Nisan 2013, Yıl 13, Sayı 151 Belediyeler Ruhsat Vermekle Görevli

Nisan 2013, Yıl 13, Sayı 151
Belediyeler Ruhsat Vermekle Görevli Olmadığı
İşyerleri İçin İşyeri Açma İzni Harcı Alabilirler Mi?1
Melih ORCAN *
Vergi Başmüfettişi
(E. Maliye Başmüfettişi)
1- Giriş
Kimi iş yeri sahipleri işyeri açma izni harcının varlığını ilk defa belediye memurlarının yaptığı yoklamalarda
ve akabinde bu harcın belediyeler tarafından kendilerinden talep edilmesinde duymaktadırlar. Oysa hali hazırda
birçok meslek dalı için işyeri açma ruhsatları, belediyeler
tarafından değil başka kamu kurum ve kuruluşları ya da
meslek kuruluşları tarafından verilmekte, dolayısıyla bu
işyeri sahipleri iş yeri açma izni konusunda belediyeler ile
muhatap olmamaktadırlar.
Hali hazırda birçok mesleğin meslek odası, kendi
mensuplarının bu harcı ödemek zorunda olmadıklarına
dair üyelerini uyarmakta ve bu harcın ödenmemesini
teşvik etmektedirler. Bu sebeple, tüm tarafların görüşünün
ortaya konularak konunun mahiyetinin, sorunun kökeninin
ve yasal alt yapısının irdelenmesinin yaşanan tartışmaya
olumlu katkı yapacağını düşünmekteyiz.
2- Meslek Odalarının Görüşü
Üyeleri iş yeri açmak için belediyelerden ruhsat
almaya ihtiyacı olmayan birçok meslek odası, bu konuda
benzer yaklaşım sergilemektedirler2;
“…
Yapmış olduğunuz tebligatta da işyeri açma izninin alınması ve bu harcın yatırılması istenmektedir.
Ancak; 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkındaki
Kanun ve ilgili mevzuata göre eczane açılması, ruhsatlandırılması, işletilmesi, denetimi, uyulacak ve uygulanacak esasların belirlenmesi Sağlık Bakanlığı’nın yetki ve
denetimindedir. Dolayısıyla kanun gereği eczanelerin
belediyelerden işyeri açma izni alma zorunluluğu olmayıp,
işyeri açma izni harcı yatırmaları da gerekmemektedir.”
Odalar konuyu yargı mercilerine de taşımışlardır.
Bu davalarda, meslek odaları bu harcın belediyeler
tarafından talep edilmesini işin özünde şu gerekçe ile
reddetmektedirler; "İşyeri açma izni harcı" düzenlemesi, verilen ruhsatın ve yine ruhsat verilirken sunulması gereken bir hizmetin/işin karşılığı olarak düşünülüp
öngörülmüştür. Belediyelerden bu yönde bir hizmet
almaksızın harç ödemek genel hukuk ilkelerine ve
yasaların düzenlenme amaçlarına aykırı düşmektedir.
İşyeri açma izni harcı alınmasına ilişkin işlemin
kanuni dayanağı 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun 81 inci maddesidir. Söz konusu madde de, "Belediye
sınırları veya mücavir alanlar içinde bir işyerinin açılması
"İşyeri Açma İzni Harcına" tabidir." hükmü yer almaktadır.
Alınacak harcın miktarı da aynı Kanunun 84. maddesinde
belirlenmiştir. Kanunun bu hükmünün uygulanmasına
ilişkin olarak da, Belediye Gelirleri Kanunun Çeşitli
Harçlarla İlgili Hükümlerinin Uygulanmasına İlişkin
Yönetmelik1 yayınlanmıştır.
Birçok meslek odasının, iş yeri açmak için belediyelerden ruhsat almaya ihtiyacı olmayan üyelerinin
belediyelere işyeri açma izni harcını vermemeleri hususunda mücadele etmekte olduğu görülmektedir. Bu
hususa ilişkin olarak kimi zaman Maliye Bakanlığına
görüşler sorulmuş ve muktezalar alınmış kimi zamanda
konu Danıştay’a taşınmış ve Danıştay da çeşitli kararlar
vermiştir.
*melihorcan@yahoo.com
1
21.08.1981 gün ve 17435 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak
yürürlüğe girmiştir.
2
29
http://www.teis.org.tr/arsiv/Haberler39c2.html@news=93.html
‰
3- Maliye Bakanlığı’nın Görüşü
ri için işyeri açma izni harcı ödenmesi gerektiği
hakkında karar vermiştir4;
Maliye Bakanlığı bu konuda vermiş olduğu bir
mukteza3 ile görüşünü şöyle açıklamaktadır:
“…
1580 sayılı Belediye Yasasının 15. maddesinin 3.
fıkrasında doğrudan belediyelerden alınacak işyeri açma
izni ile açılabilecek işyerleri sayılmıştır.
“2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun 81 inci
maddesinde "Belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde
bir işyerinin açılması İşyeri Açma İzni Harcına tabidir."
hükmü yer almaktadır.
Açılma izinleri ve faaliyetlerinin denetimi özel kanunlarına göre yürütülen işyerlerinin, özel kanunlarında
belirtilen mercilerden aldıkları izinler yeterli olup, ayrıca
belediyeden işyeri açma ve çalışma izni almalarına gerek
yoktur.
Maddenin tetkikinden de görüleceği üzere, maddenin başlığı dahi işyeri açma harcından değil, İşyeri
Açma İzni Harcından bahsetmektedir.
Maddede açıklıkla belirlendiği üzere, herhangi bir
işyerinin açılması hususunda alınması gerekli izin (ruhsat)
nedeniyle harç ödenmesi söz konusudur.
Ancak, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Yasasının
81. maddesi uyarınca, belediye sınırları veya mücavir
alanları içinde açılacak tüm işyerlerinin belediyelere işyeri
açma izin harcı ödemeleri gerektiği kuşkusuzdur. Nitekim
Danıştay Dokuzuncu Dairesinin kararları da bu yöndedir.”
Bu durumda, belediyenin ruhsat vermekle görevli
olmadığı bir işyeri için, ruhsat harcı veya "İşyeri Açma İzni
Harcı" alması yasaya göre mümkün bulunmamaktadır.
Öte yandan, avukatlık bürolarının işyeri açma izni
harcına tabi olmayacağı hakkında vermiş olduğu bir
kararda konu şu şekilde ele alınmıştır5;
Bu itibarla belediyenin, ruhsat vermekle görevli olduğu işyerleri için vereceği izin (ruhsat) nedeniyle "İşyeri
Açma İzni Harcı" alması, muayenehane, sağlık kabini gibi
ruhsat vermekle görevli olmadığı bir işyeri için ise ruhsat
harcı veya "İşyeri Açma İzni Harcı" almaması gerekmektedir.”
“…
İçişleri Bakanlığınca çıkarılan "İşyeri Açma İzni
Harcı" konulu 4.9.2000 tarih ve 48119 sayılı Genelge ve
buna dayanılarak tesis edilen işlemlerin iptali istemiyle
açılan davanın reddi yolundaki Danıştay Dokuzuncu
Dairesi kararı, Türkiye Barolar Birliği Başkanlığınca
temyiz edilmektedir. Bu davanın konusunu oluşturan
genelgenin, Ankara Barosu Başkanlığınca açılan davada
da iptali istenilmiş ve Danıştay Dokuzuncu Dairesince
davanın reddi yönünde verilen 9.12.2004 günlü ve E:
2000/6986, K: 2004/6517 sayılı karar Danıştay Vergi
Dava Daireleri Kurulunun 27.1.2006 günlü ve E:
2005/128, K: 2006/1 sayılı kararıyla; avukatlık bürolarının
açılması veya çalıştırılması hususunda belediyelerin izin
verme veya kapatma yetkisinin bulunmadığı, harcın belirli
bir kamu hizmeti karşılığı alınmasının esas olduğu, söz
konusu genelgede yer alan "kendi meslek kuruluşlarından
izin alan iş sahiplerinin de belediyelere ayrıca 'İşyeri
Açma İzni Harcı' ödemeleri" gerektiği yolundaki düzenlemenin hukuken avukatlara uygulanması mümkün olmadığından avukatlar yönünden iptali gerektiği, bu nedenle
genelgenin ve bu genelgeye dayanılarak baroya gönderilen işlemin iptali istemiyle açılan davanın reddi yolundaki
Daire kararında isabet görülmediği gerekçesiyle bozulmuş olup, söz konusu genelge ve bu genelgeye dayanıla-
Maliye Bakanlığına göre; harcın istendiği unsur işyeri açmak değil iş yeri açma iznidir. Öyleyse, bir
belediyenin herhangi bir işyerinin açılması hususunda izin
verme yetkisi yoksa o işyeri için "İşyeri Açma İzni Harcı"
alması da yasaya göre mümkün değildir.
4- Danıştay’ın Görüşü
Maalesef Danıştay’ın bu konuda net bir görüşü olduğunu söylemek mümkün değildir. İşyeri açma ruhsatını
belediyelerden almasa dahi, işyeri açma izni harcının
ödeneceğine örnek teşkil edecek birçok Danıştay kararı
bulunmaktadır.
Bu kararlara örnek olarak; “Eczane açabilmek için
6197 sayılı Yasa uyarınca Sağlık ve Sosyal Yardım
Bakanlığı’ndan izin alınmasının yeterli bulunduğu, 2464
sayılı Belediye Gelirleri Yasası uyarınca da belediyelere
işyeri izin harcı ödenmesi gerektiği …”ne dair Danıştay
Sekizinci Dairesinin E. 1987/239 K. 1987/644 sayılı kararı
gösterilebilir.
Nitekim Danıştay 8. Dairesi bir başka kararında
konunun bütününü değerlendirmiş ve belediye sınırları
içinde ve mücavir alanları içinde açılacak tüm işyerle-
4
Danıştay 8. Dairesinin 30.09.1998 tarih ve E. 1996/2672 K.
1998/2855 sayılı Kararı
5
Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulunun 16.06.2006 tarih
ve E. 2006/74 K. 2006/155 sayılı Kararı
3
07.04.2000 tarih ve B.07.0.GEL.0.66/6610-58/15906 sayılı
Maliye Bakanlığı Muktezası
30
Nisan 2013, Yıl 13, Sayı 151
rak Türkiye Barolar Birliği Başkanlığına gönderilen işlemin
iptali istemiyle açılan davanın reddi yönünde verilen bu
kararın da belirtilen karara uygun bir karar verilmek üzere
bozulması gerekmektedir.”
Kanunun bu hükmünün uygulanmasına ilişkin olarak çıkarılan Yönetmeliğin 10 uncu maddesi; “Belediye
sınırları ve mücavir alanlar içinde bir işyeri açmak İşyeri
Açma İzni Harcına tabidir. Bu harcın uygulanmasında
işyeri; mağaza, yazıhane, idarehane, muayenehane,
imalathane, fabrika, şube, depo, otel, kahvehane, eğlence, dinlenme ve spor yerleri, tarla, bağ, bahçe, çiftlik,
hayvancılık tesisleri, dalyan ve voli mahalleri, madenler,
taş ocakları inşaat şantiyeleri, vapur büfeleri gibi ticari,
sınai, zirai ve mesleki bir faaliyetle başka bir iş ve girişimin yapılmasına ayrılan ya da bu faaliyet, iş ve teşebbüslerde kullanılan yerlerdir.” demektedir. 13 üncü maddesinde ise “Belediye sınırları veya mücavir alanlar
içinde yeni bir işyeri açacak olan veya mevcut işyerindeki faaliyet türünü değiştirmek isteyen gerçek
veya tüzel kişiler, işyerini faaliyete geçirmeden önce
belediyeye, işyerine ait bilgileri içeren bir beyanname
vermeye ve hesaplanacak harç miktarını ödemeye
mecburdurlar.” hükmü yer almaktadır.
5- Değerlendirme
Konuya farklı bir açıdan yaklaşan Maliye Bakanlığının görüşü, meslek odalarının görüşünü destekler
niteliktedir. Maliye Bakanlığı, belediyelerin ruhsat vermekle görevli olduğu işyerleri için vereceği izin (ruhsat)
nedeniyle "İşyeri Açma İzni Harcı" alması, muayenehane,
sağlık kabini gibi ruhsat vermekle görevli olmadığı bir
işyeri için ise ruhsat harcı veya "İşyeri Açma İzni Harcı"
almaması gerektiğini belirtmektedir. Bu görüşünün temel
dayanağı, harcın istendiği unsurun işyeri açmak değil iş
yeri açma izni olduğudur.
Oysaki bu görüş maalesef yanlıştır ve doğrusu
bunun tam tersidir. Maliye Bakanlığı, harcın istendiği
unsur işyeri açmak değildir dese de Kanun metninden de
anlaşılacağı üzere harcın istendiği unsur işyeri açmaktır.
Madde metni çok açıktır ve "Belediye sınırları veya
mücavir alanlar içinde bir işyerinin açılması "İşyeri
Açma İzni Harcına" tabidir." demektedir. Bakanlığın
görüşünün tam tersine harcın istendiği unsur iş yeri
açma izni değil iş yeri açmaktır.
10.08.2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazetede
yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin
Yönetmeliğin 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin sıhhi ve
gayrisıhhi işyerleri ile umuma açık istirahat ve eğlence
yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetlenmesine dair iş ve
işlemleri kapsadığı belirtilmekte ve aynı Yönetmeliğin
13.04.2007 tarih ve 26492 sayılı Resmi Gazete de
yayımlanarak yürürlüğe giren değişik 6’ncı maddesinin
birinci fıkrasında ise, "Yetkili idarelerden usulüne uygun
olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri
açılamaz ve çalıştırılamaz. İşyerlerine bu Yönetmelikte
belirtilen yetkili idareler dışında diğer kamu kurum ve
kuruluşları ile ilgili meslek kuruluşları tarafından özel
mevzuatına göre verilen izinler ile tescil ve benzeri
işlemler bu Yönetmelik hükümlerine göre ruhsat alma
mükellefiyetini ortadan kaldırmaz. İşyeri açma ve
çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerleri yetkili idareler
tarafından kapatılır." denilmektedir.
Her ne kadar Maliye Bakanlığının değerlendirmesine katılmasak ta meslek odalarının değerlendirmesinde
haklılık payı olan noktalar vardır. İşyeri açma izni harcı
alınmaması konusunda hem Maliye Bakanlığı hem
meslek odaları aynı sonuca varıyor olsalar da meslek
odaları belediyelerin ruhsat vermek veya bu konuda
herhangi bir hizmet vermeksizin harç almalarını doğru
bulmamaktadırlar.
Bilindiği gibi harç, bazı kamu kuruluşlarının sundukları kamusal hizmetlerden yararlananların bu yararların belli bir bedeli olarak ödedikleri karşılıklardır. Nihayetinde harç ödemek için belli bir hizmetten yararlanmak
gerekir.
Yukarıda belirtilen yönetmelik düzenlemelerinden
de anlaşılacağı üzere bu düzenlemeler ile belediye
sınırları içinde bir iş yeri açmak bir bedele bağlanmıştır.
Bu bedelin adının harç olması mevzuattın neyi tahsil
etmek istediği gerçeğini değiştirmemektedir. Tüm bu
düzenlemeler, çok açıkça belediye sınırları içinde yeni
bir iş yerinin açılmasının veya mevcut işyerindeki
faaliyet türünün değişmesinin harca bağlandığı
üzerinedir.
Kanaatimizce Danıştay’ın bu konuda farklı kararlar
vermesinin sebebi de aynı çelişkiden doğmaktadır. Eğer
kanunun lafzına bakılır ve harcın istendiği unsur iş yeri
açma izni değil iş yeri açmaktır deniliyorsa belediyelerin
harç talep etmesini normal karşılamak gerekir. Öte
yandan eğer talep edilen bedelin adı harç ise, karşılığında
belediyenin bir hizmeti olmalı, belediyenin bir hizmeti
yoksa o zaman harç adı altında bir bedel talep edilmemelidir.
Belki, mevcut tartışmayı kısa sürede sonlandıracak şekilde sorun, Maliye Bakanlığı muktezasındaki
yanlış hukuksal yorumla değil ancak mevzuatta yapılacak
düzenlemeler ile çözülebilir. Başlangıç noktası olarak ta
kanun koyucunun bu konuyu netleştirmesi gerekmektedir.
Eğer kanun koyucu sadece belediyelerin ruhsat verdiği iş
Kanun metninde anlaşılmayan/yanlış anlaşılan bir
husus olup olmadığını anlamak için, konuya ilişkin olarak
yönetmelik düzeyinde yapılan düzenlemelere de bakılmasında fayda vardır.
31
‰
yerleri için iş yeri açma izni harcı alınmasını istiyorsa,
kanun madde metninde harcın istediği unsur “bir işyerinin
açılması” şeklinde değil de “iş yeri açılması için izin talebi”
şeklinde düzenlenmesi yerinde olacaktır. Eğer kanun
koyucu belediye sınırları içinde herhangi bir iş yeri
açılmasını bir bedele bağlamak istiyorsa, maddenin
düzenlemesini “iş yeri açma izni harcı” olarak değil de bir
harç mahiyetinde olmaksızın düzenlemesi gerekmektedir.
ve kanundan doğan bir harç alınması da mevzuat açısından engellenememiştir.
Dolayısıyla sorunun çözümü; mevcut “iş yeri
açma izni harcı”na ilişkin mevzuat düzenlemelerini
değiştirmek değil, iş yerlerinin tümüne yukarıda
belirtilen hususlarda belediyeler tarafından ruhsat
verilmesi ve belediyeler tarafından belediye sınırları
içinde açılan tüm iş yerleri için iş yeri açma izni
harcının tahsiline devam edilmesi olmalıdır.
Bizim sorunun kökenine ilişkin düşüncemiz konunun başlangıç noktasının hatalı olduğu yönündedir. Şöyle
ki; bazı düzenlemelerle bir takım iş yerlerini açabilmek için ruhsat verilmesine dair düzenlemeler yapılırken bu iş yerlerine belediyelerden iş yeri açma ve
çalışma ruhsatı alma muafiyeti getirilmesi sorunun
başlangıç noktası olmuştur. Dolayısıyla bir mesleğe
ilişkin iş yeri açma izni, belirlenmiş bir kamu ya da mesleki kuruluşun yetkisinde olunca belediyelere iş yeri açılışında gerek kalmadığı düşünülmüştür.
6- Sonuç
“Belediyeler, ruhsat vermekle görevli olmadığı işyerleri için işyeri açma izni harcı alabilirler mi?” sorusunun
cevabı, çok sayıda tarafın konuya tek boyutlu ve kendi
açılarından bakmaları sebebiyle karmaşık ve tartışmalı
hale gelmiştir/getirilmiştir. Özünde tarafların hepsi hem
haklı hem de haksızdır.
Bir taraf kanunun lafzına bakıldığında, harcın istendiği unsur iş yeri açma izni değil iş yeri açmaktır,
belediyelerin harç talep etmesini normal karşılamak
gerekir demektedir. Öte yandan diğer taraf ta eğer talep
edilen bedelin adı harç ise, karşılığında belediyenin bir
hizmeti olmalı, belediyenin bir hizmeti yoksa o zaman
harç adı altında bir bedel talep edilmemelidir demektedir.
Yargı ve idare de ne yazık ki tarafların kendi açılarından
bakıldığında haklı olan bu görüşlerin arasında sıkışıp
kalmış ve konuya bir çözüm getirememiştir.
Örneğin avukatlar, bürolarını 1136 sayılı Avukatlık
Kanunu çerçevesinde açmaktadırlar. Verilen bu ruhsat
mesleğin yeterliliğine ilişkindir. Diğer yandan, 3572 sayılı
İşyeri Açma Ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair
Kanun6’da, bu kanunun 1136 sayılı Avukatlık Kanunu
uyarınca açılan avukatlık bürolarına uygulanmayacağı
düzenlenmiştir. Böylece bu işyerleri için belediyelerden
işyeri açma ruhsatı almalarına gerek kalmamıştır.
Ancak belediyelerin iş yeri açma konusunda ruhsat verirken dikkat ettikleri nokta, bu işyerlerinde daha iyi
avukatlık yapılıp yapılmayacağı yani mesleklerinde
yeterliliğin sağlanmış olup olmadığı değil insan sağlığı,
çevre kirliliği, yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve
doğanın korunması gibi hususların değerlendirilmesi ve
denetlenmesidir. Dolayısıyla mesleklerinde yeterli sayılarak bir iş yeri açan avukatların büroları, belediyeler
bakımından mesleklerin yeterlilikleri açısından değil ama
iş güvenliği, insan sağlığı, çevre, imar gibi konularda
değerlendirilmemiş, denetlenmemiş ve bu kapsamda bir
izin verilmemiş durumdadır. Bir mesleğin yeterliliği için
meslek mensuplarına daha önce ruhsat verildiği gerekçesiyle, belediyeler tarafından bir iş yeri açılışında yapılması
gereken bu hizmetin gerekmediğini düşünmek son derece
yanlış bir bakış açısıdır.
Sonuç olarak tartışma özünü kaybettiği için sonuçsuz kalmıştır. Bu haliyle belediyeler harç talep etmeye, bazı iş yerleri ve meslek odaları da ödememeye
devam edeceklerdir.
Sonuç olarak, bu iş yerlerine belediyelerden iş yeri
açma ve çalışma ruhsatı alma muafiyeti getirilmesi ile her
ne kadar belediyelerden bu hizmetin alınması gerekmez
hale gelse de bu iş yerlerince iş yeri açmaktan kaynaklı
Belediyelerin de iş yeri açma izni verirken yukarıda yer alan hususların kontrolünü iyi yapması gerekir.
Böylece tüm kesimleri ile toplumun bu kontrollerin iyi birer
uygulama olduğuna inanması halinde bu tartışmaların
devam etmeyeceği söylenebilir. Aksi halde “sen bana
para ver” – “ben sana niye para vereyim” gerçeğinin ve
tartışmasının hep devam edeceği aşikârdır.
Çözüm, işin esasının özüne kavuşturulmasında
yatmaktadır. Çözüm; özel düzenlemelerle bazı iş yerlerinin ruhsatlandırılmasına ilişkin düzenlemeler yaparken bu
iş yerlerine belediyelerden iş yeri açma ve çalışma ruhsatı
alma muafiyeti getirilmemesi; iş yerlerinin tümünün insan
sağlığı, çevre kirliliği, yangın, patlama, genel güvenlik, iş
güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat
mülkiyeti ve doğanın korunması gibi hususlarda belediyeler tarafından kontrol edilmesi, değerlendirilmesi ve buna
uygunsa ruhsat verilmesi; belediyeler tarafından belediye
sınırları içinde açılan tüm iş yerleri için de iş yeri açma
izni harcının tahsiline devam edilmesidir.
6
17.06.1989 gün ve 20198 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak
yürürlüğe girmiştir.
32