の観点から決定するものとする。ライフサ
イクル・コストは、楽観的偏向の調整後に、初期資本支出の割合としてスプレッドシート
に表わされる。ライフサイクル・コストの額が、調達局が決定する入力数値である。
A.88
図 A1.4 は、調達局がライフサイクル・コストの適切レベルを判断する際、その助
けして使用できると見られる。入力数値は、PFI ならびに慣行的調達オプションの両方に対
するライフサイクル投資の過去の証拠に基づくものとする。これは理想の形を表すもので
はなく、むしろ現実を表すものとする。
図 A1.4 ライフサイクルの前提条件を決定するための情報源
「PFI タイプ」ライフサイクル・コストの全額
29
調達局または資金供給部門またはその関係リアルエステート・エージェンシーのいずれか
によって完成した、PFI プロジェクトと大枠で類似のプロジェクトの経験から得たコストの
コメント [ｐｃ1]: 今までの流れからここ
分析。
は bodily ではなく broadly だと思い、その
旨訳しました。
特定の種類の資産に対する楽観的ライフサイクル・コストおよび付随コストに関する外部
の専門家の提供するアドバイス。
中でも、メーカー、当該の専門機関または取引機関のいずれかによって発表された装置、
ガイドライン。
データ収集
資金供給部門または専門のアドバイザーのいずれかが保持するデータベースについて問い
合わせ。
PFI プロジェクトにおいて取得したライフサイクル・コスト基準についての資金供給部門に
よる普及。
断続的ライフサイクル・コスト
例えば、部門のリアルエステート・エージェンシー（例えば、NHS(国民医療サービス)エス
テート、防衛品補助局エステート・エージェンシー）によって保持された記録をベースと
したセクターの資産への投資の従来のレベルと時期。
調達局の保持する記録をベースとした同局による資産投資の従来のレベルと時期。
過去の経験をベースとしたセクターの資産投資の従来のレベルと時期。
データの収集
資金供給部門または専門のアドバイザーのいずれかが保持するデータベースについて問い
合わせ。
慣行的に調達された場合、大枠で類似範疇の資産に対するライフサイクル投資資金調達の
利用可能性について、経験ベースに基づいて行われる調達局の判断。
A.89
慣行的調達オプションに対して、調達局は、ライフサイクル・コスト投資のレベ
ルおよびその導入頻度（例えば、毎年、半年ごと、10 年ごとなど）の両方を決定すること
を要する。調達局が PFI オプションに基づき主として取得したライフサイクル・コストの
30
レベルとプロフィールを模倣することを選択した場合、楽観的偏向を除き、スプレッドシ
ートは、二つの調達方法の間のこれに関連した VfM 差額を削除する。ライフサイクル・コ
ストに適用される楽観的偏向のレベルは、初期資本支出に適用されるレベルを大差はない
と見られる。
A.90
調達局が、ライフサイクル・コストへの投資の資金供給に従来から利用可能な公
的資本のレベルについて、その経験に基づいて賢明さの乏しいプロフィールを選択した場
合、スプレッドシートは、適切な VfM プレミアムを導入する。このプレミアムは、ライフ
サイクル・コストへの投資不足が対前年比で役務の質にもたらす減少効果を表す。
A.91
図 A1.5 は、調達局の選択したライフサイクル・コスト投資プロフィールに対して
スプレッドシートで調整するために使用される前提を定めたものである。以下に一覧した
前提に関する様々な組込みライフサイクル VfM の数値は、継続的な保守の頻度および規模
が PFI に基づくよりも少なく、それによって役務の質を落とした場合に「プレミアム」が
支払われるレベルですでに設定されている。
図 A1.5 ライフサイクル・コスト VfM の調整
ライフサイクル・コスト
ライフサイクル・コスト VfM の調整
慣行的調達オプション・・ライフサイクル・コストへの投資
PFI オプションに含まれたライフサイクル・コストの純現在価額の 100％以下。
PFI オプションのライフサイクル・コストの純現在価額－慣行的調達オプションのライフサ
イクル・コストの純現在価額の 40％掛け。
慣行的調達オプション・・ライフサイクル・コストへの投資
PFI オプションに含まれたライフサイクル・コストの純現在価額の 100％に等しいか、これ
よりも大きい。
なし。
PFI オプション
A.92
スプレッドシートは、ライフサイクル・コストへの投資は PFI オプションにおい
て行われると想定する。ライフサイクル・コストへの投資のレベルは、セクター特定特別
の経験に基づくものとする。調達局は、この数値をテストし、または大枠で類似のプロジ
ェクトに対する他の PFI スキームの経験を検証することによって評価されるプロジェクト
31
要件に調整することを求める。
事業費
A.93
事業費は、資産の運用および/または、PFI オプションが遂行される場合に民間部
門に対して提供される機会の範囲内に含まれる役務の運営において調達局が負担するコス
トを表す。PFI の役務の範囲外となる支出は（例えば、PFI 病院の医療スタッフコスト）
、
二つの調達方法間では一定と仮定されるので、スプレッドシートから除外される。通常、
事業費は、とりわけ、建物と敷地の保守コスト、清掃やケータリングなどの付属役務の提
供コスト、間接費および保険を含む。スプレッドシートでは、すべての資本支出が負担さ
れてしまう前に事業費の負担が可能である、これは、プロジェクトが建設プロフィールを
延期または段階分消した場合に特に関連性を持つと見られる。
A.94
事業費の入力数値は、プロジェクトにより異なる。従って、これは、適切な部門
内および専門家のアドバイスによって決定することを要する。スプレッドシートでは、調
達局が事業費を賃金、給与(すなわち、雇用)とその他のコストとに分割が可能である。被
雇用者が極めて少数の場合、調達局は、事業費を集約することができる。この方法を取っ
た場合、当該の集約数値は、事業費(非雇用)の入力項目セルへの入力を、および各事業費(雇
用)のセルにはゼロの数値入力を要する。調達局は、取引の規模、およびこの方法が適切で
あるかどうかを決める場合に雇用コストが全事業費(雇用)の負担部分として表す割合を考
慮するものとする。
A.95
事業費は、調達局の推計が慣行的調達オプションと PFI オプションの両方に対し
て共通したレベルの役務提供を要件とするレベルで設定されるものとする。
慣行的調達オプション
A.96
慣行的調達オプションにおける事業費は、以下から成る。
・設備および/または役務を調達局が求める基準で運営する「非リスク」コスト。
・負担コストおよび/または実現履行役務についての調達局の推計に内在する楽観
的偏向を反映するコストプレミアム
A.97
非リスク事業費は、PFI の下では、履行要件が PFI パートナーによって完全に価格
設定されることを支える厳格な支払メカニズムとして楽観的偏向に従うことが重要である。
A.98
PFI オプションにおける事業費は、事業費の楽観的偏向要因の適用以前に慣行的調
32
達オプションに現れる非リスク事業費よりも高いと想定される。高いコストは、PFI パート
ナーの受け取った支払は、合意した役務基準が達成されなたかった場合には未履行削減に
服すとの事実、および PFI パートナーは、これらのリスクの多くを、その最高限度額があ
ったとしても、サブ契約の約定を通じて建築請負業者へ引き継ぎ移転するとの事実を反映
している。
A.99
スプレッドシートでは、雇用事業費は被雇用者一人当たりの平均年間雇用コスト
と被雇用者数の積である。PFI は、労働者の雇用条件の経費で行なわれるものとはされない
ため、被雇用者一人当たりの平均年間雇用コストは、PFI オプションにおいても慣行的調達
オプションと同じである。これは、このコストが調達ルートの理由で単純には変わらない
からである。スプレッドシートは、PFI が被雇用者に対する低い雇用条件の結果として選択
されるものでは決してないことを保証するために、被雇用者一人当たりの平均年間コスト
について異なった入力を認めていない。ただし、被雇用者数は、PFI オプションに基づいた
場合、役務が異なった方法および取得した差別化された効率性で提供できるので慣行的調
達オプションとは異なることは可能である。差額入力は、証拠で裏付けすることを要し、
それに沿って、スプレッドシートは各オプションに対して異なった数値の入力をユーザー
に許容する。
残留コスト
A.100
残留コストは、高い質の役務提供を可能にするために所要の基準に設備または資
産を還元する目的で、契約期間終了時点で求められる投資レベルを表す。定期的および十
分なライフサイクル・コストへの投資が行われる場合、残留コストはゼロと想定される。
また、契約期間が資産の推定耐用年数に等しい場合、両方の調達方法でもゼロと想定され
る。
A.101
スプレッドシートは、ライフサイクル・コストへの投資が PFI オプションにおい
て所要のものよりも低い場合、残留コスト決定における一定の簡潔な前提を作成する。図
A1.6 はこの前提を定める。
図 A1.6 残留コスト数値に対するスプレッドシート前提条件
ライフサイクル・コストの純現在価格
残留コストの純現在価格
慣行的調達オプション・・ライフサイクル・コストへの高い投資
33
＞PFI オプションの 50％
実質ベースでの初期資本支出の 35％（楽観的偏向を含む）
慣行的調達オプション・・ライフサイクル・コストへの低い投資
＜PFI オプションの 50％
実質ベースでの初期資本支出の 70％（楽観的偏向を含む）
A.102
スプレッドシートは、契約期間の最終年における最終数値として残留コストの数
値を導入する。実際に、残留コストの数値は、スプレッドシートの別の場所で導入された
数値によって決定される。従って、その VfM の影響は、調達局にそれ以外の特別な前提を
求めるものではない。上記に一覧された前提に関する様々な組込み残留価額の数値は、継
続的な保守の周期性と規模がその根拠となる資産についての過度な劣化になるほど不十分
な場合には、
「プレミアム」が支払われるレベルですでに設定されている。
慣行的調達オプション
A.103
慣行的調達オプションの方法は、例えば、それによって役務の質が決まる資産の
環境または機能性いずれかの基準における漸次的劣化に導くライフサイクル・コストへの
不十分な投資をもたらすとの明確な証拠がある。スプレッドシートでは、慣行的調達オプ
ションに基づく残留コストの数値は、調達局のライフサイクル・コストの投資プロフィー
ルへの言及によって計算される。
PFI オプション
A.104
スプレッドシートでは、PFI オプションに基づく残留コストは、契約されたライフ
サイクル保守および返還義務を所与とした場合、プロジェクトは、ライフサイクル・コス
トへの時期を得た十分な投資から恩恵を受けるとのベースに基づき、ゼロを想定する。
取引コスト
A.105
取引コストは、異なった調達方法に基づき契約的合意に達した調達局と民間部門
によって負担するコストである。契約締結を受けて実施される管理および契約約定との間
に比較可能性が欠如していると仮定した場合、スプレッドシートは、契約的合意に従い資
産および/または付随役務の提供におけるコストにおいて生じると見られる相違を無視す
る。
34
A106
スプレッドシートは、PFI オプションに対する全取引コストは慣行的調達オプショ
ンの取引コストよりも高くなると想定する。これは、例えば、契約締結以前に完成したよ
り正確な設計開発プロセスへのユーザーの関与を通じて公共部門（以下、
「公共部門取引コ
スト」
）による、および例えば、高くなった技術的および法的デユーデリンジェンスのレベ
ルにつながる第三者出資者の導入を通じて民間部門（「民間部門取引コスト」
）の両方によ
るより高いレベルの支出を反映する。
A107
PFI オプションに対しては、公共部門取引コストと民間部門取引コストの両方が発
生する。PFI パートナーの公共部門取引コストは、750,000 ポンドの最小金額の条件に服す
る。これは、PFI 契約を締結する際、スプレッドシートの公共部門コストの想定最低レベル
を表す。これは、このコストが本来、準固定的なものでプロジェクトの規模に順じてほん
のわずかしか増加しないとの事実を反映する。また、スプレッドシートは、PFI オプション
に対して資本支出の 11/2 の割合で民間部門取引コストを含む。これは、多数の PFI プロジェ
クトの平均的民間部門取引コストを大まかながらも表す。
第三者収入命題のモデリング
A.108
第三者収入の性質およびレベルは、プロジェクトによって異なる。十分に規模の
大きな同質の見本が存在する場合、以前の部門の経験が二つの異なった調達方法に基づき
妥当に想定されると見られる第三者収入のレベルのガイドとして調達局の使用が可能と見
られる。PFI オプションに基づき民間部門に移転する活動の性質と範囲もまた、考慮される
ものとする。
A.109
上記にかかわらず、多くの場合、調達局の想定した第三者収入のレベルは、堅固
個なプロジェクト特有の証拠による裏付けを要する。二つの方法間の第三者収入の推計レ
ベルの相違の根拠は説明を行なうものとする。例えば、PFI オプションに基づき調達局の受
け取った第三者収入のレベルは、例えば、受取保証金の結果として慣行的調達オプション
に基づき予想される以上の大きなまたはより確実な、どちらかいずれかであることが想像
できる。スプレッドシートでは、発生する第三者収入は、建設期間終了以降の初年から受
け取る。
柔軟性命題のモデリング
A.110
柔軟性命題をテストする適切なデータの取得は困難である。例えば、セクターに
おける主要な範囲変更頻度についてのこれまでのデータは、建設中のプロジェクトの最初
の 10 年以内に起きる範囲変更の可能性についてのいくらか不正確なガイドとして使用でき
35
ると見られる。一つ以上の範囲変更を受け入れるプロジェクトの能力に対する調達方法の
影響について意味のある評価をするためにこれまでのデータを使用することは、さらに困
難である。
A.111
スプレッドシートにおいて範囲変更を反映する最も容易な方法は、調達局が、範
囲変更につながる最も可能性のある事象は何か（例えば、欧州または国内の法制上の要請、
変更および技術面の変更において予想された変動以上のもの）および資本コストに対する
範囲変更の影響（例えば、新法規が、強度十分の教室または地域の病院収容能力の拡大を
求めるなど）を評価することである。慣行的調達においては、範囲変更の資本コストは、
単に資本コストに組込むだけと見られる。PFI において、これは、民間部門の金融構造を通
じて行なわれ、合算経費の増減で表示される。調達局にとって、さらに多くの契約が運営
されるまたは契約の利権の後半段階に差し掛かるにつれて、今後を見据えてこの証拠を築
き上げることが重要である。
A.112
変更を受け入れる資産および/または付随役務の能力は選択された調達方法次第
で改善または劣化することについて、その経験的証拠はほとんどない。PFI オプションに基
づき、調達局は、単一の民間部門の提供者と長期の履行ベースの契約を締結する。これは、
一見したところでは、調達局の側における柔軟性の減少を示すと見られる。しかし、PFI に
おいては、提供される資産および/または付随役務の履行は、調達局の裁量で大きく変更す
ることができる役務および履行の仕様によって規制される。調達局がその PFI パートナー
に変更の受入を求める保護された権利にもかかわらず、このような変更を実施する PFI パ
ートナーの妥当なコストは、調達局の負担である。どのように変更を管理するかを規定し
た基準は、PFI 契約に盛り込まれるものとする。
A.113 例えば、資産および/または付随役務が契約期間終了前に陳腐化されたと調達局が、
判断した究極的な場合においてさえ、基準となる契約規定は、調達局が PFI 契約を解除す
ることを可能にする。しかし、調達局は、役務を満足できる程度におよび履行要件に従い
役務を提供してきた PFI パートナーに対して妥当な補償金を支払う契約上の義務を負って
いる。
A.114
慣行的に調達した資産および/または付随役務が、資産および/または付随役務が
委託された時点で所要の非継続変更を受け入れるために少しは良く設定されたものである
ことは、明白ではない。慣行的調達オプションにおいては、資産は委託された時点で代金
は全額支払われる。資産を耐用年数終了以前に廃棄することは、臨界コスト条件において
および具体化する相当な機会費用を支払うことになり、この両方で金の掛る行使である。
36
A.115
役務よりもむしろ設備の場合に特に当てはまるが、漸増する変更を受け入れる調
達局の能力は、その設備が PFI 契約に基づいて提供されている場合はより制約を受けるこ
とは確かに説得力がある。英国監査局（NAO）は、2001 年 11 月に出版したその報告書、
「PFI
プロジェクトにおける良好なパートナーシップを確保する関係の管理について」の中で、
多くのプロジェクトは未だ初期段階にあるにもかかわらず、検証した 121 プロジェクトの
中の 55％は契約に定めた変更手続きをある程度使用していることを報告している
10
。この
ような状況の中で、PFI 契約が公開入札を通じて当該役務の範囲の変更または拡大する調達
局の権利を通常は留保するのであるが、調達局の競争力はいくらか弱まったと判断するこ
とができると見られる。しかし、PFI の履行ベースの支払制度を背景として、PFI 提供者は、
他の役務提供者が所要の変更の同意に先立ちその履行に適切に対処したことによる不利な
影響の可能性について、不安を感じることになる。
A.116
スプレッドシートは、資本支出が相当の金額の場合、そのプロジェクトの契約期
間を通じて推定される変更の影響を考慮することを可能にしている。これは、調達局が契
約期間内の年ならばいつでも、範囲変更をモデル化できることによって行われる。
A.117
範囲変更が含まれている場合、調達局は、他の大枠において類似なプロジェクト
の同じような変更についての性質または頻度の経験に基づいて評価するプロジェクトに関
連した予想される変更のレベル、可能性および時期の評価を要する。経験が類似のプロジ
ェクトについて、範囲変更が頻度であり、範囲が広くまたは予測できない性質のものであ
る場合、これは、定量的分析と平行して調達局が定性的評価を行うことにおいて、考慮に
いれるものとする。
A.118
PFI 契約における変更のレベルおよび発生率については、英国監査局の報告
（www.nao.gov.uk）などの情報から、十分な証拠が増えてきている。同様に、資金供給部
門のエステート・エージェンシーは、慣行的に調達されたプロジェクトに通常、影響を与
える範囲変更の発生率および規模に関する豊富な情報源と見られる。調達局は、その想定
を行なう際には、このような情報を考慮するものとする。
慣行的調達オプション
A.119
慣行的調達オプションにおける範囲変更は、結果として追加コストを生じる。ス
プレッドシートは、同種の範囲変更に対する経済的影響は、PFI オプションにおけるよりも
慣行的調達オプションにおいて僅かながらもコストが低いと想定する。
PFI オプション
37
A.120
PFI オプションにおいては、必要な範囲変更は、調達局の既存 PFI パートナーによ
って行われると想定する。従って、これは、合算経費の増加をもたらす。スプレッドシー
トは、慣行的調達オプションにおいてモデル化された同じ範囲変更が、PFI オプションにお
いては、慣行的調達オプションにおいて負担したコストの 10％にあたるコストプレミアム
柔軟性要因を得る数値を導入することによってこれを受け入れる。この数値は、調達局に
よって評価される特定プロジェクトに対してテストされ、調整されるものとし、また、こ
の数値は、例えば、民間部門のパートナーがそれに関してプレミアムを課するインターフ
ェース・リスクの理由でまたは調達局の交渉上の立場の弱体化の理由で、PFI が範囲変更の
受入れに対して構造上、その適合性を弱めるとの想定を反映する。また、スプレッドシー
トに導入された頻繁かつ重大な範囲変更は、それを寄せ集めることによって PFI オプショ
ンの VfM を損なうことになり、その結果、PFI ベースのソリューションの有効性への疑問も
同時にもたらすことも銘記するものとする。
間接的 VfM 要因
A.121
スプレッドシートは、調達局が特定プロジェクトに対してその適切と判断する追
加の VfM 要因（スプレッドシートでは、
「間接的 VfM 要因」となっている）を考慮に入れる
ことを許容する。この要因は、プラスまたはマイナスの経済的影響を持つことができる。
数値がこの間接的 VfM 要因のどれかをスプレッドシートに転嫁した場合、この数値につい
て、調達局は、説明および実証することを要する。
A.122
スプレッドシートの目的に対して、調達局は、評価される二つの調達方法のいず
れかにおいて別個に生じる可能性のある間接的 VfM 要因のみの特定、査定を求める。二つ
の調達方法に性質および経済的影響が共通である間接的 VfM 要因は、従って、スプレッド
シートでは無視される。
A.123
間接的 VfM 要因の経済的影響は、調達局によってもたらすことを要する。これは、
発生する費用または利益の金銭的価値を計算する調達局によって反映される 12。スプレッド
シートは、PFI オプションの純現在価額に対する入力数値として、間接的 VfM 要因の純現在
価額（プラスまたはマイナスと見られる。）を加えることにより、間接的 VfM 要因の経済的
影響を組み込む。特定の間接的 VfM 要因の影響が、多年にわたり長期化すると見込まれる
場合（おそらく、契約の全期間にわたり続く）
、調達局は、スプレッドシートに数値を入力
する場合、この利益またはコストの傾向についての現在価額を推定することを要する。使
用された割引率は、割引キャッシュフロー分析の残余に使用したものと一致するものとす
る。
38
外在性
A.124
スプレッドシートは、調達局が多数の間接的 VfM 要因を組み込むことを可能にす
る。調達局がそのプロジェクト評価の一部として考察し、査定を求める間接的 VfM 要因の
例は、外在性と非市場的影響である。
A.125
プロジェクトが利益またはコストを調達局または全体としての民間部門のいずれ
かに生み出す場合、これらの結果は、その特定プロジェクト
13
の価格には直接は含まれな
い。外在性は、経済的影響ではプラスおよびマイナスになり得る。プロジェクトの外在性
の例は以下を含むと見られる。
・役務の提供において民間部門を関与させることによって取得した事業慣行の変
更で、類似の役務が慣行的約定に基づき提供されている場合に事業慣行に情報を
与え、影響する見本として使用される。
・調達方法論の一方に対する過度な依存により専門家プロジェクトおよび/または
調達管理技能を一方で開発し、他方で劣化すること。
・提供者の混合経済に対して法人および個人の行動についての異なった基準を導
入することにより、組織における文化的障壁が劣化されている。
非市場的影響
A.126
グリーンブックは、公共投資から生じるコストおよび利益の両方を公共団体が特
定することを求める。また、これは、公共団体に対して非市場価値の無形の利益
14
を含め
て可能な限り多くの利益項目を金銭化することを促す。その OBC において、調達局は、プ
ロジェクトから生じる利益項目を特定し、査定する。
A.127
スプレッドシートは、使用された調達方法の結果として異なる経済的キャッシュ
フローにもっぱら、焦点をあてる。従って、スプレッドシートは、両調達方法においては
類似している利益の経済的影響を無視するが、調達局は、金銭化が可能で、選択した調達
方法と直接、関係する非市場的影響を考慮に入れるものとする。
A.128
例えば、所要の役務またはプロジェクトの提供における技術革新の範囲が調達局
によって高いと判断された場合、数値を PFI オプションに対する技術革新に帰属する説明
を行なうことが可能である。数量化することは難しいが、技術革新を査定することは以下
の場合は特に関連性を持つ。
・慣行的調達オプションの決定目的でモデル化された資産および/または付随役務
39
は、保守的な慣行に基づいていると認められている。
・慣行的調達オプションに対して想定された方法とは異なる資産および/または付
随役務の提供方法は、関係セクター、国内の他の地域またが海外においてさえ、
共通して使用されているとの十分な証拠が存在する。
・慣行的調達オプションの決定目的でモデル化された資産および/または付随役務
は、PFI パートナーに対しては同じ方法では賦課されないと見られる明白な物理的
または役務の制約に服する（例えば、PFI パートナーが新規と改修した建物につい
ての大きく異なるバランスを慣行的調達オプションにおける建物に提供する場合
など）
。
課税
A.129
課税の不均等は、二つの調達方法間の相違を評価する場合に考慮に入れることを
要する。課税に特定したキャッシュフローは、PFI オプションにおいては含まれていないの
で、調達局は、目標出資 IRR 使用するものとする。この IRR は、実際の経験に基づき、入
札者が一般的に要件とする税引き前出資 IRR に一致する。このことは、スプレッドシート
における合算経費が税引き後レベルで設定されていることを保証する。
A.130
PFI オプションにおいて、政府の税収は、慣行的調達から生じる税収とは、プロジ
ェクトの耐用年数にわたり必然的に異なる。主に、課税は PFI において受入れるリスクの
追加レベルに対して民間部門を補償する同部門によって取得した差額利益について支払わ
れる。さらに、税収は、第三者出資者に支払われた利益に関しても政府によって受け取る
ものと予想ができる。
A.131
従って、推計が PFI オプションにおいて政府に生じる追加の税収を反映するため
に行なわれるものとする。スプレッドシートは、グリーンブックに従い慣行的調達に加え
られる「課税調整数値」を計算することによってこれを行なう。適切な調整を決定するメ
カニックの詳細は、
「PFI 対慣行的調達の比較における課税調整」をタイトルで、グリーン
ブック補足書における KPMG 報告書に記載されている。この報告書は、グリーンブックのウ
エブサイトで入手できる 15。スプレッドシートにおいて、課税調整数値は、慣行的調達全ラ
イフコストに慣行的調達調整要因を適用して決定される。慣行的調達調整要因は、入力シ
ートにおける入力項目である。スプレッドシートにおいて、これは、2％の開始数値を持つ。
ユーザーは、
「PFI 対 PSC 比較における課税調整」のタイトルで、グリーンブック補足書に
おける KPMG 報告書のセクション 5.に言及するものとする。調達局は、上記の計算を行なう
場合、簡略化した想定は各プロジェクトが課税目的に対する収入勘定に基づくものとする
ことに留意するものとする。また、スプレッドシートは主要課税効果のみのを把握を目的
40
とすることにも留意するものとする。単純化した方法は、定量的評価に対する全体的な方
法を踏まえている。
付加価値税の扱いが提供される役務の種類によるが、慣行的調達と PFI との間で異なり得
るものの、グリーンブックには、
「異なった付加価値税率を適用させるオプションは、同一
の付加価値税支払または付加価値税支払不要のいずれかがすべてのケースに行なわれと仮
定して比較するものとする。
」と記載されている。従って、VfM 評価の目的では、いかなる
斟酌も PFI と慣行的調達オプション間における付加価値税率の相違に行なわれないものと
する。付加価値税が VfM 評価に織り込まれていない場合、付加価値税に関わる影響は、別
個の資金調達余裕枠分析に反映される必要はない。
PFI におけるリスク管理に対する民間部門経費
A.132
通常、民間出資は、プロジェクトファイナンス・モデルに基づき調達局に提供さ
れる。プロジェクトファイナンス約定においては、上位債務（銀行借入または債券のいず
れかで）が資産の調達、創造または開発に所要な資本コストの出資に要するファイナンス
の高比率（90％前後が多い）占める。
A.133
民間出資を価格設定についてスプレッドシートで使用される数値は、標準的な PFI
契約条件に基づき調達局と PFI パートナー間のリスク配分を想定する 16。SoPC においてこ
れら条件からの逸脱は、例外的な状況における例外とは見なされないものとする。
エクイティ
A.134
エクイティはプロジェクトにより異なり得るのではあるが、通常、エクイティは、
プロジェクトファイナンスの PFI オプションにおいて導入された資金調達の 10％前後を占
める。純資本（これは時折、
「単純」資本と言われる）は、リスクを伴う資金調達が最劣後
債として PFI パートナーによって多くは導入されるので、実際には極めて小さな割合を占
めると見られる。この種の資金調達が資本の役割を概ね果たすと仮定すると、スプレッド
シートは劣後債を自己資本として扱う。いくつかの大規模な PFI 取引は、別個の「メザニ
ン」型民間出資の導入を行なっているが、その利用はまったく普及していない。従って、
スプレッドシートは、民間出資はオーソドックスな上位債務またはエクティのいずれかで
プロジェクトに導入されるとの単純な想定を行なう。
A.135
エクイティは、プロジェクトの開始時点で導入された資本で、プロジェクトの財
務成績が（PFI パートナーの見通しから）期待レベルを下回る場合、実損を被る。エクイテ
ィの提供者は、損失を受入れる第一の立場にあるため、その負担するリスクに釣り合った
41
および上位債務の貸手の要求よりもいくらか高い利益を要求する。
A136
特定のプロジェクトにおける知覚リスクのレベルにより異なり得るのだが、税引
き前のエクイティ利益（名目）は、通常、13％から 18％の間である。スプレッドシートは
13％、15％および 18％の税引き前エクイティ利益（名目）を使用して作動できる。調達局
は、当該の IRR スイッチをクリックチックしてこのレベル範囲でエクイティ利益をスプレ
ッドシートにおいて変えることができる。ただし、VfM に関する結論は、セクター特定の経
験かまたは評価されるプロジェクトの特別なリスク特性のいずれかに最大に反映するエク
イティ利益のレベルに基づき、調達局によって行なわれるものとする。
A.137
配当金配分は、エクイティ提供者がその投資の利益を確保する方法を主にした方
法で行なう。許容された配分のレベルは第一に会社法に規定されるが、上位債務の貸手と
合意したカバー率によっても規定される。スプレッドシートは、配分された配当金は、契
約期間を通じてプロジェクトによって創造された新たなキャッシュフローと同一になると
想定する。
A.138
一定の状況において、追加のエクイティ利益が資金調達から生じる。資金再調達
の機会は、プロジェクトが建設および開発段階から運営段階に進むにつれてリスクプロフ
ィールの変化から主に生じる。運営段階に到達次第、資金調達終了時点の資金調達構造を
決定付けた多数のリスクがすでに対応されていると見られる。この段階では、予測可能な
これまで以上の多くのキャッシュフローを持った安定した環境が残ることになり、このこ
とは、資金調達組み換えの可能性を PFI パートナーに提供することになり、プロジェクト
の特性を成す内在的リスクの減少をさらに良く示すことになる。
A.139
資金再調達は PFI プロジェクトの非通常的な特徴ではないのではあるが、慣行で
はなく、例外的措置として扱われたままである。同様に、今後の PFI パートナーが入札時
にそのプロジェクト利益率を設定するに際し、プロジェクトの資金再調達する能力につい
て何らか当てにしているとの証拠は乏しい。さらに、調達局が資金再調達から得た利益の
50％の配分を受けることは、今や標準的な契約慣行である。プロジェクトレベルで資金再
調達の予測不可能な影響があったとしても、スプレッドシートは、資金再調達が何も起き
ないことを想定する。
上位債務
A.140
上位債務は、長期の民間の資金調達の中では、最もコストが低い。従って、大変
効率的となり得る。ただし、資金調達源の中では、柔軟性に一番欠ける。上位債務の貸手
42
の権利は、極めて制約されており、比較的低いレベルでのプロジェクト圧力で具体化する。
導入された上位債務に関する条件の「違反する」コストは、極めて高いことになる。
A.141
上位債務への大きな依存は、その調達が完了すれば、資産および/または付随役務
が契約期間を通じて著しく安定すると見込まれることを示唆する。ただし、上位債務は、
容易に受け入れ可能で上位債務の貸手の権利を妨げない小さな変更を時折、受けることに
なる。
調達局が調達する資産および/または役務の性質および範囲が頻繁かつ大きな変更を受け
る見込みがあると予想した場合（設備、情報および通信技術の場合と見られる）
、プロジェ
クトファイナンス・モデルに基づいて提供された資金調達は、全部が適切とは言い切れな
いと思われる。
A.112
スプレッドシートは、上位債務は銀行借入の方法でプロジェクトに導入されると
仮定する。債券は、依然として多くの PFI プロジェクトの、特に大規模なプロジェクトに
ついての上位貸出の重要な源泉ではあるが、異なった上位債務構造がこの段階で VfM 評価
に及ぼす影響は、限界的と見込まれので、判断が必要な場合は、
「PFI 資金調達」ボックス
における資金調達コストの削減およびさらに低い利幅の想定による感応分析を通じて扱う
ものとする。
A.143
スプレッドシートは、プロジェクトの初期資本支出および PFI パートナーのプロ
ジェクトの取引コストの資金を調達する要件に合致した分割により、契約期間を通じて上
位債務を実行すると想定する。図 A1.6 は、上位債務がスプレッドシートに及ぼす影響を決
コメント [ｐｃ2]: A1.7 の間違いではない
定する重要な変数を定める。
でしょうか？
図 A1.7 上位債務の重要変数
変数
説明
VfM の影響を決める要因
初期融資規模
実行の金額と時期は、取引コストおよび資本支出の関数である。
これは入力変数ではない。資本支出の量およびプロフィールなどの他の要因によって決め
られる。
期間
元の上位債務の一部または全部が未払いのままの期間を表す。
43
これは入力変数ではない。スプレッドシートは、上位債務の期間は、2 年差し引いた契約期
間に等しいことを想定する。
利用可能期間
最大の融資実行期間
これは入力変数ではなく、スプレッドシートは、契約期間に一致すると想定する。
猶予期間
これは、上位債務が実行されたが、元金の返済が開始されていない期間を表す。従って、
実際のところは、上位債務の貸手に利払いのみの期間を表す。
これは入力変数ではない。スプレッドシートは、この期間は、上位債務の実行完了から 12
か月と想定する。
スターリング・スワップレート
このスワップレートは英国債のレートにスワップ・スプレッドを乗せたものである。
スワップ・スプレッドは、変動利率債務を固定利率債務に転換するコストを表す。
前 PFI プロジェクトに対して、スワップは、金利リスクを避けるために設定される。
これは入力変数で、％用語で表わされる。
一般的なスワップレートは、ファイナンシャル・タイムズ FT またはブルームバーグの「通
貨、債券および金利欄」に出ている。
想定スワップレートは、債務の期間に極めて近い、PFI 取引については、通常、20 または
25 年のスワップレートに一致するものとする。
スワップレートは、金融市場変数で、いつの時点でも全プロジェクトにおいて同一である。
銀行利鞘
これは、参照レートと変動金利の上位債務を提供する上位債務の貸手の課したレートとの
差を表す。実際は、この利鞘は、継続的な銀行手数料を反映し、およびプロジェクトにお
ける知覚リスクとローンの管理に掛る年度ごとの手数料をカバーする。
これは入力変数である。想定利鞘は、セクターの特定経験で決まるものとする。調達局は、
その特定プロジェクトに使用された利鞘が 60 および 150 ベーシス・ポイントの範囲から外
れる場合は、その想定のベースを実証するものとする。専門家による金融についてのアド
44
バイスは、想定利鞘がこの幅にない場合に必要性が見込まれる。スプレッドシートは、90
ベーシス・ポイント利鞘のデフォルト数値を想定する。
クレディット・スプレッド
クレディット・スプレッドは、プロジェクト企業の信用力を反映する。
SPV は通常、挌付け BBB 等級の格付けを持っている。
10-12 ベーシス・ポイントのクレディット・スプレッドを想定するものとする。
アップフロント・フィー
これは、上位債務を提供する貸手に課した当初手数料を表す。通常、最初の実行日に支払
う。
これは入力変数ではない。スプレッドシートは、アップフロント・フィーは上位債務の開
始レベルの 90 ベーシス・ポイントを想定する。
コミットメント・フィー
これは、貸手がプロジェクトにコミットした、未実行の場合はいつの時点でも実行可能な
上位債務金額について、貸手に支払う手数料を表す。
コミットメント・フィーは、上位債務の全額が実行されるまでに支払う。
これは入力変数ではない。スプレッドシートは、建設期間を通じて各年末時点で未実行上
位債務金額の 50 ベーシス・ポイントに等しいものと想定する。
ギアリング
A.144
スプレッドシートは、PFI プロジェクトの資金調達に要するファイナンスは借入
90％、エクイティ 10％の割合で導入されると想定する。これは、プロジェクトにおける上
位債務のレベルを表示する「ギアリング」を持つ「ギアリング・レシオ」として知られる。
調達局は、その特定プロジェクトに使用するギアリング・レシオを変更することができる
が、セクキターの特定経験をベースとしてのみまたはそのプロジェクトの特別な性格の事
由においてのみ変更するものとする。90％のギアリングを持つスプレッドシートのデフォ
ルト数値からの大きなブレは調達局による実証を要する。
内部自己資本利益率
45
A.145
純現在価額の計算において、スプレッドシートは、二つの方法で調達局によって
使用される。一方では、すべての入力変数が決定されて、契約期間にわたる合算経費のレ
ベルが計算可能となる。このキャッシュフローは、公共部門の割引率（すなわち、キャッ
シュフローが実質ベースならば 3.5％、または名目ベースならば 3.5％プラス GDP デフレー
ター）で計算でき、また、VfM に影響を与えるが、合算経費において直接に捉えられていな
い項目（例えば、外部要因）で調整される。これは、PFI オプションにおけるプロジェクト
の純現在価額を表すが、キャッシュ・モデルではないため、資金余裕枠を計算するために
使用されるものとする。
A.146
あるいは、スプレッドシートは、PFI オプションの純現在価額を慣行的調達オプシ
ョンの純現在価額に等しくなるような支払合算経費に相当するエクイティ利益のレベルを
特定するために使用できる。これは、スプレッドシートにおけるエクイティ利益以外のそ
の他の全変数（例えば、上位債務のコスト）は変更されないままであることを想定する。
A.147
実際、この二番目の方法は、調達局が中立を維持しながら達成可能な最大可能利
益のために選択し、高めの限度を設定する調達方法について調達局を金融的に中立にする
エクイティに対する内部利益率（IRR）を特定する。この方法を通じて調達局は、その特定
のプロジェクト VfM の創出に必要なエクイティ IRR と他の大枠で類似のプロジェクトにお
いて達成される典型的なエクイティ IRR と比較することができる。これは、調達局が PFI
オプションを遂行する場合に合算経費の増加を要することなく PFI パートナーを誘致し、
かつ確保するために十分と見られるエクイティ IRR がそのプロジェクから入手可能と見込
めるかどうかについての結論を出すことを調達局に対して、可能にする。
A.148
多数の PFI プロジェクトが完成した場合、部門は、一般に要求されているエクイ
ティ IRR のレベルに関して信頼できる想定を調達局に提供するために十分に備えるものと
し、これらの想定は、異なった規模のプロジェクトについての妥当な見本に基づくものと
する。関連した情報のその他の源泉は、調達局に入手可能であり、この源泉には、パート
、専門財務顧問企業、英国
ナーシッププ UK、4Ｐプロジェクト（特に地方自治体に対する）
財務省および PFI の出資者自身を含む。
作業事例
グル―プ別学校・プロジェクト
序論
B.1
本付属書は、資本金 65.25mn ポンドの新建築グル―プ別学校・プロジェクトにつ
いての異なった二つの調達方法の VfM を評価するために、どのようにスプレッドシートを
46
利用できるかを説明する。29 年の利権期間がプロジェクトに対して想定され、これは、4
年の建設期間と 25 年の運営期に分けられる。
慣行的調達オプション
B.2
設計および建築契約は、所要の設備管理役務に対する更新可能な「運営および保
守契約」伴って、想定される。
自動調整
B3.
プロジェクトを評価するために、調達局の使用する自動調整についての入力数値
は、以下の図 A.に策定されている。
図 A: 自動調整の入力数値
自動調整
利率
資本支出自動調整
4.5%
事業費（雇用）自動調整
2.5%
事業費（非雇用）自動調整
3.5%
合算経費自動調整
50%
コスト B.4
慣行的調達オプションおよび PFI オプションの両方において、調達局の
決定を要する入力数値に対するモデル化されたコストは、全ライフコストと取引コストを
含む。
全ライフコスト B.5
全ライフコストについての入力数値は、以下の図 B に策定され
ている。
図B
全ライフコストの入力数値
コスト種類
慣行的調達オプション・コスト
慣行的調達オプションの理論的根拠
PFI オプション・コスト
PFI オプションの理論的根拠
資本支出
47
（65.25）百万ポンド
リスク移転が PFI オプションに比べて少ないため、慣行的調達オプションにおいては小さ
くなる。入力数値は、m2 あたり 1,450 ポンド、生徒一人あたり 9m2、生徒 1000 人の想定コ
ストに基づく。資本支出は、利権期間の当初 2 年間は同一金額を負担する。
（71.775）百万ポンド
これは、リスク移転が慣行的調達オプションに比べて多いため、これは、大きくなる。入
力数値は、m2 あたり 1,512 ポンド、生徒一人あたり 9m2、生徒 1000 人の想定コストに基づ
く。資本支出は、利権期間の当初 2 年間は同一金額を負担する。
ライフサイクル・コスト
10 年間隔で(6.535)百万ポンド。
これは、慣行的調達オプションにおいては大きくなる。限定した計画的保守があり、これ
は、保守未処理分の除去を所与とする定期的および費用の嵩む「主要保守」である。
年（1.076）百万ポンド
この金額は、所要の初期資本支出の 1.5％にあたる。
事業費（非雇用）
年（1.075）百万ポンド
年間設備管理コストの入力数値は、m2 あたり 35 ポンド、生徒 1000 人に対して生徒一人あ
たり 9m2。
年（1.183）百万ポンド
年間非雇用事業費は、m2 あたり 35 ポンド、生徒 1000 人に対して生徒一人あたり 9m2 に履
行リスク受入れに対する価格プレミアムの 10％を加える。
事業費（雇用）
雇用者一人あたり平均コスト 20,000 ポンド
および（25）被雇用者
48
雇用者一人あたり平均コスト 20,000 ポンド
および（25）被雇用者
取引コスト
B.6
慣行的調達オプションおよび PFI オプションについての公共部門取引コストの入
力数値は、それぞれ、1.958 百万ポンドと 1.453 百万ポンドで初期資本支出の 3％と 24％に
相当する。これらは、スプレッドシート期間 1.において全額支払いを想定する。
B.7
毎年の第三者収入の入力数値は、
（0.475）百万ポンドである。これは他の学校プ
ロジェクトに関する経験を大枠で反映した、全事業費の 30％にあたる。PFI オプションに
ついての毎年の第三者収入の入力数値は、
（0.575）百万ポンドで、慣行的調達オプション
における 21％よりも高い。
事前および事後の FBC 楽観的偏向
8.8
事前 FBC 楽観的偏向および事後 FBC 楽観的偏向の想定は、以下の図 C に策定され
ている。この数字は、他の学校プロジェクトからの経験に基づく。
図C
事前および事後の FBC 楽観的偏向要因
コスト種類
事前 FBC 楽観的偏向要因
事後 FBC 楽観的偏向要因
資本支出
ライフサイクル・コスト
事業費
取引コスト
第三者収入
柔軟性 8.9
1 学校について、10 年単位で発生する主要な範囲変更の可能性は 50％と
想定される。慣行的調達オプションにおいては、その影響は、初期資本支出の 50％に相当
する。PFI オプションにおいては、同一範囲変更の影響は、慣行的調達オプションにおける
よりも大きい、10％と想定される。
間接的 VfM 要因 B.10
5 校の調達への民間部門の大規模な関与は、技術革新的方法、例
えば、プロジェクトの一部ではない他の既存の学校についての公共物破壊リスクのより優
れて管理から公共部門の間接的リスクの節約につながると想定される。この利益は、名目
割引率の 6.09％（実質で 3.5％、2.5％GDP デフレーター）を使用した場合、純現在価額で
49
総計、2 百万ポンドのコストの節約につながると計算される。
資金調達
エクイティ
B.11
90％のエクイテイ・ギアリングを想定する。
上位債務
B.12
上位債務の入力数値は、以下の図 D に策定されている。
図D
上位債務の主要想定
上位債務の特性
入力数値
スワップレート
銀行利鞘
クレディット・スプレッド
B.13
返済プロフィールは、平準債務返済である（すなわち、期間ごとの同一返済金額
の年金方式）
課税
B.14
「PFI 対慣行的調達の比較における課税調整」のタイトルのグリーンブック補足書
における KPMG 報告書のセクション 5.3.4 のフローチャートは、6％の累積課税要因慣行的
調達要因の決定に使用された。
出力
B.15
18％の税引き前の目標エクイティ IRR に基づき、スプレッドシートは、PFI オプシ
ョンのために、7.85％の「指示的」VfM 数値を実証する。これは、使用入力数値に基づき、
PFI オプションは、建設中の学校プロジェクトに対して慣行的調達よりも優れた VfM を提供
すると見られる。中立ポイント分析は以下の図 E に要約されている。
図 E.
学校プロジェクトの中立ポイント分析
スイッチング・ポイント
数値
資本支出
合算経費
B.16
中立ポイント分析は、その他のすべての条件が同じとした場合、慣行的調達オプ
ションにおける資本支出は、11％だけ減少することを要すると見られることを示す。一方、
50
PFI オプションにおいて、資本支出は変更されないままである。これは二つの調達方法間が、
調達局にとってファイナンス面で中立であるためである。これは 5％のデフォルトベンチマ
ーク許容誤差の範囲外である
B.17
慣行的調達感応性乗数は、調達局に結合した感応性中立ポイントテストの実施を
許容する。低レベルの資本支出が結果として小型の設備となり、これ以降は低い事業費と
なった場合、調達局は、低レベルの事業費を想定する一方、資本支出の中立ポイントテス
トを行なうことができる。慣行的調達資本支出中立ポイントシナリオにおける低レベルの
資本支出が全事業費における 15％の削減を生じる想定した場合、雇用および非雇用事業費
の感応性乗数は、15％に設定されるものとし、中立ポイントテストは再テストを行なうも
のとする。分析は、改正済慣行的調達オプションにおいては、二つの調達方法間が調達局
にとってファイナンス面で中立であるために、より少ない 7％の範囲で減少することを要す
ると見られる。ただし、これはまだ、5％のデフォルトベンチマーク許容誤差の範囲外にあ
り、PFI オプションが VfM を十分に提供できることを調達局に再確認するものとする。
B.18
また、分析は、その他のすべての条件が同じとした場合、PFI オプションにおける
合算経費を 6％だけ増加することを要すると見られることを示す。一方、慣行的調達オプシ
ョンにおいては他のコストはすべて、変更されないままである。これは二つの調達方法間
が、調達局にとってファイナンス面で中立であるためである。これもまた、35％のデフォ
ルトベンチマーク許容誤差の範囲外である。
51

OM0012-Supply Chain Management

PM0018-Contracts Management in Projects

PM0018-Contracts Management in Projects

PM0018-Contracts Management in Projects

Croatia - World Health Organization

IT Industry Business Outlook and Procurement Report May-October 2016

Program - LOWaste

Leading global excellence in procurement and supply

Procure-To-Pay Outsourcing Market Share, Size, Growth And Segment Forecasts To 2020