YEREL YÖNETİMLER ve İDARİ VESAYET Harun SELÇUK Yüksek Lisans Tezi Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Doç. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU 2014 Her Hakkı Saklıdır ATATÜRK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI Harun SELÇUK YEREL YÖNETİMLER ve İDARİ VESAYET YÜKSEK LİSANS TEZİ TEZ YÖNETİCİSİ Doç. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU ERZURUM-2014 T.C. ATATÜRK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ TEZ BEYAN FORMU 09/05/2014 SOSYAL BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ MÜDÜRLÜĞÜNE BİLDİRİM Atatürk Üniversitesi Lisansüstü Eğitim-Öğretim ve Sınav Yönetmeliğine göre hazırlamış olduğum "YEREL YÖNETİMLER ve İDARİ VESAYET" adlı tezin/raporun tamamen kendi çalışmam olduğunu ve her alıntıya kaynak gösterdiğimi taahhüt eder, tezimin/raporumun kağıt ve elektronik kopyalarının Atatürk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü arşivlerinde aşağıda belirttiğim koşullarda saklanmasına izin verdiğimi onaylarım: Lisansüstü Eğitim-Öğretim yönetmeliğinin ilgili maddeleri uyarınca gereğinin yapılmasını arz ederim. Tezimin/Raporumun tamamı her yerden erişime açılabilir. Tezim/Raporum sadece Atatürk Üniversitesi yerleşkelerinden erişime açılabilir. Tezimin/Raporumun …. yıl süreyle erişime açılmasını istemiyorum. Bu sürenin sonunda uzatma için başvuruda bulunmadığım takdirde, tezimin/raporumun tamamı her yerden erişime açılabilir. 09/05/2014 Harun SELÇUK İÇİNDEKİLER ÖZET................................................................................................................................ I ABSTRACT .................................................................................................................... II KISALTMALAR DİZİNİ ........................................................................................... III TABLOLAR DİZİNİ ................................................................................................... IV ÖNSÖZ ............................................................................................................................ V GİRİŞ ............................................................................................................................... 1 BİRİNCİ BÖLÜM MERKEZİ YÖNETİM İLE YEREL YÖNETİMLER ARASINDAKİ İLİŞKİLER 1.1. MERKEZDEN YÖNETİM ..................................................................................... 4 1.2. YETKİ GENİŞLİĞİ ................................................................................................ 5 1.3. YERİNDEN YÖNETİM .......................................................................................... 7 1.3.1. Yerinden Yönetimin Kapsamı......................................................................... 7 1.3.2. Yerinden Yönetimin Çeşitleri.......................................................................... 8 1.3.2.1. Siyasi Yerinden Yönetim.......................................................................... 8 1.3.2.2. İdari Yerinden Yönetim ......................................................................... 10 1.3.2.2.1. Coğrafi Yerinden Yönetim ............................................................. 10 1.3.2.2.2. Hizmet Yerinden Yönetim ............................................................. 11 1.3.3. Yerinden Yönetimin Yararları...................................................................... 12 1.3.4. Yerinden Yönetimin Sakıncaları .................................................................. 13 1.4. YEREL YÖNETİM KAVRAMI .......................................................................... 14 1.5. YEREL YÖNETİMLERİN ORTAK NİTELİKLERİ ....................................... 15 İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER 2.1. TARİHSEL GELİŞİM .......................................................................................... 17 2.2. YEREL YÖNETİM ORGANLARI ..................................................................... 20 2.2.1. İl Özel İdaresi.................................................................................................. 20 2.2.1.1. İl Özel İdaresinin Yapısı ve İşleyişi ....................................................... 21 2.2.1.1.1. İl Özel İdaresinin Görevleri ........................................................... 21 2.2.1.1.2. İl Özel İdaresinin Yetkileri ve İmtiyazları.................................... 23 2.2.1.1.3. İl Özel İdaresinin Organları .......................................................... 24 2.2.1.1.3.1. İl Genel Meclisi ........................................................................ 24 2.2.1.1.3.1.1. İl Genel Meclisinin Görevleri ......................................... 24 2.2.1.1.3.2. İl Genel Meclisinin İşleyişi...................................................... 25 2.2.1.1.3.3. İhtisas Komisyonları ............................................................... 26 2.2.1.1.3.4. İl Genel Meclisinin Bilgi Edinme ve Denetim Yolları .......... 27 2.2.1.1.3.5. İl Genel Meclisinin Feshedilmesi ........................................... 28 2.2.1.1.4. İl Encümeni...................................................................................... 29 2.2.1.1.4.1. İl Encümeninin Yapısı ............................................................ 29 2.2.1.1.4.2. İl Encümeninin Görev ve Yetkileri ........................................ 30 2.2.1.1.4.3. İl Encümeninin İşleyişi ........................................................... 30 2.2.1.1.5. Vali ................................................................................................... 31 2.2.1.1.6. İl Özel İdaresi Teşkilatı .................................................................. 32 2.2.1.1.7. İl Özel İdaresinde Organlararası İlişkiler .................................... 33 2.2.2. Belediyeler ....................................................................................................... 34 2.2.2.1. Belediye Yönetimi ................................................................................... 35 2.2.2.1.1. Belediyelerin Kurulması ................................................................. 35 2.2.2.1.2. Belediyelerin Görevleri ................................................................... 37 2.2.2.1.3. Belediyelerin Yetki ve İmtiyazları ................................................. 38 2.2.2.1.4. Belediyenin Organları .................................................................... 40 2.2.2.1.4.1. Belediye Meclisi ....................................................................... 40 2.2.2.1.4.1.1. Belediye Meclisinin Yapısı .............................................. 40 2.2.2.1.4.1.2. Belediye Meclisinin Görevleri ........................................ 43 2.2.2.1.4.1.3. Belediye Meclisinin İşleyişi ............................................. 44 2.2.2.1.4.1.3.1. Meclis Toplantıları................................................... 45 2.2.2.1.4.1.3.2. Mecliste Oluşturulan Komisyonlar ........................ 47 2.2.2.1.4.1.3.2.1. İhtisas Komisyonları ........................................ 47 2.2.2.1.4.1.3.2.2. Denetim Komisyonları ..................................... 48 2.2.2.1.4.1.4. Belediye Meclisinin Bilgi Edinme ve Denetim Yolları . 48 2.2.2.1.4.1.5. Belediye Meclisinin Feshedilmesi ................................... 49 2.2.2.1.4.2. Belediye Encümeni .................................................................. 50 2.2.2.1.4.2.1. Belediye Encümeninin Yapısı ve İşleyişi ....................... 51 2.2.2.1.4.2.2. Belediye Encümeninin Görev ve Yetkileri .................... 52 2.2.2.1.4.3. Belediye Başkanı...................................................................... 53 2.2.2.1.4.3.1. Belediye Başkanının Seçilme Yöntemi........................... 53 2.2.2.1.4.3.2. Belediye Başkanının Görevleri ....................................... 54 2.2.2.1.4.3.3. Belediye Başkanlığının Sona Ermesi ............................. 55 2.2.2.1.5.4. Belediye Teşkilatı .................................................................... 56 2.2.3. Büyükşehir Belediyesi .................................................................................... 60 2.2.3.1. Büyükşehir Belediye Yönetimi .............................................................. 60 2.2.3.1.1. Büyükşehir Belediyesinin Kuruluşu .............................................. 60 2.2.3.1.2. 6360 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun Getirdiği Yenilikler ......................................................................................................... 61 2.2.3.1.3. Büyükşehir Belediyesinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları ........ 62 2.2.3.1.3.1. Altyapı ve Ulaşım Hizmetlerinde Koordinasyon .................. 66 2.2.3.1.4. Büyükşehir Belediyesinin Organları ............................................. 68 2.2.3.1.4.1. Büyükşehir Belediye Meclisi .................................................. 68 2.2.3.1.4.1.1. Büyükşehir Belediye Meclisinin Yapısı ve Çalışması ... 69 2.2.3.1.4.1.2. Büyükşehir Belediye Meclisi Kararlarının Kesinleşmesi ........................................................................................... 69 2.2.3.1.4.2. Büyükşehir Belediye Encümeni ............................................. 70 2.2.3.1.4.3. Büyükşehir Belediye Başkanı ................................................. 70 2.2.3.1.4.4. Büyükşehir Belediye Teşkilatı ................................................ 72 2.2.4. Köy ................................................................................................................... 73 2.2.4.1. Köy Yönetiminin Görevleri ................................................................... 73 2.2.4.2. Köyün Organları..................................................................................... 75 2.2.4.2.1. Köy Muhtarı .................................................................................... 75 2.2.4.2.2. İhtiyar Meclisi ................................................................................. 76 2.2.4.2.3. Köy Derneği ..................................................................................... 78 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER ÜZERİNDE İDARİ VESAYET DENETİMİ 3.1. İDARİ VESAYET DENETİMİNİN GENEL ESASLARI ................................. 79 3.2. İDARİ VESAYET KAVRAMI ............................................................................. 79 3.2.1. İdari Vesayetin Özellikleri ve Unsurları ...................................................... 80 3.3. İDARİ VESAYET DENETİMİNİN TÜRLERİ .................................................. 81 3.3.1. İşlemler Üzerinde İdari Vesayet Yetkisi ...................................................... 81 3.3.1.1. Onama Yetkisi......................................................................................... 81 3.3.1.2. Önceden İzin Yetkisi .............................................................................. 82 3.3.1.3. Yerine Geçme Yetkisi ............................................................................. 82 3.3.1.4. İptal Etme Yetkisi ................................................................................... 82 3.3.1.5. Erteleme Yetkisi ...................................................................................... 83 3.3.1.6. Kararın Yeniden Görüşülmesini İsteme Yetkisi.................................. 83 3.3.1.7. Yargıya Başvurma Yetkisi ..................................................................... 83 3.3.2. Organlar Üzerindeki İdari Vesayet Yetkisi ................................................. 83 3.4. AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI’NDA İDARİ VESAYET ...................................................................................................................... 84 3.5. YEREL YÖNETİMLER ÜZERİNDE İDARİ VESAYET UYGULAMASI.... 87 3.5.1. İl Özel İdaresi Üzerindeki Vesayet Denetimi ............................................... 87 3.5.1.1. İl Genel Meclisinin Kararları Üzerindeki Denetim ............................. 88 3.5.1.1.1. İl Encümeninin Kararları Üzerindeki Denetimi .......................... 89 3.5.1.2. İl Özel İdarelerinin Eylemleri Üzerindeki Denetim ............................ 89 3.5.2. Belediye ve Büyükşehir Belediyesi Organları Üzerinde İdari Vesayet ..... 90 3.5.2.1. Belediye Meclisi ve Büyükşehir Belediye Meclisi Üzerindeki İdari Vesayet .................................................................................................................. 90 3.5.2.2. Belediye ve Büyükşehir Belediye Başkanı Üzerinde İdari Vesayet.... 92 3.5.3. Köy İdari Organları Üzerindeki İdari Vesayet ........................................... 94 3.5.3.1. Köy İhtiyar Meclisi Üzerindeki İdari Vesayet ..................................... 94 3.5.3.2. Köy Muhtarı Üzerindeki İdari Vesayet ................................................ 95 3.5.3.3. Köy Derneği Üzerindeki Vesayet .......................................................... 97 SONUÇ ve ÖNERİLER................................................................................................ 98 KAYNAKÇA ............................................................................................................... 102 ÖZGEÇMİŞ ................................................................................................................. 105 I ÖZET YÜKSEK LİSANS TEZİ YEREL YÖNETİMLER ve İDARİ VESAYET Tez Danışmanı: Doç. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU 2014, 105 sayfa Jüri : Doç. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU (Danışman) Prof. Dr. Önder BARLI Yrd. Doç. Dr. Gülşen Şeker AYDIN Türkiye’de anayasal olarak kabul edilen yerel yönetim birimleri İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Köylerdir. Daha sonra yapılan düzenlemelerle birlikte belediye yapıları değiştirilmiş ve bazı merkezlerde Büyükşehir Belediyeleri kurulmuştur. Yerel yönetim, ulusal sınırlar içerisindeki değişik büyüklüklerdeki topluluklarda yaşayan insanların, ortak ve yerel nitelikteki gereksinimlerini karşılamak amacıyla kurulan ve hukuk düzeni içerisinde oluşturulmuş olan anayasal kuruluşlardır. Buradan anlaşılacağı gibi, yerel yönetim birimleri merkezi idareyi sağlayan ve mahalli müşterek hizmetleri sunan ve idarenin bütünlüğü ilkesinde ilerleyen kuruluşlardır. Demokrasinin yaygınlaşması ve toplumun hızlı bir şekilde gelişmesiyle yerel yönetimler güçlendirilmiş ve geliştirilmiştir. Türkiye bu alanda birçok ilerleme kaydetmiştir. Gerek küreselleşmenin etkisi, gerekse Avrupa Birliği süreci nedeniyle yerel yönetim mevzuatında geniş uygulamalar gösterilmektedir. Türkiye’de yakın zamanda yasalaşarak yürürlüğe giren 6360 sayılı Kanun, 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, yerel yönetim kuruluşları görev ve yetkilerini en uygun şekilde yerine getirmektedirler. Bu kanunların yürürlükte olmasında, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın büyük etkisi bulunmaktadır. Bu çalışmada öncelikle merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkiler ele alınmıştır. Merkezden Yönetim, kamu hizmetlerinde birlik ve bütünlüğü sağlamak amacıyla söz konusu hizmetlere ilişkin karar ve faaliyetlerin merkezi hükümet ve onun hiyerarşik yapısı içinde yer alan örgütlerce yapılması demektir. Yerel yönetimlerin faaliyetleri de bu şekilde sürdürülmektedir. Daha sonra yerel yönetim birimleri olan İl Özel İdareleri, Belediyeler, Köyler ve Büyükşehir Belediyeleri ele alınarak bu kuruluşların görev ve sorumlulukları, yetki ve oluşum özellikleri ele alınmıştır. Üçüncü ve son bölümde ise yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisi ele alınmıştır. İdari vesayet, özellikle üniter yapılı devletlerde genel idare alanı ile yerinden yönetim alanı arasında idari açıdan bütünlük sağlamaya yarayan denetim mekanizmasıdır. Kısacası, idari vesayet merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki denetim yetkisidir. Bu çalışmada idari vesayet kavramı açıklanmış ve yerel yönetim mevzuatında yapılan değişikliklerin Anayasa Mahkemesi ve Danıştay kararıyla yapıldığı izlenmiştir. Anahtar Kelimeler: Yerel Yönetimler, İdari Vesayet, Özerklik, Denetim, Vesayet Denetimi. II ABSTRACT MASTER'S THESIS LOCAL GOVERNMENTS AND ADMINISTRATIVE AUTOCRACY Advisor: Doç. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU 2014, Pages : 105 Jury : Assoc. Prof. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU (Advisor) Prof. Dr. Önder BARLI Assist. Prof. Dr. Gülşen Şeker AYDIN In our country, local government units that legally regarded as constitutional institutions are special provincial administration directorates, municipalities and villages. With latter regulations, the legal structures of the municipalities have been changed and Metropolitan Municipalities have been formed in some central cities. Local government is a constitutional institution that have been formed in compliance with the legal order with the intent of supplying common and local requirements of people living in communities with various densities in a national level. As understood, local authority units are institutions that ensure central administration provides common local services and progress on the unity of administration principle. With the expansion of democracy and the rapid development of the society, local authorities have been strengthened and improved. Turkey has made a great progress in this field. Both the effect of globalisation and European Union have highly contributed to the advancement in implementation of local authority regulations. With the recent regulations that have passed into law, 6360 numbered Municipality, 5393 numbered Municipality Act, 5216 numbered Metropolitan Municipality Act and 5302 numbered Special Provincial Act, local government institutions are efficiently able to fulfil their duties and authorities. The impact of European Charter of Local-Self Government is of great importance for these laws being in force. In this study, the relations between Central Administration and Local Governments are discussed. Central administration is the performance of decision making and activities by the central government and its organizations in a hierarchic order with the aim of pursuing unity and coherence in public services. Local authority services are pursued in this ways, as well. Afterwards, as local authority units: special provincial administrations, municipalities, villages, their duty, authority, responsibility, and formation characteristics are tackled. The administrative tutelage over local governments is also discussed in the following chapter of this study. Administrative tutelage, particularly in unitary structured states, is the controlling mechanism that maintains coherence between central governance and decentralization. Administrative tutelage, briefly, is impact of the central government over the local authority. In this study, the term “administrative tutelage” is explained and it is observed that the amendments in local government legislation are decided by the Constitutional Court and the Council of State. Keywords: Local Authorities, Administrative Tutelage, Autonomy, Control, Tutelage Control. III KISALTMALAR DİZİNİ AİD : Amme İdaresi Dergisi AYKOME : Alt Yapı Koordinasyon Merkezi any. : Anayasa b. : Baskı BK : Belediyeler Kanunu bknz. : Bakınız C. : Cilt ÇYYD : Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi KHK : Kanun Hükmünde Kararname m. : Madde S. : Sayı s. : Sayfa T. : Tarih TİD : Türk İdare Dergisi TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği UKOME : Ulaşım Koordinasyon Merkezi vb. : Ve Benzeri IV TABLOLAR DİZİNİ Tablo 2.1. Belediye Meclis Üye Sayısı .......................................................................... 41 Tablo 2.2. İl Belediyeleri Norm Kadro Standartları Cetveli .......................................... 59 V ÖNSÖZ Çalışmamın yürütülmesi sırasında benden desteğini esirgemeyen ve bana her konuda yön veren danışmanım Doç. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU başta olmak üzere, yardımlarını ve sevgisini esirgemeyen sevgili eşim Halime SELÇUK’a ve arkadaşlarıma teşekkür ediyorum. Erzurum-2014 Harun SELÇUK 1 GİRİŞ Yerel yönetim olgusu, gelişmiş ülkelerde endüstri devriminin çıkmasıyla, modern anlamdaki yerel yönetim örgütlenmesi 19. yüzyılda başlamıştır. Ekonomik ve toplumsal değişmeye paralel bir gelişme izlemiştir. Yerel yönetimler, belirli bir coğrafyada yaşayan yerel topluluğun ortak ihtiyaçlarını karşılamak için kurulan, karar organları yerel halk tarafından seçilen, görev ve yetkileri yasalarla belirlenen, özel gelir ve bütçesi olan kendine özgü örgüt yapısı ve personeli bulunan kamu tüzel kişileri olarak tanımlanabilir. Yerel yönetimler ülke düzeyinde daha etkili ve verimli sağlanabilmesi için iki grupta incelenmiştir. Merkezi yönetim, bakanlıklar ve bağlı kuruluşlardan; yerel yönetimler ise il özel idareleri, belediyeler ve köylerden meydana gelir. Yerel yönetimlerin varoluşlarının siyasal gerekçesinin özünde demokrasi inancı yatar. Her şeyi merkezden yürütmek, hizmetlerin sunulmasına ilişkin tüm kararları merkezden almak rasyonel değildir. Ancak ne var ki ulusal düzeydeki kararların merkezden alınması zorunludur. Bölgesel düzeydeki kararların ise merkezi yerine bölgelerden alınması pekâlâ mümkündür. Bu yönetim şekliyle yetki ve kaynak bölüşümünü benimsemektedir. Merkezi yönetimin çeşitli hukuki araçlar kullanarak yerel yönetimler üzerinde uyguladığı denetim ve gözetim yetkilerine vesayet denilmektedir. İdari vesayet, merkezi yönetime yerel yönetimler tarafından yapılan işlem ve faaliyetlerin daha önceden belirlenmiş hukuki çerçeveye uygunluğunu denetleme imkânı verir. “Kanun yoksa vesayet yoktur, kanunun ön gördüğünden daha fazla vesayet uygulanmaz.” ilkesinde de belirtildiği gibi merkezi yönetimin denetim yetkisinin sınırlarını ortaya koyduğu görülmektedir. Türkiye’de yerel yönetimler, Osmanlı İmparatorluğu zamanında ıslahat çalışmalarıyla ortaya çıkmıştır. 3 Kasım 1839 yılında okunan Hatt-ı Hümayun, yerel yönetimlerin başlangıç noktası olarak kabul edilmektedir. Osmanlıda Batılı anlamda belediyeler kuruluncaya kadar belediye işleri kadı ve vakıflar tarafından görülmekteydi. Cumhuriyet Döneminde ise 1960’dan sonra yerel yönetimlerin gelişimi artarak kamuoyunun dikkatini çekmiş ve hızla gelişmiştir. Bu gelişmelerle Türkiye yerel yönetim geleneğine sahip olmuştur. 2 Türkiye’de üç farklı yerel yönetim kuruluşu bulunmaktadır. Belediyeler, kentsel alanlara; köyler, kırsal topluluklara; il özel idareleri de il sınırları içerisindeki yerel topluluğa hizmet vermektedir. Bazı kentler için 1984 yılında “Büyükşehir Belediyeleri” modeli getirilmiştir. Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulmasıyla yerel yönetimler alanında büyük yenilikler yapılmıştır. Osmanlı’da yıkılışı önlemek için yapılan değişiklikler, Cumhuriyet döneminde yeni bir devletin güçlenmesi amacıyla yapılmaya çalışılmıştır. Yerel yönetim hizmetlerinin merkeze verilmesi, Türkiye’nin yönetim sistemini hızlı karar alamayan, verimli kaynak kullanamayan, demokratik katılımdan yoksun bir hale getirmiştir. Hâlbuki Türkiye, Avrupa Birliği’ne üye olmak için hazırlanan, demokrasiyi bir yaşam biçimi olarak benimseyen bir ülkedir. Bu yüzden yerel yönetimler burada büyük önem taşımaktadır. Bu tezin temel varsayımını açıklamak için öncelikle yerel yönetim ve idari vesayet kavramları açıklanmaya çalışılmakta, daha sonra yerel yönetimlerin üzerindeki idari vesayet yetkisi incelenerek yapılan değişiklikler değerlendirilecektir. Bu bağlamda bu çalışma üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkiler başlığı altında merkezden yönetim ve yerinden yönetimin tanımı, yetki genişliği, merkezden ve yerinden yönetimin faydalı ve sakıncalı yönleri, yerel yönetim kavramı ve yerel yönetimlerin ortak nitelikleri açıklanmaktadır. İkinci bölümde, Türkiye’de yerel yönetimler ve tarihsel gelişimi açıklanmaktadır. Daha sonra yerel yönetim organları olan il özel idaresi, yapısı ve organları; belediyeler, yapısı ve organları; büyükşehir belediyeleri, yapısı, organları ve getirilen yenilikler; köyler, yapısı ve organları bakımından incelenecek, mevzuattaki değişiklikler ele alınmaktadır. Üçüncü ve son bölümde ise Türkiye’de yerel yönetimler üzerinde idari vesayet denetimi kavramı ve genel esasları, idari vesayet denetiminin türleri, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda idari vesayet açıklanacaktır. Bu şartla Türkiye’de yerel yönetimlerin sahip olduğu konum incelenecektir. Son olarak da yerel yönetim organları üzerindeki idari vesayet yetkisi açıklanmaktadır. 3 Sonuç kısmında bu çalışmanın temel varsayımı etrafında Türkiye’deki idari vesayet yetkisinin yerel yönetimler üzerindeki sonuçları hakkında önerilerde bulunulmaktadır. 4 BİRİNCİ BÖLÜM MERKEZİ YÖNETİM İLE YEREL YÖNETİMLER ARASINDAKİ İLİŞKİLER 1.1. MERKEZDEN YÖNETİM Merkezden yönetim ilkesi idarenin topluma sunacağı hizmetlerin devletin merkezinden ve tek elden yürütülmesine denir. Merkezden yönetimde kamu hizmetlerine ilişkin kararların alınması ve uygulanması tek merkezden yapılır. Bu yönetim ilkesi, kanunların uygulanmasında ve hizmetlerin sunulmasında tekliği esas almakta ve kamu kurumlarının örgütlenmesi, işleyişi ve hizmet sunumunda homojenliği benimsemektedir. 1982 Anayasasında yer alan tanıma göre merkezi yönetim, “devlet denen tüzel kişilik içinde karar alma, emir verme ve uygulama yetkisinin merkezde toplanması” anlamına gelmektedir. Türkiye’de hem siyasi merkeziyet, hem idari merkeziyet söz konusudur. Siyasi bakımdan merkezden yönetim, bir ülkede yasama organının ve hükümetin tek olmasını ve siyasi otoritenin tamamen merkezdeki iktidarda toplanmasını ve hukuki birliğin mevcut bulunmasını ifade etmektedir. İdari bakımdan merkezden yönetim ise, kamu otoritesinin merkezileştirilmesini gerektirmektedir. Ülkelerin yönetim sistemi merkeziyetçilik bakımından çeşitlilik göstermektedir. Merkezden yönetimin yararlarını şu şekilde sıralayabiliriz: Merkezden yönetim ile devletin tekliğini, milletin birliğini ve ülkenin bütünlüğünü sağlamak mümkündür. Merkezden yönetim ile kamu hizmetlerinin verimli bir şekilde yürütülmesi için lüzumlu uzmanlık ve maddi imkanları temin etmek daha kolaydır. Merkezden yönetim ile kamu hizmetlerinin aynı düzeyde ve aynı kalitede ülke geneline yayılması mümkündür. Merkezden yönetim ile kamu hizmetlerinin maliyeti azalmaktadır. Merkezden yönetim ile kamu görevlilerinin yerel etkilerden, yerel engellerden kurtulması sağlanmaktadır. 5 Merkezden yönetimin yararları olduğu gibi sakıncaları da bulunmaktadır. Bu sakıncaları şu şekilde sıralayabiliriz:1 a) Merkezden yönetim, kırtasiyeciliği artırır. Karar alma yetkisinin merkezde olması hizmetin sunulabilmesini geciktirir. Merkezdeki yetkililer, yereldeki ihtiyaçları bilmediklerinden verilen kararlar yerel ihtiyaçları karşılamaz. b) Merkezden yönetim, halkın yönetime katılmasını zorlaştırır. Ayrıca merkezden yönetim, etkinliği ve verimliliği de yok etmektedir. Bu şekilde merkezden yönetimi de çalışamaz duruma getirmektedir. Bu durumu hafifletmek için iki kavrama başvurulabilir. Bunlar: Yetki genişliği ve yerinden yönetim kavramlarıdır. 1.2. YETKİ GENİŞLİĞİ Merkezden yönetimin katı biçimde uygulanmasına ‘aşırı merkeziyetçilik’ yumuşatılmış şekline ise yetki genişliği adı verilir.2 Keleş, yetki genişliği ilkesini âdem-i merkeziyetin bir parçası olarak görür.3 Üst otoriteler sahip oldukları karar alma gücünü hiyerarşik yönden alt otoritelere aktararak yetki genişliğinin varlığını gösterirler. Yetki genişliği ilkesinde asıl yöneticiler sahip oldukları karar alma yetkisini yeniden dağıtma ayrıcalığına sahiptirler. Kurum sahip olduğu yetkileri azaltmadığı, dağıtmadığı sürece yetki genişliği alanında değişiklik olmaz. Üst kademedeki yetki sahiplerinin gerekli kararlarının alınması ve yetkisi altındaki faaliyetlerin sürdürülmesi hiyerarşik amirler tarafından değil hiyerarşik astlara devredilerek uygulanır. Bu olay “vuran aynı keser, sadece sapı kısalmaktadır” tabiriyle açıklanır.4 Yetki genişliği uygulamasıyla, merkezden yönetimin gerçek anlamda doğuracağı sıkıntılar engellenir. Yetkili sayısı ne kadar çok olursa güç olanağı da o kadar fazla olur. Merkezi yönetim taşrada kendi hiyerarşisi altında faaliyet gösteren ve kendi atadıkları kamu görevlileri bulunan yapılar oluşturur. Bu yapıların kararları merkez adına alınır ve uygulanır. Taşra birimlerinde ayrı tüzel kişilik bulunmaz. Taşra birimleri yardımıyla 1 Turan Yıldırım, Türkiye’nin İdari Teşkilatı, (4.Baskı), İstanbul. Erbay Arıkboğa, Yerel Yönetimler, Katılım ve Mahalle Muhtarlığı, (Yüksek Lisans Tezi), İstanbul 1998, s. 6. 3 Ruşen Keleş, Yerel Yönetim ve Siyaset, (2. Baskı), Cem Yay. 1992, s. 15. 4 Chapus’tan aktaran R. Şengül, Yerel Yönetimler, (2. Baskı), Umuttepe Yayınları, Kocaeli 2011, s.2. 2 6 merkezi yönetimin ulusal nitelik taşıyan tarım, eğitim, sağlık, bayındırlık gibi politikalar merkezi yönetim dışında coğrafi alanlarda hayata geçirilir. Merkezden yönetim ile taşra örgütleri arasında güç paylaşımı söz konusu değildir. Yetki genişliğinin kabulü ile yönetsel sistem merkeziyetçilik özelliğini kaybetmez. Çünkü taşradaki memurların aldığı yönetime dair kararlar merkezi yönetim adına verilen kararlardır. Merkezi yönetimin memurlar üzerinde hiyerarşik gücü vardır. Yetkinin kullanılması ile yürütülen hizmetin giderleri merkezi idare bütçesinden karşılanmaktadır. Yürütülen hizmet dolayısıyla elde edilen gelirler merkezi yönetim bütçesinin gelirleri arasına katılmaktadır. Merkezdeki yöneticiler, yetki genişliği aracılığıyla taşradaki yöneticiye bırakılan alanlarda, asla onların yerine geçecek işlem yapamazlar yani kendi iradelerini onların iradeleri ile ikame edemezler; sadece onlara emir ve talimat verebilir, yapılmış işlemler üzerinde tasarrufta bulunabilirler. Şüphesiz yetki genişliği ilkesi, yalnızca merkezin taşra idaresinde kullanılan bir ilke değildir. Merkezi idare veya bir kuruluş bünyesinde de uygulanabilir. Yetki genişliği ilkesinin en büyük faydası, işlerin halka en yakın yerde çözümlenmesine imkân tanımasıdır. Birçok sorunun merkezi hükümete gitmeden yerinde çözümünü sağlamasıdır. Merkezden yönetimin bazı önemli ve acele işleri geciktirme sakıncasına karşı düşünülen ve kullanılan bir tedbirdir. Türkiye’de yetki genişliği illere tanınmaktadır. 1982 Anayasasının 126. maddesinde “illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır” ilkesini benimsemektedir. Bu maddeye göre, illerin alt kademeleri konusunda takdir yetkisi yasa koyucuya bırakılmakta ve yasa koyucu takdir yetkisini kullanmadığı için bu kademede 1949 tarih ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu dikkate alınmaktadır. 5442 sayılı İl İdaresi Kanununun 1. maddesi uyarınca, iller ilçelere, ilçeler de bucaklara bölünmektedir. Aynı kanunun 3. maddesinde illerin “yetki genişliği” esasına dayandığı ifade edildikten sonra, il genel idare teşkilatının il, ilçe ve bucak bölümlerine uygun olarak düzenleneceği ifade edilmektedir.5 Valilik kurumu, yetki genişliği ilkesinin sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Devrim sonrası Fransa’da 28 Pluviose An VIII (17 Şubat 1800) tarihli İl İdare Kanununun görüşmelerinde dönemin İçişleri Bakanı Chaptal valinin görev ve yetkilerini şu sözlerle 5 Halil Kalabalık, Taşra Yönetimi, s. 91. 7 ifade etmiştir: “Vali, esasen yürütmeden sorumludur. Emirleri kaymakama, kaymakam kent, kasaba ve köy belediye başkanlarına o şekilde iletir ki bu emirler zincirleme şekilde kesintisiz olarak bakandan yönetilene ulaşır. Vali, kanun ve hükümetin emirlerini elektrik akımı hızıyla sosyal düzenin en son halkasına kadar duyurur.”6 Napolyon, taşradaki en güçlü ve en yetkili duruma getirilen valinin konumuna dair şu sözleri dikkat çekicidir: “Valiler, benden çıkan ipliklerdir, benim sahip olduğum yetkiler gibi onlar da tüm yetkilere sahiptir.”7 Yetki genişliği aracılığıyla merkezi yönetim, vatandaşlara yaklaşmaktadır. Merkezi yönetim, taşra örgütleri sayesinde görünür olmakta ve vatandaş için somut hale gelmektedir. 1.3. YERİNDEN YÖNETİM Merkezden yönetimin tersine, yerinden yönetim âdem-i merkeziyet, topluma sunulacak bazı idari hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden değil, merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan ve merkezi idare hiyerarşisine dâhil olmayan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir. İdari âdem-i merkeziyet olarak da adlandırılan bu sistem, siyasal âdem-i merkeziyetten farklıdır: Siyasal âdem-i merkeziyet federalizm demek olup, federal devleti oluşturan her bir federe devletin idari yetkileri yanı sıra, belli ölçüde yasama ve yargı yetkilerine de sahip olmaları anlamına gelir. Buna karşılık, idari âdem-i merkeziyette, merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan, merkezi idarenin hiyerarşisine dâhil olmayan kamu tüzel kişilerinin idari yetkileri dışında yasama ve yargı yetkileri yoktur. Tam tersine, bu kamu tüzel kişileri yasama yetkisine sahip olmadıkları için kendi hukuki statülerini belirleme imkânına da sahip değildirler ve yargı yetkisi de kullanamazlar. 1.3.1. Yerinden Yönetimin Kapsamı Yerinden yönetim düşüncesi Fransızlar için decentralisation, İngilizler için selfgovernment, Almanlar için selbstverwaltung, Hollandalılar için zelfbestuur terimleriyle 6 7 Blanc’tan aktaran, Chapus (R.), s. 350. Ramazan Şengül, Yerel Yönetimler, (2. Baskı), Umuttepe Yayınları, Kocaeli 2011, s. 3. 8 açıklanır. Bu terimler yerel yönetimlerin kendi kendilerini yönetme durumuna vurgu yaparken, merkezi yönetim karşıtlığını göz önüne seren decentralisation teriminden farklı olurlar. Bu farklılık ülkelerin tarihsel birikimlerinin farklılığıyla bağdaştırılır.8 1982 Anayasası “idarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esasına dayanır” (m. 123) hükmü ile kamu hizmetlerinin etkinliği ve vatandaşın tercihleri açısından yerinden yönetimi merkezi yönetimden ayırmıştır. Yerinden yönetim sisteminin yer yönünden uygulanması bu sistemin en eski uygulama biçimidir. Bu uygulama biçimi, insanların toplum içinde yaşamaya başlamalarıyla ortaya çıkan müşterek ihtiyaçların karşılanması zorunluluğuyla ortaya çıkmıştır. Baguenard‘a göre yerinden yönetim, yönetim arayışının sonucu merkeziyetçiliğin karşıtıdır. Yerinden yönetim, “tek ve çokluk arasındaki diyalektiği orijinal şekilde düzenlemeyi amaçlayan çabalardır. Yerinden yönetim ulusun bölünmezliği ve tekliğine saygı göstermeli, aynı anda yerel farklılıkları özendirmelidir.”9 Türkiye’de dünyadaki gelişmelere paralel olarak yerinden yönetim olarak adlandırılan “decentralisation” düşüncesi yaygınlaşmaya başlamıştır. Bu düşünce merkezi yönetimden yerel yönetimlere görev, yetki ve kaynak aktarımını ifade eder. Bu gelişmeler sonucunda ortaya çıkan yönetişim, hem küresel ve yerel boyutları, hem de ekonomik, yönetsel, siyasal ve kültürel boyutları taşıyan bir kavramdır. 1.3.2. Yerinden Yönetimin Çeşitleri Yerinden yönetim; siyasi yerinden yönetim ve idari yerinden yönetim olarak iki grupta incelenmektedir. 1.3.2.1. Siyasi Yerinden Yönetim Siyasi yerinden yönetim başka bir adıyla federalizm anlamına gelir. Federalizm: “ bir toplumsal veya siyasal yapıda bu yapıyı oluşturan çeşitli birimlerin varlıklarını ve 8 9 Flogaitis’den nakleden, Baguenard Jacques, La Decentralisation, Que sais-je (1879) PUF, 1996, s. 8-9. Baguenard, s. 4. 9 kimliklerini kaybetmeksizin bir araya getirilmesini öngören bir örgütlenme ilkesidir.”10 Federalizm, üniter devlet sisteminden farklı ve onun tersi bir devlet sistemidir. Siyasi yerinden yönetim, siyasi gücün, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında paylaşımı demektir. Bu yönetim biçiminde yerel yönetimlere yasama ve yürütme konularında kısmi bağımsızlık verilmiştir. Siyasi merkezden yönetim, bir ülkede yasama organının ve hükümetin tek olmasını ve dolayısıyla siyasi otoritenin tamamen merkezi iktidarda toplanmasını ifade eder. Siyasi merkeziyetçiliğe göre örgütlenen devlete, üniter devlet yani tekçi devlet denir. Üniter, Fransızca unitaire sözcüğünden türemekte; birlikçi, birlikten yana, birleştirici(siyaset) veya merkeziyetçi anlamlarına gelmektedir. Üniter devlet sisteminin, halkın kamu hizmetlerine karşı ilgisini azalttığı düşünülmektedir. Federal devletlerde halkın iradesinin belirlenmesi üniter devletten farklıdır. Federal devlette yetki alanı ayrıştırılır, üniter devlette de bütün halkın iradesi dikkate alınmaz. Federal devlet düzeyinde ortaya çıkan irade ile federe devletlerde ortaya çıkan iradenin uyuşması gerekir. Yetkinin kullanılacağı alan sadece federe devleti ilgilendiriyorsa o federe devlette yaşayan halkın iradesini açıklaması yeterli görülmüştür.11 Üniter devlet sistemi, kamu hizmetlerine karşı ilgiyi azaltsa da siyasi katılmayı engellememekte, aksine arttırmaktadır. İngiltere, Japonya, Türkiye’de bu sistem uygulanmaktadır. Federal yapı ile din, dil ve etnik bakımdan farklılık gösteren topluluklar, kendi kimliklerini koruyup geliştirmekte ve merkezi politikadan daha az etkilenmektedir. Siyasi yerinden yönetim, siyasi iktidarın kullanımını düzenleme tekniği olarak yasama, yürütme ve yargı alanlarında iktidar paylaşımı nedeniyle devletin yapısını ilgilendiren bir olgudur.12 10 Bilal Canatan, Yerellik İlkesi, Galeri Kültür Yayınevi, Ankara 2001, s. 16. Oktay Uygun, Federal Devlet, On İki Levha Yayıncılık, İstanbul 2007, s.94. 12 Charles Debbasch, Science Administrative, Dalloz 1989, s. 227. 11 10 1.3.2.2. İdari Yerinden Yönetim İdari yerinden yönetim, yerel nitelikli kamu hizmetleri ile bazı teknik, ticari ve kültürel nitelikteki hizmetlerin, merkezi yönetimin hiyerarşik yapısı dışında teşkilatlanan kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşlarca yönetme şeklidir. Bütün ülkelerde yaygın bir şekilde uygulanmaktadır. Bu yönetim şekliyle varılmak istenen nokta halkın yönetime katılmasını sağlamak, aşırı merkeziyetçiliğin sakıncalarını ortadan kaldırmak ve kamu hizmetlerindeki verimi arttırarak etkinliğini sağlamaktır. İdari yerinden yönetim ilkesiyle ortaya çıkan kuruluşlar özerktirler. Özerklik, kendi kendine yeterlilik ve yönetimde serbestlik demektir. Yoksa özerklik dokunulmazlık ve bağımsızlık değildir. Bu ilkede teşkilatlanan kamu tüzel kişilikleri, siyasi yerinden yönetim kuruluşlarında olduğu gibi, belli bir bölgede yaşayan topluluğun egemenlik hakkını temsil etmez. Egemenlik yalnızca devlettedir başka yönetsel birim bulunmaz. Yerel yönetimler ile devlet arasındaki güç ve sorumluluk paylaşımı kanunlarla oluşturulur. Kanunların belirlediği kurallar çerçevesinde yerel yönetimler serbest hareket edebilirler.13 Yasama ve yargı yetkileri merkezde toplanır. İdari yerinden yönetim coğrafi yerinden yönetim ve hizmet yerinden yönetim olmak üzere iki grupta incelenir. 1.3.2.2.1. Coğrafi Yerinden Yönetim Coğrafi ya da mekân yerinden yönetim, bazı idari görevlerin yürütülmesi yetkisinin, merkezi idareye bağlı olmayan ve karar organları seçmenlerin oylarıyla belirlenen bölge, il, belediye ve köy gibi, faaliyetleri belirli bir coğrafi alanla sınırlı olan yönetimlere verilmesi demektir. Bu yönetim biçimiyle bölge, il, belediye ve köy halkının yerel nitelikteki ihtiyaçlarını kendi ihtiyaçları vasıtasıyla karşılamayı amaçlar. Yerel yönetimler bu ilkenin sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Coğrafi yerinden yönetim üç farklı isimle de bilinmektedir. Bunlar: Yer yönünden yerinden yönetim, mahalli âdem-i merkeziyet ve yerel yerinden yönetim şeklindedir. Coğrafi yerinden yönetimde özerklik yerel topluluğa tanınmıştır. Coğrafi yerinden yönetimde kendi kendini yönetme isteği güçlü ve öncelik taşımaktadır. 13 Şengül, s. 8. 11 Chapus, coğrafi yerinden yönetim kuruluşlarını hizmet yerinden yönetim kuruluşundan ayırmak için bu kuruluşların siyasi niteliklerini ortaya çıkarmıştır. Coğrafi anlamda yerinden yönetim iki nedenle siyasi nitelik taşımaktadır. Birincisi, yerel yönetim türü sayısınca yerel demokrasinin var olmasıdır. İkincisi, siyasal anlamda demokrasi için yerel düzeyde uygulanan yönetsel demokrasinin gereğidir. İkisi doğal bir bağ ile birleşmektedir.14 Coğrafi yerinden yönetimde karar alma ve yürütme sorumluluğu, halka, kendi ihtiyaçlarını karşılamaları için yetki verilmiştir. Bu yönetim şekliyle hemşeriler arasında yardımlaşmayı, hoşgörüyü, iş yapmayı ve birlik duygularını kazandırmaya katkı sağlamaktadır. Bu anlamda yerinden yönetim, siyasi barışın önemli bir teminatı halindedir. İç barışın oturduğu ülkeler, coğrafi yerinden yönetimin geliştiği toplumlardır. Yerel yönetimlerle ilgili düzenlemelerde coğrafi yerinden yönetim, 1982 Anayasasında “belli bir yörede oturanlara, salt orada oturmaları dolayısıyla ortaya çıkan ortak gereksinimleri karşılamak amacı ile tanınan özerkliği ifade etmektedir” şeklinde tanımlanmıştır. Coğrafi yerinden yönetim, halkın halk tarafından yönetilmesine en çok imkân tanıyan yönetim kurumudur. Yerinden yönetim birimlerinin gelir ve harcamalar konusunda söz sahibi olmaları piyasa benzeri rekabet mekanizmaları oluşturmaktadır. Coğrafi yerinden yönetim idarelerine görevleriyle orantılı gelirler sağlanır. 1.3.2.2.2. Hizmet Yerinden Yönetim Niteliği gereği merkezi yönetimin görev alanının dışında tutulan belli bazı hizmetlerin, yine merkezi yönetim teşkilatının dışında örgütlenen teknik ve uzman kamu kuruluşları tarafından yürütülmesine hizmet yerinden yönetim ya da fonksiyonel yerinden yönetim denilmektedir.15 Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının varlığı ilgili hizmetin etkin sunumu içindir. Hizmet yerinden yönetimin esası, belirli bir kamu hizmetinin merkezin dışında 14 15 Chapus, s. 363. Metin Günday, İdare Hukuku, Alkım Kitapçılık- Yayıncılık, Ankara 1992, s.19; Veysel Atasoy, Türkiye’ de Mahalli İdarelerin Yapısı ve Yeniden Düzenlenmesi, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı, İstanbul 1992, s. 59. 12 bağımsız bir örgüte bırakılmasıdır. Bu kuruluşlar ekonomik hizmetler, yükseköğrenim hizmetleri, üniversiteler, ticaret odaları, radyo-televizyon yayıncılığı gibi çeşitli alanlarda örgütlenmiştir. TRT, KİT de hizmet yerinden yönetime örnek teşkil eder. Merkezi hiyerarşiye tabii bulunmayan bu örgütler, kendisine verilen hizmetle ilgili konularda yürütme ile ilgili kararlar almak zorundadırlar. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları, Birinci Dünya Savaşı sonrasında devletin görevlerinde meydana gelen değişimlere paralel olarak yaygınlaşmıştır. Bu nitelikteki kurumların gelişmesi siyasi, teknik ve idari sebeplerle açıklanmaktadır.16 Bu kuruluşlar, demokratik düşünceler ve gereksinimler yerine, hizmetin teknik yapısının ve uzmanlık üstünlüğünün ele alınması gerekmektedir.17 Hizmet yerinden yönetimde bazı hizmetlerin mahiyeti gereği merkezden yönetim örgütlenmesi içinde yerine getirilmesi uygun görülmemiştir. Bu hizmetler teknik, bilgi, uzmanlık gerektiren, verimli ve etkin sunulması istenen ve siyasilerin etkisinden uzak kalması gereken hizmetler olarak görülür. 1.3.3. Yerinden Yönetimin Yararları Yerinden yönetimin de merkezden yönetimde olduğu gibi bir kısım yarar ve sakıncaları bulunmaktadır. Genellikle merkezden yönetimin sakıncaları yerinden yönetime yarar sağlamaktadır. Yerinden yönetimin temel düşüncesi bölge halkının ihtiyaçlarının kendi seçtikleri temsilciler eliyle daha uygun gerçekleşeceğidir. Bu düşünce yerinden yönetimin ortaya çıkışında büyük rol oynadığı gibi bir bölgeyi ya da halkın bir kısmını ilgilendiren hizmetlerin yerel organlar tarafından gerçekleştirilmesi, hizmetlerin halkın tercihlerine uygun üretilmesini sağlamaktadır. Yerinden yönetim sisteminin yararları şu şekilde belirtilebilir: Yerel yerinden yönetim demokratik esaslara daha uygun düşmektedir. Yerinden yönetimin yer yönünden uygulanması ile belli bir yörede yaşayan insanlar, o yörede yaşamaktan doğan ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacı ile yürütülecek hizmetlerin ne şekilde yürütülmesi gerektiğine kendileri karar verebilmek ve kendilerini yakından ilgilendiren hizmetleri çevirebilmek imkânına sahiptirler. 16 17 Eryılmaz, s. 80-81; Günday, s. 63-64. İsmet Giritli, Pertev Bilgen ve Tayfun Akgüner, İdare Hukuku, Der Yayınları, İstanbul 2001, s. 180. 13 Merkezden yönetim sisteminin uygulanmasıyla birlikte ortaya çıkan kırtasiyecilik ve hizmetin yürütülmesindeki aksaklık ve gecikmeler, yerinden yönetimin uygulanması ile büyük ölçüde ortadan kalkmaktadır. Yerel yerinden yönetim sistemi ile hizmetin görüldüğü bölgenin ihtiyaçlarına uygunluk sağlandığı gibi; hizmet yerinden yönetim sistemi le hizmetin teknik bilgi ve uzmanlığın ışığı altında rasyonel ve gereklerine uygun bir biçimde yürütülmesi mümkün hale gelmiştir. Yerel yönetim kuruluşları, merkezi yönetimin, otoriter anlayışına karşı denge işlevi görür, vatandaşların doğal birlikteliklerini gösteren yerel yönetim kuruluşları birey ve devlet arasında ara kuruluş görevi görmektedir. Yerinden yönetim, seçmenler ve yöneticiler arsındaki bağı daha da kuvvetlendirdiği gibi karar alma sürecine de daha çok bireyin katılmasını sağlamaktadır. Karar alma sürecinde daha çok bireyin yer alması; yenilikçi fikirlerin ortaya çıkmasını, demokratik hakların da kullanımının çoğalmasına katkı sağlayacaktır.18 1.3.4. Yerinden Yönetimin Sakıncaları Merkezden yönetimin yararları, yerinden yönetim sisteminin sakıncalarını oluşturmaktadır. Bu sakıncalar şu şekilde ifade edilebilir: Yerinden yönetimin aşırı güçlenmesi ulusal birliğe ve ülke bütünlüğüne zarar verebilir. Yerel yerinden yönetim demokratik ilkelere uygun olmakla birlikte, partizanca uygulama ve çekişmelere yol açabilme tehlikesini de içinde barındırır. Yine bu nedenle, bu idareler elindeki kaynakları ki bu kaynaklar genellikle yetersizdir, oy kazanmak için gösterişli harcamalarda kullanılarak israf edilebilir. Hizmet yerinden yönetim bazı hizmetlerin merkezi idare dışında bulunan belli bir idaredeki idari kuruluşlarca yürütülmesini açıkladığına göre, aynı idari hizmetler farklı yörelerde farklı bir biçimde yürütülebilir. Bu nedenle ülkeler arasında az gelişmiş ve çok gelişmiş ülke dengesi bozulabilir. 18 Şengül, s.11. 14 Hizmet yerinden yönetim kuruluşları büyük ölçüde devletin bütçe ve muhasebe usullerinden ayrı tutulurken, mali yönden daha zor denetlenebilir. Bu olay, kuruluşlar içinde mali idaresizliklere, kötü uygulamalara ve suiistimallere yol açar. 1.4. YEREL YÖNETİM KAVRAMI Yönetim, günlük hayatta ve bilimsel alanda farklı alanlarda ve farklı anlamlarda kullanılan oldukça geniş içeriğe sahip bir kavramdır. Kelime anlamı ile bir işi veya hizmeti düzenlemek ve yürütmek, bir işi çekip çevirmek, bir topluluğun başında bulunmak veya bir kurumu sevk ve idare etmektir19. Köy, kent ve ilçe düzeyindeki yerel ve ortak nitelikteki kamu hizmetlerini yürütmek amacıyla oluşturulan yönetim kuruluşlarına “yerel yönetimler” denilmektedir.20 Keleş’e göre, yerinden yönetim diye bilinen yerel yönetim, yerel halkın kendi eliyle seçtiği organlarca yönetilmesini anlatan bir dizgenin adı, başka bir deyişle bir yönetim biçimidir. Yerel yönetim birimi ise; merkezi yönetimce belli sınırlar içinde kurallar koymaya ve hükümlülükler getirmeye yetkili kılınmış bir yerel meclisin denetimi altındaki bir yönetim biriminin adıdır.21 Yerel yönetimler, yerel bir bölgeyi belirli sınırlar dâhilinde kontrol altında tutan ve yönetimi, bu bölgede yaşayan insanları temsil edebilecek nitelikteki bireylerden oluşan siyasal yapılar olarak da tanımlanabilir. Yerel yönetimlerde etkinliğin arttırılmasına üç yoldan çalışılmıştır. Birincisi, en uygun hizmet alanının sınırlarının gözden geçirilmesidir. İkincisi, yerel yönetim birimlerinin sayısının azaltılması ve bu yolla para ve kaynak savurganlığının önlenmesidir. Üçüncüsü ise, yerel birimlerden her birine en iyi yerine getirebilecekleri işlerin bırakılmasıdır.22 Literatürde yerel demokrasi kavramı ile demokratik yerel yönetim kavramı zaman zaman eş anlamlı olarak veya birbirlerinin yerlerine kullanılan iki kavramdır. Bazı 19 Ahmet Ulusoy, Tekin Akdemir, Mahalli İdareler Teori-Uygulama-Maliye, (4. Baskı), Seçkin Yayıncılık, Ankara 2006, s. 21. 20 Mustafa Dönmez, Belediye Yönetimi, Belediye Dergisi Yayını, No: 3, Ankara 1999, s.3. 21 Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, (2. Baskı), Cem Yayınevi, İstanbul 1994, s. 15–16. 22 Ruşen Keleş ve Fehmi Yavuz, Yerel Yönetimler, Turhan Kitabevi, Ankara 1983, s. 32–36. 15 görüşlere göre yerel demokrasi kavramı yerine demokratik yerel yönetim kavramının kullanılması daha doğrudur. Bir yerel yönetim biriminin demokratikleştirilmesi ya da demokratik bir niteliğe kavuşması için yerel yönetim biriminin özgür ve özerk, kendi içinde demokratik olması gerekmektedir. Yerel yönetimlerde karar organlarının oluşumu, karar alma sürecine katılım, görev ve gelir bölüşümü, merkezi yönetimle yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin niteliği yerel demokrasiyi belirleyen etkenlerdir. Yerel yönetimlerin genel özellikleri şu şekilde sıralanabilir: Yerel yönetim kuruluşlarının tüzel kişilikleri vardır. Yerel yönetim kuruluşları, yerinden yönetim ilkesine göre kurulmuşlardır. Yerel yönetim kuruluşlarının karar organları seçimle iş başına gelirler. Genel yönetimler, yerel yönetimler üzerinde sadece vesayet yetkisine sahiptirler. Yerel yönetimlere görevlerine yapabilmek için gelir kaynakları sağlanır. Yerel yönetim kuruluşları, Bakanlar Kurulu’nun izni ile kendi aralarında görevleriyle ilgili olarak birlik kurabilirler.23 1.5. YEREL YÖNETİMLERİN ORTAK NİTELİKLERİ Yerel yönetimlerin statüleri anayasa ve kanunlar olmak üzere hukuki mevzuatlarla belirlenir. Yerel yönetimler çeşitli şekilde gruplandırabilecek ortak niteliklere sahip kuruluşlardır: Coğrafi Alan: Yerel yönetimler belli bir coğrafi bölgede faaliyet gösterirler. Sınırları hukuki metinlerle çizilmiş bölgelerde yerel yönetimler, ayrıcalık, hak, imtiyazlara sahip olup, mahalli ve müşterek ihtiyaçlarının karşılanmasıyla 24 yetkilidirler. Tüzel Kişilik: Yerel yönetimlerin devletten tüzel kişilikleri vardır. Tüzel kişilik, hukuk bakımından birçok kişinin veya malın topluluğundan doğan ve tek bir kişi olarak sayılan varlık anlamına gelir. 23 24 Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, Ankara Turhan Kitabevi, 2006, s.157. Jean-Bernard Auby, Jean-Francois Auby, Rozen Noguelle, Droit des Collectivites Locales, PUF 2008, s.45. 16 Yerel Personel: Yerel yönetimler tarafından yerleştirilen personel yerel yönetimlerin denetim ve gözetimi altında çalışır. Malvarlığı: Yerel yönetimler, kendilerine ait taşınır ve taşınmaz mal varlığına sahiptir. Hukuki kişiliğe sahip yerel yönetimlerin kendi mal varlıklarına sahip olmaları gerekir. Niteliklerine bağlı olmaksızın yerel yönetimlerin malvarlığı ayırt edicidir.25 Yerel Özerklik: Yerel yönetimler görevlerini uygularken özerk kimliğe sahiptirler. Yerel yönetimle merkezi yönetim kuruluşları arasındaki özerklik daha geniş incelenmelidir. Yerel Hizmetler: Dikey paylaşımda merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında görev paylaşımı yapılır. Yatay paylaşımla ise yerel yönetim türleri (bölge, il, belediye) arasında görev paylaşımı yapılır. Yerel Seçilmiş Organlar: Yerel organlar seçimle işbaşına gelir. Seçim, yerinden yönetimin anahtar kavramıdır. Yerel yönetimler seçilmiş organlar vasıtasıyla yönetilirler. Merkezi yönetim kamu görevlilerini atama ve görevden almada tamamen serbesttir. Merkezi yönetim diğer yönetimlerin organ veya personelinin atanmasında söz sahibi olur ya da organların göreve gelmesi bağımsız şekilde olmakla beraber merkezi yönetime görevden alma yetkisi tanınmaktadır. Mutlak bağımsızlık ise gerek görevlendirme gerekse de görevden alma merkezi yönetimden tamamen bağımsız şekilde gerçekleşmektedir.26 25 26 Auby, Auby, Noguelle, s. 91. Baguenard, s. 38-39. 17 İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER 2.1. TARİHSEL GELİŞİM Türkiye’de yerel yönetimlerin geçmişi çok eskiye dayanmamaktadır. Osmanlı, toprak yapısı ve rejimi itibariyle, devrin bütün imparatorluklarında olduğu gibi merkeziyetçi bir yönetim yapısına sahipti. Bu yönetim şekli Selçuklulardan kalmış bir mirastır. Avrupa’da yerel yönetimler uzun bir sürenin sonucunda, belli bir birikimle ortaya çıkmaktayken Osmanlı’da ıslahat çalışmalarıyla ortaya çıkmıştır.27 3 Kasım 1839’da okunan Hatt-ı Hümayun da yerel yönetimlerin başlangıç noktası olarak kabul edilmektedir. Tanzimat’a kadar olan dönemde kentte yaşayan vatandaşların ortak sorunlarının çözülmesi için kadı ve vakıf müesseselerinin varlıkları görülmektedir.28 Belediye hizmetleri, imar işleri ve diğer bütün sorunlarla kadı ilgilenmekteydi.29 Kadı, Tanzimat’a kadar olan dönemde en büyük yetkiliydi. Tanzimat’a kadar kent yönetiminde etkili olan bir başka kurum ise vakıflardır. Vakıflar, hastane, yurt, sebil gibi yürütme görevini üstlenmişlerdir.30 Bu anlatılanlardan anlaşılacağı üzere, Osmanlı İmparatorluğu Tanzimat’a kadar bugünkü yerel yönetim anlayışına benzer bir anlayışa sahip olmamıştır.31 Osmanlı’daki bu durumun nedenleri şu şekilde sıralanabilir: -Daha çok tarıma dayalı, kapalı, hiyerarşik, girişimciliğin olmadığı, düşüncelerini serbestçe söylemekten ve eleştirilmekten çekinen veya kaçınan bir toplumsal yapı, -Her türlü mahalli hizmeti vakıflara, tekkelere ve zaviyelere ihale etmiş bir toplum, -En küçük ve basit hizmetleri bile devletten bekleyen bir anlayış. 27 Metin Erten, Nasıl Bir Yerel Yönetim?, Anahtar Yayınları, İstanbul 1999, s.100 Veysel Bilgiç, Yerel Yönetimler, 21. Yüzyıl Yayınları, Ankara 1998, s.37. 29 Fehmi Yavuz, Şehircilik Ders Kitabı, A.Ü.SBF Yayını, Ankara 1953, s. 29-30. 30 Bilal Eryılmaz, Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması, Birleşik Yayınları, İstanbul 1994, s.37. 31 İlber Ortaylı, Tanzimat’tan Cumhuriyet’e Yerel Yönetim Geleneği, Hil Yayınları, İstanbul 1985, s.15. 28 18 13 Haziran 1855 yılında İstanbul’da ilk modern belediye kurulmuştur. “İstanbul Şehremaneti” adlı bu belediyenin kurulması sırasında hükümet, daha çok yabancıların yaşadığı liman bölgelerinden olan Galata ve Beyoğlu’nda “Altıncı Daire-i Belediye” kurulmuştur. Altıncı Daire ile bu yerlerdeki belediye işlerinin yürütülmesi amaçlanmıştır.32 Altıncı Daire-i Belediye Türk belediyecilik tarihinde çok önemli ve farklı bir yere sahiptir. Paris belediyesi örnek alınarak kurulmuştur. Bu belediye 33 hizmetlerin yürütülmesinde gerekli masrafları karşılamak üzere gelir tahsil edebilen ilk Türk yerel yönetim kuruluşu olup bu noktada tekliğini uzun süre korumuştur. 1860 yılından itibaren modern yerel yönetimlerin kurulması için çalışmalar yapılmıştır. Fakat bu çalışmalar sırasında yerel yönetimlerin demokrasiye katkısı göz ardı edilmiştir.34 Yerel yönetimlerin kuruluş amacı aynı yerde yaşayan vatandaşların ortak ihtiyaçlarını karşılamaktır. Fakat bu dönemde yerel yönetimlerde serbest karar alma yetkisi olmadığı için özerklikten bahsedilemez. 1864 yılında “Tuna Vilayet Nizamnamesi” ile il özel idarelerine dair ilk uygulama yapıldı. Bu nizamnamede il genel yönetiminin yanında, valinin başkanlık ettiği ve her sancaktan seçilen, dörder üyeden oluşan il genel meclisinin bulunduğu bir il özel yönetimi kurulmuştur.35 1913 yılında köylerle ilgili yapılan bütün düzenlemeler 1924 yılına kadar kaldırılmıştır. Köylerle ilgili bu düzenlemeler tepeden inme olduğu için istenilen verim elde edilememiştir.36 Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulmasıyla her alanda olduğu gibi yerel yönetimler alanında da yenilikler yapılmıştır. Osmanlı’da yıkılışı önlemek için yapılan değişiklikler cumhuriyet döneminde yeni bir devletin güçlenmesi amacıyla yapılmaya çalışılmıştır. Cumhuriyet döneminin yerel yönetimlerdeki reformların amacı ilk önce bir yerel yönetim kültürü oluşturmak, daha sonra da yerel yönetimleri çağdaş devletlere örnek seviyesine ulaştırmaktı. 32 Keleş, s.95-96. Görmez, s.89. 34 Ruşen Keleş, Kent ve Siyaset Üzerine Yazılar (1975-1992), IULA-EMMA (Yerel Yönetim Dünyası) Yayını, İstanbul 1993, s.16. 35 Tortop, s.4. 36 Erten, s. 102. 33 19 1924 Anayasasının 93. maddesi ile illere, kent, kasaba ve köylere tüzel kişilik verilmiştir.37 1924 yılında 442 sayılı Köy Kanunu yürürlüğe girmiştir. Daha önce istenilen verim elde edilemeyen bu kanunla artık köyün ihtiyacı olabilecek her türlü konu düşünülmüş ve köy muhtarının verimli olarak çalışabilmesi için gerekli düzenlemeler yapılmıştır. 1961 Anayasası ile birlikte demokratik hak ve hürriyetler genişletilmiştir. Belediye başkanları tek kademeli çoğunluk sistemi ile seçilmeye başlanmıştır. Belediye meclislerinin başkan karşısında sahip oldukları yetkileri artırılmıştır. Bu yasa ile belediye başkanlarının İçişleri Bakanlığı’nın onayı ile göreve başlamaları usulü kaldırılmıştır. 2004 ve 2005 yıllarında belediye, büyükşehir belediyesi ve il özel idaresi kanunları değiştirilmiş, belediye ve özel idarelerle ilgili köklü değişiklikler yapılmıştır. Yerel yönetimler seçimleri ile ilgili 2972 sayılı kanunun ardından, Türkiye’de ilk defa büyükşehir belediyeleri 1984 yılında çıkarılan 195 numaralı Kanun Hükmünde Kararname ile düzenlenmiştir. Büyükşehir belediyeleri Anayasa’nın 127. maddesinde yer alan hükme bağlı olarak 1984 yılında çıkarılan 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun ile düzenlenmiştir38. 3030 sayılı kanunun amacı 1. maddesinde belirtildiği gibi, Büyükşehir belediyeleri, yönetimin hukuki statüsünü düzenlemek, hizmetlerin planlı, etkin ve eşgüdüm içerisinde yürütülmesini sağlamaktır. 1984 yılında çıkarılan 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun, 2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile değiştirilerek düzenlenmiştir. Son olarak 14.03.2013 tarih ve 6447 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik yapılmasına Dair Kanunla 14 il Büyükşehir belediyesine dönüştürülmüş ve 27 ilçe kurulmuştur. 37 Can Hamamcı, Merkezi Yönetim- Yerel Yönetim Ekseninde Belediyelerimizin Yapısı ve Demokratikleşme Eğilimi, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), Ankara 1981, s.17. 38 Nuri Tortop, Burhan Aykaç, Hüseyin Yayman, Akif Özer, Mahalli İdareler, (1. Baskı), Nobel Yayın Dağıtım, Ankara 2006, s. 215 20 6360 sayılı kanunla birçok il özel idaresinin de tüzel kişiliği kaldırılmış bulunmaktadır. 6360 sayılı kanun Büyükşehir belediyeleri ile ilgili düzenleme getirmiş şu andaki son kanundur. 2.2. YEREL YÖNETİM ORGANLARI 2.2.1. İl Özel İdaresi İl özel idareleri ile ilgili hala yürürlükte olan hükümler 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Geçici Kanunu’yla39 düzenlenmiştir. Özel idareleri, varlığını anayasadan alan yerel yönetim kuruluşlarından birisidir. 1982 Anayasasının 127. maddesinde sayılan üç mahalli idareden birisi olan il özel idareleri; il halkının yerel nitelikli ortak ihtiyaçlarını karşılamakla yükümlü kamu tüzel kişileridir.40 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun tanımlar başlıklı 3.maddesinde “ İl özel idaresi: il halkının mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi41” olarak tanımlanır. Türkiye Odalar Borsalar Birliği (TOBB)’ in yaptığı ankete göre katılanların yüzde 54’ü, il özel idaresini yerel yönetim birimi olarak bilinmemektedir. Türkiye’de il özel idaresi tarihsel süreç içerisinde yerel yönetim birimi olarak tanınma sorunu yaşamıştır. Yerel seçimlerde oy kullanan seçmenlerin “encümen” için oy kullandıklarını söylemeleri yaygın olarak bilinir. 1913 İdare-i Umumiye-i Vilayet Geçici Kanunu, 1987 yılında 3360 sayılı kanunla kimi değişiklikler geçirmesine rağmen, 2005 yılında 5302 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmasına kadar il özel idarelerinin kanunu olma niteliğini devam ettirmiştir. 1913 Kanunu, il özel idarelerine geniş yetki ve çalışma alanı tanımıştır. Ancak aradan geçen sürede birçok genel kanun ve bakanlıkların kuruluş kanunları il özel idarelerinin tarım, sağlık, bayındırlık ve eğitim alanlarındaki görevlerini başka kuruluşlara vermiştir. 39 1913 İdarei Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkatının adı “İl Özel İdaresi Kanunu” şeklinde değiştirilmiştir; Resmi Gazete, 26.05.1987, S.19471. 40 Mustafa Dönmez, Açıklamalı- İçtihatlı İl Özel İdaresi Kanunu, (2. Baskı), Mevzuat Yayıncılık, Ankara 2011, s. 1. 41 Nazım Kartal, İl Özel İdarelerinin Yeniden Yapılandırılması: Uygulama Aşaması Üzerine Bir Çözümleme, (Yayımlanmamış Doktora Tezi), Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara 2010, s.19 21 2.2.1.1. İl Özel İdaresinin Yapısı ve İşleyişi Yerel yönetim, toplumsal yaşamın en önemli örgütlerinden biridir. Yerel yönetim bütün ülkelerde uygulanmakla birlikte, yapıları ve merkezi yönetim karşısındaki durumları, ülkelerin yönetim politikalarına ve siyasi rejimlerine göre farklılık göstermektedir. Gerçekten de çeşitli ülkelerin yerel yönetimlerini incelendiğinde, geniş bir özerkliğe sahip bir taşra örgütü niteliğinde özerklikten uzak bir yerel yönetim tipine kadar birçok derecede serbestliğe sahip yerel yönetimlerin varlığına tanık olunabilir. İl özel idarelerinin sorumluluk alanı ilin tamamıdır ve ağırlık olarak kırsal kesimlere hizmet götürmektedir. Bilindiği üzere, Türkiye’de yerel yönetimler; İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Köylerden oluşur. Yerel ihtiyaçların daha iyi karşılanmasını amaçlayan il özel idareleri demokrasinin en kolay uygulanan yönetim birimidir. Buradan, il özel idarelerine dair şu özellikler ortaya çıkmaktadır: İl özel idareleri, idari ve mali özerkliğe sahiptir İl özel idareleri, kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşlardır. İl özel idarelerinin karar organları seçimle oluşmaktadır. İl özel idareleri, il mülki sınırları içinde yaşayanların yerel ve ortak nitelikteki gereksinimlerini karşılamakla görevlidirler. Bu özellikler 1982 Anayasasının 127. maddesindeki tanımla paralellik göstermektedir. 5302 sayılı Kanun, 1982 Anayasasından farklı olarak, il özel idarelerinin idari ve mali özerkliğe sahip olduğunu belirtmiştir. 2.2.1.1.1. İl Özel İdaresinin Görevleri 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6.maddesi, il özel idaresinin görevlerine ilişkin temel düzenlemeleri içermektedir. İl özel idarelerine gerek İl Özel İdaresi Kanunu ve gerekse diğer kanunlarla çok çeşitli görevler verilmiştir. Bu görevlerin hepsi, devletin kendisine ait görevleri ve fonksiyonları kadar geniş yer tutmaktadır. İlgili 22 kanunda geçen görevlerin bir kısmı il sınırları içerisinde görülür, bir kısmı da belediye sınırları dışında görülmektedir. İl özel idaresi mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla; a) Gençlik ve spor (42) Sağlık, tarım, sanayi ve ticaret; Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyeleri hariç (43) ilin çevre düzeni planı, bayındırlık ve iskân, toprağın korunması, erozyonun önlenmesi, kültür, sanat, turizm, (44)sosyal hizmet ve yardımlar, yoksullara mikro kredi verilmesi, çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtları; ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binalarının yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde, b) İmar, yol, kanalizasyon, katı atık, çevre, acil yardım ve kurtarma, (…) (45); orman köylerinin desteklenmesi, ağaçlandırma, park ve bahçe tesisine ilişkin hizmetleri belediye dışında yapmakla görevli ve yetkilidir. Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları; yapım, bakım ve onarım işleri, devlet ve il yolları, içme suyu, sulama suyu, kanalizasyon, enerji nakil hattı, sağlık, eğitim, kültür, turizm, çevre, imar, bayındırlık, iskân, gençlik ve spor gibi hizmetlere ilişkin yatırımlar ile bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının görev alanına giren diğer yatırımları, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri il özel idarelerine aktarmak suretiyle gerçekleştirebilir. Aktarma işlemi ilgili bakanın onayıyla yapılır ve bu ödenekler tahsis amacı dışında kullanılamaz. İş, il özel idaresinin tabi olduğu usul ve esaslara göre sonuçlandırılır. İl özel idareleri de bütçe imkânları ölçüsünde bu yatırımlara kendi bütçesinden ödenek aktarabilir.46 Hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, il özel idaresinin mali durumu, hizmetin ivediliği ve verildiği yerin gelişmişlik düzeyi dikkate alınarak belirlenir. 42 “Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyeleri hariç” deyimi, 1.7.2006-5538/26 md. ile eklenmiştir. 43 “Gençlik ve spor “deyimi, 28.4.2005-5340/24 md. ile eklenmiştir. 44 “Kültür, sanat, turizm” deyimi, 3.7.2005/5393/85 md. ile eklenmiştir. 45 “Kültür, turizm, gençlik ve spor” deyimi, 3.7.2005-5393/85 md. ile çıkarılmıştır. 46 Remzi Özmen, Belediye Mevzuatı, Seçkin Yay, Ankara 2013, s. 119 23 İl özel idaresi hizmetleri, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulur. Hizmet sunumunda engelli, yaşlı, düşkün ve dar gelirlilerin durumuna uygun yöntemler uygulanır (m. 26). 2.2.1.1.2. İl Özel İdaresinin Yetkileri ve İmtiyazları İl özel idaresinin yetkileri ve imtiyazları şunlardır: a) Kanunlarla verilen görev ve hizmetleri yerine getirebilmek için her türlü faaliyette bulunmak, gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetleri için kanunlarda belirtilen izin ve ruhsatları vermek ve denetlemek. b) Kanunların il özel idaresine verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, emir vermek, yasak koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek. c) Hizmetlerin yürütülmesi amacıyla, taşınır ve taşınmaz malları almak, satmak, kiralamak veya kiraya vermek, takas etmek, bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesis etmek. ç) Borç almak ve bağış kabul etmek. d) Vergi, resim ve harçlar dışında kalan ve miktarı yirmibeşmilyar Türk Lirasına kadar olan dava konusu uyuşmazlıkların anlaşmayla tasfiyesine karar vermek. e) Özel kanunları gereğince il özel idaresine ait vergi, resim ve harçların tarh, tahakkuk ve tahsilini yapmak. f) Belediye sınırları dışındaki gayri sıhhî müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerine ruhsat vermek ve denetlemek. İl özel idaresi, hizmetleri ile ilgili olarak, halkın görüş ve düşüncelerini belirlemek amacıyla kamuoyu yoklaması ve araştırması yapabilir. İl özel idaresinin mallarına karşı suç işleyenler Devlet malına karşı suç işlemiş sayılır. İl özel idaresinin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde edilen gelirleri, vergi, resim ve harçları, şartlı bağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları haczedilemez.47 47 Belediye Mevzuatı, s.121 24 2.2.1.1.3. İl Özel İdaresinin Organları İl özel idaresinin organları, il genel meclisi, il daimi encümeni ve vali olmak üzere üçe ayrılmaktadır. 2.2.1.1.3.1. İl Genel Meclisi 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Geçici Kanunu’na göre il özel idaresinin genel karar organı olan il genel meclisi, ilçeler adına seçilen üyelerden oluşmaktadır. Meclis üyelerinin seçimi 1984 tarih ve 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalli Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Hükümlerine göre yapılır. İl genel meclisi üyelerinin görev süresi beş yıldır. Üye sayısı o il içindeki ilçe sayısı ve ilçelerin nüfusuna göre değişiklik gösterir. İl genel meclisi üyeliklerine genellikle partiler aday göstermekte ve onlar seçilmektedir. İl genel meclisinin görev ve yetkileri 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 10.maddesinde düzenlenmiştir. Eski düzende Mayıs ve Kasım aylarında olmak üzere yılda iki kere toplanan meclis, 5302 sayılı kanuna göre bir aylık tatil hariç yılın on bir ayı toplantı yapmaktadır. Kasım ayındaki toplantı yirmi gün diğer aylardaki toplantı en çok beş gün sürelidir.48 2.2.1.1.3.1.1. İl Genel Meclisinin Görevleri İl genel meclisinin görev ve yetkileri 5302 sayılı kanunun 10. maddesinde şu şekilde belirlenmiştir: Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, il özel idaresi faaliyetlerini ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve karara bağlamak, Bütçe ve kesin hesabı kabul etmek, bütçede kurumsal kodlama yapılan birimler ile fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzenleri arasında aktarma yapmak, Belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç il çevre düzeni planı ile belediye sınırları dışındaki alanların imar planlarını görüşmek ve karara bağlamak, 48 Şengül, s.58. 25 Borçlanmaya karar vermek, Bütçe içi işletmeler ile Türk Ticaret Kanununa tabi ortaklıklar kurulmasına veya bu ortaklıklardan ayrılmaya, sermaye artışına ve gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar vermek, Taşınmaz mal alımına, satımına, trampa edilmesine, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın akar haline getirilmesine izin; üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi yirmi beş yılı geçmemek kaydıyla bunlar üzerinde sınırlı ayni hak tesisine karar vermek, Şartlı bağışları kabul etmek, İl özel idaresi adına imtiyaz verilmesine ve il özel idaresi yatırımlarının yapişlet veya yap- işlet devlet modeli ile yapılmasına, il özel idaresine ait şirket, işletme ve iştiraklerin özelleştirilmesine karar vermek, Encümen üyeleri ile ihtisas komisyonları üyelerini seçmek, İl özel idaresi tarafından çıkarılacak yönetmelikleri kabul etmek, Norm kadro çerçevesinde il özel idaresinin ve bağlı kuruluşların kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar vermek, Yurt içindeki ve yurt dışındaki mahalli idareler ve mahalli idare birlikleriyle karşılıklı işbirliği yapılmasına karar vermek, Diğer mahalli idarelerle birlik kurulmasına, kurulmuş birliklere katılmaya veya ayrılmaya karar karar vermek, İl özel idaresine kanunlarla verilen görev ve hizmetler dışında kalan ve ilgililerin isteğine bağlı hizmetler için uygulanacak ücret tarifesini belirlemek.49 2.2.1.1.3.2. İl Genel Meclisinin İşleyişi İl genel meclisi başkanlığı, 1913’te Vilayet Kanunundan itibaren vali tarafından yürütülüyordu. İl özel idaresi konumu ile vali, hem yürütmenin başı hem de en önemli karar organının başkanı sıfatını bir arada üstlenmişti. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu 49 Belediye Mevzuatı, s. 122. 26 ile merkezi yönetim tarafından atanmış başkan durumundaki valinin bu konumuna son verildi. Yeni düzenlemeyle birlikte il genel meclisi başkanının kendi üyeleri arasından seçmesine imkân verildi.50 İl genel meclisi gündemi, meclis başkanı tarafından belirlenir. Valinin önerdiği hususlar da gündeme alınır. Ayrıca, meclis üyeleri de il özel idaresine ait işlerle ilgili konuların gündeme alınmasını önerebilir. Önerdikleri gündem konularının il özel idaresi faaliyet alanına ilişkin olması ve önerinin toplantıya katılan üyelerin salt çoğunluğuyla kabul edilmesi gerekir. İl genel meclisinin gündemi çeşitli yollarla da halka duyurulur (m. 13). İl genel meclisi, kanunda belirlenen toplantı ve karar yeter sayılarına göre çalışır. Karar organı olan il genel meclisi, gündemindeki konuları görüşmeye başlayabilmesi için üye tam sayısının salt çoğunluğu hazır olmalıdır. Toplantı yeter sayısının bulunması durumunda müzakereler başlar. Herhangi bir konuda karar alınabilmesi için toplantıya katılanların salt çoğunluğu aranır. Bununla birlikte karar yeter sayısı, üye tam sayısının dörtte birinden az olamaz. Oylamada eşitlik çıkması durumunda meclis başkanının kullandığı oy doğrultusunda karar belirlenmiş olur. Gizli yapılan oylamalarda eşitlik çıkması durumunda kanunun öngördüğü çözüm oylamanın tekrarlanmasıdır. Tekrarlanan oylamada yine eşitlik çıkması durumunda ise meclis başkanı tarafından kura çekilir51. 2.2.1.1.3.3. İhtisas Komisyonları İl genel meclisi, faaliyetlerinde yardımcı olmak ve destek sağlamak üzere kanunda öngörüldüğü şekliyle ihtisas ve denetim komisyonları kurar (md.16,17). İl genel meclisi, bir yıl görev yapmak üzere üyeleri arasından en az üç, en fazla beş kişiden oluşan ihtisas komisyonları kurabilir. Plan ve Bütçe ile İmar ve Bayındırlık Komisyonları en çok yedi kişiden meydana gelir. İhtisas komisyonlarının kurulması il genel meclisinin takdirine bırakılmasına karşın kanunda sayılan eğitim, kültür ve sosyal hizmetler komisyonu, imar ve 50 5302 sayılı İl Özel İdare Kanunu, 04.03.2005 tarih ve 25745 sayılı Resmi Gazete’ de yayınlanmıştır. 02.08.2013. 51 TBMM, Kanunlar, (http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5302.html), 02.08.2013. 27 bayındırlık komisyonu, çevre ve sağlık komisyonu ile plan ve bütçe komisyonunun kurulması zorunlu tutulmuştur. 52 İlin belirli alanlarındaki konuları üzerine yoğunlaşan ihtisas komisyonları ilgili oldukları alanlarda teknik ve uzmanlık bilgisi konusunda destek alabileceklerdir. Komisyonların sorumluluk alanlarında görüş ve önerilerde bulunmak üzere kaymakamlar ve ildeki kamu kuruluşlarının amirleri ve ildeki kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, üniversite ve sendikalar ile gündemdeki konularla ilgili köy ve mahalle muhtarları ile sivil toplum örgütlerinin temsilcileri toplantılara katılabilecektir. İl genel meclisi, her yılın ocak ayında yapılacak toplantısında il özel idaresinin bir önceki yıl gelir ve giderleri ile hesap ve işlemlerin denetimi için kendi üyeleri arasından gizli oyla ve üye sayısı üçten az, beşten çok olmamak üzere bir denetim komisyonu oluşturur. Komisyon, her siyasi parti grubunun ve bağımsız üyelerin il genel meclisindeki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşur.53 Komisyon, vali tarafından il özel idare binası içinde belirlenen yerde çalışır ve çalışmalarında uzman kişi ve kuruluşlardan yararlanabileceği gibi valinin onayıyla kamu kuruluşları personelinden de yararlanabilir. Komisyon tarafından istenen bilgi ve belgelerin iade edilmek üzere verilmesi zorunludur. Komisyon, çalışmalarının sonuçlanmasını takiben hazırladığı raporu meclis başkanlığına sunar.54 2.2.1.1.3.4. İl Genel Meclisinin Bilgi Edinme ve Denetim Yolları İl genel meclisinin il özel idare faaliyetlerine ilişkin bilgi edinme ve denetiminde çeşitli yollar kanunda düzenleme konusu olmuştur (md.18). İl genel meclisi üyeleri, bilgi edinme ve denetim sürecinde soru yöntemine başvurabilirler. İl özel idaresinin işleriyle ilgili olmak üzere sözlü veya yazılı soru yoluyla bilgi talebinde bulunabilirler. Meclis başkanlığına sunulan soru önergeleri vali veya görevlendireceği kişi tarafından sözlü veya yazılı olarak cevaplandırılır.55 52 Ahmet Ulusoy, Tekin Akdemir, Mahalli İdareler, (7. Baskı), Seçkin Yay., Ankara 2012, s. 198. TBMM, Kanunlar, (http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5302.html), 02.08.2013. 54 Ulusoy, s. 198. 55 Ahmet Nohutçu, Kamu Yönetimi, Savaş Yay, 8.Baskı, 2012, Ankara s.151. 53 28 İl genel meclisi üyelerinin en az üçte biri, meclis başkanlığına istekte bulunarak il özel idaresinin işleriyle ilgili bir konuda mecliste genel görüşme açılmasını isteyebilir. Bu istek, meclis tarafından kabul edildiği takdirde gündeme alınır. Vali, Mart ayı toplantısında bir önceki yıla ait faaliyet raporunu meclise sunar. Faaliyet raporundaki açıklamalar, meclis üye tam sayısının dörtte üç çoğunluğuyla yeterli görülmezse, yetersizlik kararıyla görüşmeleri kapsayan tutanak, meclis başkanı tarafından gereği yapılmak üzere İçişleri Bakanlığına gönderilir. Yetersizlik kararının çıkması durumunda İçişleri Bakanlığının hangi yönde tutum alacağına dair kanunda herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Yetersizlik kararı, seçimle oluşan ve karar organı olan il genel meclisi ile yürütme organı olan atanmış kamu görevlisi vali arasında güven bunalımına işaret eder.56 2.2.1.1.3.5. İl Genel Meclisinin Feshedilmesi İl genel meclisi üyeliği, kanuna göre çeşitli şekillerde sona ermektedir (md.21). Ölüm ve istifa durumlarında meclis üyeliği kendiliğinden sona erer. Devamsızlık, meclis üyeliğini sonlandıran bir başka unsurdur. Özürsüz veya izinsiz olarak arka arkaya üç birleşim günü veya bir yıl içinde yapılan toplantıların yarısına katılmayan üyenin üyeliği kendiliğinden düşmez. Bu durumdaki üyenin, savunmasın alındıktan sonra üyeliğinin sona ermesine il genel meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla karar verilir. Seçilme yeterliliğinin kaydedildiği iddiasıyla il genel meclisi üyeliğinden düşürülme ise, valinin bildirmesi üzerine Danıştay kararıyla olur57. İl genel meclis üyeliği, meclisin feshedilmesi durumunda da sona ermektedir. Önceki kanunda fesih sebepleri dört bent halinde düzenlenmişti. 5302 sayılı Kanun, “kanunen belirli olan, olağan veya olağanüstü toplantılar haricinde toplanırsa” ve “kanunen belirli olan yerden başka bir yerde toplanırsa” nedenlerini benimsemeyerek meclisin feshedilme nedenlerini iki başlıkta toplamıştır (md.22). Birincisi, il genel meclisinin kanunla kendisine verilen görevleri süresi içinde yapmayı ihmal etmesi ve bu durumun il özel idaresine ait işleri aksatmasıdır. Bu nedene dayalı olarak fesih yoluna gidilmesi birbirine bağlı iki şartın aynı anda oluşmasıyla gerçekleşir. İkincisi, il genel 56 57 Ulusoy, s.199. TBMM, Kanunlar, (http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5302.html),22.09.2013. 29 meclisinin il özel idaresine verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar almasıdır. Fesih nedenlerinin oluştuğunun İçişleri Bakanlığınca tespit edilmesiyle bu yöndeki süreç başlar. Meclisin feshi Danıştay kararıyla gerçekleşir. Kanunla İçişleri Bakanlığına gerekli gördüğü takdirde meclisin feshine dair bildiri ile birlikte karar verilinceye kadar meclis toplantılarının ertelenmesini isteme imkânı tanınmıştır. Bu yönde bir talep olması halinde Danıştay’ın toplantıları ertelemesi hususunu en geç bir ay içinde karara bağlaması gerekir.58 5302 sayılı Kanun, il genel meclisinin boşalmasına neden olabilecek dört durumu belirtmiştir. İl genel meclisi; Danıştay tarafından feshi veya meclis toplantılarının ertelenmesi, Yedek üyelerin getirilmesinden sonra da meclis üye tam sayısının yarısından aşağı düşmesi, Geçici olarak görevden uzaklaştırılması, Meclis üye tam sayısının yarıdan fazlasının tutuklanması, durumunda, meclis çalışır duruma gelinceye veya yeni meclis yapılıncaya kadar il genel meclisi görevi, encümenin memur üyeleri tarafından yürütülür. 2.2.1.1.4. İl Encümeni 2.2.1.1.4.1. İl Encümeninin Yapısı İl encümeni, il özel idaresinin yürütme organıdır. Önceki kanun döneminde ‘il daimi encümeni’ olan ismi daha sonra ‘il encümeni’ şeklinde değiştirilmiştir. İl encümeni valinin başkanlığında çalışır. İl genel meclisi her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için kendi oyla seçeceği beş üye ile biri mali hizmetler amiri olmak üzere valinin her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur. “valinin katılamadığı encümen toplantısına genel sekreter başkanlık eder.”59 İlgili birim amirleri gündemdeki konularla alakalı, vali tarafından encümen toplantılarına görüş bildirmek üzere çağrılabilir. Ancak birim amirlerine oy hakkı tanınmamıştır. 58 59 TBMM, Kanunlar, (http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5302.html),22.09.2013. Nohutçu, s.153. 30 Encümenin gündemini vali belirler. Yeni düzenlemenin getirdiği yeniliklerden biri de encümen üyelerinin de gündem maddesi önerebilmeleridir. Meclisin her ay toplandığı bir düzende encümenin de her hafta toplanması öngörülmüştür. 2.2.1.1.4.2. İl Encümeninin Görev ve Yetkileri İl encümeninin görev ve yetkileri 5302 sayılı kanunun 26. Maddesinde düzenlenmiştir. Encümen, çeşitli kararlar alan, görüş bildiren ve ceza veren bir organ durumundadır. Encümenin görev ve yetkileri şunlardır: Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip il genel meclisine görüş bildirmek, Yıllık çalışma programına alınan işlerle ilgili kamulaştırma kararlarını almak ve uygulamak, Öngörülmeyen giderler ödeneğinin harcama yerlerini belirlemek, Bütçede fonksiyonel sınıflandırmanın ikinci düzeyleri arasında aktarma yapmak, Kanunlarda öngörülen cezaları vermek, Vergi, resim ve harçlar dışında kalan ve miktarı beş milyar Türk Lirasına kadar olan uyuşmazlıkların sulhen çözümlenmesine karar vermek, Taşınmaz mal satımına, trampa edilmesine ve tahsisine ilişkin kararları uygulamak, süresi üç yılı geçmemek üzere kiralanmasına karar vermek, Belediye sınırları dışındaki umuma açık yerlerin açılış ve kapanış saatlerini belirlemek Vali tarafından havale edilen konularda görüş bildirmek, Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak. 2.2.1.1.4.3. İl Encümeninin İşleyişi İl encümeni, il özel idaresinin yürütme organıdır. İl encümeni haftada bir kez olmak üzere önceden belirlenen günde üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanır. Encümen, olağan toplantıları dışında başkanın gerek görmesi durumunda olağanüstü 31 toplanabilir. Encümen toplantılarına vali başkanlık eder. Valinin katılamadığı durumlarda genel sekreter başkanlık eder.60 Encümen toplantılarının gündemi vali tarafından belirlenir. Toplantıda kararlar toplantıya katılanların salt çoğunluğunun oyuyla alınır. Eşitlik durumunda başkanın olduğu taraf çoğunluk sayılır. Çekimser oy kullanılamaz. 2.2.1.1.5. Vali Vali, 5302 sayılı İl Özel İdare Kanunu’nun 29. maddesinde belirtildiği üzere il özel idaresinin başı ve tüzel kişiliğin temsilcisidir. Yürütme organı olan valinin görev ve yetkileri 5302 sayılı kanunun 30. maddesinde düzenlenmiştir:61 İl özel idaresi teşkilatının en üst amiri olarak il özel idaresi teşkilatını sevk ve idare etmek, il özel idaresinin hak ve menfaatlerini korumak, İl özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, Bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, il özel idaresi faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak, İl özel idaresini devlet dairelerinde ve törenlerde, davacı veya davalı olarak da yargı yerlerinde temsil etmek veya vekil tayin etmek, İl encümenine başkanlık etmek, İl özel idaresinin taşınır ve taşınmaz mallarını iade etmek, İl özel idaresinin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek, Yetkili organların kararlarını almak şartıyla sözleşme yapmak, İl genel meclisi ve encümen kararlarını uygulamak, Bütçeyi uygulamak, bütçede meclis ve encümenin yetkisi dışında kalan aktarmaları yapmak, İl özel idaresi personelini atamak, İl özel idaresi, bağlı kuruluşlarını ve işletmelerini denetlemek, Şartsız bağışları kabul etmek, İl halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemleri almak, 60 61 Şengül, s.66. Belediye Mevzuatı, s.132. 32 Bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanmak, Kanunlarla il özel idaresine verilen ve il genel meclisi veya il encümeni kararını gerektirmeyen görevlerini yapmak ve yetkileri kullanmak. Bu görevlere ek olarak vali, il özel idaresi stratejik planının hazırlanmasından sorumludur(m. 31). Vali, yerel yönetimlerin genel seçiminden itibaren altı ay içinde kalkınma plan ve programları ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans planı hazırlayıp il genel meclisine sunar. Üniversiteler, meslek odaları, konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri stratejik planın hazırlanmasına katkıda bulunur ve il genel meclisinde kabul edildikten sonra yürürlüğe girer. 2.2.1.1.6. İl Özel İdaresi Teşkilatı İl özel idaresi teşkilatı; genel sekreterlik, mali işler, sağlık, tarım, imar, insan kaynakları, hukuk işleri birimlerinden oluşur. İlin nüfusu, fiziki ve coğrafi yapısı, ekonomik, sosyal, kültürel özellikleri ile gelişme potansiyeli dikkate alınarak norm kadro sistemine ve ihtiyaca göre oluşturulacak diğer birimlerin kurulması, kaldırılması veya birleştirilmesi il genel meclisinin kararıyla olur.62 “İl özel idaresi teşkilatında genel sekreter önemli bir konuma sahiptir. Valinin teklifi ve İçişleri Bakanının onayı ile atanan genel sekreter, il özel idare teşkilatını yönetmede validen sonra en yetkili kişidir. Genel sekreter, il özel idaresi hizmetlerini vali adına ve onun emirleri yönünde, mevzuat hükümlerine, il genel meclisi ve il encümeni kararlarına, il özel idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık çalışma programına göre düzenler ve yürütür.”63 İl özel idare hizmetlerinin yürütülmesinde genel sekretere yardımcı olmak üzere ihtiyaca göre genel sekreter yardımcıları atanabilir. Genel sekreter, hizmetlerin yürütülmesinde valiye karşı sorumludur. Genel sekreter yardımcılarının sayısı toplam nüfusu 3.000.000’a kadar olan illerde en fazla iki, nüfusu 3.000.000’un üzerinde olan illerde en fazla dörttür. 62 63 Ulusoy, s. 201. Şengül, s.68. 33 İl özel idaresi personeli, vali tarafından atanmaktadır. Personel atamaları konusunda il genel meclisi bilgilendirilir. İl özel idarelerinin yapacakları norm kadro çalışmalarının ilke ve standartlarını belirleyen yönetmelik 10 Haziran 2007 tarihinde 26548 sayılı Resmi Gazete’ de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. “ İl Özel İdareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik” isimli bu yönetmeliğin birinci maddesinde norm kadro uygulamasının amacı; “kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılması, yerel hizmetlerin dengeli dağılımını temin edilmesi, il özel idareleri tarafından sunulan hizmetlerde kalitenin arttırılması, ihtiyaç duyulan nitelik, unvan ve sayıda personel istihdamının sağlanması” olarak belirtilmiştir.64 İl özel idaresi, sözleşmeli ve kısmi zamanlı personel çalıştırabilir. Kanun bu konuyla alakalı Belediye Kanunu’nun 49. maddesine göndermede bulunmaktadır. İl özel idaresi ve belediyeler, sözleşmeli personel ve kısmi zamanlı personel istihdamında ortak standartlara sahiptir. İl özel idaresinde yıllık sözleşme ile çalıştırılabilecek personel, norm kadroya uygun olmak koşuluyla çevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, planlama, araştırma ve geliştirme, eğitim ve danışmanlık alanlarında görev alabilecektir (m.36). 2.2.1.1.7. İl Özel İdaresinde Organlararası İlişkiler Türkiye’de diğer yerel yönetim kuruluşlarından farklı olarak merkezi yönetimin bir görevlisi olan vali, il özel idaresinin yürütme organının başında bulunmaktadır. İl genel meclisinin valiyi denetleme yetkisi yoktur. Vali, yaptığı iş ve işlemlerin hesabını yalnızca merkezi yönetime verir. Bu da yerel demokrasinin temel ilkesi olan “ halkın temsilcilerinin aldıkları kararların yine onların yürütme organını denetleme ve gerekiyorsa değiştirme yetkisinin olması” ilkesiyle bağdaşmamaktadır. İl özel idare modelinde vali hâkim bir konuma sahiptir. Meclisin gündemi başkan tarafından hazırlanır, vali süreç dışında bırakılmamıştır. İl genel meclisi ve il encümeni karşısında önem sonucunda il özel idaresinin en etkili aktörü validir. Valinin kamu görevlisi yönü, il özel idaresinin organı yönüne 64 İl Özel İdareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik, Resmi Gazete, 10.06.2007, S.26548. 34 nazaran daha fazladır. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile merkezi yönetimin il özel idareleri iş ve işlemleri üzerindeki vesayet yetkisi azaltılmıştır. 2.2.2. Belediyeler En yaygın ve gelişmiş yerel yönetim birimi olan belediyeler, bir beldenin ve belde halkının yerel nitelikteki ortak gereksinimlerini karşılamak amacıyla kurulan, karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir İlk olarak 1855 yılında İstanbul’da “Şehremaneti” daha sonra 1857 yılında Beyoğlu Galata semtinde “6. Belediye Dairesi” adıyla kurulan belediye teşkilatı, 1930 yılında 1580 sayılı son olarak 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu ile düzenlenmiştir.65 Türkiye’de Belediye Kanunu'na göre kurulan ve çalışan belediyeler ve yalnızca büyük kentlerde faaliyet gösteren ve farklı bir statüye tâbi olan Büyükşehir Belediyeleri bulunmaktadır. Ülke nüfusunun yaklaşık yüzde 80’i belediye sınırları içinde yaşamaktadır. Temel kentsel hizmetlerin tarihsel süreç içerisinde belediyeler tarafından sunulması bu yerel yönetim birimlerini halkın gözünde görünür ve bilinir hale getirmiştir. Buna karşın il özel idaresi ve köyler bu süreç içerisinde güç kaybına uğramışlardır. İl özel idareleri ve köylerle karşılaştırıldığında belediyelerin, yerel yönetim sisteminin çekirdeği olduğunu söylemek mümkündür. 06.03. 2008 tarihinde kabul edilip 22.03.2008 tarihli Resmi Gazete’de yayınlanan 5747 sayılı Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile ülkemizde belediyelerin sayısı ve dağılımı değişim göstermiştir. Bu kanunla birlikte daha önce 3225 olan belediye sayısı, ilk genel mahalli idareler seçimiyle (2009) yürürlüğe girmek üzere, Büyükşehir kapsamındaki ilk kademe belediye statüsüne son verilip yapılan diğer değişikliklerden sonra belediye sayısı 2105’e düşürülmüştür. 66 65 66 Ulusoy, s.232. Nohutçu, s.159. 35 2.2.2.1. Belediye Yönetimi Belediyeler genel olarak yerel ortak ihtiyaçları karşılamak üzere kurulmuş yerel yönetim birimleridir. Yerel yönetim denildiğinde akla ilk gelen belediyelerdir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda belediyeler, “belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri” olarak tanımlanmıştır. Türkiye’de halka en yakın kuruluşlar belediyelerdir. Belediye başkanları seçimle iş başına geldiği için belediyeleri halka yakınlaştırmaktadır. Türkiye’de iki çeşit belediye bulunmaktadır. Birincisi, tamamen Belediye Kanunu’na göre kurulan ve çalışan belediyeler; ikincisi ise yalnızca büyük kentlerde faaliyet gösteren ve farklı bir statüye tabii olan Büyükşehir Belediyeleridir. Belediyeler, ayrıca mali, teşkilat ve personel açısından sorunlar yaşamıştır. Belediye kanununun oluşumunda devletin üniter yapısı, anayasada yer alan idarenin bütünlüğü ile idarenin merkezden ve yerinden yönetim ilkeleri, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile Avrupa Birliği’nin yerel yönetim anlayışının dikkate alındığı belirtilmektedir. 2.2.2.1.1. Belediyelerin Kurulması 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre bir yerleşim yerinin belediye statüsüne kavuşması belirli şartlar altında olur (md.4.). Nüfusu 5000 ve üzeri yerlerde belediye kurulabilmektedir. Eski 1580 sayılı kanun döneminde belediye olmak için asgari nüfus şartı 2 000’di. İl ve ilçe merkezlerinde nüfus şartı aranmaksızın belediye kurulması zorunludur.67 Köylerin ve çeşit çeşit köy kısımlarının birleşerek belediye kurabilmeleri için meskûn sahalarının, merkez kabul edilecek yerleşim yerinin meskûn sahasına azami 5000 metre mesafede bulunması ve nüfusları toplamının 5000 ve üzerinde olması gerekir. 67 5747 sayılı Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, 22.03.2008 tarihli Resmi Gazete ’de yayınlanmıştır. 36 Belediye Kanunu’na göre; içme ve kullanma suyu havzaları ile sit ve diğer koruma alanlarında ve meskûn sahası kurulu bir belediyenin sınırlarına 5000 metreden daha yakın olan yerleşim yerlerinde belediye kurulamaz.68 Köylerin belediyeye dönüşmesi süreci çeşitli makamların ortak kararlarıyla tamamlanır. Bu süreç, köy ihtiyar meclisi veya seçmenlerin yarısından bir fazlasının mahallin en büyük mülki idare amirine yazılı başvurusu ya da valinin kendiliğinden buna gerek görmesi durumunda, valinin bildirimi üzerine yetkili il veya ilçe seçim kurulu 15 gün içinde belediye olmak isteyen köy veya köy bölümlerinde halk oylaması yapar. Oylama sonucuna valinin görüşü de eklenir ve işlem dosyası İçişleri Bakanlığına gönderilir. Danıştay’ın görüşü alınarak müşterek kararname ile o yerde belediye kurulur. Yeni iskân nedeniyle oluşturulan ve nüfusu 5000 ve üzerinde olan herhangi bir yerleşim yerinde, İçişleri Bakanlığının önerisi üzerine müşterek kararnameyle belediye kurulabilir. “Osmanlı döneminden cumhuriyet dönemine süregelen zamanda oluşan belediye sayısı 389’dur. Belediye sayısı 1580 sayılı kanunun kabul edildiği yıl olan 1930’da 505’tir. Belediye sayısı yıllar itibariyle 1950 yılında 628, 1960 yılında 995, 1960 yılında 995, 1970 yılında 1303, 1980 yılında 1727, 1992 yılında 2270’e yükselmiştir. 2008 yılında 5747 sayılı kanunuyla belediyelerin birleştirilmesi var olan belediye sayısında değişikliğe neden olmuştur. Bu kanunla 100 ilçe belediyesinden birinin tüzel kişiliği kaldırılarak mahalleye; 283 ilk belediyesinden 35’i ilçe belediyesine, 8’i büyükşehir dışına çıkarılarak belde belediyesine, 239’u bağlı oldukları ilçe belediyesine bağlanarak mahalleye biri büyükşehir dışına çıkarılarak köy dönüştürülmüş ve 240 ilk kademe belediyesinin tüzel kişiliği kaldırılmıştır”.69 Türkiye’de nüfusun yüzde 83,51’i belediye sınırları içerisinde, yüzde 16,49’u belediye sınırları dışında yaşamaktadır. Belediye sınırları içerisinde yaşayanların yüzde 55,17’si büyükşehir belediyesi, yüzde 44,83’ü ise diğer belediye sınırları içerisinde ikamet etmektedir. Belediye sınırları içerisindeki nüfusun sürekli artmasının üç temel nedeni vardır: Köyden kente doğru yaşanan yoğun göç, belediye sayısındaki ölçüsüz artış ve son olarak doğum neticesinde belediye sınırları içerisindeki nüfusun artışıdır. 68 69 Belediye Mevzuatı, s. 38. Şengül, s. 79-80. 37 2.2.2.1.2. Belediyelerin Görevleri Belediyenin varlığı beldede yaşayanların mahalli müşterek nitelikteki gereksinimlerini karşılamaktır. Mahalli müşterek ölçütü 1982 Anayasa’sının 127. maddesinde yerel yönetimlerin görev ve yetki alanlarının belirlenmesinde kullanılan bir ölçüttür. Anayasa mahkemesi bir kararında mahalli müşterek ihtiyaca ilişkin şu tanımı vermiştir: “Mahalli müşterek ihtiyaç, herhangi bir yerel yönetim biriminin sınırları içinde yaşayan kişi, aile, zümre, ya da sınıfın özel çıkarlarını değil, aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan eylemli durumların yarattığı, yoğunlaştırdığı ve sürekli yoğunlaştırdığı ve sürekli güncelleştirdiği, özünde etkinlik, ölçek ve sağladığı yarar bakımından yerel sınırları aşmayan, bölünebilir ve rekabet konusu olabilen yerel ve kamusal hizmet karakterinin ağır bastığı ortak beklentileri ifade etmektedir.70 Belediyenin görevleri konusunda kanun, eski 1580 sayılı kanundan farklı bir yöntemi benimsemiştir. Eski 1580 sayılı kanunda liste halinde belirtilen belediye görevleri 5393 sayılı Belediyen Kanunuyla gruplandırılmıştır. Gruplandırma kapsamına giren görevlerin yerel ve ortak nitelikte olması gerekmektedir. Kanunda düzenlendiği şekliyle belediyelerin görevleri şunlardır: a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafi ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık, zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor; sosyal hizmet ve yardım, evlendirme, meslek ve beceri kazandırma; ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi hizmetlerini yapar veya yaptırır. Büyükşehir belediyeleri ile nüfusu 50.000’i geçen belediyeler, kadınlar ve çocuklar için koruma evleri açar. b) Devlete ait her derecedeki okul binalarının inşaatı ile bakım ve onarımını yapabilir veya yaptırabilir; her türlü araç, gereç ve malzeme ihtiyaçlarını karşılayabilir; sağlıkla ilgili her türlü tesisi açabilir ve işletebilir; kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekânların ve işlevlerinin korunmasını sağlayabilir; bu amaçla bakım ve onarımını yapabilir, korunması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden inşa edebilir. Gerektiğinde, öğrencilere, amatör 70 Anayasa Mahkemesi E:2005/95, K:2007/5 Sayılı Kararı, 29 Aralık 2007 Tarihli ve 26741 sayılı Resmi Gazete. 38 spor kulüplerine malzeme verir ve gerekli desteği sağlar, her türlü amatör spor karşılaşmaları düzenler, yurt içi ve yurt dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya derece alan sporculara belediye meclisi kararıyla ödül verebilir. Gıda bankacılığı yapabilir. İlk önce kanunda okul öncesi eğitim kurumlarının açılması belediyenin görevleri arasındaydı. Anayasa Mahkemesi, milli eğitim hizmetlerini, ulusal nitelikte kabul edip okul öncesi eğitim kurumlarının açılmasını mahalli müşterek nitelikte bir ihtiyaç olarak görmediğinden 14. maddenin 1. fıkrasını Anayasanın 127. maddesine aykırı bularak iptal etmiştir. Hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, belediyenin malî durumu ve hizmetin ivediliği dikkate alınarak belirlenir. Belediye hizmetleri, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulur. Hizmet sunumunda özürlü, yaşlı, düşkün ve dar gelirlilerin durumuna uygun yöntemler uygulanır. Belediye meclisinin kararı ile mücavir alanlara da belediye hizmetleri götürülebilir. 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu ile organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar bu Kanun kapsamı dışındadır. 2.2.2.1.3. Belediyelerin Yetki ve İmtiyazları 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre yetki ve imtiyazları şunlardır:71 a) Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunmak. b) Kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, emir vermek, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek. c) Gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetleri ile ilgili olarak kanunlarda belirtilen izin veya ruhsatı vermek. d) Özel kanunları gereğince belediyeye ait vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarının tarh, tahakkuk ve tahsilini yapmak; vergi, resim ve harç dışındaki özel hukuk hükümlerine göre tahsili gereken doğalgaz, su, atık su ve hizmet karşılığı alacakların tarh, tahakkuk ve tahsilini yapmak veya yaptırmak. 71 TBMM, Kanunlar, (http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5302.html),12.10.13. 39 e) Müktesep haklar saklı kalmak üzere; içme, kullanma ve endüstri suyu sağlamak; atık su ve yağmur suyunun uzaklaştırılmasını sağlamak; bunlar için gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek; kaynak sularını işletmek veya işlettirmek. f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek. g) Katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması, geri kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetleri yapmak ve yaptırmak. h) Mahallî müşterek nitelikteki hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, belediye sınırları ve mücavir alanlar içerisinde taşınmaz malları almak, kamulaştırmak, satmak, kiralamak veya kiraya vermek, trampa etmek, tahsis etmek, bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesis etmek. i) Borç almak, bağış kabul etmek. j) Toptancı ve perakendeci halleri, otobüs terminali, fuar alanı, yat limanı ve mezbaha kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek veya bu yerlerin gerçek ve tüzel kişilerce açılmasına izin vermek. k) Vergi, resim ve harçlar dışında kalan ve miktarı yirmi beş milyar Türk Lirasına kadar olan dava konusu uyuşmazlıkların, anlaşmayla tasfiyesine karar vermek. l) Gayri sıhhî müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini ruhsatlandırmak ve denetlemek. m) Beldede ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi ve kayıt altına alınması amacıyla izinsiz satış yapan seyyar satıcıları faaliyetten men etmek, izinsiz satış yapan seyyar satıcıların faaliyetten men edilmesi sonucu, cezası ödenmeyerek iki gün içinde geri alınmayan gıda maddelerini gıda bankalarına, cezası ödenmeyerek otuz gün içinde geri alınmayan gıda dışı malları yoksullara vermek. n) Reklam panoları ve tanıtıcı tabelalar konusunda standartlar getirmek. o) Hafriyat toprağı ve moloz döküm alanlarını; sıvılaştırılmış petrol gazı (LPG) depolama sahalarını; inşaat malzemeleri, odun, kömür ve hurda depolama alanları 40 ve satış yerlerini belirlemek; bu alan ve yerler ile taşımalarda çevre kirliliği oluşmaması için gereken tedbirleri almak. Burada dikkat edilmesi gereken birkaç nokta var onlar da; (l) bendinde belirtilen gayri sıhhî müesseselerden birinci sınıf olanların ruhsatlandırılması ve denetlenmesi, büyükşehir ve il merkez belediyeleri dışındaki yerlerde il özel idaresi tarafından yapılır. Belediye, (e), (f) ve (g) bentlerinde belirtilen hizmetleri Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığının kararıyla süresi kırk dokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebilir; toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği gibi toplu taşıma hatlarını kiraya verme veya 67. maddedeki esaslara göre hizmet satın alma yoluyla yerine getirebilir.72 2.2.2.1.4. Belediyenin Organları Belediye kanununa göre belediye yönetimi üç organdan oluşmaktadır. Bunlar; belediye meclisi, belediye başkanı ve belediye encümenidir. 2.2.2.1.4.1. Belediye Meclisi Belediye yönetiminin karar organı olan belediye meclisinin üyeleri, seçimden en az 6 ay önce o beldede oturan 25 yaşını dolduran kişiler arasından belde sakinlerince, nisbi temsil sistemine göre 5 yıl için seçilir. Yasaya göre nüfusları 10.000 den az olan belediyeler 9, 1 milyondan fazla olan belediyeler 55 belediye meclisi üyesi seçebilmektedir73. Belediye Başkanı, meclis başkanıdır. Karar organı, yerel yönetimlere meşruiyet sağlayan en önemli organ kabul edilmekte ve temsil, karar alma ve denetim olmak üzere üç temel işlevli olarak belirtilmektedir.74 2.2.2.1.4.1.1. Belediye Meclisinin Yapısı Birden fazla seçilmiş üyeyi içinde barındıran, karara bağlanacak konular üyeler arasında görüşülüp, tartışılan ve hukuki sonuçlar doğuran kararlar belediye meclisi tarafından alınır ve dış âleme yansır. Belediye meclisi kollejiyal yürütme sisteminde 72 TBMM, Kanunlar, (http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5302.html),12.10.13. Nohutçu, s.167. 74 Erbay Arıkboğa, Tarkan Oktay, Nail Yılmaz, Yeniden Yapılandırma Sonrasında Belediye Meclisleri: İstanbul Örneği, Beta, 2007, s.14-15. 73 41 uygulanan bir organdır. Belediye meclisi seçimle oluşur, bu özelliğiyle temsili demokrasi örneğidir. Meclis üyeleri 5 yıllık bir süre için seçilirler. Üye seçiminde sınırlama yoktur, seçilen üyeler tekrar seçilebilir. Belediye Kanunu meclis üye seçimini kendisi düzenlemeyerek ilgili kanuna göndermede bulunur. İlgili kanun 1984 tarihli 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun’dur. Bu kanunun 5.maddesine göre belediye meclis üye sayısı belirlenirken son genel nüfus sayımı esas alınır. Çizelge 2.1’de75 asıl üyeler ve aynı sayıda yedek üyelerin seçimi gösterilmiştir. Tablo 2.1. Belediye Meclis Üye Sayısı Nüfus aralığı Meclis üye sayısı <10.000 9 10.001 - 20.000 11 20.001 - 50.000 15 50.001 - 100.000 25 100.001 - 250.000 31 250.001 - 500.000 37 500.001 - 1.000.000 45 1.000.000 55 Seçilme yeterliliği konusunda 2972 sayılı kanunda düzenlenen husus yaş ve vatandaşlıkla ilgilidir (m.9). 25 yaşını dolduran her Türk vatandaşı belediye başkanlığı, il genel meclisi ve belediye meclis üyeliğine seçilebilir. Meclis üyesi seçilecek kişilerin taşımamaları gereken sakıncalar konusunda 2972 sayılı kanun, 2839 sayılı Milletvekili Seçim Kanunu’nun 11. Maddesine göndermede bulunmuştur. Bu maddeye göre meclise üye seçilemeyecek kişiler şu şekilde belirlenmiştir: İlkokul mezunu olmayanlar, Kısıtlılar, 75 2972 Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun. 18 Ocak 1984. Erişim Tarihi: 10.10.2013. 42 Yükümlü olduğu askerlik hizmetini yapmamış olanlar, Kamu hizmetinden yasaklılar, Taksirli suçlar hariç, toplam bir yıl veya daha fazla hapis veya süresi ne olursa olsun ağır hapis cezasına hüküm giymiş olanlar, Affa uğramış olsalar bile; Basit ve nitelikli zimmet, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, inancı kötüye kullanma, dolanlı iflas gibi yüz kızartıcı suçlar ile istimal ve istihlak kaçakçılığı dışında kalan kaçakçılık suçları, resmi ihale ve alım satımlara fesat karıştırma veya devlet sırlarını açığa vurma suçlarından biriyle mahkûm olanlar, 765 sayılı Türk Ceza Kanunu76’nun ikinci kitabının, birinci babında yazılı suçlardan veya bu suçların işlenmesini aleni olarak tahrik etme suçundan mahkûm olanlar, Terör eylemlerinden mahkûm olanlar, 765 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 536.maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında yazılı eylemlerle aynı kanunun 537.maddesinin birinci, ikinci, üçüncü, dördüncü ve beşinci fıkralarında yazılı eylemleri siyasi ve ideolojik amaçlarla işlemekten mahkûm olanlar. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 29. maddesinde belediye meclis üyeliğinin sona erme durumları düzenlenmiştir. Ölüm ve istifa halinde meclis üyeliği kendiliğinden sona erer. İstifa dilekçesi belediye başkanlığına verilir, başkan, meclisi istifa konusunda bilgilendirir. Seçim sonrasında valilik işlemiyle seçilme yeterliliğinin kaybedilmesinin tespit edilmesi halinde de üyelik sona erdirilir. Arka arkaya üç birleşim günü veya 1 yıl içinde yapılan toplantıların yarısına özürsüz veya izinsiz olarak katılmayan üye meclis kararıyla üyelikten düşürülür. Üyeliğin düşürülmesi kararı meclis üye tam sayısının salt çoğunluğuyla verilir. Meclis üyesi olabilmek için belirlenen şartların kaybedilmesi durumu üyeliği sonlandıran bir başka nedendir.77 76 77 765 sayılı Türk Ceza Kanunu, 13.03.1926 tarihli ve 320 sayılı Resmi Gazete ’de yayınlanmıştır. 5393 sayılı Belediye Kanunu. 43 2.2.2.1.4.1.2. Belediye Meclisinin Görevleri Belediye meclisinin görevleri Belediye Kanunu’nun 18. maddesinde şu şekilde sıralanmıştır: Stratejik plân ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek, Bütçe ve kesin hesabı kabul etmek, bütçede kurumsal kodlama yapılan birimler ile fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyleri arasında aktarma yapmak, Belediyenin imar plânlarını görüşmek ve onaylamak, büyükşehir ve il belediyelerinde il çevre düzeni plânını kabul etmek, Borçlanmaya karar vermek, Taşınmaz mal alımına, satımına, takasına, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın kamu hizmetinde ihtiyaç duyulmaması hâlinde tahsisin kaldırılmasına; üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi otuz yılı geçmemek kaydıyla bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesisine karar vermek, Kanunlarda vergi, resim, harç ve katılma payı konusu yapılmayan ve ilgililerin isteğine bağlı hizmetler için uygulanacak ücret tarifesini belirlemek, Şartlı bağışları kabul etmek, Vergi, resim ve harçlar dışında kalan ve miktarı beş bin YTL'den fazla dava konusu olan belediye uyuşmazlıklarını sulh ile tasfiyeye, kabul ve feragate karar vermek, Bütçe içi işletme ile 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununa tâbi ortaklıklar kurulmasına veya bu ortaklıklardan ayrılmaya, sermaye artışına ve gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar vermek, Belediye adına imtiyaz verilmesine ve belediye yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeli ile yapılmasına; belediyeye ait şirket, işletme ve iştiraklerin özelleştirilmesine karar vermek, Meclis başkanlık divanını ve encümen üyeleri ile ihtisas komisyonları üyelerini seçmek, 44 Norm kadro çerçevesinde belediyenin ve bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar vermek, Belediye tarafından çıkarılacak yönetmelikleri kabul etmek, Meydan, cadde, sokak, park, tesis ve benzerlerine ad vermek; mahalle kurulması, kaldırılması, birleştirilmesi, adlarıyla sınırlarının tespiti ve değiştirilmesine karar vermek; beldeyi tanıtıcı amblem, flama ve benzerlerini kabul etmek, Diğer mahallî idarelerle birlik kurulmasına, kurulmuş birliklere katılmaya veya ayrılmaya karar vermek, Yurt içindeki ve İçişleri Bakanlığının izniyle yurt dışındaki belediyeler ve mahallî idare birlikleriyle karşılıklı iş birliği yapılmasına; kardeş kent ilişkileri kurulmasına; ekonomik ve sosyal ilişkileri geliştirmek amacıyla kültür, sanat ve spor gibi alanlarda faaliyet ve projeler gerçekleştirilmesine; bu çerçevede arsa, bina ve benzeri tesisleri yapma, yaptırma, kiralama veya tahsis etmeye karar vermek, Fahrî hemşerilik payesi ve beratı vermek, Belediye başkanıyla encümen arasındaki anlaşmazlıkları karara bağlamak, Mücavir alanlara belediye hizmetlerinin götürülmesine karar vermek, İmar plânlarına uygun şekilde hazırlanmış belediye imar programlarını görüşerek kabul etmek.78 2.2.2.1.4.1.3. Belediye Meclisinin İşleyişi Belediye Kanunu’nun 19. maddesinde belediye meclisi, seçim sonuçlarının ilanını takip eden beşinci gün belediye başkanının başkanlığında kendiliğinden toplanır. Meclis bu toplantıda, üyeleri arasından, gizli oyla meclis birinci ve ikinci başkan vekili ile en az iki kâtip üyeyi ilk iki yıl için görev yapmak üzere seçer. İlk iki yıldan sonra seçilecek başkanlık divanı yapılacak ilk yerel yönetim seçimlerine kadar görev yapar. Başkanlık divanı seçimi üç gün içinde tamamlanır. Yine bu maddeye göre belediye başkanının meclise katılamaması durumunda meclis birinci başkan vekili, onun da katılamaması durumunda ikinci başkan vekili 78 Belediye Mevzuatı, s.49. 45 başkanlık eder. Fakat yıllık faaliyet raporunun görüşüldüğü meclis toplantısı meclis başkan vekilinin başkanlığında yapılmalıdır. Meclis başkanı, meclis çalışmalarında düzeni sağlamakla görevlidir. Başkanlık divanında boşalma durumunda kalan sürenin tamamlanması için yenisi seçilir. Meclis çalışmaları İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmeliklerle düzenlenir. Başkanlık divanında boşalma olması durumunda kalan süreyi tamamlamak üzere yenisi seçilir.79 2.2.2.1.4.1.3.1. Meclis Toplantıları 5393 sayılı kanunla meclis toplantıları her ayın ilk haftasında başlatılır ve ara verilmeden tamamlanır. Fakat ilk haftanın tamamının resmi tatile denk gelmesi halinde ilk çalışma günü toplantı günü olarak belirlenebilir. Meclis, haftanın hangi günü toplantı yapılacağını belirleyebileceği gibi, her toplantı sonunda gelecek ayın toplantısının da hangi gün yapılacağını kararlaştırabilir. Meclis bu konuda karar almadığı zaman toplantı günü başkan tarafından tayin edilir (m.20). Meclisin her yıl tatil yapması kendi kararına bırakılmıştır. Tatil süresi bir ay olarak belirlenmiştir. Bütçe görüşmesine denk gelen toplantı süresi en çok yirmi gün, diğer toplantıların süresi de en çok beş gündür. Bütün toplantılar mutat olarak belirlenen yerde gerçekleştirilecektir. Uygulama belediye binasında meclis toplantıları için tahsis edilen bir salonda yapılır. Meclis toplantılarına halkın da katılması için kanun, toplantıların yerini ve zamanını mutat usullerle belde halkına duyurur. Meclis toplantıları halka açık bir şekilde yapılır. Meclis başkanı ya da üyelerden birinin gerekçeli önerisi üzerine, toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla kapalı oturumun yapılmasına karar verilir (m.20). 2007 yılında 5675 sayılı Belediye Kanunu’nun 20. maddesine eklenen fıkraya göre meclisin olağanüstü toplantıları düzenlenmektedir. Meclisi olağanüstü toplantılara çağırma yetkisi belediye başkanına verilmiştir.80 Olağanüstü toplantı acil durumlarda gerçekleşir. Bu toplantıların gerçekleşmesinde birtakım şartlar aranır. Her ayın ilk günündeki belediye meclis gündemi belediye başkanı tarafından belirlenerek en az üç 79 Belediye Meclisi Çalışma Yönetmeliği ve İl Genel Meclisi Çalışma Yönetmeliği 9.10.2005 tarihli ve 25961 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. 80 Eski 1580 sayılı kanun döneminde olağanüstü toplantıya çağırma yetkisi belediye başkanı ile birlikte belediye meclis üyelerinin üçte birine ve valiye tanınmıştı (md.54). 46 gün önceden üyelere bildirilir ve çeşitli yöntemlerle duyurulur. Belediye meclisinin çalışma yönetmeliğine göre meclis üyelerine bildirim, telefon, faks, taahhütlü posta, imza karşılığı gündemin teslimi, belediye web sitesinde yayımlama, elektronik posta gibi ispat edici yöntemlerle yapılır. Halka duyuru da meclis toplantı salonunun girişine ve belediyenin ilan panosuna ya da halkın yoğun bulunduğu yerlere ilan asılarak gazete, internet, radyo ve televizyon, hoparlör yayını gibi yöntemler kullanılarak yapılır. Belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğunun toplanmasıyla gündemdeki konular görüşülmeye başlar. Ancak karar yeter sayısı, üye tam sayısının dörtte birinden az olamaz. Oylamada eşitlik çıkması durumunda meclis başkanının bulunduğu taraf çoğunluk sayılır. Gizli oylamalarda eşitlik çıkması durumunda oylama tekrarlanıp, eşitliğin bozulmaması halinde meclis başkanı tarafından kur’a çekilecektir (m.22). Başkan, meclisin toplanmasında üye tam sayısının salt çoğunluğu sağlanamadığı durumda gün ve saatini tespit ederek en geç üç gün içinde toplanmak üzere meclisi tatil eder. Bundan sonraki toplantı üye tam sayısının dörtte birinden az olmayan üyelerle yapılır. Üyeler oylarını doğrudan kullanır. Fiziki bakımdan engelli üyelerin gizli oy kullanma durumu olamadığından, tayin edecekleri kişi eliyle oy kullanırlar. Oylama, gizli, işaretle veya ad okunarak yapılır. Oy verme yöntemi kabul, ret veya çekimser şeklinde olur. Açıklanan kararlar, meclis başkanı ve kâtip üyeler tarafından imzalanır ve bir sonraki toplantıda üyelere dağıtılır. Belediye başkanı, mecliste alınan kararların hukuka aykırı gördüğü durumda gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Belediye başkanı, meclisin ısrarıyla kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilme hakkına sahiptir (m.23). Kararların kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde en büyük mahalli idare amirine gönderilir. Kanunun ilk halinde hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhinde mülki idare amirine idari yargıya başvurma hakkı tanınmıştı (m.23). Fakat Anayasa Mahkemesi bu düzenlemeyi anayasaya aykırı bularak iptal etti.81 Mülki idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez. Kesinleşen meclis kararları özetleri yedi gün içinde uygun araçlarla halka duyurulur. 81 Anayasa Mahkemesi E:2008/27, K:2010/29, 27619 sayılı ve 22 Haziran 2010 tarihli Resmi Gazete. 47 2.2.2.1.4.1.3.2. Mecliste Oluşturulan Komisyonlar Komisyonlar, ihtisas komisyonu ve denetim komisyonu olmak üzere iki gruba ayrılır. 2.2.2.1.4.1.3.2.1. İhtisas Komisyonları İl genel meclisi, görev süresi bir yılı geçmemek üzere, nisbi çoğunlukla en az üç, en çok beş üyeden oluşan ihtisas komisyonları kurabilir. Büyükşehir belediyelerinde bu komisyonlar en az beş, en çok dokuz üyeden oluşturulur. Meclis, üye seçiminden önce kurulacak komisyonu ve üye sayısını belirler. Azami süreleri bir yıl olmak şartıyla komisyonların hizmet süresine meclis karar verir. İhtisas komisyonları, her siyasi parti grubunun ve bağımsız üyelerin meclisteki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranıyla oluşturulur. Bu komisyonlara siyasi partiler aday olarak gösterilebileceği gibi, üyeler de o partiden aday olabilir. Dolayısıyla ihtisas komisyonlarının oldukça geniş bir katılımla çalışması düşünülmüştür. Kanun, bu komisyon konusunda sınırlayıcı olmamıştır. İl ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000’in üzerinde olan belediyelerde plan ve bütçe komisyonu ile imar komisyonunun kurulması zorunludur. Birden fazla komisyonda görev almak mümkündür.82 Komisyonların üye sayısının meclis üye tam sayısından fazla olduğu durumlarda komisyona üye veremeyen siyasi partilerin üyeleri ile bağımsız üyeler meclis kararıyla komisyonlarda görev alabilirler. Komisyon üyeliklerinde eksilme olunca süreyi tamamlamak için yeni üyeler seçilir. Komisyon toplantılarına üst üste üç kez mazeretsiz olarak katılmayan üyenin üyeliği meclis kararı ile düşürülür. İhtisas komisyonları toplantılarını, meclisin toplantı süresinde veya toplantıya yakın günlerde yapar. İmar ve bayındırlık komisyonu en fazla on iş günü, diğer komisyonlar ise beş iş günü toplanarak havale edilen işleri sonuçlandırır ve raporunu meclise sunar. Hazırlanan rapor kanunda belirtilen sürede meclise sunulmadığı takdirde, konu meclis başkanı tarafından doğrudan gündeme alınır. Komisyon toplantılarına kanunda belirtilen kişi, kurum ve kuruluşların katılımına dair usul ve esaslar hakkında meclis önceden genel bir karar alır, herhangi bir komisyon toplantısı için de ayrıca bir 82 5272 sayılı ve 5216 sayılı Kanunların Uygulanması Hakkında Genelge, T.C. İçişleri Bakanlığı, M.İ.G.M, 2005/36. 48 karar alabilir. Komisyonlar kendi üyeleri arasından bir başkan ve bir başkan vekili seçer. İhtisas komisyonları üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanır ve katılanların salt çoğunluğuyla karar alır.83 2.2.2.1.4.1.3.2.2. Denetim Komisyonları Belediye kanununun bir başka komisyon türü denetim komisyonudur. Denetim komisyonu il ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000’in üzerindeki belediyelerde, meclis, her yılın ocak ayı toplantısında üyeleri arasından gizli oyla üye sayısı üçten az, beşten çok olmamak üzere bir denetim komisyonu oluşturulur (m.25). Denetim komisyonu kendi üyeleri arasından bir başkan ve bir başkan vekili seçer. Komisyon üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanır ve katılanların salt çoğunluğu ile karar alınır. Denetim komisyonu, belediyenin binası içinde belediye başkanı tarafından belirlenen yerde çalışır ve çalışmalarında uzman kişi ve kuruluşlardan yararlanabileceği gibi kamu kuruluşları personelinden de yararlanabilir. Komisyon, çalışmalarını kırk beş iş günü içinde tamamlar ve buna ilişkin raporunu mart ayının sonuna kadar meclis başkanlığına sunar. Başkan, nisan ayının meclis toplantısında denetim raporunu okutmak suretiyle meclise bilgi verir. 2.2.2.1.4.1.4. Belediye Meclisinin Bilgi Edinme ve Denetim Yolları Belediye Kanunu’nun 26.maddesinde belediye meclisi, bilgi edinme ve denetim yetkisini faaliyet raporunu değerlendirme, denetim komisyonu, soru, genel görüşme ve gensoru yöntemiyle kullanır. Meclis üyeleri, meclis başkanlığına önerge vererek belediye işleriyle ilgili konularda sözlü ve yazılı olarak soru sorabilirler. Sorular, belediye başkanı veya görevlendireceği kişi tarafından sözlü veya yazılı bir şekilde cevaplandırılır.84 Diğer bir bilgi edinme ve denetim yolu genel görüşme yöntemidir. Meclis üyelerinin en az üçte biri, meclis başkanlığına istekte bulunup, belediyenin işleriyle ilgili konularda genel görüşme açılmasını isteyebilir. Bu istek meclis tarafından kabul edildiği gibi gündeme alınır. 83 84 Ulusoy, s.238. Belediye Mevzuatı, s.54. 49 Belediye başkanı meclise yıllık faaliyet raporları sunarak meclisi bilgilendirme ve denetleme imkânı sağlayan bir yöntemdir. Yıllık faaliyet raporunun meclis tarafından değerlendirilmesi meclis başkanının düşürülmesiyle sonuçlanacağı için belediye meclisinin yürütme organını denetlemede etkin bir araçtır. Belediye başkanı yıllık faaliyet raporuyla meclise hesap verir. Belediye başkanı tarafından meclise sunulan geçmiş yıla ait faaliyet raporundaki açıklamalar, meclis üye tam sayısının dörtte üç çoğunluğuyla yeterli görülmediği takdirde, yetersizlik kararıyla görüşmeleri kapsayan tutanak, meclis başkan vekili tarafından mahallin mülki idare amirine gönderilir.85 Yani, meclis üye tam sayısının dörtte üç çoğunluğu yapılan açıklamaları yeterli görmezse, faaliyet raporuna dair yetersizlik kararı düşüncesi ortaya çıkar. Meclis başkan vekili, yetersizlik kararını o yerin en büyük mülki idare amirine gönderir. Vali de dosyayı gerekçeli görüşüyle birlikte Danıştay’a gönderir. Danıştay yetersizlik kararını uygun gördüğü takdirde belediye başkanı, başkanlıktan düşer (m.26). Meclis üye tam sayısının en az üçte bir üyelerinin imzasıyla belediye başkanı hakkında gensoru önergesi verir. Gensoru önergesi, meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararıyla gündeme alınır, üzerinden üç tam gün geçmedikçe görüşülemez. Gensoru önergesinin karara bağlanması dördüncü fıkraya göre uygulanır. 2.2.2.1.4.1.5. Belediye Meclisinin Feshedilmesi Belediye meclisi, yerel halkın oylamasıyla işbaşına gelir ve feshedilmesi olağanüstü bir uygulamadır. Yerel yönetim organları seçimle işbaşına geldiği gibi yine seçimle uzaklaştırılır. Belediye meclisinin feshi Belediye Kanunu’nun 30. maddesinde iki grupta incelenmiştir. “Belediye meclisinin kanunla görevleri süresi içinde yapmayı ihmal ederek bu durumun belediyeye ait işleri sekteye veya geciktirmeye uğratması; belediyeye verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar alması fesih sebepleri olarak kabul edilmiştir. Belediye meclisinin feshi İçişleri Bakanlığının bildirimi üzerine Danıştay’ın kararıyla olmaktadır.”86 Bu karar; 85 86 5393 sayılı Belediye Kanunu. Şengül, s.97. 50 Kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapmayı ihmal eder ve bu durum belediyeye ait işleri sekteye veya gecikmeye uğratırsa, Belediyeye verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar alırsa, İçişleri Bakanlığı gerekli gördüğü takdirde meclisin feshine dair bildirim ile birlikte, karar verilinceye kadar meclis toplantılarının ertelenmesini de ister. Danıştay, bu olayı en geç bir ay içinde karara bağlar. Bu şekilde feshedilen meclisin yerine seçilen yerine seçilen meclis, kalan süreyi tamamlar. Belediye meclisinin; a) Danıştay tarafından feshi veya meclis toplantılarının ertelenmesi, b) Meclis üye tam sayısının yarıdan fazlasının tutuklanması, c) Yedek üyelerin getirilmesinden sonra da meclis üye tam sayısının yarısından aşağı düşmesi, d) Geçici olarak görevden uzaklaştırılması, durumlarında, meclis çalışabilir duruma gelinceye veya yeni meclis seçimi yapılıncaya kadar meclis görevi, belediye encümeninin memur üyeleri tarafından yürütülür. 2.2.2.1.4.2. Belediye Encümeni Belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında; a) İl belediyelerinde ve nüfusu 100.000’in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye, mali hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl seçeceği iki üye olmak üzere yedi kişiden, b) Diğer belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği iki üye, mali hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden oluşur.87 Belediye idaresinin ikinci organı belediye encümenidir. Kanunda “belediye meclisi” karar organı olarak nitelendirilmiş ve gösterilen gerekçede belediye encümeninin karar organı değil yürütme organı (m.33) olduğu belirtilmiş ise de 87 Belediye Mevzuatı, s.56. 51 belediye encümeninin görev ve yetkileri (m.34) incelendiğinde, bu organın karar organı olduğu görülmektedir. “ Anayasa Mahkemesi, belediye kanununun encümenin görev ve yetkilerini düzenleyen 34.maddesinin çeşitli bentlerinde geçen “ karar vermek, karar almak” gibi ifadelerin encümeni karar organı haline getirmediğini belirtmiştir. Mahkemeye göre encümen, belediye meclisince verilen kararın somutlaştırılması ya da somut kararın icrası niteliğinde karar vermektedir. Dolayısıyla bu madde kapsamında encümene verilen yetkileri icrai nitelikte kabul etmek gerekir. Anayasa Mahkemesi encümenin niteliğine ilişkin kararında belediye kanununun genel gerekçesini ve madde gerekçesini dikkate almıştır. Genel gerekçede “ belediye organlarının meclis, encümen ve başkandan oluşan geleneksel üçlü yapısı korunmuş, belediye encümeninin karar organı değil, yürütme organı olması öngörülmüştür. Hükmü yer alırken madde gerekçesinde ise encümenin görev ve yetkileri yeniden düzenlenerek yürütme organı olma niteliği daha netleştirilmekte ve belediye meclisine ilişkin hükümlerle tutarlılık içinde, 1580 sayılı kanunla öngörülen meclis yerine karar alma yetkisi tümüyle kaldırılmaktadır. Sonuç olarak karar organı olan meclis ile yürütme organı olan encümen arasındaki ayrım netleştirilmiştir.” şekliyle madde düzenlenmiştir.88 2.2.2.1.4.2.1. Belediye Encümeninin Yapısı ve İşleyişi Belediye encümeninin üye sayısı, il belediyeleri ve nüfusu 100.000’in üzerinde olan belediyelerde meclis her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oy ile seçeceği üç üye, belediye başkanının birim amirleri ve mali hizmetler birim amiri arasından bir yıl süre için iki üye olmak üzere yedi kişiden oluşur. Diğer belediyeler ise beş kişiden oluşur. Geriye kalan üyeler ise belediye başkanı tarafından birim amirleri arasından seçilir. Belediye encümeni, önceden belirlenmiş olan gün ve saatte haftada birden az olmamak üzere, acil durumlarda belediye başkanının çağrısıyla toplanmaktadır. Belediye encümeninin başkanı belediye başkanıdır. Belediye başkanının katılamadığı toplantılara, belediye başkanının görevlendireceği başkan yardımcısı veya encümen üyesi başkanlık etmektedir. Bu toplantılar Belediye Kanunu’nun 35.maddesinde düzenlenmiştir. Belediye encümeni haftada en az bir kez olmak üzere gündemindeki konuları konuşmak için toplanır. Gündemin ağırlığına göre toplantı günü 88 Şengül, 99. 52 haftada birden fazla olabilir. Acil durumlarda başkan, encümeni toplantıya çağırabilir. Encümen üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanır ve katılanların salt çoğunluğuyla karar verir. Encümenin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na göre ihale komisyonu olarak yapacağı toplantılarda da bu hüküm geçerlidir. Oyların eşitliğinde başkanın bulunduğu taraf çoğunluk sayılır. Çekimser oy kullanılamaz89. Encümenin gündemi başkan tarafından belirlenir. Üyeler, başkanın uygun bulduğu görüşle gündem maddesi teklifinde bulunabilir. Belediye başkanının göndermediği konular encümende görüşülemez. 2.2.2.1.4.2.2. Belediye Encümeninin Görev ve Yetkileri Belediye encümeninin görev ve yetkileri Belediye Kanunu’nun 34. maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir: Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip belediye meclisine görüş bildirmek, Yıllık çalışma programına alınan işlerle ilgili kamulaştırma kararlarını almak ve uygulamak, Öngörülmeyen giderler ödeneğinin harcama yerlerini belirlemek, Bütçede fonksiyonel sınıflandırmanın ikinci düzeyleri arasında aktarma yapmak, Kanunlarda öngörülen cezaları vermek, Vergi, resim ve harçlar dışında kalan dava konusu olan belediye uyuşmazlıklarının anlaşma ile tasfiyesine karar vermek, Taşınmaz mal satımına, trampasına ve tahsisine ilişkin meclis kararlarını uygulamak; süresi üç yılı geçmemek üzere kiralanmasına karar vermek, Umuma açık yerlerin açılış ve kapanış saatlerini belirlemek, Diğer kanunlarda belediye encümenine verilen görevleri yerine getirmek.90 89 90 Belediye Mevzuatı, s.56. Belediye Mevzuatı, s.58. 53 2.2.2.1.4.3. Belediye Başkanı Belediye Başkanı tanımı 5272 sayılı Belediye Kanunu 37. madesinde şu şekilde yapılmaktadır: “Belediye başkanı, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisidir.” 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’na göre de “Büyükşehir belediye başkanı, büyükşehir belediye idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir.” Belediye başkanları belediye idaresinin başı olarak, belediye faaliyetlerinden birinci derecede sorumlu kişidir. Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak birinci derecede belediye başkanının görevidir. Belediye başkanı, görevinin devamı süresince siyasi partilerin yönetim ve denetim organlarında görev alamaz; profesyonel spor kulüplerinin başkanlığını yapamaz ve yönetiminde bulunamaz. 2.2.2.1.4.3.1. Belediye Başkanının Seçilme Yöntemi Belediye başkanı, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin en büyük amiri, yürütme organı ve temsilcisidir. Belediye başkanı belde sakinleri tarafından, beş yıl için seçilmektedir. Belediye başkanı seçilebilmek için belediye meclisi üyeliği için aranan niteliklere sahip olmak gerekmektedir (m.37). Belediye başkanı, izin, hastalık veya başka bir nedenle görevi başında bulunmadığı durumda, bu süre için kendisine vekâlet etmek üzere, belediye meclisi üyeleri arasından birini başkan vekili olarak görevlendirir. Başkan vekili, belediye başkanına vekâlet ettiği zaman başkanın tüm hak ve yetkilerine sahiptir.91 1963 yılında Türkiye’de belediye başkanının seçim yönteminde değişiklik yapılmıştır ve günümüzde halen geçerliliği sürmektedir. Kanun değişikliğiyle TBMM’de yapılan görüşmelerde başkanın meclis tarafından seçilmesinin başkanı meclis üyelerinin altında bıraktığı söylenmişti.92 Belediye başkanlığının herhangi bir sebeple boşalması ve yeni belediye başkanı veya başkan seçiminin yapılamaması durumunda, seçim yapılıncaya kadar belediye 91 92 Metin Günday, İdare Hukuku, Ankara İmaj Yayıncılık, s. 41-42 Oya Çiftçi, Yerel Seçimler Panoraması (1993-1999), TODAİE Yayını, Haziran 2001. 54 başkanlığına büyükşehir ve il belediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde görevlendirme vali tarafından yapılır. Bu göreve gelecek kişinin belediye başkanı seçilme yeterliliğine sahip olması şarttır. Belediye başkanı veya başkan vekili seçimi en geç on beş gün içinde tamamlanmadığı takdirde belediye meclisinin feshine dair hükümler uygulanır. 2.2.2.1.4.3.2. Belediye Başkanının Görevleri Belediye başkanının görev ve yetkileri kanunun 38.maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir.93 Belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak, Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak, Belediyeyi devlet dairelerinde ve törenlerde, davacı veya davalı olarak da yargı yerlerinde temsil etmek veya vekil tayin etmek, Meclise ve encümene başkanlık etmek, Belediyenin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek, Belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek, Yetkili organların kararlarını almak şartıyla sözleşme yapmak, Meclis ve encümen kararlarını uygulamak, Bütçeyi uygulamak, bütçede meclis ve encümenin yetkisi dışındaki aktarmalara onay vermek, Belediye personelini atamak, Belediye ve bağlı kuruluşları ile işletmelerini denetlemek, Şartsız bağışları kabul etmek, 93 5393 sayılı Belediye Kanunu. 55 Belde halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemleri almak, Bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanmak, özürlülere yönelik hizmetleri yürütmek ve özürlüler merkezini oluşturmak, Temsil ve ağırlama giderleri için ayrılan ödeneği kullanmak, Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak. Belediye başkanlıklarının nüfusu;94 a) 10.000'e kadar olan beldelerde 70.000, b) 10.001'den 50.000'e kadar olan beldelerde 80.000, c) 50.001'den 100.000'e kadar olan beldelerde 100.000, ç) 100.001'den 250.000'e kadar olan beldelerde 115.000, d) 250.001'den 500.000’e kadar olan beldelerde 135.000, e) 500.001’den 1.000.000’a kadar olan beldelerde 155.000, f) 1.000.001’den 2.000.000’a kadar olan beldelerde 190.000, g) 2.000.001’den fazla olan beldelerde 230.000, Gösterge rakamının Devlet memurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda aylık brüt ödenek ödenir. Nüfusu 50.001’den az olan il merkezi beldelerde bu ödeneğin hesaplanmasında (c) bendinde belirtilen gösterge rakamı esas alınır. Belediye başkanının görevli, izinli ve hasta bulunduğu sürelerde ödeneği kesilmez (m.39).95 2.2.2.1.4.3.3. Belediye Başkanlığının Sona Ermesi 94 95 Belediye Mevzuatı, s. 59. 5393 sayılı Belediye Kanunu. 56 Belediye Kanunu’nun 44. maddesinde belediye başkanlığı çeşitli durumlarda sona erer. İstifa ve ölüm, sürenin dolması belediye başkanlığını kendiliğinden sona erdiren sebeplerdir. Belediye başkanlığının sona ermesi şu hallerde mümkündür: Mazeretsiz ve kesintisiz olarak yirmi günden fazla görevini terk etmesi ve bu durumun mahallin mülki idare amiri tarafından belirlenmesi Seçilme yeterliğini kaybetmesi Görevini sürdürmesine engel bir hastalık veya sakatlık durumunun yetkili sağlık kuruluşu raporuyla belgelenmesi Meclisin feshine sebep olan eylem ve işlemlere katılması Başkanlık sıfatının kaybedilmesi İçişleri Bakanlığının başvurusuyla yalnızca Danıştay kararıyla olur. Belediye kanununun 45.maddesinde belediye başkanlığının süresinden önce herhangi bir şekilde boşalması durumunda izlenecek yol belirlenmiştir. Bu kanunla vali, belediye meclisinin on gün içinde toplanmasını sağlar. Meclis, birinci başkan vekilinin bulunmaması durumunda ikinci başkan vekilinin başkanlığında, ikinci başkanın olmaması durumunda en yaşlı üyenin başkanlığında toplanır. Belediye başkanlığının toplanması durumunda yeni bir başkan veya başkan vekili seçimi düzenlenmiştir. Bu düzenleme; a) Belediye başkanlığının boşalması veya seçim dönemini aşacak biçimde kamu hizmetinden yasaklanma cezasının verilmiş olması durumunda bir başkan, b) Başkanın görevden uzaklaştırılması, tutuklanması veya seçim dönemini aşmayacak biçimde kamu hizmetinden yasaklama cezası alması durumunda bir başkan vekili seçecektir. 2.2.2.1.5.4. Belediye Teşkilatı Belediye teşkilatı, norm kadroya uygun olarak yazı işleri, mali hizmetler, fen işleri ve zabıta birimlerinden oluşur. Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. Belediye teşkilatının norm kadro esasına göre kurulması kanun gereğidir (m.48,49). 57 Beldenin nüfusu, fiziki ve coğrafi yapısı, ekonomik, sosyal ve kültürel özellikleri ile gelişme potansiyeli dikkate alınarak, norm kadro ilke ve standartlarına uygun olarak gerektiğinde sağlık, itfaiye, imar, insan kaynakları, hukuk işleri ve ihtiyaca göre diğer birimler oluşturulabilir. Bu birimlerin kurulması, kaldırılması veya birleştirilmesi belediye meclisinin kararıyla olur. 96 Belediye personelinin atanması belediye başkanı tarafından yapılır. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadrolarına yapılan atamalar ilk toplantıda belediye meclisinin bilgisine sunulur. Belediye ve belediyelere bağlı olan kuruluşlarda, norm kadroya uygun olarak çevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, planlama, araştırma ve geliştirme eğitim ve danışmanlık alanlarında avukat, mimar, mühendis, şehir ve bölge plancısı, çözümleyici ve programcı, tabip, uzman tabip, ebe, hemşire, veteriner, kimyager, teknisyen ve tekniker gibi uzman ve teknik personel yıllık sözleşme ile çalıştırılabilir. Avukat, mimar, mühendis (inşaat mühendisi ve harita mühendisi olmak şartıyla) ve veteriner kadrosu bulunmayan veya işlerin azlığı nedeniyle bu unvanlarda kadrolu personel istihdamına ihtiyaç duyulmayan belediyelerde, bu hizmetlerin yürütülmesi amacıyla, haftanın ya da ayın belirli gün veya saatlerinde kısmi zamanlı olarak sözleşme ile personel çalıştırılabilir. Kısmi zamanlı olarak çalıştırılacak personel sayısı yukarıda belirtilen her unvan için birden fazla olamaz ve bunlarla yapılacak olan sözleşme süresi takvim yılını aşamaz. Bu kişilere ödenecek net ücret, aynı unvanlı kadroların birinci derecesinin birinci kademesi için yapılması gereken bütün ödemeler toplamının net tutarının yarısını geçmemek ve çalıştırılacak süre ile orantılı olmak üzere belediye meclisi kararı ile tespit edilir. Bu fıkraya göre sözleşmeli personel olarak çalıştırılanlar için iş sonu tazminatı ödenmez ve işsizlik sigortası primi yatırılmaz ve aynı kişi birden fazla belediye veya bağlı kuruluşta çalıştırılamaz (m.49).97 Belediyelerde başkana görevlerinde yardımcı olmak üzere belediye başkan yardımcıları vardır. Norm kadrosunda belediye başkan yardımcısı bulunan belediyelerde norm kadro sayısına bağlı kalınmaksızın; belediye başkanı, zorunlu 96 97 Belediye Mevzuatı, s. 63. 5393 sayılı Belediye Kanunu. 58 gördüğü takdirde, nüfusu 50.000’e kadar olan belediyelerde bir, nüfusu 50.001-200.000 arasında olan belediyelerde iki, nüfusu 200.001-500.000 olan belediyelerde üç, nüfusu 500.000 ve fazla olan belediyelerde dört belediye meclis üyesini belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilebilir. Bu şekilde görevlendirme, memuriyete geçiş, sözleşmeli veya işçi statüsünde çalışma dâhil ilgililer açısından herhangi bir hak teşkil etmez ve belediye meclisinin görev süresini aşamaz. Belediyelerde personel sayısının belirlenmesinde norm kadro dikkate alınması gereken temel değişkendir. Norm kadroya ilişkin personel yapılanması “ Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik” çerçevesinde gerçekleştirilir. Yönetmeliğe göre belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri, hukuki durumları ve hizmet özelliklerine göre altı grupta incelenir;98 (A) Grubu: Büyükşehir Belediyeleri, (B) Grubu: İl Belediyeleri, (C ) Grubu: Büyükşehir İlçe Belediyeleri, (D) Grubu: İlçe ve Belde Belediyeleri, (E) Grubu: Belediye Bağlı Kuruluşları, (F) Grubu: Mahalli İdare Birlikleri. şeklinde tespit edilmiş ve Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yapılan 2009 yılı adrese dayalı nüfus sayımında belirlenen nüfuslara uygun olarak yeniden düzenlenerek bu Yönetmeliğe eklenmiştir. Her grup kendi nüfusuna göre alt gruplara ayrılmış; (B), (C) ve (D) gruplarındaki belediyeler; ilçe merkezi, sanayi veya ticaret ve turizm niteliklerinden birini taşıması durumunda bir üst, iki özelliğe sahip olması durumunda iki üst, üç özelliğe sahip olması durumunda üç üst nüfus grubuna çıkarılmıştır. (E) grubunda yer alan belediye bağlı kuruluşları ile (F) grubunda yer alan mahalli idare birlikleri hizmet özelliklerine göre tasnif edilmiştir. Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yapılan nüfus sayımlarında nüfusa uygun her grup kendi nüfuslarına göre alt gruplara ayrılmıştır. Bu kurum tarafından yapılan sayımların sonuçlarına göre nüfusların değişmesi durumunda belediyelerin ait olduğu 98 27.11.2011 Tarihli ve 28125 sayılı Resmi Gazete. 59 alt gruplar değiştirilecektir. 2010 Yönetmelik değişikliğine göre örnek olarak il belediyeleri kategorisinde üç alt gruba ilişkin norm kadro standart cetveli Tablo 2.2’de99 verilmiştir. Tablo 2.2. İl Belediyeleri Norm Kadro Standartları Cetveli Belediye Türü:ü B1 B2 B3 B9 B8 B5 B6 B7 B4 (0 – (50 000 (100 000 (150 000 (200 000 (250 000 (300 000 (350 000 (400 000 49 -99 -149 -199 999)-249 999) -299 999) -349 000) -399 999) ve Üzeri) 999) 999) 000) Kadro Adı ADET ADET ADET ADET ADET ADET ADET ADET ADET BELEDİYE BAŞKAN 1 1 2 2 3 3 4 4 4 YARDIMCISI YAZI İŞLERİ MÜDÜRÜ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 MALİ HİZMETLER 1 1 1 1 1 1 1 1 1 MÜDÜRÜ FEN İŞLERİ MÜDÜRÜ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 İMAR VE ŞEHİRCİLİK 1 1 1 1 1 1 1 1 1 MÜDÜRÜ TEMİZLİK İŞLERİ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 MÜDÜRÜ İTFAİYE MÜDÜRÜ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ZABITA MÜDÜRÜ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 HUKUK İŞLERİ MÜDÜRÜ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 VETERİNER İŞLERİ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 MÜDÜRÜ DİĞER MÜDÜRLER 5 6 7 9 10 11 14 16 18 ÖZEL KALEM MÜDÜRÜ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 UZMAN 2 3 4 5 5 6 6 7 8 ŞEF 21 22 24 27 29 30 34 37 39 AVUKAT 1 2 2 3 3 4 5 5 7 MALİ HİZMETLER 2 2 2 2 2 4 4 4 4 UZMANI MALİ HİZMETLER 1 1 1 1 1 2 2 2 2 UZMAN YARDIMCISI İDARİ PERSONEL 42 44 55 67 87 105 119 129 139 TEKNİK PERSONEL 35 37 45 52 63 73 97 107 117 SAĞLIK PERSONELİ 8 10 12 13 16 19 22 26 30 YARDIMCI HİZMET 5 6 8 12 15 18 20 24 28 PERSONELİ İTFAİYE AMİRİ 1 1 2 2 3 4 4 4 4 İTFAİYE ÇAVUŞU 3 3 4 6 9 10 12 14 16 İTFAİYE ERİ 27 33 44 54 81 90 108 116 124 ZABITA AMİRİ 1 1 2 3 3 4 5 6 6 ZABITA KOMİSERİ 3 4 8 9 10 12 15 16 18 ZABITA MEMURU 24 28 48 54 60 66 75 80 85 MEMUR KADROLARI 192 214 280 331 410 471 556 607 659 TOPLAMI SÜREKLİ İŞÇİ 96 107 140 166 205 236 278 304 330 KADROLARI TOPLAMI 99 27.11.2011 Tarihli ve 28125 sayılı Resmi Gazete 60 Sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç belediye memurlarına, başarı durumlarına göre toplam memur sayısının yüzde onunu ve Devlet memurlarına uygulanan aylık kat sayının (20.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek üzere, hastalık ve yıllık izinleri dâhil olmak üzere, çalıştıkları sürelerle orantılı olarak encümen kararıyla yılda en fazla iki kez ikramiye ödenebilir. 2.2.3. Büyükşehir Belediyesi Türkiye’de Mart 1984 yılında yürürlüğe girmiş olan büyükşehir belediyeleri üst kademe belediyelerdir. 1982 anayasasının 127. maddesindeki “büyük yerleşim yerlerinde özel yönetim biçimleri oluşturulabilir” hükmüne dayanılarak 1984 yılında kurulmaya başlanmıştır. O zamana kadar Türkiye’de belediyelerin hizmet alanları iç içe geçmez ayrı ayrı yürütülürdü. Büyükşehir belediyeciliğinde ise, büyükşehir hizmet alanı içinde birden çok ilçe veya birinci kademe belediyesi vardır. Bundan dolayı, belediye hizmeti aynı zamanda hem büyükşehir, hem de ilçe belediyesi eliyle yürütülür. Fakat yasa büyükşehir ve ilçe belediyelerinin yürüttükleri hizmet türlerini birbirinden ayırmıştır. Büyükşehir belediye yönetimi, iki kademeden oluşmaktadır. Alt kademede ilçe belediyeleri, üst kademede ise anakent belediyesi yer almaktadır. 2.2.3.1. Büyükşehir Belediye Yönetimi 2.2.3.1.1. Büyükşehir Belediyesinin Kuruluşu Büyükşehir belediyesi, en az üç ilçe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan, kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan, idari ve mali özerkliğe sahip ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisi olarak tanımlanır. Büyükşehir Belediye Kanunu’na göre, son nüfus sayımına göre yerleşim birimlerinin toplam nüfusu 750.000’den fazla olan il belediyeleri, ekonomik gelişmişlik düzeyleri ve fiziki yerleşim durumları da dikkate alınarak, bu il belediyeleri kanunla Büyükşehir Belediyelerine dönüştürülmektedir. 61 Türkiye’de Büyükşehir Belediyeleri ilk olarak 1984 tarihinde İstanbul, Ankara ve İzmir’de kurulmuş olup giderek sayıları artarak bugün itibariyle 16’ya ulaşmıştır. 06.12.2012 yılı itibariyle 6360 sayılı kanunla bu sayı 29’a çıkarılmıştır. 2.2.3.1.2. 6360 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun Getirdiği Yenilikler 6360 sayılı Kanun100 ile büyükşehir statüsüne 13 il daha dâhil olmuştur: Aydın, Balıkesir, Denizli, Hatay, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa ve Van. Bu şehirlerle birlikte mevcut olan büyükşehirlerin 13 tanesi, yani Adana, Ankara, Antalya, Bursa, Diyarbakır, Eskişehir, Erzurum, Gaziantep, İzmir, Kayseri, Konya, Mersin, Sakarya, Samsun sınırları, İstanbul ve Kocaeli’nde olduğu gibi ilin mülki sınırlarının tamamını kapsayacak şekilde düzenlenmiştir. Bu düzenlemeyle 13 yeni Büyükşehir Belediyesi kurulmuştur. Mevcut belediyeler dâhil, tüm büyükşehir belediyelerinin sınırları il mülki sınırı olarak belirlenmiştir. İlçe belediyelerinin sınırları, ilçe mülki sınırı olarak belirlenmiştir. Daha sonra bu düzenlemeye yeni bir il daha dâhil olmuştur. Toplamda 14 yeni Büyükşehir Belediyesi kurulmuştur. Aydın, Balıkesir, Denizli, Hatay, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Ordu, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa, Van Büyükşehir Belediyesi unvanına kavuştu.101 Büyükşehir Belediyesine dönüştürülen ve daha öncesinde Büyükşehir Belediyesi kişilikleri kaldırılmıştır. Mevcut ve kurulan Büyükşehir Belediyelerinin bulundukları illerdeki İl Özel İdarelerinin tüzel kişilikleri kaldırılmıştır. 6360 sayılı kanunla Büyükşehir Belediye sınırları içinde 27 yeni ilçe kurulmuştur. Büyükşehir Belediyesinin kuruluş koşulları değiştirilmiştir. 30 ilde Özel İdareler yerine Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı kurulmuştur. Toplam 30 büyükşehirdeki 1.053 belde belediyesi ile 16.082 köy, mahalle haline getirilmiştir. 100 6360 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 06.12.2012 Tarih ve 28489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 101 14.3.2013 tarihli ve 6447 sayılı Kanunun 1 inci maddesiyle, bu Kanunun başlığında yer alan “ON ÜÇ” ibaresi “ON DÖRT” olarak, “YİRMİ ALTI” ibaresi “YİRMİ YEDİ” olarak değiştirilmiş ve 1 inci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Muğla,” ibaresinden sonra gelmek üzere “Ordu,” ibaresi eklenmiştir. 62 Büyükşehir yapılan illerin dışında kalan 51 ilde, nüfusu 2000’den az belediyeler başka hiçbir özellik göz önünde bulundurulmadan kapatılarak köye dönüştürülmüştür. Bu hükümle toplam 552 belediye tüzel kişiliğini yitirmiştir. Yeni kanuni düzenleme ile yapılan bir diğer yenilikte ise yukarıda belirttiğimiz şehirlerin merkezinde “merkez ilçeler” kurulmuş, mevcut olan ilçeler de “merkez ilçe” özelliğine kavuşmuştur. 2.2.3.1.3. Büyükşehir Belediyesinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları Büyükşehir ve İlçe Belediyelerinin görev ve sorumlulukları: 5216 sayılı kanunun 7. maddesi büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumluluklarını şu şekilde düzenlenmektedir: İlçe ve (…)(102) belediyelerinin görüşlerini alarak büyükşehir belediyesinin stratejik planını, yıllık hedeflerini, yatırım programlarını ve bunlara uygun olarak bütçesini hazırlamak, Çevre düzeni planına uymak kaydıyla, büyükşehir belediye (…) (103) sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak; büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plana uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar planlarını, bu planlarda yapılacak değişiklikleri parselasyon planlarını yapmayan ilçe (...) (104) belediyelerinin uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapmak veya yaptırmak, Kanunlarla büyükşehir belediyesine verilmiş görev ve hizmetlerin gerektirdiği proje, yapım, bakım ve onarım işleriyle ilgili her ölçekteki imar planlarını, parselasyon planlarını ve her türlü imar uygulamasını yapmak ve ruhsatlandırmak, 20.7.1966 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanununda belediyelere verilen yetkileri kullanmak, 102 “ve ilk kademe “deyimi, 12.11.2012-6360/13 md.ile aynı kanunun 36.maddesi gereğince, “ilk mahalli idareler genel seçiminde” yürürlüğe girmek üzere çıkarılmıştır. 103 “ ve mücavir alan” deyimi, 12.11.2012-6360/13md.ile aynı kanunun36.maddesi gereğince , “ilk mahalli idareler genel seçiminde” yürürlüğe girmek üzere çıkarılmıştır. 104 “ve ilk kademe” deyimi, 12.11.2012-6360/13md. ile aynı kanunun 36.maddesi gereğince, “ilk mahalli idareler genel seçiminde “ yürürlüğe girmek üzere çıkarılmıştır. 63 Büyükşehir belediyesi tarafından yapılan veya işletilen alanlardaki iş yerlerine büyükşehir belediyesinin sorumluluğunda bulunan alanlarda işletilecek yerlere ruhsat vermek ve denetlemek, Belediye Kanununun 69 ve 73’üncü maddelerindeki yetkileri kullanmak, Büyükşehir ulaşım ana planını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit temek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek, Büyükşehir belediyesinin yetki alanındaki mahalleleri ilçe merkezine bağlayan yollar, meydan, bulvar, cadde ve ana yolları yapmak, yaptırmak, bakım ve onarımı ile bu yolların temizliği ve karla mücadele çalışmalarını yürütmek; kentsel tasarım projelerine uygun olarak bu yerlere cephesi bulunan yapılara ilişkin yükümlülükler koymak; ilan ve reklam asılacak yerleri ve bunların şekil ve ebadını belirlemek; meydan, bulvar, cadde, yol ve sokak ad ve numaraları ile bunlar üzerindeki binalara numara verilmesi işlerini gerçekleştirmek, Coğrafi ve kent bilgi sistemlerini kurmak, Sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak çevrenin, tarım alanlarının ve su havzalarının korunmasını sağlamak; ağaçlandırma yapmak; gayrisıhhi işyerlerini, eğlence yerlerini, halk sağlığına ve çevreye etkisi olan diğer işyerlerini kentin belirli yerlerinde toplamak; inşaat malzemeleri, hurda depolama alanları ve satış yerlerini, hafriyat toprağı, moloz, kum ve çakıl depolama sahalarını belirlemek, bunların taşınmasında çevre kirliliğine meydan vermeyecek tedbirler almak; büyükşehir katı atık yönetim planını yapmak, yaptırmak; katı atıkların kaynakta toplanması ve aktarma istasyonuna kadar taşınması hariç katı atıkların ve hafriyatın yeniden değerlendirilmesi, depolanması ve bertaraf edilmesine ilişkin hizmetleri yerine getirmek, bu amaçla tesisler kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek; sanayi ve tıbbi atıklara ilişkin hizmetleri yürütmek, bunun için gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya 64 işlettirmek; deniz araçlarının atıklarını toplamak, toplatmak, arıtmak ve bununla ilgili gerekli düzenlemeleri yapmak, Gıda ile ilgili olanlar dâhil birinci sınıf gayrisıhhi müesseseleri ruhsatlandırmak ve denetlemek, yiyecek ve içecek maddelerinin tahlillerini yapmak üzere laboratuvarlar kurmak ve işletmek, Büyükşehir belediyesinin yetkili olduğu veya işlettiği alanlarda zabıta hizmetlerini yerine getirmek, Yolcu ve yük terminalleri, kapalı ve açık otoparklar yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek, Büyükşehir’in bütünlüğüne hizmet eden sosyal donatılar, bölge parkları, hayvanat bahçeleri, hayvan barınakları, kütüphane, müze, spor, dinlence, eğlence ve benzeri yerleri yapmak, yaptırmak, işletmek, veya işlettirmek; gerektiğinde amatör spor kulüplerine nakdi yardım yapmak, malzeme vermek ve gerekli desteği sağlamak, amatör takımlar arasında spor müsabakaları düzenlemek, yurt içi ve yurt dışı müsabakalarda üstün üstün başarı gösteren veya derece alan sporculara, teknik yönetici, antrenör ve öğrencilere belediye meclis kararıyla ödül vermek, Gerektiğinde mabetler ile sağlık, eğitim ve kültür hizmetleri için bina ve tesisler yapmak, kamu kurum ve kuruluşlarına ait bu hizmetlerle ilgili bina ve tesislerin her türlü bakımını, onarımını yapmak ve gerekli malzeme desteğini sağlamak, Kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekânların ve işlevlerinin korunmasını sağlamak, bu amaçla bakım ve onarımını yapmak, korunması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden inşa etmek, Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dâhil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, Su ve kanalizasyon hizmetlerini yürütmek, bunun için gerekli baraj ve diğer tesisleri kurmak, kurdurmak ve işletmek; derelerin ıslahını yapmak; kaynak suyu veya arıtma sonunda üretilen suları pazarlamak, 65 Mezarlık alanlarını tespit etmek, mezarlıklar tesis etmek, işletmek, işlettirmek, defin ile ilgili hizmetlerini yürütmek, Her çeşit toptancı hallerini ve mezbahaları yapmak, yaptırmak, işletmek, veya işlettirmek, imar planında gösterilen yerlerde yapılacak olan özel hal ve mezbahaları ruhsatlandırmak ve denetlemek, İl düzeyinde yapılan planlara uygun olarak, doğal afetlerle ilgili planlamaları ve diğer hazırlıkları büyükşehir ölçeğinde yapmak; gerektiğinde diğer afet bölgelerine araç, gereç ve malzeme desteği vermek; itfaiye ve acil yardım hizmetlerini yürütmek; patlayıcı ve yanıcı madde üretim ve depolama yerlerini tespit etmek, konut, işyeri, eğlence yeri, fabrika ve sanayi kuruluşları ile kamu kuruluşlarını yangına ve diğer afetlere karşı alınacak önlemler yönünden denetlemek, bu konuda mevzuatın gerektirdiği izin ve ruhsatları vermek, Sağlık merkezleri, hastaneler, gezici sağlık üniteleri ile yetişkinler, yaşlılar, engelliler, kadınlar, gençler ve çocuklara yönelik her türlü sosyal ve kültürel hizmetleri yürütmek, geliştirmek ve bu amaçla sosyal tesisler kurmak, meslek ve beceri kazandırma kursları açmak, işletmek veya işlettirmek, bu hizmetleri yürütürken üniversiteler, yüksekokullar, meslek liseleri, kamu kuruluşları ve sivil toplum örgütleri ile işbirliği yapmak, Merkezi ısıtma sistemleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, Afet riski taşıyan veya can ve mal güvenliği açısından tehlike oluşturan binaları tahliye etme ve yıkım konusunda ilçe belediyelerinin talepleri halinde her türlü desteği sağlamak. İlçe (…) (105)belediyelerinin görev ve yetkileri şu şekilde sıralanmıştır:106 Kanunlarla münhasıran büyükşehir belediyesine verilen görevler ile birinci fıkrada sayılanlar dışında kalan görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak, Büyükşehir katı atık yönetim planına uygun olarak, katı atıkları toplamak ve aktarma istasyonuna taşımak, 105 “ve ilk kademe “deyimi, 12.11.2012-6360/13 md.ile aynı kanunun 36.maddesi gereğince, “ilk mahalli idareler genel seçiminde” yürürlüğe girmek üzere çıkarılmıştır 106 6360 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu. 66 Sıhhi işyerlerini, 2. ve 3. Sınıf gayrisıhhi müesseseleri, umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini ruhsatlandırmak ve denetlemek, Birinci fıkrada belirtilen hizmetlerden; 775 sayılı Gecekondu Kanununda belediyelere verilen yetkileri kullanmak, otopark, spor, dinlenme ve eğlence yerleri ile parkları yapmak; yaşlılar, engelliler, kadınlar, gençler ve çocuklara yönelik sosyal ve kültürel hizmetler sunmak; mesleki eğitim ve beceri kursları açmak; mabetler ile sağlık, eğitim, kültür, tesis ve binalarının yapım, bakım, ve onarımı ile kültür ve tabiat varlıkları ve tarihi dokuyu korumak; kent tarihi bakımından önem taşıyan mekanların ve işlevlerinin geliştirilmesine ilişkin hizmetler yapmak, Defin ile ilgili hizmetleri yürütmek, Afet riski taşıyan veya can ve mal güvenliği açısından tehlike oluşturan binaları tahliye etmek ve yıkmak. 2.2.3.1.3.1. Altyapı ve Ulaşım Hizmetlerinde Koordinasyon Büyükşehir sınırları içindeki altyapı hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşların temsilcilerinin katılacağı alt yapı koordinasyon merkezi kurulur. Bu hizmetlerin koordineli bir şekilde gerçekleşmesi için Altyapı Koordinasyon Merkezi (AYKOME) kurulur.107 Altyapı koordinasyon merkezi, kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlar tarafından büyükşehir içinde yapılacak altyapı yatırımları için kalkınma planı ve yıllık programlara uygun olarak yapılacak taslak programları birleştirerek kesin program haline getirir. Bu nedenle, kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlar altyapı koordinasyon merkezinin isteyeceği coğrafi bilgi sistemleri dâhil her türlü bilgi ve belgeyi vermek zorundadırlar. AYKOME’nin üyelerinin tespiti İçişleri Bakanlığı’nın çıkardığı “ Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği” adıyla 2006 yılında çıkardığı yönetmelikle yapılır. Yönetmeliğin 7. maddesinde AYKOME üyeleri şu şekilde sıralanmıştır: 107 Belediye Mevzuatı, s. 95. 67 Büyükşehir belediyesi fen işleri daire başkanı ile büyükşehir belediye başkanının belediye ve işletmeleri ile bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde görevlendireceği en fazla on kişi, Milli Savunma Bakanlığı temsilcisi, Karayolları Genel Müdürlüğü temsilcisi, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü temsilcisi, Demir yollar, Limanlar ve Hava Meydanları İnşaatı Genel Müdürlüğü temsilcisi, Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü temsilcisi, Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş temsilcisi, Türkiye Elektrik İletim A.Ş temsilcisi, Şehir İçi Elektrik Dağıtım A.Ş temsilcisi, Boru Hatları ile Petrol Taşıma A.Ş temsilcisi, Belediyelerini ilgilendiren konuların görüşüldüğü toplantılara büyükşehir ilçe belediye başkanları veya görevlendirecekleri bir üye, Belediye altyapı hizmetlerini etkileyecek derecede yatırım yapan ve belediye tarafından belirlenen özel kuruluş temsilcisi. Ayrıca AYKOME toplantılarına, gündemde yer alan konular ile ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının veya oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun temsilcileri oy hakkı olmaksızın görüşleri alınmak üzere davet edilir. Büyükşehir belediye sınırları içerisinde her türlü vasıtayla yapılan ulaşım hizmetlerinin koordinasyonunu sağlamak üzere (UKOME) Ulaşım Koordinasyon Merkezi kurulur. Merkez başkanlığını, büyükşehir belediye başkanı veya görevlendirdiği kişi yapar. Diğer temsilciler ise İçişleri Bakanlığının yönetmeliğiyle yapılır. Yönetmeliğin 17.maddesi uyarınca UKOME şu üyelerden oluşur: Büyükşehir belediye başkanınca, belediyenin ulaşım ve yatırımlarla ilgili daire ve işletmeleriyle bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde görevlendireceği en fazla on kişi, 68 Milli Savunma Bakanlığı temsilcisi, Jandarma Genel Komutanlığı temsilcisi, Emniyet Genel Müdürlüğü temsilcisi, Sınırları içerisinde deniz bulunan büyükşehirlerde, Sahil Güvenlik Komutanlığı temsilcisi, Sınırları içerisinde deniz bulunan büyükşehirlerde, Denizcilik Müsteşarlığı temsilcisi, Karayolları Genel Müdürlüğü temsilcisi, Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü Temsilcisi, Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğü temsilcisi, Demiryollar, Limanlar ve Hava Meydanları İnşaatı Genel Müdürlüğü temsilcisi, Kendi belediyelerini ilgilendiren ve belediyelerinin yetki alanı içerisinde oluşan ve o belediyenin sınırları içerisinde başlayıp biten ulaşım konularında ilçe belediye başkanları veya görevlendirecekleri bir üye. AYKOME ve UKOME’ nin görev ve yetkileri ile ilgili hizmet ve faaliyetlerde, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile gerekli koordinasyon büyükşehir belediye başkanı tarafından sağlanır. 2.2.3.1.4. Büyükşehir Belediyesinin Organları Büyükşehir belediyesi, büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediye encümeni ve büyükşehir belediye başkanı olmak üzere üç organa ayrılmaktadır. 2.2.3.1.4.1. Büyükşehir Belediye Meclisi Büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediyesinin karar organıdır ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilen üyelerden oluşur. Büyükşehir belediye başkanı büyükşehir belediye meclisinin başkanı olup, büyükşehir içindeki diğer belediyelerin başkanları, büyükşehir belediye meclisinin doğal üyesidir. 69 2.2.3.1.4.1.1. Büyükşehir Belediye Meclisinin Yapısı ve Çalışması Büyükşehir belediye meclisi üyelerinin seçimi 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun108 hükümlerine uygun yapılır. Büyükşehir belediye meclisinin başkanı, büyükşehir belediye başkanıdır. Meclis toplantıları olağan ve olağanüstü olmak üzere iki gruba ayrılır (m.13). Olağan toplantılar her ayın ikinci haftasında yapılır. Meclis bir ay tatil yapabilir. Belediye meclisi her ayın ilk haftasında toplanır. Toplantı zamanına dair yapılan düzenlemeye göre bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi en çok yirmi, diğer toplantıların süresi ise en çok beş gündür. Meclis, her zamanki toplantı zamanına göre toplanır. Toplantının belirlendiği saatte gerçekleşmemesi halinde önceden bilgi vermek kaydıyla belediye sınırları içinde meclis başkanının belirlediği yerde toplantı gerçekleşir. Toplantının yer ve zamanı her zamanki usullerle belde halkına duyurulmalıdır.109 Olağanüstü toplantıların yapılması birtakım şartlara bağlıdır. Olağanüstü toplantının yapılması için gerekli bir durumun varlığı gereklidir. Toplantıya çağırma yetkisi büyükşehir belediye başkanına verilmiştir. Olağanüstü toplantı sayısı bir yılda en fazla üç kez olarak sınırlandırılmıştır. Acil durumlarda yapılacak olağanüstü toplantıların çağrı ve gündemi en az üç gün önceden yazılı olarak belediye meclis üyelerine duyurulmalıdır. Olağanüstü toplantı her zamanki usullerle ilan edilmelidir. Olağanüstü toplantılarda çağrıyı gerektiren durumların dışında hiç bir konu görüşülemez. 2.2.3.1.4.1.2. Büyükşehir Belediye Meclisi Kararlarının Kesinleşmesi 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 14. maddesine göre büyükşehir belediye meclisinin aldığı kararların kesinleşmesi büyükşehir belediye başkanının incelemesinden sonra olur. Büyükşehir belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi kararlarını, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere belediye meclisine iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen 108 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun, 18.01.1984 tarih ve 18285 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanmıştır. 109 TBMM, Kanunlar, (http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5216.html.10.01.2014. 70 kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de büyükşehir belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Büyükşehir kapsamındaki ilçe belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde büyükşehir belediye meclisi tarafından nazım imar planına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir. Üç ay içinde büyükşehir belediye meclisinde görüşülmeyen kararlar onaylanmış sayılır.110 2.2.3.1.4.2. Büyükşehir Belediye Encümeni Büyükşehir belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında, belediye meclisinin kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri genel sekreter, biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur. Belediye başkanının katılamadığı toplantılarda, encümen toplantılarına genel sekreter başkanlık eder.111 Encümen, seçilmiş ve atanmış üyelerden oluşan karma yapıya sahiptir. Büyükşehir belediye encümeninin başkanı ve seçilmiş üyelerine 12.000 gösterge rakamının Devlet memur aylıkları için belirlenen katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarda aylık brüt ödenek verilir. Encümenin memur üyelerine bu miktarın yarısı ödenir. 2.2.3.1.4.3. Büyükşehir Belediye Başkanı Büyükşehir belediye başkanı, ilgili kanunda belirtilen esas ve usullere göre büyükşehir belediyesi sınırları içindeki seçmenler tarafından doğrudan seçilir. Büyükşehir belediye başkanı, büyükşehir belediye idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Büyükşehir belediye başkan vekili, Belediye Kanunundaki usullere göre belirlenir. Ancak, büyükşehir kapsamındaki ilçe belediye başkanları büyükşehir belediye başkan vekili olamaz. 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, büyükşehir ve büyükşehir kapsamındaki ilçe belediye başkanlarının büyükşehir belediye başkan vekili olmalarını 110 111 TBMM, Kanunlar, (http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5216.html). Erişim Tarihi: 10.01.2014. Belediye Mevzuatı, s.101. 71 yasaklayarak aynı kişinin iki yürütme görevinin birleşmesine izin vermemiş; yürütme alanında görev birlikteliği kanunla yasaklanmıştır. Büyükşehir belediye başkanı ve ilçe belediye başkanları görevlerinin devamı süresince siyasi partilerin yönetim ve denetim organlarında görev alamaz; profesyonel spor kulüplerinin başkanlığını yapamaz ve yönetiminde bulunamaz.112 Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri kanunun 18.maddesinde şu şekilde ifade edilmiştir:113 Belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, beldenin ve belediyenin hak ve menfaatlerini korumak, Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini belirlemek, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak, Büyükşehir belediye meclisi ve encümenine başkanlık etmek, bu organların kararlarını uygulamak, Bu kanunla büyükşehir belediyesine verilen görev ve hizmetlerin etkin ve verimli bir şekilde uygulanabilmesi için gerekli önlemleri almak, Büyükşehir belediyesinin ve bağlı kuruluşları ile işletmelerinin etkin ve verimli yönetilmesini sağlamak, büyükşehir belediyesi ve bağlı kuruluşları ile işletmelerinin bütçe tasarılarını, bütçe üzerindeki değişiklik önerilerini ve bütçe kesin hesap cetvellerini hazırlamak, Büyükşehir belediyesinin hak ve menfaatlerini izlemek, alacak ve gelirlerinin tahsilini sağlamak, Yetkili organların kararını almak şartıyla, büyükşehir belediyesi adına sözleşme yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek ve gerekli tasarruflarda bulunmak, Mahkemelerde davacı veya davalı sıfatıyla ve resmi mercilerde büyükşehir belediyesini temsil etmek, belediye ve bağlı kuruluş avukatlarına veya özel avukatlara temsil ettirmek, 112 113 5216 sayılı ve 10.07.2004 tarihli Büyükşehir Belediye Kanunu. Belediye Mevzuatı, s.102. 72 Belediye personelini atamak, belediye ve bağlı kuruluşlarını denetlemek, Gerektiğinde bizzat nikâh kıymak, Diğer kanunların belediye başkanlarına verdiği görev ve yetkilerden büyükşehir belediyesi görevlerine ilişkin olan hizmetleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak, Bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanmak, engellilerle ilgili faaliyetlere destek olmak üzere engelli merkezleri oluşturmak114 2.2.3.1.4.4. Büyükşehir Belediye Teşkilatı Büyükşehir belediye teşkilatı; norm kadro esaslarına uygun olarak genel sekreterlik, daire başkanlıkları ve müdürlüklerden meydana gelmektedir. Hangi birimlerin kurulacağı, kaldırılacağı veya birleştirileceği büyükşehir belediye meclisinin kararıyla olur. Büyükşehir belediye merkezinde başkan yardımcısı bulunmaz. Hizmetlerin yürütülmesinde başkanın en önemli yardımcısı genel sekreterdir. Genel sekreter, İçişleri Bakanı tarafından belediye başkanının teklifi üzerine atanır. Hizmetlerin etkili ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi için, genel sekretere yardımcı olmak üzere, norm kadroya uygun olarak genel sekreter yardımcısı atanabilir. Büyükşehir belediyesinde hizmetlerin yürütülmesi, belediye başkanı adına onun direktifi ve sorumluluğu altında mevzuat hükümlerine, belediyenin amaç ve politikalarına, stratejik planına ve yıllık programlarına uygun olarak genel sekreter ve yardımcıları tarafından sağlanır. Büyükşehir belediye meclisi personelinin atanması başkan tarafından yapılır. Nüfusu iki milyonu aşan büyükşehir belediyelerinde on, diğer büyükşehir belediyelerinde beşi geçmemek üzere başkan danışmanı görevlendirilir. Danışman olarak görevlendirilecek kişilerin en az dört yıllık büyük öğrenim kurumlarından mezun olması şarttır. Danışman olarak görevlendirilme, memuriyete geçiş, sözleşmeli veya işçi statüsünde çalışma dâhil, ilgililer açısından herhangi bir hak teşkil etmez. 114 25.4.2013 – 6462/1 md ile “özürlülerle” deyimi, “engellilerle” ve “özürlü” deyimi, “engelli” olarak değiştirilmiştir. 73 Danışmanların görev süreleri sözleşme süresi ile sınırlıdır. Ancak bu süre zarfı belediye başkanının görev süresini aşamaz. 2.2.4. Köy Köy, idari bölünmenin en alt basamağıdır. Sözlükteki tanımıyla köy “yönetim durumu, toplumsal ve ekonomik özellikleri veya nüfus yoğunluğu yönünden şehirden ayırt edilen, genellikle tarımsal alanda çalışılan, konutları ve öteki yapıları bu hayata uygun yerleşim birimi, köylük yer, köy yeri” olarak tanımlanmaktadır. Cumhuriyet kurulduktan sonra, 18 Mart 1924 yılında çıkarılan ve birçok değişikliklerle bugün hala yürürlükte olan “442 sayılı Köy Kanunu” nun 1. maddesine göre köy; “nüfusu iki binden aşağı yurtlara (köy) ve nüfusu iki bin ile yirmi bin arasında olanlara (kasaba) ve yirmi binden çok nüfusu olan yerleşim alanlarına (şehir) denir. Aynı kanunun 2. maddesinde ise köy yönetimi; “cami, mektep, otlak, yaylak, baltalık gibi ortak malları bulunan ve toplu veya dağınık evlerde oturan insanlar bağ, bahçe ve tarlalarıyla birlikte bir köy teşkil ederler.” Bu Kanun’un 7. maddesinde ise “köy bir yerden bir yere götürülebilen veya götürülemeyen mallara sahip olan ve işbu kanun ile kendisine verilenişleri yapan başlı başına bir varlıktır.” Bu kanun maddelerinden anlaşıldığına göre köy; belirli bir idari sınırı bulunan ve bu sınırlar içinde toplu veya dağınık meskenler ile ekonomik faaliyet sahalarından oluşan, tarımsal faaliyetlerin ağırlığını hissettirdiği ve seçimle işbaşına gelen muhtar ve ihtiyar heyetinin yönettiği en küçük idari ünitedir. 2.2.4.1. Köy Yönetiminin Görevleri 442 sayılı Köy Kanunu’nun 11. maddesinde köyün görev ve yetkileri şu şekilde düzenlenmektedir: Yol, su ve kanalizasyon gibi tesislerin bakımı, onarımı ve işletilmesi, Çevrenin korunması, Köy mezarlıklarının bakım ve onarımının yapılması, Köydeki kamuya ait mal ve tesislerin korunup gözetilmesi, 74 Köy kâtibi çalıştırılması, Köy bekçisi ve çoban istihdam edilmesi, Köy sınırları içindeki ormanın korunması, Köyde yapılacak kamu yatırımları için taşınmaz tahsisi, Köy içinde veya köyün bağlı bulunduğu il veya ilçe merkezine toplu taşıma hizmetinin yapılması, Köye taşınmaz alınması veya köyün mevcut taşınmazlarının satılması ve köye ait taşınmazların kiraya verilmesi, Köye ait menkul ve taşınmaz malların işletilmesi, Bağış kabul edilmesi, Kanunlarla verilmiş görevlerin yapılması, İl özel idaresi veya köylere hizmet götürme birliği ile işbirliği yapılarak katı atık hizmetlerinin yürütülmesi, çöp dökme veya depolama yerlerinin tespit edilmesi, Köyde ihtiyaç duyulan umumi tuvalet, köy konağı, ibadethane, kütüphane, oyun alanı ve spor tesisi gibi diğer tesisler ile kamu binalarının yapılması, Köyde yaşayan yardıma muhtaç kişilere sosyal hizmet ve yardım yapılması, Diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği içinde meslek ve beceri kazandırma kurslarının açılması, Kültür ve sanat, turizm ve tanıtım faaliyetleri ile spor faaliyetleri düzenlenmesi, Ağaçlandırma, park ve yeşil alan yapılması; bu alanların korunması ve işletilmesi, İhtiyaç halinde, veteriner, mühendis, mimar, teknisyen ve tekniker istihdam edilmesi, Köyde bulunan kamu binaları ve tesislerinin korunması, gerektiğinde bakım ve onarımın yapılması; sağlık ve eğitim tesislerinin ihtiyaçlarının karşılanmasına yardımcı olunması, Köye ait altyapı yatırımlarının yapımı, onarımı ve korunması, 75 Köyde yapılacak yapıların ruhsata, planlara, fen ve sağlık kurallarına uygunluğu açısından izlenmesi ve tespit edilen aykırılıkların il özel idaresine bildirilmesi. Hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, köyün mali durumu ve hizmetin ivediliği dikkate alınarak köy meclisinin kararı ile belirlenir.115 2.2.4.2. Köyün Organları Köyün organları muhtar, ihtiyar meclisi ve köy derneğidir. Organların seçiminde 2972 sayılı sayılı kanun hükümleri uygulanır. 2.2.4.2.1. Köy Muhtarı Köy yönetiminin başı muhtardır. Muhtar, kanun kapsamında devletin memuru olarak kabul edilmiştir. Muhtar, köylü seçmenler tarafından doğrudan beş yıl için seçilir. Muhtar, ihtiyar meclisinin kararlarını yürütür. Kanuna göre köy işlerinde söz söylemek, emir vermek ve emrini yaptırmak muhtarın hakkıdır. Muhtar, köy derneği tarafından köylü kadın ve erkeklerin arasından seçilir. Muhtar, yazılarını köy kâtibine yazdırır.116 Köy Kanununa göre muhtarın görev ve yetkileri şunlardır: Köyün hak ve menfaatlerini korumak, Köy tüzel kişiliğinin başı sıfatıyla, davacı veya davalı olarak yargı yerlerinde; resmi dairelerde ve törenlerde köyü temsil etmek veya ettirmek, Nikâh kıymak, Köy organlarına başkanlık etmek, Köyün taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek, Kamulaştırma kararlarını uygulamak, Taşınmaz mal satımına, trampasına ve tahsisine ilişkin meclis kararlarını uygulamak; süresi üç yılı geçmemek üzere kiralanmasına karar vermek, 115 116 442 sayılı Köy Kanunu, 07.04.1924 Tarihli Resmi Gazete’de yayınlanmıştır. Köy Kanunu Tasarı Taslağı, Kasım, 2009. 76 Köyün gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek, Köy meclisinin kararlarını uygulamak, Köy meclisinin kararına istinaden köy adına sözleşme yapmak, Köy bütçesiyle ilgili olarak muhtara verilen görevleri yerine getirmek, Köyde çalışacak personeli görevlendirmek ve bunlarla sözleşme yapmak, Şartsız bağışları kabul etmek, Köye gelen veya köyde vazife yapan kamu görevlilerine yardımcı olmak, Köyde dirlik ve düzenin korunması ile köylünün sağlığının muhafazası ve çevrenin korunmasını sağlamak, bunlarla ilgili olarak gerektiğinde mahallin en büyük mülki idare amirine müracaat etmek, Diğer kanunlarla köy muhtarına verilen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak, Doğrudan köy meclisine verilmemiş görev ve hizmetleri yapmak, Mahallin en büyük mülki idare amirince kendisine verilen görevleri yapmak. Köy muhtarlığı, ölüm ve istifa hallerinde kendiliğinden sona erer. İstifa mahallin en büyük mülki idare amirine verilir. Muhtarın; a) Mazeretsiz ve kesintisiz olarak yirmi günden fazla görevini terk etmesi ve bu durumun mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından belirlenmesi, b) Seçilme yeterliliğini kaybetmesi, c) Görevini sürdürmesine engel bir hastalık veya sakatlık durumunun yetkili sağlık kuruluşu raporuyla belgelenmesi, ç) Meclisin feshine neden olan eylem ve işlemlere katılması. Bu hallerden birinin meydana gelmesi durumunda, valinin teklifi ve İçişleri Bakanlığı’nın bildirimi üzerine Danıştay kararıyla muhtarlık görevi sona erer. 2.2.4.2.2. İhtiyar Meclisi Köy ihtiyar meclisi, köy yönetiminin yürütme, denetleme ve karar organıdır. 77 İhtiyar meclisi, “seçimle gelen” ve “tabii” olmak üzere iki tür üyeden oluşmaktadır. Seçimle gelen üyeler, köy derneği tarafından tek dereceli ve çoğunluk usulüne göre yapılan seçimle, 5 yıllık bir süre için belirlenmektedir. Seçimle iş başına gelen üyelerin sayısı, nüfusu 1.000’ e kadar olan yerlerde 8, 1.000-2.000 arasındaki yerlerde 10 ve 2.000’den fazla olan köylerde 12 kişidir. Bunların yarısı asıl, diğer yarısı da yedek üyedir. Köy ihtiyar meclisi üyeliği seçimlerinde adaylık usulü yoktur. Seçmenler, muhtar için bir ad, ihtiyar meclisi üyeleri için asıl üye sayısının bir katı kadar isim yazılmış oy pusulalarını aynı zarfa koyarak oylarını kullanırlar. 442 sayılı Köy Kanunu’na göre, köy okulunun müdürü ve köyün imamı, ihtiyar meclisinin tabii üyesidir. Köy ihtiyar meclisinin, “yönetim”, “denetim” ve “yargılama” olmak üzere üç işlevi bulunmaktadır. İhtiyar meclisinin görevleri köy kanunun 44.maddesinde şu şekilde sıralanmıştır: a) İhtiyar meclisi köylüye ait işleri konuşur ve hangi işleri köylü tarafından kendileri çalışarak doğrudan doğruya ve hangi işlerin para ile veya ırgat ile görülebileceğine karar verir. Köy işlerinden köy ahalisinin imece ile çalışarak yapacakları işi, köylünün çift ve çubuğu ile uğraşmadıkları boş zamanlara bırakır. b) İhtiyar meclisi mecburi ve ihtiyari işleri yapmak için lüzumu halinde köy sınırı içindeki gayrimenkulleri değer pahasıyla satın alır. c) Tarlası olmayan veya yetişmeyen köylüye köyün sınırı içinden boz halliden bir parça ayırıp vermek ve tasarrufu mal sandığına veya sair dairelere geçmiş olan araziyi köy namına satın alıp arazisi olmayanlara vermek ve bedelini taksitle köy sandığına ödetmek mecburidir. ç) İhtiyar Meclisi köylünün kaçar gün çalışacağını tespit eder. d) Köy işi için köylüden alınacak paranın miktarını tespit eder. İhtiyar meclisi zamanla kanunun verdiği görevleri yerine getirememiş ve yetersiz kalmıştır. Meclis karar alma gücünü tamamen yitirmiş ve merkezi yönetim etkin hale getirilerek köy işleri yürütülmüştür.117 117 Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset… 1998, s. 164. 78 2.2.4.2.3. Köy Derneği 442 sayılı Köy Kanunu’na göre köy muhtarını ve ihtiyar meclisi üyelerini seçmeye hakkı olan kadın ve erkek köylülerin tümünden oluşan topluluğa köy derneği denilmektedir. Bu kanuna göre köy derneği, 6 aydan beri köyde ikamet eden ve 18 yaşını doldurmuş olan kadın ve erkek seçmenlerden oluşur. “Köydeki seçmenler, doğal üye olarak köy derneğini oluşturmakta ve doğrudan temsil ile köy yönetiminde söz sahibi olabilmektedir. Köy derneğinin kaldırılarak, Belediye Encümeni benzeri bir yapıya dönüştürülmesi tartışılmaktadır. Belediyelerde Kent Konseyi uygulamalarına yönelirken, doğrudan demokrasiye örnek teşkil eden Köy Derneklerinin yapısını bozmamak gerekir”118. Farklı zamanlarda yapılan hukuki düzenlemeler sonunda köy derneği fonksiyonel etkinliğini yitirmiştir. 118 Zerrin Toprak, Yerel Yönetimler, İzmir, s.9. 79 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER ÜZERİNDE İDARİ VESAYET DENETİMİ 3.1. İDARİ VESAYET DENETİMİNİN GENEL ESASLARI Anayasamızın 127.maddesinde “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.” Bu fıkraya göre yerel yönetimler özel kuruluşlar olarak nitelendirilir ve yönetimin bütünlüğü gereğince bu kuruluşlar idari vesayet denetimi altındadırlar. Bu vesayet denetimi toplum yararına ve kamu görevlerinde birlik ve kaynakların akılcı kullanımını amaç edinerek hizmet etmektedir. Konum itibariyle merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde denetim yetkisini kullanmaktadır.119 Anayasamızın bu maddesine göre merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde kanunca verilen yetkilere dayanarak birliğin sağlanmasını, toplumun yararının korunmasını, mahalli ihtiyaçların gerektiği gibi yerel yönetimler tarafından karşılandığını kontrol etmektedir. Bu anayasal hükümde idari vesayetin ne olduğu değil amacı ve kanuni niteliği vurgulanmıştır. 3.2. İDARİ VESAYET KAVRAMI İdare hukukçuları idari vesayeti çeşitli şekillerde tanımlamıştır. İdari vesayet kavramı, Onar’a göre “ idari vesayet, merkezi yönetimin, yerel yönetim birimlerinin icra-i kararları ile idari fiil ve hareketlerini denetleme ve gerektiği zaman bu denetlemeyi bozabilme yetkisidir”.120 Tortop’a göre, “idari vesayet, idarenin bütünlüğünü sağlamak amacıyla, merkezin yerinden yönetim kuruluşlarının işlem ve eylemlerini denetleyebilmesi için sahip olduğu yetkidir”.121 Gözübüyük’e göre,” idari vesayet, yerinden yönetim kuruluşlarının kendi dışındaki, başka bir kuruluş tarafından 119 Eryılmaz, s.181, 182. Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt: 2, İstanbul 1966 s. 622. 121 Tortop, s.15. 120 80 yasaların öngördüğü sınırlar içinde denetlenmesidir”.122 Günday’a göre, “idari vesayet, devletin bütünlüğünü ve kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesi için, devlet tüzel kişiliğinin ve bu tüzel kişiliği temsil eden merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu denetim yetkisi olarak kabul etmektedir. Aktan’a göre ise idari vesayet, yerinden yönetim idarelerinin kararları, işlem ve eylemleri, organları ve personeli üzerinde, kamu yararı amacıyla merkezi idarenin uyguladığı denetim türüdür.”123 Anayasaya göre idari vesayet, “merkezi yönetimin, yerci yönetimlerin icra-i kararlarını onama, geri çevirme ve kimi ayrık durumlarda da değiştirerek onama yetkisidir”. Başka bir deyişle, merkezi yönetime yerinden yönetim organları ve onların çalışmaları üstünde, kamu yararını korumak amacıyla üst otoritelere yasayla verilen yetkilerin tümüne denir. 3.2.1. İdari Vesayetin Özellikleri ve Unsurları İdari vesayetin özellikleri şu şekilde özetlenebilir: İdari vesayet, Danıştay ve Sayıştay’ın idari görev üstlenmiş birimleri tarafından yapılır. İdari vesayet denetiminin asıl amacı, kamunun genel çıkarları ile idarenin bütünlüğünü korumak ve kamu hizmetlerinde uyumu sağlamaktır. İdari vesayet bir istisna olmakta, yerel yönetimlerin özerkliği esas olduğundan idari vesayet, özerkliği güvence altına alarak yasalara dayanmıştır.124 İdari vesayet denetimi, kanunla merkezi bir organ, makam ya da merkezi organa bağlı bir memura tanınan yetkidir, devredilemez.125 İdari vesayet, merkezi idare makamları tarafından kişiler ve işlemler üzerinde uygulanır.126 122 Gözübüyük, s.310. Tahir Aktan, Kamu İdaresi, (2. Baskı), Uludağ Üniversitesi Basımevi, Bursa 1989, s.3. 124 Mehmet Aldan, “İdari Vesayet Denetimi”, İller ve Belediyeler, 1985, s.230. 125 Süleyman Arslan, Türkiye’de ve İngiltere’de Merkezi İdarenin Mahalli İdareler Üzerinde Denetimi, A.İ.T.İ.A. Yayını, Ankara 1978, s.60. 126 Kemal Gözler, İdare Hukukuna Giriş, (9. Baskı), Ekin Kitapevi, Bursa 2008, s. 45. 123 81 İdari vesayet, yerel yönetimlerin işlem, eylem, organ ve personeli üzerinde uygulanır. Fakat anayasayla merkezi yönetimin idari vesayet yetkisi sınırlandırılmıştır. İdari vesayet, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında uygulanır. Aynı yerel yönetimlerin çeşitli kademelerinin birbirini denetlemesi idari vesayet değil, hiyerarşik denetimdir. Türkiye’de idari vesayet, anayasanın 127. maddesi 5.fıkrasıyla anayasal bir dayanağa bağlanmıştır: “merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.” İdari vesayet yetkisi, onama, iptal ve yürütmenin durdurulması biçimlerinde kullanılır. İdari vesayet, süre ile sınırlanmıştır. Vesayet makamlarına, vesayet yetkilerini kullanabilmeleri için ilgili yasalarda belirli bir süre tanınmıştır. 3.3. İDARİ VESAYET DENETİMİNİN TÜRLERİ Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisi, yerinden yönetim kuruluşlarının organları ve işlemleri üzerinde vardır. 3.3.1. İşlemler Üzerinde İdari Vesayet Yetkisi İşlemler üzerindeki idari vesayet denetimi onama, önceden izin, yerine geçme, iptal, erteleme, kararın yeniden görüşülmesi, yargıya başvurma yetkilerinden biriyle gerçekleşir. 3.3.1.1. Onama Yetkisi Onama; “idari vesayet makamlarının incelemeye yetkili bulundukları belirli işlemlere ait yerel yönetim kararlarını, kanuna aykırılık görülmemesi sebebiyle onaylamasıdır”.127 127 İsmail Hakkı Göreli, İdari Vesayet-Amme Hükmi Şahısların İdarece Murakabesi, Ankara 1944, s.9. 82 Onama yetkisinde dikkat edilecek bir husus var o da onama yetkisinin asli bir unsur olmamasıdır. Burada belirtilmek istenen, tüzel kişiliği bulunan, özerk olan yerel yönetim birimlerinin kararları asıl hukuki işlemi oluşturmaktadır. Asıl işlemin dışında kalan merkezin onama yetkisi ise onun bünyesine değil sonucuna etki eden bir koşul olarak nitelendirilmektedir.128 3.3.1.2. Önceden İzin Yetkisi Bazı kararlar alınmadan önce, yerel yönetim birimleri, vesayet makamından izin almakla yükümlüdür. Önceden izin “yerinden yönetim tüzel kişilikleri tarafından yapılması gereken işlerde, yasalar çerçevesinde karar alınmasından önce, idari vesayet makamından izin alınmasıdır.”129 3.3.1.3. Yerine Geçme Yetkisi Vesayet makamlarının yerel yönetimlerin yerine geçerek karar almasıdır. Yerel otoritelerin sahip olduğu yetkiler vesayet makamları tarafından kullanılmaktadır. Göreli ’ye göre, “Teşebbüs kuvvetinin daima yerinden yönetim hükmi şahsına ait olması, özerkliğin mantıklı bir sonucu olarak görülür. Bu yüzden vesayet makamının yerinden yönetim idaresinin kararını değiştirme yetkisinde, hükmi şahsın özerkliği, teşebbüsün elinde bulunması hakkı manasız kalır.”130 3.3.1.4. İptal Etme Yetkisi İdari vesayet makamına göre mevzuata aykırılık veya yerel çıkarlara aykırılık gösteren yerel yönetim birimlerinin alınan kararlarının tüm hukuki sonuçlarıyla birlikte ortadan kaldırılması durumudur.131 Belediye Kanunu’nun 74. maddesine göre, belediye meclislerinin olağan ve olağanüstü toplantılar dışında aldıkları kararlar ile mevzuata aykırı olarak aldıkları 128 Onar, s.502. Göreli, s.14. 130 Göreli, s.12. 131 Sedat Erdoğan, Belediyeler Üzerindeki İdari Vesayet Yetkileri, Ankara: Türk Belediyecilik Derneği Yayınları, 1972, s.204. 129 83 kararlar, valinin isteği üzerine il idare kurulunca; il merkezi olan yerlerde İçişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine Danıştay’ca incelenerek ya onaylanır ya da iptal edilir.132 3.3.1.5. Erteleme Yetkisi Yerel yönetim birimleri tarafından alınmış bir kararın uygulanmasının geçici bir süre olarak durdurulmasıdır. Erteleme yetkisinin kullanıldığı durumlarda, ilgili karar ortadan kaldırılmamakta, yürürlüğe girmesi geçici süreliğine ertelenmektedir. 3.3.1.6. Kararın Yeniden Görüşülmesini İsteme Yetkisi Vesayet makamında bulunan bir başka yetki de yerel yönetim kuruluşlarının işlemlerinin yeniden görüşülmesini isteme yetkisidir. Örnek olarak, 5302 sayılı İl Özel İdareleri Kanunu’nun 15. maddesine göre, “il genel meclisinin kararlarını bir merkezi idare organı olan vali, yeniden görüşülmek üzere il genel meclisine iade edebilir. Vali bu yetkisini kullanarak idarenin bütünlüğü ilkesine aykırı gördüğü il genel meclisi kararlarının kesinleşmesi ve yürürlüğe girmesini geciktirir.”133 3.3.1.7. Yargıya Başvurma Yetkisi Vesayet makamının kendi vesayetine dair işlemleri hakkında idari yargıya başvurma yetkisine denir. Belediye Kanunu’nun 23. maddesinin 5. fıkrasında buna örnek olarak: “ mülki idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir.” Yani valiler, kaymakamlar belediye meclisinin hukuka uygun bulmadığı kararlar için yargıya gidebileceklerdir. 3.3.2. Organlar Üzerindeki İdari Vesayet Yetkisi Yerel yönetim birimlerinin organları üzerinde uygulanan idari vesayet, görevlilerin seçimi, atanması, seçimlerin onanması, geçici olarak görevlerinin 132 133 5393 sayılı Belediye Kanunu. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, m.15. 84 sonlandırılması biçimlerinde uygulanır.134 Bu denetim Türkiye’de daha çok belediyeler üzerinde uygulanır.135 1982 Anayasası’nın 127. maddesinin 1. fıkrasında “mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organlar, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.” Şeklinde belirtilmiştir. Yine anayasanın 127. maddesinin 4. fıkrasına göre, “ mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur.” Burada da anlaşıldığı gibi karar verme yetkisi yargıya aittir. 3.4. AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI’NDA İDARİ VESAYET Özerklik kavramı, yerel yönetim birimlerine hareket özgürlüğü sağlar. Bu özgürlük sayesinde yerel yönetimler, yerel hizmetleri planlarken ve iç örgütlenmeleri düzenlerken bir kısıtlamaya tabii olmazlar. Yerel yönetimler özerklikle birlikte hizmetlerin birliği ve idarenin bütünlüğü gibi genel kural ve hedeflere uymaktadırlar. Özerklik, başka bir deyişle otonomi, sözlükteki anlamıyla merkezi örgüt yapısını, dolayısıyla hiyerarşiyi reddeden, gönüllü katılım üzerine kurulu, gizliliği değil açık olmayı seçen, bireylerin bir arada olmasıdır. Bir düşünce ve dayanışma birliğidir. Kurumların kendi sorumlulukları altında ülke yararları doğrultusunda kendi hizmetlerini düzenleme, kendine özgü bir yasa koyma hakkını ifade etmektedir. Özerk kuruluşlar, karar alma ve aldıkları kararları uygulama hakkına sahiplerdir. Karar alma özgürlüğü, karar organlarının serbest oluşumuna bağlıdır. Bu özerk kuruluşların serbestçe oluşturduğu ve seçtiği organların karar alma yetkisi yeterli bir durum değildir. Bu kuruluşların ayrıca mali özerkliğe de sahip olmaları gerekir. Yani, 134 135 Günday, s.77. Keleş, s.358. 85 merkezi yönetimlerin baskısı olmadan harcama yapma özgürlüğüne sahip olmaları gerekmektedir.136 1985 yılında Avrupa Konseyi tarafından ‘Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’ kabul edilmiştir. Türkiye’de ise 21.11.1988 tarihinde imzalanmış; daha sonra, 21.5.1991 tarih ve 20877 sayılı Resmi Gazete ’de yayımlanan “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun137” ile Özerklik Şartı kabul edilmiştir.138 Daha sonra birçok Avrupa ülkesi de Şart’ı imzalayıp onaylamıştır. Türkiye dâhil 31 devlet şarta bazı çekinceler koymuştur. Bu çekinceler; Yerel yönetimlere, kendilerini doğrudan doğruya ilgilendiren konularla ilgili planlama ve karar alma süreçleri içinde, olabildiği ölçüde, uygun bir zamanda ve bicimde danışılması konusu ile ilgili Şartın 4. maddesinin 6.fıkrası, Yerel yönetimlerin yönetsel örgüt yapılarının kendilerince belirlenmesi ile ilgili 6. maddenin, 1. fıkrası, Seçimle gelinen görev yerlerinde bulunanların görevleriyle bağdaşmayacak işlev ve etkinliklerin yasayla ve temel tüzük ilkelerine göre belirlenmesi konusu ile ilgili 7. maddenin 3. fıkrası, Yönetsel denetime ancak yönetsel denetimle korunmak istenen yararlar ile orantılı olması durumunda izin verilmesi durumu ile ilgili 8. maddenin, 3. fıkrası, Yerel yönetimlere kaynak sağlanmasında, hizmet maliyetindeki artışların olabildiğince hesaba katılması konusu ile ilgili 9. maddenin, 4. fıkrası, Dağıtılan kaynakların yerel yönetimlere verilmesinin nasıl yapılacağı konusunda kendilerine uygun bicimde danışılması ile ilgili 9. maddenin, 6. fıkrası, Yapılacak mali yardımların, yerel yönetimlerin kendi politikalarını uygulama konusundaki temel özgürlüklerin ortadan kaldırılmamasına yönelik 9. maddesinin, 7. fıkrası, 136 137 138 Nuri Tortop, “Özerk, Üretken ve Katılımcı Mahalli İdare Anlayışı”, Amme İdaresi Dergisi, 24(4), Ankara 1991, s. 3-4. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun, 21.5.1991 tarih ve 20877 sayılı Resmi Gazete ’de yayınlanmıştır. Bayram Coşkun, “Türkiye’ de İdari Vesayet Denetimi ve Yerel Yönetimlerin Özerkliği” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, 5(3), 1996, s.41. 86 Yerel yönetimlere, ortak çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi için derneklere üye olma ve uluslararası birliklere katılma hakkının tanınması ile ilgili 10. maddesinin, 2. fıkrası, Yerel yönetimlere, başka ülkelerdeki yerel yönetimlerle işbirliği yapma hakkının tanınması konusu ile ilgili 10. maddesinin, 3. fıkrası, Yerel yönetimlerin, kendilerine iç tüzük de tanınmış olan yetkileri serbestçe kullanabilmeleri ve özerk yerinden yönetim ilkesini koruyabilmeleri için yargı yollarına başvuru hakkının tanınması ile ilgili 11. maddesi.139 Şartın uygulanabilirliği veya öngörülen tüm kuralların uygulanmasının birçok ülke açısından sıkıntılı olduğu Şarta konulan çekincelerden anlaşılmaktadır. Fransa, Şartı imza eden bir devlet olmasına rağmen 17.1.2007 tarihinde çekince koyarak onaylamıştır. Türkiye açısından durum incelendiğinde, konulan bu çekincelerin büyük reformlara yer verdiğini sergilemektedir. Yasalaşarak yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile Şarta uygun birçok değişiklik meydana getirilmiştir. 5393 sayılı yeni Belediye Kanunu ile “hukuka uygunluk denetimi” kanun metnine taşınmıştır. Yerel yönetimlere verilen kendi kararlarını alabilme yetkisiyle devletin görevlerinin yerine getirilmesi kolaylaştırılmakta ve devletin verimliliği artırılmaktadır. Fakat merkezi otorite kamu yararı için yerel yönetimleri vesayet yoluyla denetleme yetkisini kendinde tutmuş ve bu yetki 1982 Anayasası’nın 127. maddesiyle merkezi idareye verilmiştir. İdari vesayet yetkisi devredilemez.140 Türkiye’de idari vesayetin uygulanmasıyla anayasada da belirtildiği gibi “toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması” hukuka uygun bir denetim olduğunu ifade etmektedir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yerel yönetimler üzerinde yapılan değişikliklere büyük katkı sağlamıştır. Bu belgeyle yeni yasal düzenlemeler yapılmış ve görev ve yetkileri daha da uygun bir hale getirilmiştir. 139 140 Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Resmi Gazete, 21 Mayıs 1991, Sayı:20877. Şeref Gözübüyük, Turgut TAN, İdare Hukuku Genel Esaslar, Cilt: 1, (Güncelleştirilmiş 2. Baskı), Turhan Kitabevi, Ankara 2001, s. 933. 87 Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı’nın 11. maddesinde, görüldüğü üzere, merkezi yönetimlerin yerel yönetimler ile ilgili olarak yapabilecekleri yetki gaspı ve özerkliğin çiğnenmesi gibi hareketlerin önüne geçilmesi amaçlanmıştır. Yargı güvencesi özellikle istenmektedir. Bu şekilde yerel yönetimlerin, yetki yönünden ve korunmaları yönünden tam bir özerkliğin sağlanması amaçlanmaktadır. İdari vesayet ile özerklik arasında ters orantılı bir durum söz konusudur. Vesayet denetimi arttıkça özerklik alanı daralmakta; vesayet denetimi azaldıkça özerklik alanı genişlemektedir. İdari vesayet ve özerkliğin bir dengede tutulması başarılı bir yönetimi ortaya çıkarır. Özerklik ile idari vesayet arasında dengenin kurulması şu üç durumda söz konusu olabilir: a) Yerel organların kararları hemen uygulanabiliyor ya da vesayet makamı incelemeler sonunda kararı, hukuka uygunluk yönünden incelenmek üzere yargıya gönderiliyorsa, vesayet hafiftir. b) Yerel organların kararları üzerinde vesayet makamının yürütmeyi erteleme veya onama yetkisi varsa, vesayet ağırdır. c) Vesayet makamı, yerel organların yerine geçerek kendiliğinden karar alabiliyorsa, burada yerel yönetimlerin özerkliğinden söz edilemez.141 3.5. YEREL YÖNETİMLER ÜZERİNDE İDARİ VESAYET UYGULAMASI 3.5.1. İl Özel İdaresi Üzerindeki Vesayet Denetimi En ağır denetim birimi valinin başı olduğu il özel idaresi birimleridir. Bu nedenle il özel idareleri özerk değil yarı özerk olarak bilinmektedir. Yeni yasaya göre il özel idarelerinde iç denetim ve dış denetim yapılır. Bu denetimler iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, mali ve performans denetimlerini kapsar. İç denetim iç denetçiler tarafından yapılır. Dış denetimin ise Sayıştay tarafından yapıldığı görülmektedir. Dış denetiminin amacı kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğunda yönetimin mali faaliyet karar ve işlemlerinin kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygun olması tarafından 141 Akif Özer, Yerel Yönetimlerin Denetimi Üzerine Bir Değerlendirme, Cilt: 2, ÇYY, 1993, s. 4. 88 incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne raporlanması belirtilmiştir. 3.5.1.1. İl Genel Meclisinin Kararları Üzerindeki Denetim İl genel meclisine dair yapılan en önemli değişiklik valinin il genel meclis başkanlığının sonlandırılmasıdır. 5302 sayılı kanunla il genel meclisi, başkanını kendi üyeleri arasından seçmektedir. 3360 sayılı kanun döneminde vali, il genel meclisinin başkanıydı. Ancak 5302 sayılı kanunla valinin il genel meclisiyle ilişkisi kesilmiş ve başkanlık görevi seçilen bir üyeye geçmiştir. Önceki kanun döneminde il genel meclisinin kararları, meclis başkanı olan valinin onayına sunulmakta, valinin kabul görmediği durumlarda meclise geri gönderilir, meclis tekrar kabul ederse kesinleşmekteydi. Bu şekilde vali, idari yargıya başvurabilirdi. 5302 sayılı kanunla meclis başkanlığının seçilmiş üyeye bırakılmasıyla kararların kesinleşmesi ve yürürlüğe girmesi için yeni düzenleme yapılmıştı (m. 15). Alınan kararların yürürlüğe girebilmesi için bu kararların incelenmek üzere valiye gönderilmesi zorunluydu. Vali, kendisine gönderilen kararların hukuka aykırılık sebebiyle yeniden görüşülmesini meclisten talep etme hakkına sahipti. Valinin kararları geri göndermesi gerekçeli olmak zorundaydı. Yeniden görüşülmesi istenmeyen kararlar kesinleşmekteydi. Yeniden görüşülmesi istenen kararların, il genel meclisinin üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar etmesi durumunda bu kararlar kesinleşmekteydi. Kanun, kesinleşen bu kararlara karşı valiye idari yargıya başvurma imkânı tanımaktaydı. Ancak Anayasa Mahkemesinin 15. Maddesindeki “… ile yeniden görüşülmesi istenip de il genel meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar ”ibaresi ile “vali, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir” şeklindeki düzenlemeyi iptal etmiştir. 142 İl özel idare yönetimlerinin bütçe onay yetkisi, 3360 sayılı kanun ile İçişleri Bakanlığı’na verilmiştir.143 Bütçe kabulü o yılın dosyasına eklenerek on beş gün içerisinde vali tarafından İçişleri Bakanlığı’na gönderilir. Bakanlık otuz gün içinde bütçeyi onaylar. 142 Anayasa Mahkemesinin 18.01.2007 tarihli ve E. 2005/32, K.2007/3 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2007/12/20071229-17.htm. 20.04.2014. 143 Keleş, s.361. 89 İl özel idarelerinin işlemleri üzerindeki idari vesayet denetimi, alınan kararların ertelenmesi, onaylanması, geciktirilmesi, değiştirilmesi, bozulması durumlarında ya da organların yerine geçme şekliyle gerçekleştirilmektedir. 3.5.1.1.1. İl Encümeninin Kararları Üzerindeki Denetimi İl encümeni, valinin başkanlığında, genel sekreter ile il genel meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından seçeceği üç üye ve valinin her yıl birim amirleri arasından seçeceği iki üyeden oluşmaktadır. Valinin katılamadığı encümen toplantısına genel sekreter başkanlık eder. İl encümeni, meclisin bulunmadığı zamanlarda meclis adına karar alma yetkisine sahiptir. Kararlar ilk toplantıda il genel meclisine sunulur. “Vali, kararlar hakkında itiraz etme hakkına sahip ve itiraz etmek istediği kararları meclise bildirir.”144 İl encümeninin üzerindeki idari vesayet denetiminde en önemli rol valiye aittir. İl özel idaresinin organları arasında olan vali, il genel meclisi ve il encümeni haricinde il özel idarelerinin görevlerini yerine getiren, alınan kararların uygulanmasında onlara yardımcı olan kamu personelleri bulunmaktadır. 3.5.1.2. İl Özel İdarelerinin Eylemleri Üzerindeki Denetim İl özel yönetimlerinin eylemleri üstünde iki denetim yöntemi vardır. Bunlar, iç ve dış denetimdir. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, mali ve performans denetimini kapsamaktadır. Eylemler üzerinde yapılan denetimin sürekliliği yoktur, gerektiği durumlarda teftiş niteliği taşır. İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılmaktadır. İl özel idaresinin mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemleri, idarenin bütünlüğüne ve kalkınma planı ile stratejilerine uygunluğu açısından İçişleri Bakanlığı, vali veya görevlendireceği elemanlar tarafından denetlenir. İl özel idarelerine bağlı kuruluş ve işletmeler bu esaslara göre denetlenmektedir. Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur. 144 Keleş, s.64. 90 Denetimin yapılması ve faaliyet raporunun hazırlanması hususunda bu Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile diğer kanunların ilgili hükümleri uygulanır (m. 41).145 3.5.2. Belediye ve Büyükşehir Belediyesi Organları Üzerinde İdari Vesayet 3.5.2.1. Belediye Meclisi ve Büyükşehir Belediye Meclisi Üzerindeki İdari Vesayet Türk yerel yönetim kurumları arasında en çağdaş yerel yönetim özelliği gösteren birim belediyedir. Belediyeler diğer yerel yönetim birimlerinden ayrıcalıklı bir yere sahiptir. Belediye meclisi ve büyükşehir belediye meclisi belediye ve büyükşehir belediyelerinin karar organıdır. Belediye Kanunu’nun 30. maddesinde belediye meclisi; a) Kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapmayı ihmal eder ve bu durum belediyeye ait işleri sekteye veya gecikmeye uğratırsa, b) Belediyeye verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar alırsa, durumunda belediye meclisi İçişleri Bakanlığı’nın bildirimiyle Danıştay kararıyla feshedilir. Danıştay en geç bir ay içerisinde karar verir. Feshedilen meclis yerine seçilen meclis, kalan süreyi tamamlar. Belediye meclisinin 30. maddesinin a fıkrasında yer alan bazı şartlar vardır. Bunlar; Kanunun belirlediği olağan ve olağanüstü toplantılar dışında toplanmak, Kanunun belirlediği yerler dışında toplanmak, Belediye meclisine kanunla verilmiş bir görev bulunması, Görevin süresi içinde yerine getirilmemiş olması, Görevi yerine getirmemenin ihmalden kaynaklanmış olması, Belediyeye ait işlerin sekteye veya gecikmeye uğramış olmasıdır.146 145 146 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu. Cemil Kaya, Türkiye’de Mahalli İdarelerin Seçilmiş Organlarının Organlık Sıfatlarını Kaybetmeleri, Ankara 2007, s.49. 91 Belediyeler siyasal birer kurumdur. Karar organları içerisinde siyasal konuların tartışılmasını yasaklamak gerçekle örtüşmeyen bir durum niteliğindedir. Bu yasada belirtilmek istenen durum partizanca davranışları engellemek ve bu durumun önüne geçmektir. Belediye meclisi, her ayın ilk haftası, önceden belirlenen günde toplanır. Belediye Kanunu’nun 20. maddesine göre mutat toplantı yeri dışında toplanmanın zorunlu olduğu durumda belediye üyelerine önceden bilgi vermek kaydıyla meclis başkanının belediye sınırları içerisinde belirlenen yerde toplantı gerçekleştirilir. Önemli ve acele bir iş çıkarsa vali, doğrudan doğruya meclisi olağanüstü toplantıya çağırır. Belediye meclisleri, olağan toplantılarına ait kanuni sürelerde işlerini bitiremezler ise, vali, görüşme süresini 15 günü aşmamak üzere uzatarak sebeplerini İçişleri Bakanlığına bildirir. Vali, başkan vekili seçimi için, meclisi toplantıya çağırabilir. Ayrıca vali, meclisin gizli toplantılarına girme hakkına sahiptir. Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesiyle belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir (m. 23). Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük idare amirine gönderilirdi. Mülki idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmezdi. Ancak, Anayasa Mahkemesi bu düzenlemeyi anayasaya aykırı bularak iptal etti.147 Kesinleşen meclis kararlarının özetleri yedi gün içinde uygun araçlarla halka duyurulur. Yerel yönetimlerin kendi organları aracılığıyla kararlarını alması Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı tarafından benimsenen temel ilkelerdendir. Belediyeye ilişkin kararların yürürlüğe girmesinde verilen öncelik ve sorumluluk önceki dönemle karşılaştırıldığında yerel özerklik açısından önemli bir gelişmeydi. 1580 sayılı eski 147 Anayasa Mahkemesi E:2008/27, K:2010/29, 27619 Sayılı ve 04.02.2010 tarihli Resmi Gazete ’de yayınlanmıştır. 92 Belediye Kanunu döneminde belediye meclisinin kararları en büyük mülki idare amirinin onayıyla yürürlüğe girebilmekteydi. Büyükşehir belediye meclisi her ayın ikinci haftasında toplanmakta, büyükşehir belediye başkanına da meclisin toplanması ile ilgili belediye başkanlarına tanınan yetkiler tanınmıştır. 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 28.maddesi “Belediye Kanunu ve diğer ilgili kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve büyükşehir ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır” şeklinde oluşur. Büyükşehir belediyesi genel sekreteri, başkanın önerisi ve İçişleri Bakanının onayı ile atanmaktadır. Büyükşehir belediyeleri denetlenen birimler olmakla birlikte denetleyen kurumlar olarak da görev yaparlar. Bağlı ilçe belediyeleri normal denetimin dışında bir koordinasyon aracı olarak Büyükşehir belediyelerinin denetimi altındadır. İlçe meclislerince alınan bütün kararlar Büyükşehir belediye başkanına onay için gönderilir. Başkan kararı aynen onaylayabileceği gibi tekrar görüşülmesi için geri gönderebilir. İlçe belediye meclisleri kararları üçte iki çoğunlukla onaylarsa karar kesinleşir.148 5216 sayılı Büyükşehir belediyesi kanununda açık hüküm olmamasına rağmen Büyükşehir belediye meclisinin feshi halinde Büyükşehir belediye meclis üyesi bulunan ilçe belediye meclis üyelerinin de her iki belediye meclis üyeliği sona ermelidir. 3.5.2.2. Belediye ve Büyükşehir Belediye Başkanı Üzerinde İdari Vesayet 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 44. maddesinde belediye başkanı, belediye idaresinin; büyükşehir belediye başkanı da büyükşehir belediye idaresinin başıdır. Ölüm ve istifa hallerinde belediye başkanlığı kendiliğinden sona ermektedir. Bazı durumların olması halinde de belediye başkanlığı sona erer. “Belediye başkanı; a) Mazeretsiz ve kesintisiz olarak yirmi günden fazla görevini terk etmesi ve bu durumun mahallin mülki idare amiri tarafından belirlenmesi, b) Seçilme yeterliğini kaybetmesi, 148 Mustafa Demirtaş, Yerel Yönetimlerin İdari Özerkliği ve İdari Vesayet, 2005, s.75. 93 c) Görevini sürdürmesine engel bir hastalık veya sakatlık durumunun yetkili sağlık kuruluşu raporuyla belgelenmesi, ç) Meclisin feshine neden olan eylem ve işlemlere katılması, Bu durumlardan birinin oluşması halinde İçişleri Bakanlığının başvurusu üzerine Danıştay’ın kararıyla başkanlık sıfatı sona erer.” Görevini terk eden belediye başkanlarının başkanlıktan düşürülmesi için aşağıdaki hallerin olması gerekir;149 Görevin mazeretsiz ve kesintisiz olarak terk edilmesi, Görevin yirmi günden fazla süre ile terk edilmesi, Terk fiilinin mahallin mülki idare amiri tarafından belirlenmesi, Doğrudan seçimle işbaşına gelinmiş olması, Hâlihazırda görev yapılıyor olması. Belediye Kanunu’na göre, belediye başkanlığının herhangi bir durumdan dolayı boşalması ve yeni belediye başkanı veya belediye vekili seçiminin olmaması durumunda, seçim yapılıncaya dek, belediye başkanlığına büyükşehir ve il belediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde ise valinin görevlendirme yapacağı ve görevlendirilecek olan kişinin belediye başkanı seçilme yeterliğine sahip olması gerekliğini hükme bağlamıştır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 20. maddesine göre, belediye meclisini olağanüstü toplantıya çağırma yetkisi belediye başkanına verilmiştir. Eskiden bu görev; illerde vali, ilçelerde kaymakam belediye meclisini olağanüstü toplantıya çağırma yetkisine sahipti. “Anayasa Mahkemesi 127. maddedeki vesayet denetimini hukukilik denetimi ve yerindelik denetimini birlikte kapsayacak şekilde yorumlamıştır. Merkezi yönetimin denetimin denetimini sadece hukuki denetimiyle sınırlamak vesayet denetiminin kapsamının eksik kalması anlamına gelmektedir. Dolayısıyla yerel yönetimlerin işlemleri üzerindeki idari vesayet denetiminin merkezi yönetimin yerindelik denetimine imkân sağlayacak şekilde düzenlenmesi gerekir. Belediyenin mali işlemler dışında kalan 149 Kaya, s. 203. 94 diğer idari işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından denetime tabi tutulabilir.”150 Belediye hizmetlerinde aksamanın olması durumunda vesayet uygulaması belediyeler için etkin hale getirilir (m. 57). Belediye hizmetlerinin yerine getirilememesi halinde meydana gelen aksamaların kamu güvenliğini olumsuz yönde etkilemesi durumunda vesayet mekanizması işlemektedir. İçişleri bakanı, belediye başkanına makul bir süre vererek meydana gelen aksaklıkların giderilmesini talep eder. Belediye personelleri belediye başkanının atamasıyla göreve gelir. Büyükşehir belediyelerinde ise personeller büyükşehir belediye başkanı tarafından atanır. Fakat büyükşehir belediyelerinin genel sekreterleri, İçişleri Bakanlığı tarafından büyükşehir belediye başkanlarının teklifi üzerine atanır. 3.5.3. Köy İdari Organları Üzerindeki İdari Vesayet Köy üzerinde, il özel idaresi ve belediyelerde olduğu gibi merkezi yönetim, idari vesayet denetimi uygulamaktadır. Köyün karar alma organı olan ihtiyar meclisinin kararlarından bazıları onaya tabidir. Köy bütçesi, kamu yararı konularında ihtiyar meclisinin kararlarının, duruma göre vali ya da kaymakamların tasdikine bağlanmaktadır. Bunun dışındaki kararlar kesin kararlardır. 3.5.3.1. Köy İhtiyar Meclisi Üzerindeki İdari Vesayet Köy Kanunu’nun 20. maddesine göre köy muhtarı ve ihtiyar heyeti doğrudan doğruya köy derneği tarafından seçilmektedir. Köy muhtarı, ihtiyar meclisinin başıdır. Kanun’un 23. maddesinde de anlaşılacağı gibi, köy meclisinde seçilmiş üyelerin bulunması yanında doğal üyeler de bulunur. “ köy imamı ile muallimi veya başmuallimi ihtiyar meclisinin her zaman azasıdırlar.” Öğretmen ve imam hem devlet memuru hem de meclisin her daim üyesidir. Bu durumda bir merkezin köy ihtiyar meclisinin üzerinde bir idari vesayet yetkisi olarak yorumlanmaktadır. 150 Şengül, s. 162, 163. 95 Köy ihtiyar meclisi üzerindeki vesayet denetimine; bir köyde birden fazla imamın bulunması durumunda, ihtiyar meclisi olacak olan imam, kaymakam tarafından seçilmesi örnek verilebilir. İhtiyar heyetinde belirlenen sınırların il veya ilçe idare kurullarınca onaylanması (m.3), köy sınırlarının değiştirilmesi için ihtiyar meclisi tarafından yapılan başvuru üzerine yine il veya ilçe idare kurulunun karar alması (m.5), iki veya daha fazla köyün bir araya gelerek ortak işler yapabilmesi için muhtarlar ve köy ihtiyar meclislerinin mülki amire başvurmalarının ve bunun mülki amir tarafından kabul edilmesinin gerekmesi (m.47) de yine köy ihtiyar meclisi üzerinde uygulanan idari vesayet denetimine örnek teşkil etmektedir. 151 Mahalli idare seçimleri ve köy tüzel kişiliğinin ortadan kaldırılması durumunda köy ihtiyar meclisi organlık sıfatını kaybedecektir. 3.5.3.2. Köy Muhtarı Üzerindeki İdari Vesayet Köy Kanunu’nun 10. maddesine göre; “muhtar, köyün başıdır. Bu kanuna göre köy işlerinde söz söylemek, emir vermek ve emrini yaptırmak muhtarın hakkıdır. Muhtar, devletin memurudur.” Köy muhtarının kararları üzerinde, valinin ve kaymakamların geniş bir vesayet yetkisi vardır. 442 sayılı Köy Kanunu’nun 40. maddesinde “ köy muhtarının köylü faydasına olmayan kararlarını kaymakam bozabilir, ancak kaymakam onun yerine kendiliğinden karar veremez.” Eskiden vali ve kaymakamlar idare kurulu kararı alınmadan önce muhtarın görevine son verebilmekteydi. Ancak, 2576 sayılı yasayla bu durum değiştirilmiştir. Kanun’un 41. maddesine göre köy muhtarının görevlerine son verilmesi bu şartların olmasıyla gerçekleştirilir: Muhtarın köy işlerini ve kanunlarla verilen diğer görevlerini yapmaması, Muhtara mülki idare amiri tarafından yapmadığı köy işlerini açıkça belirten yazılı bir ihtarda bulunulması, 151 442 sayılı Köy Kanunu. 96 Muhtarın yapılan yazılı ihtara rağmen görevini yapmamakta ısrar etmesi, Yetkili idare kurulunun görevden uzaklaştırma yönünde karar vermesi. Muhtarlık ve ihtiyar meclisi üyeliğinden çıkarılma koşulları belirten ve bu yetkiyi il ve ilçe idare kurullarına veren bir diğer madde de Köy Kanunu’nun 33. maddesidir. Buna göre: Köy muhtarlığına ve ihtiyar meclisi üyeliğine seçildikten sonra: 1. Kısıtlı veya kamu hizmetlerinden yasaklı olanlar, 2. İzinsiz olarak yabancı Devlet resmi hizmetlerinde bulunanlar, 3. Ağır hapis cezasını gerektiren bir suçtan dolayı kesin olarak hüküm giyenler, 4. Taksirli suçlar hariç olmak üzere 5 yıldan fazla hapis cezasıyla kesin olarak hüküm giyenler, (1) 29.8.1977 tarih ve 2108 sayılı Kanun’un 1 inci maddesine bakınız. 5. Zimmet, ihtilas, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, inancı kötüye kullanmak, dolanlı iflas gibi yüz kızartıcı suçlardan biri ile kesin olarak hüküm giymiş olanlar, 6. Devletin, katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin, köylerin, İktisadi Devlet Teşekküllerinin veya bunlara bağlı daire ve müesseselerle ortaklarının ve imtiyazlı şirketlerin memur ve müstahdemi olanlar, 7. Köy içlerinin müteahhidi, bu işlerle ilgili kimselerin kefili veya ortağı olanlar ve bu cihetlerden köye borçlu bulunanlar, muhtar ve ihtiyar meclisi üyeliğinden, il veya ilçe idare kurulunca çıkarılırlar. 8. Köy tüzel kişiliği ile davacı ve davalı olan muhtar ve ihtiyar meclisi üyeleri bu davalarda köy tüzel kişiliğini temsil edemezler. Yetkili temsilciyi köy derneği seçer.” “Köy Kanunu’nun 33. ve 41. maddesi dışında, göreviyle bağdaşmazlık, seçilme yeterliliğini kaybetme, istifa, ölüm ve gaiplik, mahalli idare seçimleri, köyde oturmama, köyü terk etme, görev yerini terk etme ve köy tüzel kişiliğinin kaldırılması nedenlerinden dolayı da köy muhtarı sıfatı sona ermektedir.”152 152 442 sayılı Köy Kanunu. 97 3.5.3.3. Köy Derneği Üzerindeki Vesayet İdari vesayet denetimi köy derneği üzerinde diğer organların üzerinde olandan daha azdır. Köy Kanunu’nun 12. maddesine göre, köy derneği isteğe bağlı işlerin zorunlu hale getirilmesi için mülki amirin rızasını almak durumundadır. Köyün az sayıda olan personeli üzerinde idari vesayet yetkisi uygulanmaktadır. Köy personelini oluşturan, köy imamı, köy kâtibi ve köy korucusu üzerinde, kadro, tayin, terfi, izin ve görevden uzaklaştırma gibi özlük işler üzerinde idari vesayet denetimi uygulanmaktadır. Köy Kanunu’nun 70. maddesine göre, köy korucuları ihtiyar meclisi tarafından belirlenir. Bu durum bir tutanak ile mahallin en büyük mülki amirine bildirilir ve korucu amirin emri ile göreve başlar. 98 SONUÇ ve ÖNERİLER Bu çalışmada öncelikle yerel yönetimler ve idari vesayet kavramları açıklanmaya çalışılmış, daha sonra Türkiye’deki yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet denetimi incelenmiş ve yapılan değişiklikler özerklik ve vesayet kavramları açısından değerlendirilmiştir. Çalışmanın birinci bölümünde, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkiler başlığı altında merkezden yönetimin tanımı, yetki genişliği, yerinden yönetimin tanımı, merkezden ve yerinden yönetimin faydalı ve sakıncalı yönleri, yerel yönetim kavramı ve yerel yönetimlerin ortak nitelikleri açıklanmıştır. İkinci bölümde, Türkiye’de yerel yönetimler başlığı altında yerel yönetimlerin tarihsel gelişimi, yerel yönetimlerin organları olan; il özel idaresi, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve köylerin tanımı, yapısı, görevleri ve organları bakımından yeni mevzuata göre incelenmiş ve değerlendirilmeye çalışılmıştır. Üçüncü bölümde ise, Türkiye’de yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet denetimi irdelenmiştir. Bu kapsamda idari vesayetin tanımı, özellikleri, unsurları ve türleri açıklanmıştır. Yine bu bölümde Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda idari vesayet yetkisi şarta göre incelenerek elde edilen tespitler aktarılmaya çalışılmıştır. Bölümün sonunda ise, yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet uygulaması irdelenmiş ve yerel yönetim organları olan il özel idaresi, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve köyler üzerindeki idari vesayet incelenmiştir. Bu çalışmanın hipotezi, Türkiye’deki yerel yönetimlerin yeteri kadar özerk olmaması ve merkezi idarenin vesayeti altında kalarak, görevlerini istenildiği şekilde yerine getirememesiydi. Bu önermenin geçerliliğinin doğru olup olmadığını belirlemek amacıyla yerel yönetimler üzerindeki merkezin vesayet yetkisinin ne boyutlarda olduğunu, yerel yönetim mevzuatındaki yeni düzenlemelerin merkezi yönetimin vesayet yetkisini ve yerel yönetimlerin özerkliğini ne şekilde değiştirdiği esas alınarak araştırılmıştır. Yerel yönetimler halka en yakın birimlerdir. Yerel halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamak, ekonomik, kültürel zenginlik ve refaha ilişkin yerel hizmetleri karşılamak için kurulan, demokrasi ilkelerini yaşama geçiren, kamu tüzel kişiliğine sahip özerk ve 99 demokratik yönetimlerdir. Yerel yönetimlerin karar organları seçimle işbaşına gelmektedir. Bu ifadelerden anlaşılacağı üzere, yerel yönetimler ayrı bir kurum olma niteliğine sahip, kanunların belirlediği ölçüde kural koyma ve uygulama yeteneğine sahiptirler. Yönetimde birliğin sağlanması için yasaların öngördüğü ölçüde merkezin denetimi ve gözetimi altındadırlar. Yerel yönetimlere tanınan kendi organlarını oluşturma ve kendi kararlarını alabilme yetkisinin sebebi, merkezi yönetimin sakıncalarını önlemek, devletin verimliliğini arttırmak ve devletin görevlerinin yerine getirilmesini kolaylaştırmaktır. Ancak, merkezi otorite, kamu düzeni ve kamu yararı amacıyla yerel yönetimleri vesayet yoluyla denetlemeyi kendinde tutmuştur. Bu yetki 1982 Anayasası’nın 127. maddesinin 5. fıkrasında merkezi idareye verilmiştir. 1982 Anayasası’nda idari vesayet yetkisi, idarenin bütünlüğü ilkesiyle açıklanmaktadır. Ancak yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisinin sınırsız olarak kullanılması Anayasa’da anlatılan idari vesayet yetkisine aykırıdır. Türk Yerel Yönetim Sisteminin en büyük iki sorunu mali yetersizliğin olması ile demokratik kurumların yetersizliği ve aşırı vesayet denetimidir. Yerel yönetimler, bu sorunlardan dolayı özerk yerel yönetim özelliklerini kazanamamışlar, merkezi yönetimin taşra uzantısı olarak örgütlenmişlerdir. Yerel yönetim birimleri üzerinde uygulanan bu ağır vesayet denetimi Türkiye’de yerel yönetim kurumlarının çalışmalarını olumsuz yönde etkileyen önemli bir unsurdur. Üzerindeki ağır vesayet denetimine rağmen belediyeler; il özel idareleri ve köylere göre daha net bir özerkliğe sahiptirler. Belediye meclisi kararlarının pek çoğu onaya gerek kalmadan uygulamaya konulabildiği halde, il genel meclisinin kararlarının tümü valinin onayına tabidir. Ayrıca belediyelerin kendine özgü bir örgütü ve yeterli olmasa da diğer yerel birimlere oranla daha fazla gelir kaynağı vardır. Ancak görevleri bakımından belediyelere merkeze bağımlıklarını azaltacak yeni kaynaklar sunmak gerekir. Bu durumda, belediye organlarının tam bir serbestlik içinde çalıştığı söylenemez. Ayrıca, belediyelerin görevleri ile olanakları arasında büyük fark bulunmaktadır. Gerekli mali kaynakların tam olarak sağlanması durumunda belediyeler özerk konuma sahip olabileceklerdir. İl özel idarelerinin ve köylerin üzerindeki idari vesayet denetimi belediyelere göre daha ağırdır. 100 Merkezi yönetim, il özel idareleri üzerinde geniş bir vesayet yetkisine sahiptir. Valinin il özel idaresinin başı olması, dolayısıyla il özel idarelerinin kimi çevrelerce yarı özerk kuruluşlar, hatta bağımlı kuruluşlar olarak nitelendirilmesine neden olmaktadır. Bu konuda yapılması gereken en önemli şey, il özel idarelerinin kendi başkanlarını seçebilmeleridir. Bu şekilde il özel idareleri de özerk kuruluşlar olabilecektir. İl özel idaresinin özerkliğini zedeleyen bir diğer konu da, gelir kaynaklarının yetersizliğidir. Yerel yönetim birimleri, kendilerine yeterli mali olanak sağlandığı ölçüde özerk sayılırlar. Yerel özerklik, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda da belirtildiği gibi, yeterli mali kaynaklarla yakından ilgilidir. İl özel idarelerinin mali bakımdan merkezi yönetime bağlı olması, güçlü ve özerk bir yerel yönetim sisteminin gelişimini önlemektedir. İl özel idarelerinde vesayet denetiminin kaldırılması için birkaç önlem almak gerekir. Vali, il özel idarelerinin yürütme organı olarak işlevini sürdürmeli, ancak encümen ile genel meclise, valiyi denetleme konusunda daha etkin yetkiler tanınmalıdır. Yine, genel meclis kararlarının tamamının vali tarafından onaylanması yerine, yalnızca idarenin bütünlüğü bakımından denetimi gerektiren önemli kararlar onaya tabi tutulmalıdır. Bir başka düzenleme ise taşıt alımlarında Bakanlar Kurulu kararı yerine, İçişleri Bakanlığı’nın onayı aranmalıdır. Bu düzenlemelerin yapılması halinde il özel idarelerinin özerkliği sağlanmış olabilecektir. Köyler üzerindeki idari vesayet denetimi de, il özel idarelerinden pek farklı değildir. Özerklik bakımından, kendilerine görevlerini yürütebilecek için yeterli kaynak sunulmayan köyler, bazı yetkilerinin merkezi yönetime aktarılmasıyla, iyice işlev kaybına uğramıştır. Köy yönetiminin yürütme organı olan muhtar, seçimle iş başına gelmektedir. Ancak buna rağmen üzerinde yoğun bir vesayet yetkisi vardır. Hâlbuki köyleri denetleyen vesayet makamlarının yetkilerini yol gösterici, öğretici bir biçimde kullanması beklenir. Mevzuatta ayrıntılı olarak düzenlenen idari vesayet denetimi, ağır olmaktan çıkarılmalı ve seçilmiş organlara karar alma ve uygulama imkânı sağlanmalıdır. Bu, yerel yönetimlerin iyi hizmet üretebilmesinin, daha verimli olmasının en önemli koşullarındandır. Türkiye’de idari vesayet denetimi, hem hukuka uygunluk, hem de yerindelik denetimini kapsamaktadır. İdari vesayet denetiminin hukuka uygunluk 101 denetimi sağlaması için anayasada sınırlarının gösterilmesi şarttır. İdari vesayet ile özerklik arasında ters orantı vardır. Vesayet denetimi arttıkça özerklik alanı daralmakta; vesayet denetimi azaldıkça özerklik alanı genişlemektedir. Bu durumda idari vesayet ve özerkliğin bir dengede tutulması başarılı bir yönetimi ortaya çıkarır. Çünkü idari vesayet ile özerkliğin amacı, etkin, verimli anlayışını karşılamaktır. Çalışmanın sonunda, Türkiye’de yerel yönetimlerin daha etkin bir konuma sahip olabilmeleri için öneriler şunlardır; Yerel yönetimlere sağlanan mali kaynakların yanında kendi kaynaklarını ve vergilerini oluşturma hakkı tanınmalıdır. Yerel yönetim birimlerinde atama yerine seçimle iş başına gelme yaygınlaştırılmalıdır. Yerel yönetimlere daha fazla yetki vermenin üniter devlet yapısını bozacağı düşüncesi terk edilmeli, yerel yönetimler mali ve idari açıdan kendi kararlarını alabilmelidirler. Merkezi yönetim idari vesayet yetkisi ile yerel yönetim özerkliği arasında denge kurulmalıdır. Vesayet denetimi uygulanırken, yerel yönetimlerin özerkliğini zedeleyecek durumlardan kaçınılmalıdır. İdari vesayet denetimi bazen hukuka uygunluk denetiminin ötesine geçmekte ve yerindelik denetimine dönüşmektedir. Bu durumda, yerindelik denetimini sağlayan vesayet denetimi kaldırılmalı, yerine hukuka uygunluk denetimi sağlanmalıdır. Yerel yönetim birimlerine gereken özerklik ortamı sağlanmalı, özerkliği sağlanan birimlerin yetkilerini kullanabilmeleri için ortam sağlanmalıdır. Yerel yönetimler, halkın ihtiyaçlarına yanıt verecek bir yapıya kavuşturulmalı, özerkliğe sahip kuruluşlar olarak nitelendirilmelidirler. 102 KAYNAKÇA Kanunlar/Yönetmelikler: 1913 İdarei Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkatının adı “ İl Özel İdaresi Kanunu” T.C. Resmi Gazete, S.19471, 26.05.1987. 2972 Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun. 18 Ocak 1984. 442 sayılı Köy Kanunu (1924), T.C. Resmi Gazete, 68, 07.04.1924. 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu (1920), T.C. Resmi Gazete, 25531,23.07.2004. 5272 sayılı ve 5216 sayılı Kanunların Uygulanması Hakkında Genelge 5302 İl Özel İdare Kanunu, T.C. Resmi Gazete, 25745, 22.02.2005. Belediye Meclisi Çalışma Yönetmeliği ve İl Genel Meclisi Çalışma Yönetmeliği (2005), T.C. Resmi Gazete, 25961, 9.10.2005. İçişleri Bakanlığı, M.İ.G.M, 2005/36. İl Özel İdareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik, T.C. Resmi Gazete, S.26548, 10.06.2007. Kitaplar: Aktan, Tahir, Kamu İdaresi, (2.Baskı), Uludağ Üniversitesi Basımevi, Bursa 1989. Aldan, Mehmet, “İdari Vesayet Denetimi”, İller ve Belediyeler, 1985. Arıkboğa, Erbay - Oktay, Tarkan ve Yılmaz Nail, Yeniden Yapılandırma Sonrasında Belediye Meclisleri: İstanbul Örneği, Beta, 2007. Arslan, Süleyman, Türkiye’de ve İngiltere’de Merkezi İdarenin Mahalli İdareler Üzerinde Denetimi, A.İ.T.İ.A. Yayını, Ankara 1978. Atasoy, Veysel, Türkiye’de Mahalli İdarelerin Yapısı ve Yeniden Düzenlenmesi, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı, İstanbul 1992. Auby, Jean-Bernard, Auby Jean-Francois, Noguelle Rozen, Droit Des Collectivites Locales, PUF 2008. Baguenard, Jacques, La Decentralisation, Que sais-je?(1879) PUF 1996. Bilgiç, Veysel, Yerel Yönetimler, 21. Yüzyıl Yayınları, Ankara 1998. 103 Blanc, Jacques and Remond, Bruno, Les Collectivités Locales, Dalloz 1994. Canatan, Bilal, Yerellik İlkesi, Galeri Kültür Yayınevi, 2001. Chapus, René, Droit Administratif Général, Tomel, Monchrestiren, 1997. Coşkun, Bayram “Türkiye’de İdari Vesayet Denetimi ve Yerel Yönetimlerin Özerkliği” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, 5(3), 1996. Debbasch, Charles, Science Administrative, Dalloz 1989. Demirtaş, Mustafa, Yerel Yönetimlerin İdari Özerkliği ve İdari Vesayet, 2005. Dönmez, Mustafa, Açıklamalı- İçtihatlı İl Özel İdaresi Kanunu, (2. Baskı), Mevzuat Yayıncılık, Ankara 2011. Erdoğan, Sedat, Belediyeler Üzerindeki İdari Vesayet Yetkileri, Türk Belediyecilik Derneği Yayınları, Ankara 1972. Erten, Metin, Nasıl Bir Yerel Yönetim? Anahtar Yayınları, İstanbul 1999. Eryılmaz, Bilal, Kamu Yönetimi, (2. Baskı), Okutman Yayıncılık, 2009. Giritli, İsmet, Pertev Bilgen ve Tayfun Akgüner, İdare Hukuku, Der Yayınları, İstanbu, 2001. Giritli, İsmet, Türkiye’nin İdari Yapısı, (9. Baskı), Der Yay., İstanbul 1993. Göreli, İsmail Hakkı, İdari Vesayet-Amme Hükmi Şahısların İdarece Murakabesi, Ankara 1944. Gözler, Kemal, İdare Hukukuna Giriş, (9. Baskı), Ekin Kitapevi, Bursa 2008. Gözübüyük, Şeref ve Turgut Tan, İdare Hukuku Genel Esaslar, Cilt:1, (Güncelleştirilmiş 2. Baskı), Turhan Kitabevi, Ankara 2001. Gözübüyük, Şeref, Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, (7. Baskı), Ankara 1994. Günday, Metin, İdare Hukuku, Alkım Kitapçılık- Yayıncılık, Ankara 2005. Kaya, Cemil, Türkiye’de Mahalli İdarelerin Seçilmiş Organlarının Organlık Sıfatlarını Kaybetmeleri, Ankara 2007. Keleş, Ruşen ve Yavuz, Fehmi, Yerel Yönetimler, Turhan Kitabevi, Ankara 1983 Keleş, Ruşen, Yerel Yönetim ve Siyaset, (2. Baskı), Cem Yay., 1998. Keleş, Ruşen, Yerinden Yönetim ve Siyaset, (2. Baskı), Cem Yayınevi, İstanbul 1994. Nohutçu, Ahmet, Kamu Yönetimi, Savaş Yayınları, Ankara 2012. Onar, Sıddık Sami, İdare Hukukunun Umumi Esasları, İstanbul 1966. Ortaylı, İlber, Tanzimat’tan Cumhuriyet’e Yerel Yönetim Geleneği, Hil Yayınları, İstanbul 1985. 104 Özmen, Remzi, Belediye Mevzuatı, Seçkin Yay., Ankara 2013. Şengül, Ramazan, Yerel Yönetimler, 2.Baskı, Umuttepe Yayınları, Kocaeli 2011. Toprak, Zerrin, Yerel Yönetimler, İzmir 2010. Tortop, Nuri - Burhan Aykaç - Hüseyin Yayman ve Akif Özer, Mahalli İdareler, (1. Baskı), Nobel Yayın Dağıtım, Ankara 2006. Tortop, Nuri, Mahalli İdareler, Nobel Yayınları, 2006. Ulusoy, Ahmet ve Akdemir Tekin, Mahalli İdareler Teori-Uygulama-Maliye, (4. Baskı), Seçkin Yayıncılık, Ankara 2006. Uygun, Oktay, Federal Devlet, On İki Levha Yayıncılık, İstanbul 2007. Yavuz, Fehmi, Şehircilik Ders Kitabı, A.Ü.SBF Yayını, Ankara 1953. Yıldırım, Turan, Türkiye’nin İdari Teşkilatı, (4. Baskı), İstanbul 1989. Makaleler: Kalabalık, Halil, “Türkiye’de Alan (Taşra) Yönetimi, İçinde Bulunduğu Sorunlar ve Çözüm Önerileri”, Türk İdare Dergisi, pp. 61 - 104, ISSN, DOI,12, 1999. Tortop, Nuri, “Özerk, Üretken ve Katılımcı Mahalli İdare Anlayışı”, Amme İdaresi Dergisi, 24(4), Ankara 1991. Tezler: Hamamcı, Can, Merkezi Yönetim- Yerel Yönetim Ekseninde Belediyelerimizin Yapısı ve Demokratikleşme Eğilimi, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), Ankara 1981 Kartal, Nazım, İl Özel İdarelerinin Yeniden Yapılandırılması: Uygulama Aşaması Üzerine Bir Çözümleme, (Yayımlanmamış Doktora Tezi), Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2010. 105 ÖZGEÇMİŞ Kişisel Bilgiler Adı-Soyadı Harun Selçuk Doğum Yeri ve Tarihi Ağrı-1986 Eğitim Durumu Lisans Öğrenimi Selçuk Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü Y. Lisans Öğrenimi Atatürk Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Bildiği Yabancı Diller Bilimsel Faaliyetleri İş Deneyimi Stajlar Projeler Çalıştığı Kurumlar Ağrı İbrahim Çeçen Üniversitesi, Meslek Yüksekokulu İletişim E-Posta Adresi haruncelcuk@hotmail.com Tarih 22.05.2014
© Copyright 2024 Paperzz
