Izvješće Programa Ujedinjenih naroda za razvoj
Plodno tlo za
razvoj
Kako najbolje iskoristiti članstvo u
Europskoj uniji za ruralna područja
Hrvatske
Izvješće Programa Ujedinjenih naroda za razvoj Plodno tlo za razvoj
Kako najbolje iskoristiti
članstvo u Europskoj uniji za
ruralna područja Hrvatske
Impressum
UNDP ulazi u partnerske odnose sa svim slojevima društva kako bi pomogao izgradnju
nacija koje su sposobne izdržati krizna stanja te pokrenuti i održavati razvoj koji unaprijeđuje kvalitetu života za sve. U 177 zemalja i teritorija nudimo globalni pogled i lokalna
znanja kako bismo ojačali ljudske potencijale i pomogli izgradnji otpornih nacija.
Kratki dijelovi ove publikacije mogu se koristiti neizmjenjeni bez autorizacije, uz uvjet
da je naveden izvor. Mišljenja iznesena u ovoj publikaciji ne predstavljaju nužno stavove UNDP-a.
Za izdavača
Program Ujedinjenih naroda za razvoj United Nations Development Programme (UNDP)
Autori
Delia Meth-Cohn
Miroslav Božić
Tehničke prilagodbe
Nenad Kocmur
Grafički dizajn
Krešimir Kraljević
Tisak
Printera Grupa d.o.o.
Tiskano u Svetoj Nedelji, Hrvatska
Prvo izdanje 2013.
ISBN: 978-953-7429-48-5
2
SADRŽAJ
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Sadržaj
5
Predgovor
7
Sažetak
9
Poglavlje 1 Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
13
Bijeg iz ruralnih sredina: zašto se hrvatsko selo suočava s depopulacijom
14
Hvatanje ukoštac s nazadovanjem ruralnih sredina
17
Sredina koja nedostaje: fragmentacija i polarizacija gospodarstava
18
Visoka koncentracija poljoprivrednih potpora
22
Izostanak funkcionalnog tržišta poljoprivrednog zemljišta
24
Problem jaza između proizvođača, prerađivača, trgovaca i potrošača:
Prekinuti vrijednosni lanci u Hrvatskoj
27
Poglavlje 2 Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
29
Rezultati pregovora s EU: što Hrvatska dobiva, i kako to izgleda u usporedbi s
drugim državama članicama
31
Hrvatska dosadašnja iskustva u korištenju predpristupne pomoći i njihovo
značenje u kontekstu pridruženja
33
Zašto se u Hrvatskoj apsorpcija pokazala toliko teškom?
35
Prijetnje i prilike: razumijevanje učinka pridruženja Uniji na ruralno gospodarstvo
47
Poglavlje 3 Kako Hrvatska može iskoristiti nove prilike: pet prioriteta
54
Zaključak
3
PREDGOVOR
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Predgovor
Promicanje razvoja ruralnih područja predstavlja temeljnu misiju Programa Ujedinjenih naroda za razvoj
(UNDP) u Hrvatskoj još otkako je ta organizacija 1996. godine započela s radom u Hrvatskoj. U početku su
ti napori bili usredotočeni na pomoć u obnovi niza zajednica uništenih ratom, no uskoro su se proširili i na
druge izazove: sve izraženiji tempo depopulacije, krhkost male poljoprivrede, manjak prilika za stvaranje
radnih mjesta u ruralnim sredinama, kao i neadekvatnost dobrog dijela ruralne infrastrukture.
Naglasak u našem radu s vremenom se preusmjerio na pomoć hrvatskim ruralnim područjima kako bi se
ta područja pripremila za nove prilike, i ujedno nadvladala izazove, u kontekstu članstva u Europskoj uniji.
Obećanje golemog povećanja financijske pomoći za ruralni razvoj nakon pristupanja Uniji bilo je iznimno
poticajan faktor. No, kako se dan pristupanja približavao, naši timovi na terenu počeli su upozoravati na
probleme: uz vrlo rijetke iznimke, ruralnim zajednicama nedostajale su informacije, vještine i resursi potrebni za korištenje financijske pomoći Unije, kako bi se poboljšali izgledi tih zajednica, a nacionalne politike i
programi koji bi tim zajednicama mogli pomoći da se pripreme često su kasnili, ili su pak bili nedovoljno
definirani ili previše složeni.
Ta zabrinutost - da bi Hrvatska mogla propustiti priliku koju joj nudi članstvo u Uniji kad je riječ o nadvladavanju razvojnog raskoraka u ruralnim područjima - predstavlja ključni motiv pripreme ovog dokumenta. Cilj je
ocrtati izazove koji trenutno opterećuju ruralna područja Hrvatske, objasniti zašto su politike osmišljene kao
potpora malim poljoprivrednicima i njihovim obiteljima često djelovale na njihovu štetu, a ujedno i sugerirati
gdje bi moglo biti nužno promijeniti smjer kako bi se zaustavilo zaostajanje ruralnih zajednica u Hrvatskoj.
Namjera nam je pritom bila potaknuti raspravu koja bi se na temelju kvalitetnih informacija odvijala o nekoliko središnjih tema, a ne pripremiti iscrpno istraživanje ili detaljne smjernice o pripremi javne politike.
Imajući u vidu raspon aktera uključenih u ruralni razvoj u Hrvatskoj, izvješće je osmišljeno kao dokument
koji bi trebao biti pristupačan zainteresiranom čitatelju, a ne ograničen na stručnu ili specijaliziranu publiku.
Preporuke u ovom izvješću zasnivaju se na iskustvima Poljske, Slovenije i drugih zemalja koje su u novije
vrijeme pristupile Europskoj uniji, kao i na iskustvima starijih država članica Unije poput Austrije i Italije, koje
dijele neke sličnosti s Hrvatskom.
Autori izvješća su Delia Meth-Cohn, samostalna autorica i urednica sa sjedištem u Beču te već niz godina
suradnica grupacije Economist, i Miroslav Božić, hrvatski stručnjak i konzultant, dugogodišnji pomoćnik
ministra poljoprivrede (od 1997. do 2012. godine) i voditelj radne skupine za poljoprivredu u sklopu hrvatskih pristupnih pregovora s Europskom unijom. Autori su svoje zaključke zasnovali kako na izvornom
istraživanju, tako i na širokom rasponu terenskih razgovora provedenih tijekom proljeća 2013. godine.
Prema izvješću, Hrvatskoj je kao presudan prvi korak potrebno osmišljavanje jasne vizije za budućnost ruralnog gospodarstva, a onda i prikladnih i provjerenih politika kojima bi se tu viziju moglo pretočiti u stvarnost. Dosadašnji pristup bio je nejasan i nedosljedan, usredotočeniji na poljoprivredu kao industriju nego
na sudbinu ruralnih zajednica. Taj manjak jasnoće objašnjava, primjerice, zašto su ruralna područja imala
tako malo koristi od značajnih iznosa utrošenih na zaštitu hrvatske poljoprivrede.
No, upozorava se u izvješću, tu viziju nemoguće je oblikovati bez aktivnog angažmana samih ruralnih zajednica, kao i bez spremnosti da se razgovara s ruralnim dionicima i uzmu u obzir njihova gledišta. Uobičajena
pritužba koju su naši autori nebrojeno puta čuli od ustrajnih poduzetnika, koji se bore kako bi unatoč nepovoljnim okolnostima ostvarili poslovne pothvate u hrvatskim ruralnim područjima, bila je da na središnjoj
političkoj razini “nitko ne sluša” njihove povratne informacije o tome kako bi se moglo poboljšati javne politike s ciljem poticanja ruralnog razvoja.
5
PREDGOVOR
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Budući procvat ruralnih područja Hrvatske stoga ovisi o otvaranju istinskog dijaloga između donositelja
javnih politika na središnjoj razini s jedne strane i ruralnih zajednica s druge. To je posve u skladu s istinski
demokratskim i participativnim duhom politike Europske unije za ruralni razvoj. Ujedno se u tome ogledaju
i temeljne vrijednosti UNDP-a, pa se unaprijed radujemo pružanju pomoći gdje god to možemo kako bismo
ostvarili taj cilj.
Željeli bismo zahvaliti mnogim partnerima i sugovornicima koji su odvojili vrijeme kako bi s našim autorima
podijelili iskustva i gledišta, i koji su sudjelovali u preliminarnim raspravama o zaključcima. Ujedno se nadamo da će ovo izvješće pružiti doprinos našem zajedničkom cilju da osiguramo svjetliju budućnost ruralnih
područja Hrvatske.
Louisa Vinton
Stalna predstavnica UNDP-a
listopad 2013.
6
SAŽETAK
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Sažetak
Hrvatski građani ponosni su na svoj lokalno proizveden dalmatinski pršut, suhomesnati proizvod ostatku
svijeta poznatiji u svojoj talijanskoj inačici, kao “prosciutto”. No, posebnosti ruralnog gospodarstva Hrvatske
podrazumijevaju da je proizvođačima pršuta nemoguće pronaći dovoljne količine visokokvalitetnog i cjenovno prihvatljivog svinjskog mesa na domaćem tržištu. Pa je tako glavnina hrvatskog pršuta pripremljena
od uvozne svinjetine.
Kad bi to bila iznimka od pravila, bila bi riječ tek o jednoj od onih čudnovatih pojava od kojih se nacionalne
kulture sastoje. No, teški tržišni poremećaji dovode do toga da Hrvatska mora uvoziti ne samo svinjetinu,
već i mlijeko, govedinu i biljna ulja. To ujedno znači da većina poljoprivrednika djeluje na marginama neproduktivne sive ekonomije. Kako je u okružju malo drugih dostupnih životnih prilika, a infrastruktura propada,
mladi ljudi u velikom broju napuštaju ruralne sredine.
Članstvo u Europskoj uniji, ostvareno u srpnju 2013. godine nakon desetljeća pregovora, nudi Hrvatskoj
jedinstvenu priliku da se izravno pozabavi izazovima svog ruralnog gospodarstva. Pridruženje će Hrvatskoj
donijeti tri velike i neposredne promjene: prvo, preobrazit će se sustav izravnih potpora za poljoprivrednike
i tržišnih intervencija kojima se postupno uklanjaju elementi koji narušavaju tržišno natjecanje te uvode
“zelene” komponente u ove potpore. Drugo, postat će dostupna značajna financijska sredstva kako bi se pomoglo malim i održivim poljoprivrednim gospodarstvima da se uključe u tržišno gospodarstvo i kako bi se
pružila podrška diverzifikaciji ruralnog gospodarstva. Treće, pružit će se novi zamah zajedničkim akcijama
u ruralnim područjima, pri čemu se stvaraju platforme kojima se okupljaju poljoprivrednici, poslovni akteri,
nevladine organizacije i javni sektor, olakšavajući pritom nastajanje inovacija diljem lokalnih zajednica.
Pridruženje Europskoj uniji dovest će ujedno do veće konkurencije proizvođača u poljoprivredno-prehrambenom sektoru iz čitave Unije. Neki građani boje se da bi to moglo dovesti do nestanka hrvatskih poljoprivrednika, čime bi se dodatno pogoršao problem ruralne depopulacije, te se zalažu za nastavak zaštite i
potpore domaćim proizvođačima. No, nedjelotvorne subvencije u kombinaciji s nasljeđem rata – napuštenim i miniranim poljoprivrednim zemljištem – stvorile su dobar dio poremećaja koji danas karakteriziraju
poljoprivredno-prehrambeni sektor Hrvatske.
Umjesto da pomažu malim poljoprivredncima da postanu veći, politike subvencija polarizirale su poljoprivrednu zajednicu koncentrirajući financijsku potporu u rukama relativno malog broja velikih poljoprivrednih gospodarstava, pri čemu manji proizvođači ostaju izvan proizvodne ekonomije. Nazadovanje svih
aktera, osim najvećih tržišno orijentiranih poljoprivrednih gospodarstava, dovelo je do smanjenja ponude
i porasta cijena, čime se prekida vrijednosni lanac koji uključuje poljoprivrednike, proizvođače hrane i maloprodajne aktere. Raspad tog ključnog dijela ruralne ekonomije ujedno stvara začarani krug u kojem se
smanjuju šanse za privlačenje ulaganja u diverzifikaciju ruralnih gospodarstava, a mladi ljudi opremljeni
vještinama napuštaju ruralna područja kako bi negdje drugdje gradili svoju budućnost.
U ovom izvješću razmatramo kako Hrvatska može iskoristiti pridruženje Europskoj uniji kako bi izašla iz tog
začaranog kruga i dovela u red osnovne postavke poljoprivredne ekonomije, omogućujući razvoj drugih
aktivnosti. Hrvatska je u pregovorima s Europskom unijom uspjela doći do kvalitetnog sporazuma – pa
je tako samo za ruralni razvoj predviđeno oko 330 milijuna eura godišnje. No, puko postojanje sredstava i
institucija Europske unije neće biti dovoljno. Budu li hrvatski građani željeli iskoristiti prilike koje im pruža
članstvo u Uniji, oni (a ne samo Vlada) morat će djelovati kroz niz velikih i malih koraka kako bi se probili kroz
čitavu mrežu ograničenja koja otežavaju ruralni razvoj.
7
SAŽETAK
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
U Poglavlju 1 temeljitije se posvećujemo trenutnim izazovima s kojima se suočava hrvatsko ruralno gospodarstvo i usredotočujemo se na sličnosti i razlike u odnosu na druge države članice Unije. U Poglavlju 2
razmatramo na koje bi načine pridruženje Uniji moglo utjecati na poljoprivredni i prehrambeni sektor u Hrvatskoj te koje bi nove prilike moglo otvoriti u ruralnom gospodarstvu. U Poglavlju 3 usredotočujemo se na
pitanje kako bi Hrvatska mogla iskoristiti nove prilike kako bi se osiguralo da pridruženje Uniji pripomogne
oživljavanju ruralnih područja Hrvatske, pri čemu Vladi sugeriramo pet prioriteta:
1. Uspostavu sveukupnih ciljeva za poljoprivredni sektor i prehrambenu industriju kako bi se osiguralo
da politike budu usklađene s retorikom te da prioriteti budu jasni svima.
2. Pokretanje otvorenog dijaloga usmjerenog na razvoj strateške vizije za uspješno i diverzificirano ruralno gospodarstvo
3. Poticanje stvaranja mreža i zajedničkih akcija među dionicima u ruralnim područjima kako bi se pripomoglo izgradnji prosperitetnih i samopouzdanih ruralnih zajednica.
4. Osiguranje potpore na najvišim razinama odlučivanja koje uključuju niz ministarstava, kako bi se održao zamah kad je riječ o korištenju sredstava EU i rješavanju velikih prepreka pred ruralnim razvojem.
5. Poboljšanje kapaciteta za apsorpciju sredstava EU i razvoj inovativnih projekata kroz ulaganje u obrazovanje i praktičnu izobrazbu ljudi na svim razinama.
Pridruženje Uniji očito će dovesti do novih pritisaka, ali i do novih prilika za Hrvatsku. No, mi smo uvjereni u
to da Hrvatska, prihvaćanjem duha politike ruralnog razvoja Europske unije i provedbom te politike u praksi,
može stvoriti dinamičan poljoprivredni sektor kako na razini industrije, tako i na razini tržišnih niša, kao i u
to da Hrvatska može nadograđivati tu osnovu kako bi razvila uspješne i suvremene ruralne zajednice koje
nude privlačan i održiv okoliš za mlade i obrazovane ljude.
Vlada tu preobrazbu ne može sama pretvoriti u djelo; u tim naporima potreban joj je i angažman aktivnih
partnera iz ruralnih zajednica. Pridruženje Uniji predstavlja savršenu priliku da se pokrene otvorena rasprava s dionicima na terenu kako bi se potaknulo stvaranje ruralnih institucija te kako bi se zajednički razvila
strateška vizija za buduće ruralne zajednice u Hrvatskoj, pronalazeći pritom rješenja za izazove s kojima se
te zajednice susreću.
8
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
1
Razumijevanje
izazova
ruralnoga
gospodarstva
Hrvatske
9
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
10
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Razumijevanje izazova
ruralnoga gospodarstva
Hrvatske
Poglavlje 1
Mnogi hrvatski građani zabrinuti su za budućnost ruralnih regija svoje zemlje, smještenih u zaleđu ljepota jadranske obale i dobrim dijelom karakteriziranih napuštenim kućama, stanovništvom koje stari i siromaštvom.
Moguće je doći u napast i doživjeti te izazove kao nešto jedinstveno kad je riječ o njihovoj naravi i rasponu,
no upravo se u sličnostima i paralelama s drugim državama članicama Unije mogu pronaći najveće lekcije za
sposobnost Hrvatske da se uhvati ukoštac s tim izazovima nakon što je ostvarila članstvo u Uniji.
Hrvatska je manje urbanizirana zemlja od prosjeka Europske unije. Tek 19% građana Hrvatske živi u urbanim područjima, u usporedbi s 41% građana skupine zemalja EU-27, prema uobičajenoj metodologiji OECD-a kojom se
zemlje prema gustoći naseljenosti dijeli na urbana, ruralna i prijelazna područja. No, to vrijedi i za Švedsku i Dansku, a Hrvatska je pritom bitno više urbanizirana od novih država članica poput Rumunjske, Slovačke ili Estonije.
Pretežno ruralna područja u Hrvatskoj predstavljaju dom za 39% stanovništva – što je više od prosjeka Unije, koji
iznosi 24%, no ujedno slično novijim članicama, a pritom daleko manje od 73% stanovništva koje živi u takvim
područjima u Irskoj, koja ima daleko najveći broj stanovnika nastanjenih u slabo naseljenim ruralnim područjima
zbog snažnog poljoprivrednog sektora koji se sastoji od obiteljskih gospodarstava.1
Hrvatska velika ruralna populacija rapidno se smanjuje. Mlađi i bolje obrazovani hrvatski građani u velikom
broju napuštaju udaljena područja, bježeći iz sela u kojima ne pronalaze ekonomske prilike za sebe. Hrvatski poljoprivredni sektor uglavnom je glomazan i nekonkurentan, pri čemu je 2012. godine apsorbirao 11%
radne snage, što je više nego dvostruko iznad prosjeka skupine EU-27, a pritom predstavlja 2.9% nacionalnog gospodarstva u 2011. (mjereno kroz bruto dodanu vrijednost poljoprivrede u odnosu na ukupni BDP),
u usporedbi sa samo1.2% udjela tog sektora na razini Europske unije.
No, Hrvatska nije usamljena kad je riječ o problemu anakrone poljoprivrede i zaostajanju ruralnih područja.
Hrvatska poljoprivredna gospodarstva tek su upola produktivna kao europska, usporedimo li ih s prosjekom skupine EU-27, no pritom valja uočiti kako je većina novih država članica još manje produktivna, budući da je prosjek za 12 novih članica Unije u razdoblju od 2004. do 2007. godine ukazao na produktivnost
koja nije dosegnula ni trećinu vrijednosti prosjeka Europske unije. Unatoč tome, produktivnost je u novim
državama članicama u protekle tri godine dramatično porasla, preko 44%, dok je poboljšanje u Hrvatskoj
iznosilo tek približno 11% (vidi prikaz na str.12).
Poljska, Bugarska i Rumunjska dijele izazov velike ruralne populacije koja, međutim, brojčano opada,2 kao
i izazov poljoprivrednog sektora polariziranog na bivše državne kolektivističke kapacitete s jedne strane te
vrlo mala i fragmentirana gospodarstva s druge, pri čemu ova potonja djeluju više u sklopu strategije preživljavanja nego kao poslovni akteri, a radnici na tim gospodarstvima su neplaćeni članovi obitelji. I tu ruralno
1
Statistički podaci Unije sa stranice http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/rural-development/2011/index_en.htm. Izračun u vezi s
usporedbom Hrvatske dobiven je na temelju popisa stanovništva 2011. godine, korištenjem metodologije OECD-a.
2
Eurostat 2012. godine, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-32-11-951/EN/KS-32-11-951-EN.PDF te Eurostat cpc_ecnabrk http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tec00003&plugin=1 (pristupljeno 10.2.2013.).
11
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
3 500
0,50
3 000
+2,752€
44%
0,45
+2,912€
0,40
2 500
0,35
0,30
2 000
%
Razine produktivnosti
u poljoprivredi:
Hrvatska i EU,
promjena u brutto
dodanoj vrijednosti po
jedinici rada (awu),
između razdoblja
2010-2012 i
2005-2007
Relativna promjena BDV-a, %
Apsolutna promjena BDV-a: €/AWU
EUR
poljoprivredna
produktivnost
u Hrvatskoj u
usporedba sa
skupinama
EU-27, EU-15 i
EU-12
+1,415€
1 500
23%
0,25
0,20
0,15
1 000
+ 614€
13%
11%
0,10
500
0,05
0
0
RH
EU27
EU15
EU12
RH
EU27
EU15
EU12
Izvor: Analiza autora na temelju podataka Eurostata – osnovne cijene, ožujak 2013.
gospodarstvo zaostaje za ostatkom gospodarstva, a BDP po glavi stanovnika dobrano je ispod nacionalnog
prosjeka – i predstavlja tek jednu trećinu razine koju se može pronaći u urbanim područjima Mađarske, Rumunjske i Bugarske.
Valja reći da su izazovi hrvatskog ruralnog gospodarstva naglašeni zbog dodatnog problema koji su jedinstveni za Hrvatsku i uzrokovani uništenjem, premještanjem stanovništva i kaosom rata za nezavisnost od 1991. do
1995. godine. To je utjecalo na otprilike polovicu ukupnog poljoprivrednog zemljišta. Mnoga gospodarstva
napuštena su kako su ljudi bježali; 12.000 hektara poljoprivrednog zemljišta i dalje je minirano. Tek nekoliko
kilometara od uspješnih turističkih kapaciteta duž jadranske obale nalaze se napuštene kuće i u korov zaraslo
zemljište koje se pretvara u šikare i šume, a tamošnje se zajednice još uvijek nisu oporavile od rata.
U pregovorima s Unijom u vezi s potporama za poljoprivredu, Hrvatska je uspjela uključiti odredbu kojom
se ratom oštećeno poljoprivredno zemljište smatra prihvatljivim za izravna plaćanja ukoliko se bude obrađivalo u budućnosti. Složena pitanja vlasništva nad zemljom, problematična politička pitanja i danak vremena
stoje na putu oporavku ruralnih sredina. No, još veću prepreku predstavlja manjak jasne vizije za budućnost
ruralnog gospodarstva u cjelini – a ujedno i najveću prepreku, želi li Hrvatska iskoristiti prilike koje joj se
pružaju kroz članstvo u Uniji.
U ovom poglavlju razmotrit ćemo postojeće stanje stvari kad je riječ o ruralnom gospodarstvu Hrvatske, usredotočujući se na vodeće faktore depopulacije ruralnih područja, uzroke fragmentiranih i polariziranih gospodarstava u Hrvatskoj, kao i na ograničenja u vezi s konsolidacijom, poboljšanom konkurentnošću i ekonomskom diverzifikacijom u ruralnim područjima. Pritom ćemo se poslužiti iskustvima drugih država članica Unije
kako bismo bacili svjetlo na moguće trendove i prilike te kako bismo identificirali ključna pitanja kojima se
Hrvatska treba pozabaviti.
12
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Bijeg iz ruralnih sredina: zašto se hrvatsko selo suočava s depopulacijom
Depopulacija predstavlja ozbiljnu prijetnju održivosti niza ruralnih područja u Hrvatskoj. Devedesetih godina prošlog stoljeća dramatične demografske promjene bile su rezultat rata i agresije, pogoršane socijalnom
i ekonomskom dislokacijom u okviru tranzicije nakon rata. No, u proteklom desetljeću pokazalo se da se
rapidna depopulacija nastavlja, s ekonomskom stvarnošću kao pozadinskim pokretačem. Prema popisu
stanovništva iz 2011. godine, porast stanovništva zabilježen je samo u četiri hrvatske županije od ukupno
21 županije: u Gradu Zagrebu i Zagrebačkoj županiji, Istarskoj i Zadarskoj županiji. U svih 17 preostalih županija došlo je do većeg ili manjeg pada broja stanovnika, pri čemu je u 12 županija pad broja stanovnika
premašio 5%, a u četiri županije 10% tijekom jednog desetljeća. Zemlja u cjelini suočila se sa značajnim
padom broja stanovnika od 4,4%, odnosno 300,000 ljudi tijekom proteklog desetljeća.
Županija
Stanovništvo
Gustoća stanovništva
po km2
Promjena stanovništva
od 2001. godine, %
Republika Hrvatska
4.284.889
75,71
-3
Zagrebačka županija
317.606
103,79
3
Krapinsko-zagorska županija
132.892
108,13
-6
Sisačko-moslavačka županija
172.439
38,59
-7
Karlovačka županija
128.899
35,55
-9
Varaždinska županija
175.951
139,42
-5
Koprivničko-križevačka županija
115.584
66,12
-6
Bjelovarsko-bilogorska županija
119.764
45,37
-10
Primorsko-goranska županija
296.195
82,55
-3
Ličko-senjska županija
50.927
9,51
-6
Virovitičko-podravska županija
84.836
41,92
-10
Požeško-slavonska županija
78.034
42,81
-9
Brodsko-posavska županija
158.575
78,12
-10
Zadarska županija
170.017
46,63
5
Osječko-baranjska županija
305.032
73,41
-8
Šibensko-kninska županija
109.375
36,65
-4
Vukovarsko-srijemska županija
179.521
73,15
-12
Splitsko-dalmatinska županija
454.798
100,18
-2
Istarska županija
208.055
73,96
1
Dubrovačko-neretvanska županija
122.568
68,82
0
Međimurska županija
113.804
156,11
-4
Grad Zagreb
790.017
1232,48
1
Izvor: http://www.dzs.hr/default_e.htm.
13
Broj stanovnika
po županijama
i promjene
između popisa
stanovništva
2001. i 2011.
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Uzrok ove ruralne depopulacije je dvostruk: najizraženiji uzrok jest viša razina migracija u urbana područja i inozemstvo zbog manjka prilika kod kuće, no to je dodatno pogoršano posljedičnim prirodnim smanjenjem broja
stanovnika (više umrlih nego rođenih) u ruralnom području koje je starije od nacionalnog prosjeka zbog većeg
broja mladih ljudi koji odlaze. U popisu stanovništva iz 2001. godine indeks starenja, koji pokazuje omjer osoba
starijih od 60 godina u odnosu na osobe mlađe od 20 godina, iznosio je 95,5 u ruralnim područjima u usporedbi
s 90,7 u Hrvatskoj u cjelini. Najnoviji popis stanovništva ukazuje na pogoršanje trenda koji se tijekom proteklog
desetljeća može uočiti u zemlji u cjelini. Ta dva faktora u kombinaciji dovode do začaranog kruga zaostalosti,
budući da se mlađi i bolje obrazovani stanovnici iseljavaju, dok lokalni prihodi, usluge i infrastruktura nazaduju.
U određenoj mjeri migracija iz ruralnih u urbana područja predstavlja prirodnu posljedicu modernizacije, kako se ekonomske aktivnosti sele iz poljoprivrede prema proizvodnji i uslugama. U najrazvijenijim zemljama
Europske unije ta dinamika urbanizacije uvelike se, međutim, ispuhala tijekom proteklih nekoliko desetljeća,
a trendovi depopulacije su zaustavljeni ili su se čak obrnuli. U bivšim socijalističkim zemljama koje su danas
nove države članice Unije taj proces odvio se naglo nakon Drugog svjetskog rata, kad su se tradicionalne strukture ruralnih gospodarstava raspale, nakon čega je uslijedila nagla urbanizacija. U Hrvatskoj je taj proces imao
dvije osobitosti koje osvjetljavaju strukturu današnjih ruralnih područja. Prva osobitost bila je manjak manjih
regionalnih gradskih središta koji bi bili u mogućnosti pružiti dovoljno prilika za zapošljavanje, što je imalo za
posljedicu koncentriranje stanovništva u nekoliko većih gradova uz disperziju na niz malih sela, bez stupova
rasta koji bi mogli pružiti radna mjesta ruralnom stanovništvu.3 Druga osobitost, kao u Poljskoj, odnosila se na
koegzistenciju velikih poljoprivredno-industrijskih kombinata (PIK-ova) i kontinuiteta široko rasprostranjenih
malih parcela u privatnom vlasništvu, koje su u nekim slučajevima, radeći na tome kao na dodatnom zaposlenju, obrađivali ljudi zaposleni u PIK-ovima, javnim službama i industriji.
Promjene tog modela devedesetih godina prošlog stoljeća dovele su do iskrivljene strukture, čime je ponovo pokrenut pritisak ruralnih migracija. Šteta uzrokovana ratom i privatizacija ujedno su dovele do raspada
dobrog dijela lokalne industrije koja nije bila sposobna suočiti se s otvorenom konkurencijom. PIK-ovi su se
morali restrukturirati i konsolidirati, ili pronaći kupce kako bi se natjecali na tržištu. Kad je riječ o zaposlenju,
većini ljudi preostala je njihova zemlja, premala za tržišnu poljoprivrednu proizvodnju, no dovoljno velika za
preživljavanje, te javne službe. Danas obrađivanje zemlje i dalje predstavlja angažman velikog dijela ruralnog
stanovništva, premda je vrlo malo ljudi uključenih u te aktivnosti koji su doista i registrirani kao zaposleni
poljoprivrednici. Golema većina Hrvata koji žive u ruralnim područjima zaposleni su u javnim službama poput
obrazovanja, zdravstvene skrbi, lokalne uprave, željeznica, šumarstva, cestarskih i vodnogospodarskih kompanija (što je u dobroj mjeri uzrok velikog broja zaposlenih u javnom sektoru u Hrvatskoj te visokih troškova
plaća), ili pak primaju socijalnu pomoć. Primjerice, u općini Plaški u Karlovačkoj županiji mijene stanovništva
uzrokovane ratom i nazadovanjem ruralnih sredina dovele su do toga da se 78% do 80% stanovništva oslanja
na oblike socijalne pomoći kao glavni izvor prihoda, a mladi ljudi prava su rijetkost. 4
Hvatanje ukoštac s nazadovanjem ruralnih sredina
U takvim okolnostima depopulacija u ruralnim sredinama ne treba nas iznenaditi. Tim više što Hrvatska nikad nije vodila aktivnu politiku ruralnog razvoja, sve dok pristupanje Europskoj uniji, a naročito dostupnost
značajnih financijskih sredstava za regionalni i socijalni razvoj primjenjivih i za ruralna područja, nije silom
stavilo to pitanje na dnevni red Vlade tijekom proteklih nekoliko godina. Ruralni razvoj postao je značajan
stup politika Europske unije. Sam fond za ruralni razvoj trenutno obuhvaća više od 11% ukupnog proračuna, potpore za poljoprivredu iznose 31%, a fondovi za regionalni razvoj koji se koriste u svrhe ruralnog
razvoja pridodaju tome još približno 16%.5 Iako je napredak u državama članicama izrazito neujednačen,
3
Projekcije stanovništva Republike Hrvatske, 2010., DZS, str.13.
4
5
Razgovori s načelnikom, 28. veljače 2013.
http://europa.eu/about-eu/basic-information/money/expenditure/index_en.htm (pristupljeno 18. veljače 2013.).
14
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
sveukupno gledajući može se govoriti o uspjehu – novac se usmjerava u tvrdu i meku infrastrukturu u ruralnim područjima, uključuju se lokalni akteri u razvoj inicijativa “odozdo prema gore”, a ujedno se stvara
obrazac promišljanja diljem Unije u vezi s prirodom i zahtjevima suvremenog i uspješnog ruralnog gospodarstva. Ruralne regije i dalje su siromašnije od urbanih područja, no između 2000. i 2008. godine BDP po
glavi stanovnika rastao je brže u pretežno ruralnim regijama, ostvarivši rast od 34,5%, što je 3,5 posto više
nego u Europskoj uniji u cjelini. Iako je kriza ruralna područja pogodila teže od urbanih, i dalje je tu dobitak
dodatnog rasta.6
Ono što je postalo jasno, naročito tijekom proteklog desetljeća fokusiranog financiranja i razmjene najboljih praksi u Europskoj uniji, jest da depopulacija ruralnih sredina nije nešto zadano. Premda je udio ruralnog
stanovništva u zrelijim ekonomijama Unije niži nego u Hrvatskoj, raspon koji se može uočiti u tim zemljama
prilično je velik. Primjera radi, Ujedinjeno Kraljevstvo i Njemačka imaju manje od 20% stanovništva u ruralnim
regijama, Francuska i Španjolska imaju oko 30%, a Austrija i Danska oko 40%. Taj udio ovisi o nizu strukturnih
faktora (prikladnosti zemljišta za poljoprivredu, lokaciji, postojanju manjih gradova u ruralnim područjima,
i tako dalje), no nekontrolirane dugoročne ruralne migracije prije svega su posljedica nedostatka ciljanih i
kvalitetno provedenih politika kako bi se pozabavilo dvama različitim, no međusobno povezanim izazovima.
Prvi izazov jest kako osigurati da poljoprivredni i prehrambeni sektor budu konkurentni i vertikalno integrirani,
kako na domaćem, tako i na izvoznom tržištu. Velika poljoprivredna poduzeća tipično zapošljavaju tek malen
broj ljudi, a povrh toga postoji i čitav niz malih i sve slabijih gospodarstava kojima upravljaju sve stariji poljoprivrednici, donekle si time osiguravajući preživljavanje u sivoj ekonomiji, što u konačnici uništava sposobnost
ruralnih područja da obrazuju, zapošljavaju i zadržavaju mlade ljude. Kvalitetan i funkcionalan poljoprivredni
sektor malih i srednjih gospodarstava, koji bi bio integriran u lokalni prehrambeni, maloprodajni i turistički
sektor, mogao bi, pa i kad bi bio manji nego što je danas, biti dovoljno lukrativan s poslovnog gledišta kako
bi novoj generaciji pružio potencijal za privlačnu kvalitetu življenja, a ujedno bi mogao i preobraziti područja
koja trenutno zaostaju u područja koja cvjetaju. Tim pitanjem detaljno ćemo se pozabaviti u dijelu koji slijedi.
Drugi izazov, imajući u vidu činjenicu da će se značaj poljoprivrede smanjivati, sastoji se u tome da se osigura sposobnost ruralnih područja za stvaranje zapošljavanja izvan poljoprivrede i sektora javnih usluga,
potičući nastajanje malih poslovnih aktera u područjima kao što su ruralni infrastrukturni kapaciteti, usluge,
rekreacija, turizam, obnovljivi izvori energije i lokalni zanati. U nekim područjima to bi se moglo odnositi na
osiguranje osnovne infrastrukture – kao što su ceste, pristupačne škole, postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda ili širokopojasne usluge – potrebne kako bi te regije mogle postati sastavni dio suvremene ekonomije. No, Hrvatska već relativno intenzivno ulaže u infrastrukturu, pa to u većem dijelu zemlje ne predstavlja
faktor koji otežava rast ruralnog gospodarstva. Drugi ključni aspekt jest uža integracija uspješnih gradova i
njihova ruralnog zaleđa, čime se stvaraju nove mogućnosti u opskrbnom i uslužnom sektoru u selima. No,
premda takav pristup ima smisla u nekim područjima, u Hrvatskoj je relativno malo prosperitetnih regionalnih urbanih središta koja bi mogla stvarati povoljno gospodarsko ozračje za lokalno stanovništvo.
Stvarna potreba u Hrvatskoj, koja uživa određene strukturne prednosti, uključujući kvalitetno poljoprivredno
zemljište i već snažnu reputaciju u turizmu, jest iskoristiti iskustva iz Europske unije, koja pokazuju da je ključ u
prikladnoj institucionalnoj podršci i izobrazbi kako bi se ljudima u ruralnim područjima pomoglo da razvijaju
zajednička rješenja i stvaraju prilike za gospodarski razvoj u zajednicama u kojima žive. Stvaranje te institucionalne i socijalne okosnice, na temelju lokalne suradnje i uključivanja, presudno je kako bi se osiguralo da ruralna područja budu sposobna za razvoj održivih lokalnih ekonomija i da postanu integralni dio šire domaće ekonomije. Upravo stoga financijska potpora Europske unije za ruralni i regionalni razvoj predstavlja priliku koju
Hrvatska ne smije propustiti ukoliko se želi na proaktivan način pozabaviti problemom ruralne depopulacije.
6
Eurostat (online podaci code urt_e3gdp).
15
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Niz je primjera dobre prakse iz kojih se može učiti. Naročito je Poljska većinu financijske pomoći Unije usmjerila
na svoje iznimno ruralne istočne regije. Premda su tijekom proteklog desetljeća vanjske migracije iz tih regija u
druge države članice Unije bile izraženije nego migracije iz urbanih područja, te su regije ipak uspjele nadvladati
dio ograničenja kad je riječ o problemu usitnjenih i neproduktivnih poljoprivrednih gospodarstava, stvarajući
moćne mreže udruga poljoprivrednika integrirane u izvozne strukture (vidi okvir na str. 17). Ekoturizam je u nekim područjima postao značajan izvor prihoda za poljoprivrednike. Mnoga sela koja su prolazila kroz teške probleme danas imaju kvalitetno održavane kuće i vrtove, a ljudi se usredotočuju na to kako živjeti bolje, umjesto da
si pokušavaju osigurati puko preživljavanje. U nekim ruralnim područjima u blizini urbanih središta stariji stanovnici gradova počinju kupovati nekretnine u svrhu umirovljenja. Migracije iz ruralnih područja nisu prestale, no
stopa depopulacije je ublažena. Začarani krug zaostalosti prekinut je, a Poljska se danas usredotočuje na razvoj
temelja za novo i diverzificirano ruralno gospodarstvo, ugledajući se pritom na zemlje poput Danske i SAD-a te
učeći iz njihovih iskustava stečenih u inovacijskim klasterima, industrijskim parkovima i slobodnim ekonomskim
zonama smještenima i definiranima na način koji dovodi do zapošljavanja stanovnika ruralnih područja.
Irska je kao izrazito ruralna i poljoprivredna zemlja također ostvarila značajne uspjehe kad je riječ o poticanju diverzifikacije u ruralnim područjima, kako na samim gospodarstvima, tako i izvan njih, pri čemu je
vodeći faktor bila široka uključenost lokalnih zajednica u sve slojeve donošenja odluka, uz iznimno snažne
potporne institucije. Nadograđujući se na podršku kroz obrazovanje, darovnice Europske unije i praktičnu
izobrazbu, Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja, nadležno tijelo za razvojna pitanja poljoprivrede i
prehrambenog sektora, dodjeljuje godišnju nagradu za ruralne inovacije, ukazujući tako na primjere malih
ruralnih poslovnih pothvata koji pokrivaju sve sfere, od tehničkih usluga i proizvodnje energije do obrtničkih
prehrambenih proizvoda i poljoprivrednih trgovina.
Nekontrolirana ruralna depopulacija nije sudbina; ona je rezultat manjka usredotočenosti na temeljne uzroke
depopulacije. Uspjeh Poljske u pokretanju obnove istočnih regija zemlje može se zahvaliti jasnoj političkoj
viziji, kvalitetnom korištenju financijske potpore Unije i primjera najbolje prakse iz čitave Unije, kao i provedbi
osmišljenih pristupa na lokalnoj razini, zajedno s ljudima na terenu koji su bili poticani na to i kojima je pružena podrška da se uključe. Financijska sredstva Unije predstavljaju prvi korak prema stvaranju infrastrukture
i podrške koja može dovesti do promjena – no, u korištenju sredstava i unošenju promjena koje dovode do
stvaranja novih radnih mjesta i ekonomskih prilika nužno je da vlada zacrta jasan smjer i osmisli viziju, kao što
je nužna i snažna lokalna uključenost kako bi se nadvladala ograničenja koja sputavaju gospodarski razvoj.
16
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Kako sitna poljoprivreda može funkcionirati:
uloga udruga proizvođača
Poljska je danas drugi po redu svjetski proizvođač soka od jabuka, odmah iza Kine, nakon što je 2012. godine pretekla Sjedinjene Države. Ujedno je treći po redu proizvođač stolnih jabuka, nakon Italije i Turske. Izvoz
jabuka iz Poljske utrostručen je tijekom proteklog desetljeća, a ujedno i dalje raste.
Tome nije uvijek bilo tako. Još 2009. godine samo 40% poljskih stolnih jabuka bilo je izvozne kvalitete, a
mali privatni poljoprivrednici mučili su se kako osigurati velike pošiljke jabuka iste sorte i razine kakvoće.
Dio preobrazbe do koje je došlo može se zahvaliti ulaganjima u nove voćnjake, nove sorte jabuka i moderne
metode. No, ključna promjena sastojala se u stvaranju 15 organizacija uzgajivača jabuka, pri čemu svaka
organizacija posjeduje vlastite hladnjače, kamione i uređaje za sortiranje i pakiranje.
Usporedimo to sa situacijom s kojom se suočava gospodarstvo Zvonimira Kovačevića u Islamu Grčkom u
Zadarskoj županiji u Hrvatskoj. Kao izbjeglice iz Vojvodine, gdje su obrađivali 40 hektara, članovi obitelji
Kovačević uspjeli su kupiti odnosno zakupiti 30 hektara zemljišta, na kojem su zasadili breskve, nektarine i
jabuke, te su uložili sredstva u sustav navodnjavanja sa solarnim napajanjem, hladnjaču i uređaje za sortiranje. No, kad su pokušali pridobiti druge poljoprivrednike u tom području da udruže snage, što bi im omogućilo da dijele opremu i jeftinije kupuju potrebne materijale za rad, nisu naišli na interes. Premda su marže
koje ostvaruju niske, budući da plodove prodaju veletrgovcima, njihova ulaganja u tehnologiju ukazuju da
je obiteljsko gospodarstvo ipak ostvarivalo rast u dovoljnoj mjeri da preživi. Pritom pomaže i njihov poduzetnički duh: prošle godine, zbog prevelike ponude industrijskih jabuka, odlučili su proizvesti sok vlastite
proizvodnje, no morali su odvesti jabuke u Slavoniju kako bi pronašli opremu za proizvodnju soka.
Polazišna situacija Poljske u trenutku pridruženja te zemlje Uniji ne razlikuje se pretjerano od polazišne
situacije Hrvatske, a i nesklonost poljoprivrednika idejama zadruga podjednako je izražena. Unatoč tome,
Poljska je tijekom proteklog desetljeća uspjela iskoristiti sredstva Unije kako bi ulagala u modernizaciju,
a ujedno je i mobilizirala tamošnje poljoprivrednike da zajednički djeluju u okviru udruga proizvođača,
koristeći isti model koji je uspješno pionirski pokrenut među privatnim poljoprivrednicima u talijanskoj regiji Trentino, poznatoj po uzgoju jabuka. Hrvatska danas ima pristup najboljim praksama, kao i financijskoj
potpori – no morat će uložiti značajne napore kako bi to provela u djelo.
Sredina koja nedostaje: fragmentacija i polarizacija gospodarstava
Jedna od najvećih prepreka koje Hrvatska mora nadvladati u razvoju ruralnih područja jest stagnacija strukture poljoprivrednih gospodarstava u zemlji. Slično stanju u nekoliko novih država članica Unije, i u Hrvatskoj je većina kapaciteta u obliku poluodrživih malih gospodarstava, uz mali broj bivših zadruga koje su
danas u privatnom vlasništvu i rastu veličinom i snagom. Ono što nedostaje su tradicionalna poljoprivredna
gospodarstva srednje veličine, koja predstavljaju okosnicu europske poljoprivrede.
Od 181.000 gospodarstava u Hrvatskoj, slijedom analize pripremljene za Istraživanje Europske unije o strukturi poljoprivrednih gospodarstava iz 2007. godine, 27% gospodarstava generiralo je operativnu dobit od
manje od 1.200 eura godišnje, unatoč tome što pokrivaju jednu petinu zaposlenih u poljoprivredi. Od onih
gospodarstava koje zarađuju više od te granične vrijednosti, 47% imalo je manje od jedne osobe angažirane
na puno radno vrijeme, na 69% gospodarstava obrađivalo se manje od pet hektara, a 58% gospodarstava
17
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
bilo je manje ili više održivog tipa, na kojima se proizvodi uglavnom za obiteljsku potrošnju. Čak 97% poljoprivredne radne snage sastojalo se od članova obitelji.7 Drugim riječima, maksimalno 18% postojećih gospodarstava u Hrvatskoj komercijalno je održivo ili uopće aktivno. Podaci agencije nadležne za financijske
potpore Europske unije pokazuju da 90% gospodarstava raspolaže tek jednom trećinom poljoprivrednog
zemljišta. Na drugoj strani skale, 1% poljoprivrednih gospodarstava ima na raspolaganju više od 70 hektara,
no na tih nešto više od 1.500 gospodarstava otpada još jedna trećina zemljišta. Štoviše, najvećih 30 gospodarstava u zemlji raspolažu s 10% površine od milijun hektara registriranog poljoprivrednog zemljišta u
Hrvatskoj, pri čemu na najveća tri gospodarstva otpada čak 4% zemljišta.8
Polarizirana
struktura
hrvatskih
gospodarstava
Površina, ha
Broj gospodarstava
Zemljište, ha
% gospodarstava
Zemljište, %
<1
38.884
18.082
26,1
1,8
≥1 do <3
48.833
92.128
32,7
9,1
≥ 3 do <10
45.318
236.284
30,4
23,4
≥10 do <20
8.272
113.180
5,5
11,2
≥20 do <70
6.226
223.564
4,1
22,2
≥70 do <10,000
1.587
285.307
1,05
28,3
3
40.325
0,002
4,0
≥10,000
Izvor: izračun autora na temelju podataka Agencije za plaćanja za 2011. godinu.
Izražena dualna struktura hrvatske poljoprivrede predstavlja nasljeđe posebnosti iz socijalističke prošlosti, a tu
situaciju dodatno su zakomplicirali tragični poremećaji tijekom rata. No, ni tijekom zadnjeg proteklog desetljeća nisu ostvarena poboljšanja. Diljem Unije razvidan je trend konsolidacije, naročito kad je riječ o nekim novim
državama članicama, pri čemu je u Bugarskoj, Poljskoj i Rumunjskoj došlo do oštrog pada broja gospodarstava. U Hrvatskoj preliminarni rezultati popisa poljoprivrednih gospodarstava iz 2010. godine čak daju naslutiti
da broj gospodarstava raste. Premda je riječ o administrativnoj anomaliji prije nego o stvarnom trendu, konsolidacija se ne odvija.9 Štoviše, postotak zaposlenih u poljoprivredi i njezin udio u ekonomiji rastu, unatoč tome
što su ti pokazatelji već visoki u usporedbi s drugim zemljama Europske unije.
Visoka koncentracija poljoprivrednih potpora
Prethodno opisane osebujnosti uzrokovane su trima nezdravim i neodrživim faktorima. Prvi faktor jest hrvatski
sustav visokih i izrazito tržišno narušavajućih poljoprivrednih subvencija. U većini novih država članica pridruživanje Uniji podrazumijevalo je značajan porast subvencija za poljoprivrednike. U Hrvatskoj, koja može ostvariti
izravna plaćanja u iznosu do 373 milijuna eura godišnje počevši od srpnja 2013. godine ukoliko odluči nadopuniti sredstva Unije do dopustivog maksimuma, to bi podrazumijevalo manji pad subvencija za poljoprivrednike,
barem u usporedbi s iznosom isplaćenim 2009. godine kad su izravna plaćanja ukupno iznosila 386 milijuna eura.
No, realna plaćanja za 2011. i 2012. godinu bila su zbog proračunskih ograničenja značajno niža (u prosjeku oko
26% niža od razine iz 2009. godine). Plaćanja će vjerojatno ostati niža i nakon pridruživanja Hrvatske Uniji, budući
da državni proračun za 2013. godinu daje naslutiti kako se puni dostupni kapacitet neće iskoristiti. Hrvatske proizvodne subvencije često su se politički opravdavale kao oblik potpore malim poljoprivrednicima u nezavidnom
položaju, koji omogućuje tim poljoprivrednicima da zadrže zemlju umjesto da je prodaju onima koji se nastoje
7
Istraživanje o strukturi hrvatskih poljoprivrednih gospodarstava, 2007.
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Farm_structure_in_Croatia
Popis poljoprivrede 2010., provizorni rezultati, Eurostat.
8
Podaci ARKOD/LPIS, 2011.
9
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Agricultural_census_2010_-_provisional_results.
18
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
proširiti i komercijalizirati. No, najznačajniji učinak subvencija odrazio se u visokoj i tržišno narušavajućoj razini
potpore velikim poljoprivrednim kompanijama, čime su umjetno povišene njihove ionako visoke stope rasta.
Raspon potpora za velike poljoprivredne kompanije može se vidjeti u usporedbi korisnika izravnih plaćanja
diljem Unije. U Hrvatskoj se 15% plaćanja odnosi na gospodarstva koja godišnje zaprimaju više od 500.000
eura. Gledajući na drugi način, tek 1% korisnika prima 34% ukupnog iznosa izravnih plaćanja – a pritom
samo 0,2% korisnika zaprima 25% iznosa. U Europskoj uniji jedino Češka i Slovačka imaju veći udio plaćanja
skupini s najvećim iznosima potpore, zbog svoje strukture kojom dominiraju vrlo velika poljoprivredna gospodarstva. No, diljem skupine EU-27 može se uočiti kako tek 3% svih plaćanja odlazi najvećim gospodarstvima koja zaprimaju više od 500.000 eura. Usredotočenost Hrvatske na potporu domaćim poljoprivrednicima
i poljoprivredno-prehrambenim proizvođačima pred pridruženje Uniji bio je svjestan izbor politike, usmjeren na jačanje domaće proizvodnje hrane kako bi se osiguralo da velike kompanije prežive slobodnu tržišnu
konkurenciju nakon potpunog otvaranja granica. No, “sredina koje nema” u Hrvatskoj zapravo ukazuje na to
da mjere ni približno nisu uspjele stvoriti okosnicu potencijalno održivih obiteljskih gospodarstava u zemlji
i dovesti do smanjenja uvoza hrane; štoviše, učinak im je bio suprotan. Smanjile su kapacitete svih poljoprivrednika za rast i opskrbu domaćeg tržišta hranom, osim onih najvećih, time što su ojačale kompanije kojima je i prije toga išlo dobro, a te su kompanije onda mogle istisnuti domaće konkurente skromnije veličine.
Uzmimo primjer hrvatskog svinjogojstva, u kojemu su subvencije do te mjere bile koncentrirane na velike proizvođače da je niz manjih poduzetnika u svinjogojstvu odlučio napustiti sektor. Od 116.000 poljoprivrednika
koji su držali svinje 2009. godine, njih manje od 0,5% dobilo je subvencije za tov i klanje – a samo tri kompanije
primile su gotovo 60% ukupnog iznosa subvencija. Cilj je bio potaknuti poljoprivrednike u svinjogojstvu da
dosegnu dansku razinu konkurentnosti – a rezultat je bio pritisak na sektor i jačanje uvoza. Danas se većina
hrvatskih salama i kobasica, kao i 92% pršuta, proizvodi od uvoznog svinjskog mesa iz Unije.
Vrsta izravnih
plaćanja
Korisnici
Pokrivenost
Iznos potpore
Broj korisnika
HRK
%
Ø HRK/korisniku
Najvećih 1% prima više potpora od najmanjih 50%
Najvećih 1%
Tov goveda
37
116.829.186
69%
3.157.546
Najmanjih 50%
1.836
5.367.272
3%
2.923
Total
3.672
169.950.130
100%
46.283
28
15.393.774
49%
548.016
Najmanjih 50%
1.405
4.208.088
13%
2.996
Ukupno
2.809
31.178.874
100%
11.100
5
1.447.818
48%
286.697
Najmanjih 50%
253
305.002
10%
1.208
Ukupno
505
3.031.295
100%
6.003
Najvećih 1%
114
97.276.134
34%
854.199
5.694
22.204.279
8%
3.900
11.388
287.484.088
100%
25.244
Najvećih 1%
Krmače
Najvećih 1%
Maslinovo ulje
Mlijeko *
Najmanjih 50%
Ukupno
Najvećih 1%
Šećerna repa
10
10.706.955
35%
1.102.673
Najmanjih 50%
486
3.330.620
11%
6.860
Ukupno
971
30.453.736
100%
31.363
77
15.308.770
28%
198.403
Najmanjih 50%
3.858
4.429.141
8%
1.148
Ukupno
7.716
54.680.832
100%
7.087
Najvećih 1%
Mliječne krave
19
Distribucija
izravnih
plaćanja
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Vrsta izravnih
plaćanja
Korisnici
Pokrivenost
Iznos potpore
Broj korisnika
HRK
%
Ø HRK/korisniku
Najmanjih 50% prima više potpora od najvećih 1%
Najvećih 1%
Ovce i koze
102
3.453.358
5%
33.714
5.122
11.838.694
18%
2.312
10.243
67.638.889
100%
6.603
247
14.976.449
11%
60.604
Najmanjih 50%
12.356
23.399.637
17%
1.894
Ukupno
24.712
134.637.344
100%
5.448
11
3.188.138
5%
280.893
568
6.713.889
10%
11.831
1.135
64.778.271
100%
57.073
Najmanjih 50%
Ukupno
Najvećih 1%
Telad
Najvećih 1%
Duhan
Najmanjih 50%
Ukupno
Izvor: vlastita analiza na temelju podataka Agencije za plaćanja – prije završnog odobrenja plaćanja, siječanj 2013.
* Projekcija za cijelu godinu temeljena na plaćanjima za razdoblje srpanj-prosinac
Konkurentne niše: vrhunski proizvodi, vrhunske cijene
Slavonija je poznata po kulenu, tradicionalnoj pikantnoj kobasici koja se proizvodi sporim postupkom koji
uključuje samo najbolje dijelove zrele svinje, a na temelju obiteljskih recepata koji se već generacijama
prenose s koljena na koljeno. No, kako su prije nekoliko godina vodeći hrvatski proizvođači mesa počeli
proizvoditi velike količine jeftinijih i nekvalitetnijih verzija te kobasice za masovno tržište, dok su se mali
proizvođači istodobno borili za opstanak, činilo se da bi izvorni kulen mogao i nestati s tržišta.
To je predstavljalo osnovu osnivanja Udruge Slavonski domaći kulen – kulin koja okuplja proizvođače kulena, a danas u svojim redovima ima 132 mala proizvođača iz četiri županije diljem Slavonije. Ključni izazov te udruge danas
je sljedeći: kako doći do dovoljnih količina prikladne svinjetine kako bi se pokrila potražnja, unatoč cijeni od približno 30 eura za kilogram kulena. “Sve dok proizvodimo vrhunsku kvalitetu, ne možemo proizvesti dovoljno”, kaže
Zdenko Perakić, član udruge i jedan od njezinih najboljih pet proizvođača. Udruga je danas u završnim fazama
stjecanja statusa “zaštićenog zemljopisnog podrijetla” za tržište Unije, što će im omogućiti ekskluzivno korištenje
naziva Slavonski kulen. Stotinjak proizvođača nada se da će taj status u godinama koje dolaze uspjeti nadograditi
do razine “izvornosti”, ukoliko pronađu dovoljno lokalnih uzgajivača tradicionalne crne slavonske svinje.
Do stvaranja udruge došlo je zahvaljujući zajedničkim naporima nekolicine entuzijasta. Jedan od njih bio je profesor Damir Kovačić, zagrebački agronom inspiriran načinom na koji mala obiteljska gospodarstva u Austriji i Italiji
postižu uspjehe proizvodeći i tržišno plasirajući visokokvalitetne lokalne prehrambene proizvode. Bio je tu i Andrija Matić, dinamični vodeći čovjek ureda za poljoprivredu Vukovarsko-srijemske županije, koji je pružio početna
financijska sredstva u svrhu osiguranja logističke potpore za proizvođače kulena, uključujući putne troškove za
trgovinske sajmove u inozemstvu, a naročito je važno bilo osigurati mjesto na kojem su se akteri mogli redovito
sastajati, graditi povjerenje i dogovoriti o tome koja od niza malih varijacija u postupcima proizvodnje treba postati kodificirani standard za izvorni Slavonski kulen (ili kulin, budući da su se dogovorili kako će usvojiti obje jezične
varijante naziva u svrhu dobivanja zaštićenog statusa na razini Europske unije).
20
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Dosad je dogovor o tim standardima bio i maksimum uzajamne suradnje koji su poljoprivrednici uspjeli postići. G.
Perakić navodi kako suradničko ponašanje nije prirodni obrazac djelovanja poljoprivrednika, budući da su mnogi
od njih imali negativna iskustva u radu sa zadrugama tijekom niza desetljeća. Unatoč tome, nadvladavanje te rezerviranosti u pogledu suradnje moglo bi biti presudno kako bi se poljoprivredne aktivnosti malih gospodarstava,
s dodanom vrijednošću i pripadajućom proizvodnjom hrane, mogle pretvoriti u održive poslovne pothvate, pri
čemu je moguće i stvarati radna mjesta u ruralnim područjima. Poslovne aktivnosti u vezi s kulenom mogle bi tako
biti deseterostruko veće nego što su danas, smatra g. Perakić, pri čemu bi se mogle stvoriti stotine radnih mjesta
za uzgajivače i proizvođače visokokvalitetnog svinjskog mesa. Mogao bi se čak pojaviti interes i među mladima
za vođenje takvih poslovnih pothvata, budu li u tome vidjeli prosperitetnu budućnost. Nasuprot tom primjeru,
velikim slavonskim površinama pod žitom potreban je tek jedan zaposlenik na svakih stotinu hektara.
Tri su područja u kojima bi veća suradnja među poljoprivrednicima mogla imati smisla. Poljoprivrednici žele
imati vlastitu, posebnu klaonicu, u kojoj će vrijediti manje zahtjevni standardi od onih koji vrijede za velike
industrijske klaonice, no u kojoj će se obrada svinjskog mesa ujedno odvijati pažljivije, kako bi se osiguralo da
u mišićnom tkivu ne bude krvi, budući da to čini meso nepogodnim za kobasice vrhunske kvalitete. U drugim
državama članicama Unije postoje iznimke te vrste za manje proizvođače, što odobrava nacionalna vlada,
pri čemu se pažljivo prate veterinarski i higijenski standardi kako bi se osigurala izvozna dozvola. Financijska
potpora Unije mogla bi pripomoći u financiranju male klaonice (bude li vlada surađivala s proizvođačima na
uspostavi posebnih standarda), no poljoprivrednici bi trebali sudjelovati u sufinanciranju troškova.
Drugo područje suradnje bio bi marketing, i to ne samo za uobičajeni izvoz, nego i za “tihi izvoz” – zajedničku
prodaju proizvoda turističkim kapacitetima, u kojima je potražnja za visokokvalitetnim lokalnim proizvodima izražena, kao što su, međutim, izražena i ograničenja u smislu konzistentne opskrbe ovakvom vrstom proizvoda, naročito u velikom opsegu. Dodatno područje suradnje moglo bi se pronaći u zajedničkoj podršci za uzgoj slavonskih
svinja na nekim uključenim gospodarstvima.
Hrvatska ima nekoliko vrlo velikih industrijskih gospodarstava koja će se uspjeti izboriti za svoje mjesto u okviru
konkurencije u Uniji i bez tuđe podrške. No, ujedno ima i tisuće malih proizvođača koji bi mogli ostvariti sjajne
uspjehe u nišama s visokim cijenama proizvoda, pri čemu bi se mogla stvarati radna mjesta, ali i temelji za regeneraciju ruralnih zajednica – i to tek uz skromnu podršku i ohrabrenje.
Ono što je danas potrebno u kontekstu pridruženja Europskoj uniji jest otvorena rasprava o viziji Hrvatske za
sektor poljoprivrede, kao i o viziji, načelno gledajući, za ruralno gospodarstvo u cjelini. Je li uopće racionalno
pružati podršku malim poljoprivrednicima, i što će se dogoditi ukoliko oni nestanu? Na koji način Hrvatska
može identificirati i podržavati manja gospodarstva koja su sposobna za tržišne aktivnosti? Postoje li niše
vrhunske kvalitete s dodanom vrijednošću u kojima bi se manji hrvatski poljoprivrednici mogli natjecati kvalitetom? Kako vlada može pomoći poljoprivrednicima da kupuju zemlju, moderniziraju tehnologiju i
ostvaruju rast?
21
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Izostanak funkcionalnog tržišta poljoprivrednog zemljišta
Jedan važan način kako ostvariti pomak odnosi se na uklanjanje drugog nezdravog uzroka stagnacije – a
riječ je o nepostojanju učinkovitog i transparentnog tržišta zemljišta. Bez mehanizma putem kojeg je moguće otvoreno i po transparentnim cijenama kupovati i prodavati zemljište, aktivnim manjim poljoprivrednicima u Hrvatskoj bit će gotovo nemoguće osigurati pristup zemljištu i širiti se, unatoč velikim površinama neiskorištenog poljoprivrednog zemljišta, dok će neaktivnim poljoprivrednicima biti jednako teško prodavati
zemlju po prikladnoj cijeni. Jedna prepreka tome ogleda se u nesređenim zemljišnim knjigama, pri čemu
je samo manji postotak usklađen s katastrom, dobrim dijelom zbog neriješenog pitanja vlasništva. Druga
prepreka ogleda se u neiskorištenom poljoprivrednom zemljištu u državnom vlasništvu, preostalom nakon
nestanka PIK-ova prije 25 godina. Oko 30% tog zemljišta i dalje se koristi bez natječaja, što je praksa koju se
tijekom proteklog desetljeća “iznimno” dopuštalo svake godine. Tijekom vremena dio tog zemljišta predan
je na korištenje privatnim kompanijama u vidu koncesija, bez natječaja. Najveća takva kompanija, Agrokor,
preuzeo 2010. poljoprivrednu tvrtku Vupik, dobivši tako mogućnost korištenja oko 7.000 hektara državnog
zemljišta. Ta kompanija već je prije toga, 2005. godine, bila kupila gubitaško i dugovima opterećeno poduzeće Belje, što je sa sobom donijelo mogućnost korištenja približno 20.000 hektara, kao i nekoliko drugih
poljoprivrednih kapaciteta.
Prodaja i jednokratna rješenja riješila su jedan problem: što učiniti s velikim gubitaškim i zaduženim gospodarstvima i njihovim zaposlenicima – no riječ je o kratkoročnom rješenju koje zapravo otežava dugoročne
probleme. Povrh toga, problematičan je i manjak transparentnosti u većini transakcija dodjeljivanja državnog
poljoprivrednog zemljišta dostupnih podataka o tome koliko je zemljišta koje razine kvalitete dano u zakup ili
prodano, i po kojoj cijeni, kao i o tome koliko je iskoristivog poljoprivrednog zemljišta doista na raspolaganju.
Prema novom Zakonu o poljoprivrednom zemljištu, usvojenom u ožujku 2013. godine, vlada je zabranila
daljnju prodaju zemljišta u državnom vlasništvu i oslanja se isključivo o dugoročni zakup, kako bi se izbjegle
špekulacije izvana i navala stranaca na kupnju zemljišta. No, ukoliko se ne provedu podzakonski akti kako je
predviđeno i ne potakne se transparentnost i rast manjih gospodarstava, a ne samo velikih, ovim zakonom
zapravo će se održati zamrznuto nasljeđe socijalizma i pružit će se nepravedna prednost velikim monopolističkim opskrbljivačima, sprječavajući pritom stvaranje zdravije strukture. Pročišćavanjem zemljišnih knjiga i
rješavanjem vlasničkih odnosa, kao i usmjeravanjem na evoluciju funkcionalnog i transparentnog zemljišnog
tržišta za privatno zemljište i ono u državnom vlasništvu, Hrvatska bi brzo mogla ostvariti pomak u smislu
rješavanja neodrživih gospodarstava i jačanja konkurentnosti aktivnih malih gospodarstava, čime bi se stvorili
solidni ekonomski temelji za ruralne regije, na kojima bi se onda moglo nastaviti s jačanjem diverzifikacije.
22
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Podrška hrvatskoj mliječnoj industriji:
dobre namjere, dvojbeni rezultati, bačen novac
Kad je Dukat, najveća kompanija za proizvodnju mliječnih proizvoda u Hrvatskoj, u veljači 2013. godine privremeno prestala s otkupom mlijeka od niza proizvođača, slijedom otkrivene visoke razine aflatoksina, bio je to tek
najnoviji u seriji udaraca poljoprivrednicima u sektoru mljekarstva koji su ih tijekom proteklih nekoliko godina
brojčano desetkovali. Sam skandal, uzrokovan kontaminiranim krmivom, zastrašio je potrošače i ujedno razotkrio
slabosti u hrvatskom kontrolnom sustavu, što je potaknulo određena poboljšanja. No, za mnoge poljoprivrednike
bila je to kap koja je prelila čašu i dovela do prekida poslovnih aktivnosti.
Namjere su bile dobre. Vladin operativni program za sektor mliječnih proizvoda, uveden 2005. godine, imao je
za cilj potaknuti poljoprivrednike u sektoru da ulažu u modernu opremu i krave kako bi mogli proizvoditi veće
količine mlijeka, čime bi se smanjila potreba za uvozom mliječnih proizvoda, a ujedno povisila kvaliteta na razinu
standarda Unije. U tom procesu Hrvatska bi mogla poticati stvaranje novih velikih mliječnih farmi, umjesto tradicionalnih malih gospodarstava koncentriranih u središnjem dijelu zemlje.
Poljoprivrednici su imali pravo na povoljne zajmove za kupnju opreme i grla, kao i do besplatnih savjetodavnih
usluga, na temelju poslovnih planova u kojima su uočljivu ulogu igrale visoke cijene mlijeka (dobrano iznad razina
u Europskoj uniji), kao i visoke subvencije. Neposredni rezultati bili su ohrabrujući. Godine 2003. samo je jedna
četvrtina mlijeka ispunjavala standarde Unije, no do 2009. godine taj se udio povećao na gotovo 80%. Broj dobavljača mlijeka pao je za više od polovice, na 24.000 dobavljača, no zato se količina proizvedenog mlijeka u prosjeku
utrostručila, a Hrvatska je zabilježila vrhunac isporuke mlijeka od 675.000 tona, što je predstavljalo povećanje od
25% u usporedbi s 2003. godinom. Činilo se, barem po podacima, kako su rezultati sjajni. No, nevolje su počele
kad su počele opadati i cijene mlijeka i subvencije, s dolaskom krize koja je utjecala na potražnju diljem Europe.
Odjednom su rate kredita postale veće od prihoda.
Reakcija vlade bila je uvođenje novih intervencijskih mehanizama, s dodatnim plaćanjima za svaku isporučenu
litru mlijeka. No, bez ikakvih ograničenja za ova plaćanja, glavnina od nekoliko stotina milijuna kuna završila je
u najvećim poljoprivrednim kompanijama kojima ta sredstva nisu bila nužno potrebna – a ne kod manjih poljoprivrednika koji su se mučili u nastojanjima da ostvare rast. Godine 2012. intervencijska plaćanja su zaustavljena,
cijene mlijeka ponovo su pale, mnogi poljoprivrednici krenuli su najprije u štrajk, a zatim put stečaja i slanja krava u
klaonicu. Krajnji rezultat: isporuke mlijeka do 2012. godine pale su za 11% u usporedbi s vrhuncem iz 2009. godine,
unatoč dodatnim subvencijama u razdoblju od 2009. do 2011. godine u iznosu od 642 milijuna kuna. Preostalo je
tek 12.000 dobavljača, samoopskrbnost u sektoru mlijeka pala je s vrhunca od 92% na manje od 90%, a gravitacijsko središte mliječne industrije preselilo se iz središnje Hrvatske na velika gospodarstva istočne Slavonije. Osječkobaranjska županija od 2003. godine gotovo je utrostručila proizvodnju mlijeka.
Zahvaljujući problemu s aflatoksinima, taj silazni trend najvjerojatnije se dodatno ubrzao. Sve u svemu, unatoč
iznimno visokoj potpori u prethodnom razdoblju, poljoprivrednici u mliječnom sektoru u Hrvatskoj, već suočeni
s brojnim problemima, suočit će se i s punom snagom konkurencije u vidu ključnih proizvođača mlijeka u Uniji, u
kontekstu najniže razine subvencija u nizu godina, visoke zaduženosti, kao i oštro polarizirane strukture, pri čemu
postoji manji broj velikih proizvođača i velik broj malih proizvođača, s vrlo malo aktera u sredini.
23
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Problem jaza između proizvođača, prerađivača, trgovaca i potrošača:
Prekinuti vrijednosni lanci u Hrvatskoj
Treći nezdravi element koji utječe na održavanje usitnjene i polarizirane strukture poljoprivrednih gospodarstava
u Hrvatskoj jest jaz između goleme većine gospodarstava i njihovih prirodnih partnera i kupaca: prerađivača poljoprivrednih proizvoda i prehrambene industrije, maloprodajnih aktera, organiziranih tržišta i turističkog sektora.
Manjak višestrukih vrijednosnih lanaca„od farme do stola“ izravna je posljedica dezintegracije PIK-ova, koji su sami
po sebi bili vertikalno organizirani lanci. Kompanije poput Agrokora i Gavrilovića iznova su stvorile te veze kupnjom pojedinih elemenata u lancu od maloprodajnog sektora do farme, kao i nekih ulaznih elemenata. Taj pristup
funkcionira za one koji su uključeni u lanac, no ujedno isključuje golemu većinu hrvatskih gospodarstava, blokirajući razvoj suvremenijih organizacijskih oblika diljem poljoprivredno-prehrambenog sektora. Lokalna i središnja
vlast pritom pružaju malo podrške u smislu stvaranja novih veza, a isto vrijedi i za prehrambeni i maloprodajni sektor, pri čemu nema ni angažmana samih poljoprivrednika u smislu udruživanja koje bi im omogućilo da postanu
dovoljno snažni i stvaraju te veze „odozdo“.
Jedna posljedica za Hrvatsku jest ta da, unatoč velikom broju poljoprivrednika i visokim subvencijama osmišljenima za poticanje proizvodnje, zemlja svejedno uvozi osnovne namirnice poput mlijeka, mesa i povrća iz Njemačke, Italije, Nizozemske, Austrije (vidi tablicu na str. 25). Prehrambeni neto uvoz među najvišima je u Europi,
unatoč visokom postotku resursa posvećenih u poljoprivredi,10 a situacija bi se mogla dodatno pogoršati nakon
pristupanja Uniji, s obzirom na činjenicu da će izvoz u zemlje u sklopu CEFTA-e, poput Bosne i Hercegovine (na
koju se trenutno odnosi 30% izvoza hrane), biti podvrgnut trgovinskim barijerama, dok će uvoz iz Europske unije
biti posve slobodan.
Hrvatski prerađivači poljoprivrednih proizvoda snažno se oslanjaju na uvezene sirovine, pri čemu je teško
prekinuti taj začarani krug. Kompanije u sektoru proizvodnje hrane žale se da ne mogu pronaći proizvođače
koji bi bili u stanju isporučiti dovoljne količine sirovina koje ispunjavaju standarde Unije. Povrh toga, visoko
porezno opterećenje i visoki ulazni troškovi u Hrvatskoj podrazumijevaju da je uvezena hrana često jeftinija
od hrane koju su hrvatski poljoprivrednici u stanju proizvesti, pridržavajući se važećih standarda.
Čak i tamo gdje se proizvode sjajni proizvodi, ti se proizvodi često se ne prerađuju. Kao primjer možemo
uzeti mandarine iz doline Neretve, koje se u znatnoj mjeri subvencioniraju i prodaju, no ne pretvaraju se
u marmelade, niti se koriste na inovativnije načine, u širokom rasponu proizvoda od slatkiša do krema za
lice. Tržišta za poljoprivrednike niknula su u nekoliko manjih gradova, uz izravnu prodaju proizvoda, no
gledajući u cjelini, urbani potrošači u Hrvatskoj na kraju najčešće kupuju uvozne proizvode lošije kvalitete u
supermarketima, zbog toga što im nisu dostupni lokalni proizvodi.
Međutim, istinska tragedija kad je riječ o vrlo malim i usitnjenim hrvatskim poljoprivrednim gospodarstvima ogleda se u sljedećem: ukoliko se ta gospodarstva ne integriraju u proizvodne, maloprodajne ili izvozne
lance, nikad neće ostvariti ulogu temeljnih elemenata za obnovu ruralnih područja u Hrvatskoj. Iskoristi li
Hrvatska na kvalitetan način prilike koje joj se pružaju slijedom članstva u Uniji, onako kako je to učinila
Poljska, bit će u mogućnosti usredotočiti se na to da osigura mogućnosti za rast i uspjeh gospodarstava, kao
katalizatora šireg ruralnog razvoja. Ukoliko se o koristima ne promisli dovoljno temeljito, bit će izgubljena
šansa za zaustavljanje ruralne depopulacije i daljnje razgradnje ruralnih struktura. U idućem poglavlju pozabavit ćemo se potencijalnim učincima pristupanja Uniji, kao i potencijalom da se iskoristi glavnina prilika
koje se pružaju u ruralnim područjima.
10
Neobičan fenomen da je neka zemlja s visokim udjelom poljoprivrednika u radništvu te visokim udjelom poljoprivrede u BDP-u i istodobno i veća neto uvoznica hrane od zemalja s manjim poljoprivrednim sektorom dobro je poznat iz zemalja u razvoju i pokazatelj je
manjka učinkovitosti u poljoprivrednom sektoru.
24
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Zemlja
Izvoz hrane kao % uvoza
Neto trgovinska razmjena (USD/stanovniku)
Danska
165
1.174
Nizozemska
165
1.663
Mađarska
159
235
Irska
147
763
Francuska
128
198
Poljska
124
70
Španjolska
120
115
Bugarska
115
44
Litva
114
117
Belgija
112
348
Austrija
96
-56
EU, (isključena unutarnja trgovina)
91
-19
Njemačka
85
-136
Italija
82
-120
Češka
74
-167
Latvija
72
-225
Estonija
67
-333
Grčka
61
-279
Hrvatska
57
-212
Slovenija
57
-511
Rumunjska
55
-111
Slovačka
55
-248
Portugal
53
-361
Finska
48
-423
Švedska
48
-526
Ujedinjeno Kraljevstvo
43
-468
Izvor: vlastita analiza na temelju podataka Organizacije za hranu i poljoprivredu (FAO), Obuhvat: poljoprivredni i prehrambeni proizvodi, ožujak 2013.
25
Samodostatnost
u sektoru hrane,
2006. – 2010. godine
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Kako bolje iskoristiti turizam:
izgradnja veza s ruralnim gospodarstvom
U Hrvatskoj se često navodi kako bi poljoprivreda mogla predstavljati drugu ekonomsku okosnicu zemlje nakon
turizma, koji je 2012. godine BDP-u pridonio približno 15,5%.11 Po mišljenju mnogih, riječ je zapravo o romantičnom mitu, budući da su trendovi takvi da se udio poljoprivrede u ekonomiji smanjuje s modernizacijom. No,
turizam i poljoprivreda mogu unatoč tome simbiotski surađivati kako bi se stvarala nova radna mjesta i pristojni
prihodi u ruralnim područjima. Jedan put kako doći do toga jest agroturizam, pri čemu obitelji aktivne u poljoprivredi dopunjuju svoje prihode na način da se šire u sektor turističkih usluga – taj pristup dobro se razvija u Istri, a
počinje se kvalitetno razvijati i u Dalmaciji. Jednako važna, no danas ujedno i relativno rijetka, jest bliska tržišna
veza između hrvatskih poslovnih aktera u sektoru turizma s jedne strane: turističkih kompleksa, nacionalnih parkova, hotela, i tome slično; te gospodarstava i drugih ruralnih poslovnih aktera s druge strane.
Kako bismo uvidjeli potencijal tog pristupa, možemo razmotriti primjer Nikoline Anić, vlasnice sirarskog
OPG-a Anić iz Krasnog. Gospođa Anić i njen suprug jedini su djelatnici u obiteljskom gospodarstvu koje je
vlasnica razvijala tijekom proteklog desetljeća. Danas imaju 18 krava muzara i proizvode 3.300 kilograma
sira godišnje. Mnoge druge mljekarske farme koje su tijekom proteklog desetljeća zajedno s gđom Anić
sudjelovale u tečajevima na temu proizvodnje sira u međuvremenu su napustile taj vid proizvodnje i vratile
su se na proizvodnju mlijeka, koje ima jasno definirano tržište. No, gospodarstvo Anić oko 60% svog sira
prodaje na samom gospodarstvu, zahvaljujući sjajnom odnosu s obližnjim Nacionalnim parkom Sjeverni
Velebit, iz kojega u obiteljsko gospodarstvo upućuju mnoge turiste.
Usporedimo to iskustvo s iskustvom Mirande Paić, vlasnice Skradinskih delicija, gdje se proizvode proizvodi od badema. Gđa Paić dobila je pravo na korištenje etikete “Izvorno hrvatsko”, kao i nagradu za najbolji
suvenir županije 2008. i 2011. godine te nagradu UNDP-a za jedno od najboljih agroturističkih imanja u
Dalmaciji. Poput gospodarstva Anić, i gospodarstvo gđe Paić nalazi se u blizini četiriju nacionalnih parkova
koji, međutim, nisu prepoznali njen proizvod. Nacionalni park Krka, primjerice, godišnje posjećuje 700.000
turista, no ti turisti ne mogu kupiti njezine proizvode unutar parka.
U čemu je problem? Tri su iznimno velika ograničenja kad je riječ o stvaranju kvalitetnih i funkcionalnih
opskrbnih lanaca između malih proizvođača i velikih turističkih organizacija: riječ je o količini, dosljednoj
kvaliteti te cijeni. Učestao prigovor, od kupaca iz nacionalnih parkova do onih iz golemih turističkih kompleksa poput šibenskog Solarisa, jest taj da se mali proizvođači nisu u stanju okupiti kako bi jamčili dovoljne
količine proizvoda. da njihova kvaliteta varira od pošiljke do pošiljke te da su mnogi mali proizvođači neskloni smanjiti cijene za velike narudžbe. Time postaje daleko lakše i jednostavnije uvoziti suvenire iz Kine,
a prehrambene proizvode kupovati od velikih dobavljača (to naročito vrijedi za organizacije u državnom
vlasništvu, poput nacionalnih parkova, koje ujedno moraju ispunjavati pravila o javnoj nabavi).
Unatoč tome, kako pokazuje i primjer sirane Anić, postoje načini kako zaobići ta ograničenja – a tu je uglavnom riječ o stvaranju funkcionalnih mreža kako bi se skupine aktera mogle sastati i pronaći rješenja koja koriste svima. Tako, primjerice, menadžer zadužen za pitanja nabave iz Solarisa navodi kako su u tom turističkom
kompleksu shvatili koliko je bitno stranim gostima osigurati dostupnost visokokvalitetnih lokalnih proizvoda,
koje Solaris može brendirati kao vlastite proizvode. Solaris je tako počeo intenzivnije surađivati s lokalnim
proizvođačima, pa je, primjerice, nedavno s MasVinom potpisao ugovor o nabavi ekološkog maslinovog ulja
u bačvama, čime je to gospodarstvo na kojem se proizvodi vino i ulje dobilo pouzdan izvor prihoda, unatoč
nižim cijenama, a gosti turističkog kompleksa zauzvrat mogu uživati u proizvodu koji osvaja nagrade. Ključ kako stvoriti više rješenja za Hrvatsku koja koriste svima uključenima leži u poticanju stvaranja mreža i platforme
koja će omogućiti kupcima i dobavljačima da nađu zajednički jezik i osmisle kreativna rješenja.
11
Podaci Svjetske banke, lipanj 2013.
26
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
2
Velika
prilika: što bi
pristupanje
Europskoj uniji
moglo značiti za
Hrvatsku
27
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
28
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Velika prilika:
što bi pristupanje Europskoj
uniji moglo značiti za Hrvatsku
Poglavlje 2
Članstvo u Europskoj uniji pruža Hrvatskoj jedinstvenu priliku da se izravno pozabavi izazovima svog ruralnog gospodarstva. Mnogi građani boje se da bi pridruženje Uniji moglo uništiti hrvatske poljoprivrednike i
proizvođače hrane otvaranjem vrata većoj konkurenciji, čime bi se dodatno pogoršao egzodus iz ruralnih
područja. Stoga ti građani zagovaraju nastavak zaštite i potpore domaćim proizvođačima. No, ta vrsta zaštite pridonijela je kontinuiranoj fragmentaciji poljoprivrednog sektora te stagnaciji ruralnog gospodarstva.
Umjesto toga, Hrvatska treba osmisliti svježi pristup stvaranju uspješnog ruralnog gospodarstva.
Pristupanje Uniji donosi i pritiske i poticaje za provedbu takvih promjena. Nema dvojbe da će članstvo u
Uniji uvesti snažniju konkurenciju na hrvatsko tržište, koje je još uvijek relativno zaštićeno. To članstvo ujedno će preobraziti sustav izravnih potpora za poljoprivrednike i sustav tržišnih intervencija, uvest će značajnu
razinu financijskih potpora u sferu ruralnog razvoja kako bi se mali i održivi poljoprivrednici uveli u tržišno
gospodarstvo, a ujedno će i podrazumijevati poticanje diverzifikacije ruralnog gospodarstva, uz podršku
akcijama “odozdo prema gore” u ruralnim područjima.
U ovom poglavlju razmotrit ćemo načine na koje bi te promjene mogle utjecati na Hrvatsku, ograničenja
koja valja nadvladati kako bi se iskoristile potencijalne povoljne posljedice pridruženja, kao i pitanje kako
Hrvatska može iskoristiti financijsku potporu, ali i iskustva drugih država članica, kako bi izašla iz začaranog
kruga dugoročnog zaostajanja ruralnih sredina.
Rezultati pregovora s EU:
što Hrvatska dobiva, i kako to izgleda u usporedbi s drugim državama članicama
Unatoč široko rasprostranjenim dojmovima kako je Hrvatska doživjela neuspjeh u pregovorima za financijsku
potporu Unije, postignut dogovor zapravo je prilično dobar. Štoviše, uzmemo li u obzir veličinu korištenog poljoprivrednog zemljišta, Hrvatska ima na raspolaganju bitno višu razinu kako izravnih plaćanja, tako i financijske
potpore za ruralni razvoj, nego što je to bio slučaj s novim državama članicama koje su se Europskoj uniji pridružile 2004. i 2007. godine, a ujedno je ta razina viša nego što je slučaj s većinom drugih država članica.
Razmotrimo najprije izravna plaćanja poljoprivrednicima, što je u žargonu Unije poznato kao prvi stup Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Maksimalni iznos dostupan Hrvatskoj, uključujući financiranje iz proračuna Unije i dopustiva dodatna plaćanja iz hrvatskog državnog proračuna, iznosi 379 eura po hektaru – što
podrazumijeva ukupno 383 milijuna eura izravne dohodovne potpore za poljoprivrednike svake godine (uključujući približno 10 milijuna eura za razminirano poljoprivredno zemljište). To je treća po redu razina u Europskoj uniji, pri čemu samo jedna nova država članica, malena Malta, prima više od toga (vidi prikaz na str. 30).
Poput drugih novih država članica u trenutku pridruživanja Uniji, i Hrvatska ima na raspolaganju desetogodišnje razdoblje do dostizanja punog iznosa potpore, pri čemu izravna potpora iz proračuna Europskog
fonda za garancije u poljoprivredi (EAGF) počinje s 25% pune razine i doseže 50% godine 2017. te 100%
godine 2022. Većina novih članica dobila je priliku nadopuniti sredstva Unije sredstvima iz državnog proračuna u iznosu od tek 30%, što znači da su poljoprivrednici tijekom prve godine članstva u Uniji mogli primiti
maksimalnu potporu u iznosu od tek 55% definirane ukupne razine potpore. No, Hrvatska u prvoj godini
29
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
članstva ima pravo nadopuniti razinu potpore do 100% predviđene razine – što je viša razina čak i od izuzeća odobrenog Sloveniji, a ujedno i odraz svijesti o tome da su postojeći nacionalni mehanizmi potpora već
bili na visokoj razini te da bi slijedom toga naglo smanjenje subvencija moglo imati štetan učinak.
Hrvatsku se također tretira povoljno i kad je riječ o drugom stupu ZPP-a, fondovima za ruralni razvoj. Riječ
je o mehanizmu koji je u sadašnjem sveobuhvatnom obliku uveden 2007. godine kako bi se potaknulo
šire restrukturiranje poljoprivrednog sektora i ruralnih gospodarstava općenito, naročito u novim državama
članicama i zemljama s velikim udjelom Područja s težim uvjetima gospodarenja u poljoprivredi, najčešće
planina ili otoka (pri čemu Hrvatska ima obilje i jednog i drugog).
Od 2014. godine, kad počinje iduće proračunsko razdoblje Europske unije, Hrvatska će prema predviđanjima primati drugu po visini razinu plaćanja po hektaru u sferi ruralnog razvoja u Europskoj uniji, s izuzetkom
Malte. Hrvatska će primati približno 330 milijuna eura godišnje, što je dvostruko više od prosječnog iznosa
po hektaru koji vrijedi za druge nove države članice te trostruko više od prosjeka za skupinu EU-27 u cjelini.
To slijedi presedan koji je vrijedio za Sloveniju, koja je također ostvarila visoku razinu, kao i za Austriju, zbog
velikih planinskih područja u toj zemlji koja potpadaju pod kategoriju Područja s težim uvjetima gospodarenja u poljoprivredi, a na koja odlazi četvrtina sredstava za ruralni razvoj te zemlje.
700
Izravna plaćanja
628
600
500
€/ha
Potpore za ruralni razvoj
549
507
483 472
459 453
400
431
379 378 370 370
356 347 345
336 336 336 335 331
314 310 302 306
293
300
276 278 266
248 243
200
100
Latvija
Litva
Ujedinjeno Kraljevstvo
EU 12
Bugarska
Rumunjska
Španjolska
Estonija
Poland
Švedska
Ireland
EU 27
Poljska
Francuska
Portugal
Slovačka
EU 15
Mađarska
Njemačka
Austrija
Luksemburg
Finska
Danska
Nizozemska
Belgija
Italija
Cipar
0
Hrvatska
Slovenija
Grčka
Izravna
plaćanja EU
i potpore
ruralnom
razvoju za
razdoblje
2014.-2020. 12
Izvor: vlastita analiza autora temeljena na proračunskim podacima iz objedinjenog nacrta Uredbe o izravnim plaćanjima nakon 2014.
(Council of the EU, 25 September 2013 - interinstitutional. file No. 13294/1/13 Rev 1) i objedinjenog nacrta Uredbe o ruralnom razvoju za programsko razdoblje 204.-2020. (Council of the EU, 26 September 2013 - interinstitutional file No. 13349/1/13 Rev 1).
Povrh financijske potpore u okviru Zajedničke poljoprivredne politike Europske unije, Hrvatska će ujedno
moći pristupati i sredstvima od približno 1,1 milijardi eura godišnje u okviru strukturnih fondova, čija je
svrha poboljšati regionalnu infrastrukturu, prilike za zapošljavanje, zaštitu okoliša te razvoj konkurentnih
i inovativnih malih poduzeća. Značajni iznosi tih sredstava mogu se koristiti za projekte koji pripomažu
stimuliranju ruralnog gospodarstva, kako se to dogodilo u istočnoj Poljskoj.
Sveukupno gledajući, prilika koja se pruža Hrvatskoj za korištenje financijskih potpora Unije u poticanju preobrazbe ruralnog gospodarstva veća je nego za druge nove države članice. No, dosadašnja postignuća Hrvatske u
korištenju pretpristupnih sredstava Unije najskromnija su u toj skupini država. Pitanje hoće li Hrvatska biti u mo12
Podaci za prvoplasiranu Maltu isključeni su iz grafičkog prikaza jer ne bi bile uočljive razlike između ostalih država. Maleni otok, čija je
ukupna površina 316 kvadratnih kilometara, trebao bi primiti ukupno 2.079 € po hektaru poljoprivredne površine, od toga 665 € izravnih
plaćanja i 1.414 € potpora za ruralni razvoj.
30
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
gućnosti preobraziti svoje prednosti u konkretne rezultate neće ovisiti samo o sposobnosti zemlje da apsorbira
dostupna sredstva, već i o tome hoće li ih djelotvorno koristiti kako bi se preokrenulo postojeće stanje koje karakterizira polarizirana struktura poljoprivrede, gradeći time temelje za izraženije raznoliko ruralno gospodarstvo.
Hrvatska dosadašnja iskustva u korištenju predpristupne pomoći i njihovo značenje u kontekstu
pridruženja
Pretpristupna sredstva među ostalim su i svojevrsno vježbalište u sklopu kojega zemlje kandidatkinje za članstvo u sklopu širenja Unije imaju priliku naučiti kako se pripremaju djelotvorni projekti i kako se stvaraju sustavi
provedbe, što onda omogućuje tim zemljama da iskoriste bitno veće razine financijske potpore koje dolaze s
pridruženjem Uniji. Hrvatska pretpristupna alokacija za ruralni razvoj do kraja 2013. godine iznosila je, primjerice,
tek 8% razine koju će Hrvatska moći koristiti od 2014. godine, a slično vrijedi i za strukturne fondove.
Taj proces praktičnog učenja presudan je iz triju razloga. Prvo, omogućuje lokalnim poljoprivrednicima, dužnosnicima i drugim akterima da se upoznaju s načinom na koji funkcionira financijska potpora Europske unije
– s ciljevima, uvjetima i složenim birokratskim zahtjevima u sklopu prijave za dostupna sredstva. Drugo, vlada
na taj način dobiva priliku razvijati konsenzus u vezi sa svojom strateškom vizijom budućnosti ruralnog gospodarstva, identificirajući ciljeve koji onda mogu postati sastavnim dijelom detaljnog nacionalnog programa
ruralnog razvoja, prilagođenog nacionalnoj razini, kojim se usmjerava trošenje sredstava Unije.
Treće, taj proces pruža vrijeme za izgradnju institucija koje će pružati podršku provedbi financijske potpore Unije
u djelo – u širokom rasponu od agencije za plaćanja koja nadzire distribuciju izravnih plaćanja i financijske potpore za ruralni razvoj, pa do organizacija koje pomažu ljudima na terenu da se organiziraju, razvijaju kvalitetne
projekte, prijavljuju za financijska sredstva i djelotvorno provode planove. Iznosi pretpristupnih sredstava koji se
u konačnici utroše stoga su manje važni kao određena svota uloženog novca, a bitno su značajniji kao pokazatelj
buduće sposobnosti apsorpcije znatno većih sredstava koja postaju dostupna nakon pristupanja. U slučaju Hrvatske pokazatelji su prije pristupanja bili daleko od zadovoljavajućih; stoga je danas, nakon što je članstvo u Uniji
ostvareno, od presudne važnosti raditi na znatnom intenziviranju procesa učenja na sve tri razine.
Hrvatska je prvi put dobila priliku prijaviti se za pretpristupna sredstva 2006. godine, pri čemu je imala na
raspolaganju tek jednu godinu programa SAPARD koji su koristile sve prethodne nove države članice, prije
no što se okrenula programu IPARD, uvedenom u sklopu novog proračunskog razdoblja od 2007. do 2013.
godine, koji je odražavao dotadašnje sveukupne ciljeve i strukturu. Prvih osam bivših socijalističkih zemalja
koje su se pridružile Uniji uspjele su nakon početnih nespretnih koraka apsorbirati praktički 100% alokacija
u okviru programa SAPARD. Bugarska i Rumunjska, koje su se Uniji pridružile 2007. godine, bile su manje
kvalitetno pripremljene te su u prosjeku apsorbirale oko 83% svoje alokacije.
Do kraja 2009. godine Hrvatska je uspjela ugovoriti tek 62% alociranih sredstava u okviru SAPARD-a, a isplatila
je tek 48%. Program IPARD, uveden 2007. godine, s prvom isplatom 2010. godine, suočio se s čak većim poteškoćama. Do kraja 2012. godine, prema podacima Agencije za plaćanja, bilo je ugovoreno samo 44% planirane
alokacije, a nakon tri godine provedbe isplaćeno je manje od 12%. Apsorpcija pretpristupnih strukturnih fondova u sklopu instrumenta IPA bila je bolja, no svejedno je do kraja 2012. godine bilo ugovoreno samo 60%
potencijalne alokacije, pri čemu je isplaćeno samo 33%. Ovaj usporeni proces značio je da se značajni iznos
predviđen za pretpristupnu pomoć Hrvatskoj već morao vratiti Uniji: ukupno, 51.5 milijuna € do sad je trajno
„de-komitirano“, prema terminologiji EU; 38.6 milijuna € pod IPARD i 12.9 milijuna € pod SAPARD programom.
Ovaj je iznos veći od ukupnog iznosa od 26.9 milijuna € isplaćenih Hrvatskoj do kraja 2012.
Ono što zabrinjava kad je riječ o djelotvornosti financijske potpore za ruralni razvoj jest činjenica da je većina utrošenih sredstava bila usmjerena na već komercijalizirani poljoprivredno-prehrambeni sektor. U okviru
IPARD-a bilo je ugovoreno 62% sredstava dostupnih za mjere usmjerene na poboljšanje konkurentnosti
poljoprivrednih gospodarstava (poznato kao mjera 101), a isplaćeno više od 20%; za poboljšanje prerade i
31
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
trženja prehrambenih proizvoda (mjera 103) bilo je isplaćeno 16%. Do kraja 2012. godine nije bilo izvršeno
nijedno plaćanje za mjere usmjerene na razvoj ruralne infrastrukture (mjera 301), premda je ugovoreno
46%. Kad je riječ o mjerama u sferi diverzifikacije ruralnog gospodarstva (mjera 302), tijekom prve tri godine
provedbe isplaćeno je tek 1% planirane alokacije, a ugovoreno je samo 17% planiranog iznosa.
IPARD u
Hrvatskoj:
mjera 101
(ulaganja u
poljoprivredna
gospodarstva)
Broj
projekata
82.096.000
41.048.000
100,0
Primljeno: 2010.-2012.
233
101.347.519
51.020.182
124,3
72
29.234.158
13.844.665
33,7
118
47.985.012
25.290.054
61,6
U obradi
43
21.844.634
11.199.777
27,3
Isplaćeno do 31.12.2012.
47
16.017.707
8.361.213
20,4
Odbijeno
Broj
projekata
Ukupna javna sredstva, HRK
Ukupna ulaganja
Iznos potpore
% u odnosu na plan
za IPARD
IPARD plan: 2007.-2011.
96
142.093.333
71.046.667
100,0
Primljeno: 2010.-2012.
84
93.505.467
46.036.881
64,8
Odbijeno
26
13.258.267
6.645.349
9,4
Ugovoreno
49
66.464.620
33.232.115
46,8
9
11.125.619
5.562.809
7,8
19
22.153.507
11.076.668
15,6
Isplaćeno do 31.12.2012.
Broj
projekata
Ukupna javna sredstva, HRK
Ukupna ulaganja
Iznos potpore
% u odnosu na plan
za IPARD
IPARD plan: 2007.-2011.
105
27.965.333
27.965.333
100,0
Primljeno: 2010.-2012.
210
105.273.092
101.220.488
361,9
Odbijeno
86
44.175.565
41.124.020
147,1
Ugovoreno
30
12.789.154
12.789.154
45,7
U obradi
94
44.065.267
43.430.320
155,3
0
0
0
0,0
Isplaćeno do 31.12.2012.
IPARD u
Hrvatskoj:
mjera 302
(diverzifikacija)
Iznos potpore
196
U obradi
IPARD u
Hrvatskoj: mjera
301 (ruralna
infrastruktura)
Ukupna ulaganja
% u odnosu na plan
za IPARD
IPARD plan: 2007.-2011.
Ugovoreno
IPARD u
Hrvatskoj:
mjera 103
(prerada i
trženje)
Ukupna javna sredstva, HRK
Broj
projekata
Ukupna javna sredstva, HRK
Ukupna ulaganja
Iznos potpore
% u odnosu na plan
za IPARD
IPARD plan: 2007.-2011.
235
46.917.333
23.458.667
100,0
Primljeno: 2010.-2012.
183
28.865.778
13.862.734
59,1
Odbijeno
37
4.649.857
2.303.696
9,8
Ugovoreno
54
7.961.114
3.980.549
17,0
U obradi
92
15.811.858
7.528.534
32,1
5
518.602
259.301
1,1
Isplaćeno do 31.12.2012.
Izvor: vlastiti izračun na temelju plana za IPARD i podataka Agencije za plaćanja, ožujak 2013.
Tečajna stopa: 1 EUR = 7,45 HRK
32
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Financiranje za druga dva ključna područja ruralnog razvoja: uključivanje zajednice kroz lokalne akcijske
grupe (program LEADER) te poljoprivredno-okolišne mjere, zaustavilo je Ministarstvo poljoprivrede zbog
nedostatne zakonodavne i institucionalne pripreme. Akreditacija za LEADER u svrhu aktivacije financiranja
tehničke pomoći odgođena je do ožujka 2013. godine, čime je izgubljeno dragocjeno vrijeme za pripremu, a
ujedno se umanjila percipirana vrijednost lokalnih akcijskih grupa.
Sličan poremećaj može se uočiti u prosječnoj veličini projekata koji su dobili potporu. U Hrvatskoj je prosjek
bio golem i iznosio je 255.000 eura, u usporedbi s prosjekom od 42.000 eura u prvih osam bivših socijalističkih novih država članica, odnosno 191.000 eura u Bugarskoj i Rumunjskoj kao zemljama koje su se također
suočavale s poremećajima u sektoru poljoprivrede. Drugim riječima, umjesto da koristi nizu manjih dionika,
financijska potpora dosad je bila neproporcionalno usmjerena na velike projekte za postojeća tržišno orijentirana gospodarstva – čime se u velikoj mjeri negirao učinak učenja, dodatno učvršćujući poremećaje u
ruralnom gospodarstvu, a ujedno je propuštena prilika da se stvore temelji za promjene.
Zašto se u Hrvatskoj apsorpcija pokazala toliko teškom?
Ironično je, s obzirom na loše dosadašnje rezultate, da je jedna od najvećih prepreka za apsorbiranje sredstava
Unije bila upravo grozničava usredotočenost da se novac utroši, i u većim iznosima ako je to nužno, baveći
se pritom kratkoročnim izazovima umjesto da se nauče osnove i sustavno izgrade temelji. Štoviše, granična
vrijednost prihvatljivih plaćanja u okviru IPARD-a je povećana, u dogovoru s Europskom komisijom, kad je postalo jasno da bi iskorištenost mogla biti katastrofalna budući da se većina velikih poljoprivrednih kompanija
prijavljivala za mjere 101 i 103, a iznos koji su mogle primiti bio je ograničen. Slijedom toga, iskustva Hrvatske
s pretpristupnim sredstvima uglavnom su razotkrila dugoročne izazove ruralnog gospodarstva, umjesto da se
njima pozabavilo. Kako bi se osiguralo djelotvornije korištenje sredstava kad počnu pristizati značajniji iznosi,
Hrvatska se iznova mora usredotočiti na pripremu temelja.
Na administrativnoj razini to će zahtijevati ulaganja u izgradnju kapaciteta, što se često žrtvuje u sklopu mjera
proračunske štednje. Agencija za plaćanja, kao ključno provedbeno tijelo i za izravna plaćanja i sredstva za
ruralni razvoj, bori se s angažiranjem i zadržavanjem dovoljnog broja osoblja, a slijedom toga postala je usko
grlo u distribuiranju sredstava. Problem ne leži u kompetencijama, već u kapacitetima. Doista, sve nove države
članice prije ili kasnije bi naučile da ulaganja u stvaranje kvalitetno vođene agencije koja nailazi na poštovanje,
kao i u jačanje kapaciteta svih javnih institucija uključenih u rad sa sredstvima Unije, predstavljaju ključ za
uspješnu apsorpciju tih sredstava.
Ta ulaganja ne moraju nužno podrazumijevati veće ukupne troškove. Tijekom proteklog desetljeća administrativna proračunska potrošnja dramatično je porasla (vidi tablicu na str. 34). Subvencije su narasle, pa su
nakon 2009. godine ponovo potonule, no zato su administrativni troškovi, koji su u razdoblju od 2004.-2007.
godine iznosili tek desetak posto proračunske potrošnje na poljoprivredu, kontinuirano rasli do današnje
razine od gotovo četvrtine ukupnih izdataka. Manji dio toga odnosi se na Agenciju za plaćanja, a tu će biti
nužna dodatna ulaganja (uobičajen raspon kreće se od 3% do 7% u odnosu na potpore za poljoprivredu).
No, postoji niz nepotrebnih troškova koji su se gomilali tijekom godina, a ti se troškovi mogu kanalizirati kako bi se ispunili novi zahtjevi, što Vlada i čini diljem sustava. U skladu s time, danas je presudno osigurati da
svi iskusni dužnosnici i organizacije budu angažirani kako bi se osiguralo djelotvorno korištenje sredstava,
pri čemu se trebaju iskoristiti sva dostupna sredstva za nadvladavanje nedostataka.
33
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Porast
administrativnih
troškova u
proračunu
Ministarstva
poljoprivrede
u razdoblju od
2005. do 2013.
godine
20,0 %
18,3%
15,7%
15,0 %
10,0 %
5,0 %
8,3%
4,9%
4,2%
0
Državni
proračun
Ministarstvo
poljoprivrede
(MP)
MP: javne
usluge
MP:
strukturne
mjere
MP: tržišne
potpore
Izvor: analiza autora na temelju podataka Ministarstva financija, svibanj 2013.
Na lokalnoj razini postoje dva ključna faktora koji su obeshrabrili aktere u korištenju sredstava namijenjenih za
ruralni razvoj. Prvi faktor odnosi se na uvođenje jednostavne i izdašne sheme državnih investicijske potpore za
poljoprivrednike, s ciljem da se hrvatski poljoprivrednici zaštite od propasti u kontekstu konkurentskog pritiska
članstva u Uniji, a što se odvijalo paralelno s uvođenjem sredstava SAPARD-a/IPARD-a. Ta potpora, kao što smo vidjeli, nije imala željeni učinak jačanja lokalne proizvodnje: umjesto toga, samo su se učvrstile postojeće strukture
i povećala se ovisnost. No, zato je oslabljena motivacija malih poljoprivrednika da se prijavljuju za sredstva koja
su izravno usmjerena na jačanje njihove konkurentnosti i komercijalne orijentacije, kao i na njihovu pripremu za
ispunjavanje europskih standarda u sferi sigurnosti hrane i higijene. Slično nepotrebno preklapanje utjecalo je i
na općine, kojima je bilo lakše prijavljivati se na programe koji su de facto zajmovi Svjetske banke nego za darovnice Hrvatskoj u okviru IPARD-a, budući da je time bilo lakše izbjeći zahtjevne procedure pri Agenciji za plaćanje.
Drugi faktor jest niska razina svijesti o potencijalu i stvarnom stanju u vezi s financijskom potporom Unije te
manjak podrške u pristupanju tim sredstvima. Velika mreža agencija i nevladinih organizacija koje su pružale podršku u procesu pristupanja Europskoj uniji u zemljama poput Slovenije i Poljske bila je daleko slabija u Hrvatskoj.
Valja reći da ovi izazovi djelomice imaju veze i s činjenicom da su jednoj zemlji savjetodavne usluge potrebnije
nego skupini zemalja; unatoč tome, Hrvatska je u dobrom položaju da iskoristi iznimno iskusne mreže koje postoje u drugim novim državama članicama, kroz proaktivne twinning projekte i razmjenu najboljih praksi. Na
kraju, financijska pomoć Unije dosad je primarno stizala onima koji imaju „insajdersko“ znanje o procesu. Mnogi
poljoprivrednici i lokalni dužnosnici i dalje nemaju jasnu ideju što je dostupno i kako bi do toga mogli doći.
U pozadini svih tih slabosti može se uočiti manjak strateške vizije budućnosti hrvatskog ruralnog gospodarstva. Politika Vlade i odluke u vezi s financiranjem tijekom proteklog desetljeća (pod raznim Vladama) zasnivale su se na reagiranju na strukturne izazove – poput povećanja uvoza hrane, ruralne depopulacije, stagnacije poljoprivrednog sektora i potrebe da se utroše sredstva Unije – a putem kratkoročnih mjera. Rješenje je
pronađeno u pokušaju da se poljoprivrednicima i poljoprivredno-prehrambenim kompanijama pruži pomoć
kako bi se potaknula proizvodnja u Hrvatskoj. No, ta je orijentacija, s učincima narušavanja tržišta, dodatno
pogoršala probleme. Vrijeme je da se razvije nov i sustavan pristup ruralnom razvoju, koji se zasniva na slušanju iskustava s terena, iz drugih zemalja Unije i raznih ministarstava, kao i na korištenju sredstava Unije tijekom
idućeg proračunskog razdoblja, odnosno tijekom dvaju proračunskih razdoblja.
34
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Otvaranje tržišnog potencijala u ruralnim područjima:
Terra Marascae
Kad je Denis Rubić, dalmatinski konzultant odgojen u Njemačkoj, pripremao regionalnu strategiju za brdska područja u zaleđu Splita, uočio je golem poslovni potencijal višanja sorte maraska. Ta se sorta u Dalmaciji uzgaja više
od 500 godina, a predstavljala je profitabilan biznis za mnoge ljude, pokorivši svjetska tržišta kroz slavni maraschino koji i dan danas proizvodi kompanija Maraska u Zadru. Nasuprot uobičajenim brigama zbog novih konkurenata iz Unije koji će navodno preplaviti tržište, moglo se uočiti da potražnja za višnjama maraske i dalje daleko
premašuje ponudu, pri čemu je jako malo tradicionalnih proizvoda od maraske – poput džemova, suhih višanja ili
likera – uopće moguće kupiti. Kad se tome pridoda ekološka poljoprivreda i mogućnost agroturizma, s kućama za
odmor i lokalnim proizvodima poput meda i sira, g. Rubić je u tome uočio neodoljivu poslovnu nišu.
To je bio početak projekta Terra Marascae, koji danas uključuje 50 hektara voćnjaka, s 25.000 stabala zasađenih na kamenom terenu Šestanovca – većinom na dugoročnoj koncesiji državnog zemljišta. Rubić nije
znao puno o voćarstvu kad je počeo s radom, no zato je u tom području bilo mnogo ljudi koji ta znanja posjeduju. Ono što je on znao bilo je kako organizirati, financirati i marketinški razglasiti projekt. Zahvaljujući
profesionalnoj pozadini u konzultantskim uslugama, uspio je doći do financijske potpore u okviru IPARD-a
za proširenje voćnjaka, a u budućnosti se planira prijaviti i za sredstva za izgradnju kuća za odmor i objekata
za prodaju proizvoda. Kad bi se suočio s problemima, razgovarao bi s ministarstvom. Marketinški poticaj
ostvario je razradom koncepta “kumova” – zainteresiranih ulagača diljem svijeta koji sponzoriraju stabla,
šire informacije o projektu među drugima i tako donose financijsku pomoć i buduće klijente, a zauzvrat
dobivaju proizvode od maraske, s vlastitim etiketama s potpisom. Među kumovima su i njemački i japanski
veleposlanik u Hrvatskoj. Japanski veleposlanik sudjelovao je u otvaranju druge faze voćnjaka, a njegovi
zemljaci rado dolaze uživati u cvjetanju voćaka u Dalmaciji zajedno s mnogim drugim gostima.
No, jedan od najtežih zadataka g. Rubića sveo se na to kako navesti poljoprivrednike među susjedima i lokalne
hotelijere da ga ne doživljavaju kao konkurenta, već kao partnera s vještinama i kapacitetom koji može pridonijeti i njihovu uspjehu. Rado bi vidio mnoštvo plantaža i tvornica kako niču u regiji i vraćaju sortu maraske na
staze stare slave, stvarajući radna mjesta, pružajući kanal za svakojake lokalne proizvode i usluge, pokazujući
usput da i poljoprivreda može biti profitabilan biznis. “Želim pokazati da je to moguće”, kaže on.
Prijetnje i prilike: razumijevanje učinka pridruženja Uniji na ruralno gospodarstvo
Pridruženje Europskoj uniji je ostvareno, no i dalje nije sasvim jasno, naročito poljoprivrednicima i lokalnim dužnosnicima, kakva je zapravo narav prijetnji i prilika koje iz toga proizlaze. Najočitija pozitivna promjena koju članstvo u Uniji donosi ruralnom dijelu Hrvatske ogleda se u povećanju iznosa dostupnih financijskih sredstava Unije
do ukupno 3,6 milijardi eura u razdoblju od 2014. do 2020. godine, pri čemu je oko 330 milijuna eura godišnje
namijenjeno isključivo za mjere ruralnog razvoja. Pokušavajući apsorbirati ta sredstva u okviru djelotvornih projekata, Hrvatska će moći iskoristiti dva ključna nova područja ulaganja.
Prvo područje, poznato pod nazivom poljoprivredno-okolišne mjere, rezultat je svijesti da poljoprivrednici igraju
važnu ulogu u očuvanju prirode, no potencijalno i u šteti koju priroda trpi. Poljoprivrednike stoga treba potaknuti
da igraju pozitivnu ulogu, ukoliko to podrazumijeva dodatne troškove ili donosi niže prihode, pri čemu im treba
platiti premiju za podržavanje usluga ekosustava mimo zahtjeva samog poljoprivrednog rada. Konkretni primjeri
uključuju izbjegavanje intenzivnog korištenja umjetnih gnojiva, herbicida i pesticida kako bi se zaštitila voda,
tlo i bioraznolikost; zaštitu zemlje od erozije; uzgoj rijetkih/tradicionalnih pasmina i sorti; održavanje planinskih
35
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
pašnjaka ili sijanje trave na obradive površine. Austrija je pionir u Uniji u korištenju tih mjera od pridruživanja
1995. godine. Tri četvrtine poljoprivrednika koristi tu vrstu potpora, pri čemu je prosjek plaćanja 2011. godine iznosio 4.790 eura po gospodarstvu, što je ukupno iznosilo 549 milijuna eura, uključujući sufinanciranje.13
Gotovo polovica tog iznosa dolazi iz dodatnih kompenzacijskih financijskih mehanizama dostupnih poljoprivrednicima koji rade na teškim (uglavnom planinskim) lokacijama, poznatim kao Područja s težim uvjetima
gospodarenja u poljoprivredi. Slijedom toga, dohodak kućanstva u kategoriji planinskih gospodarstava danas
iznosi oko 80% prosječnog dohotka poljoprivrednih gospodarstava, što je porast u usporedbi s vrijednošću od
60% tijekom osamdesetih godina prošlog stoljeća. Okvir Područja s težim uvjetima gospodarenja u poljoprivredi trenutno se revidira kako bi se usredotočilo na objektivniju (i restriktivniju) definiciju Područja izloženih
prirodnim ograničenjima za poljoprivrednu aktivnost (Areas facing Natural Constraints, ANCs), no vjerojatno
je da će mnogi hrvatski otoci i planinska područja biti uključeni.
Važnost poljoprivredno-okolišnog financiranja za Hrvatsku je dvostruka. Prvo, time će se potaknuti nov i
sveobuhvatniji način pristupa ruralnom razvoju i poljoprivredi, s više naglaska na ekološku poljoprivredu
male i srednje razine, povezanu s turizmom i rekreacijom, što će povoljno djelovati i na pitanja poput depopulacije ili marginalizacije.
Ekološka poljoprivreda i dalje je vrlo malen sektor u Hrvatskoj i odnosi se na tek 2,4% ukupnog korištenog
poljoprivrednog zemljišta, što je nešto više od jedne trećine razine u skupini zemalja EU-27 (vidi tablicu na
str. 37). Kako bi se uočio potencijal tog sektora, dovoljno je pogledati Austriju. Otkako je tamo prije 20 godina pokrenuto prvo ekološko poljoprivredno gospodarstvo, financijska potpora Unije korištena je kako bi
se ta zemlja pretvorila u vodeću europsku silu u tom sektoru, u kojoj je 16% poljoprivrednih gospodarstava
certificirano kao ekološka gospodarstva, kao i 20% poljoprivrednog zemljišta. Glavni supermarketi, uključujući diskonte, imaju u ponudi vlastite, marketinški izrazito pokrivene i brendirane ekološke proizvode iz
domaćeg uzgoja, čime se stvara opskrbni lanac zahvaljujući kojem je malim gospodarstvima i jednostavno i relativno isplativo odlučiti se na ekološku proizvodnju. Austrijske turističke agencije ujedno promiču
agroturističke kapacitete s ekološkim proizvodima, čime se poljoprivrednicima u toj vrsti proizvodnje pruža
dodatni izvor prihoda. Potrošnja ekološke hrane iznosi 118 eura po osobi godišnje, pri čemu je velika većina te hrane domaće proizvodnje. U Hrvatskoj potrošnja iznosi tek 14 eura po osobi, a polovica tog iznosa
odnosi se na uvoznu hranu.
Analiza u okviru UNDP-ova projekta COAST, usmjerenog na promicanje zelenog ruralnog razvoja u Dalmaciji, rezultirala je procjenom da bi se u ekološkoj poljoprivredi i s njom povezanoj proizvodnji tradicijskih
proizvoda moglo stvoriti tri do četiri tisuće novih radnih mjesta, s dodatnih tri do četiri tisuće novih radnih
mjesta u agroturizmu i avanturističkom turizmu, čemu valja pridodati dodatnih 2.000 potencijalnih radnih
mjesta u ekološkom ribarstvu i povezanim uslugama.
Drugi razlog zašto je poljoprivredno-okolišno financiranje ključno odnosi se na činjenicu da ono – pod
pretpostavkom da se provede na odgovarajući način – predstavlja najdjelotvorniji način apsorpcije velikih
iznosa sredstava. Tome je tako zbog činjenice da su procedure poljoprivrednicima jednostavnije tamo gdje
se pristup zasniva na ispunjavanju konkretno definiranih kriterija, poput ekološke proizvodnje, djelovanja
u Područja izloženih prirodnim ograničenjima za poljoprivrednu aktivnost, ili u područjima koja potpadaju
pod ekološku mrežu Natura 2000 i koja Hrvatska ima obvezu održavati u dobrom okolišnom stanju. Oko
40% ukupne površine Hrvatske postat će sastavni dio mreže Natura 2000.
13
http://www.lebensministerium.at/en/fields/agriculture/Rural-Development/Agrenvironprogramme.html (pristupljeno 18. ožujka 2013.).
36
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
2011. *
2005.
Zemlja
Ukupna površina
pod ekološkim
kulturama (Ha)
1
Austrija
542.553
18,9%
2
Švedska
480.185
3
Estonija
4
Udio u ukupno
iskorištenom
poljoprivrednom
području 2011. (%)
Udio u ukupno
iskorištenom
poljoprivrednom
području 2005. (%)
Promjena udjela: 2011./2005.
Promjena
udjela
(% poena)
Indeks
(2005.=100)
14,7%
4,2
129
15,7%
7,0%
8,7
225
133.779
14,1%
7,2%
7,0
197
Češka
460.498
13,1%
7,1%
6,1
186
5
Latvija
184.096
10,1%
6,8%
3,3
148
6
Slovačka
166.700
8,6%
4,6%
4,0
186
7
Italija
1.096.889
8,5%
7,3%
1,2
117
8
Grčka
309.823
8,4%
7,6%
0,8
111
9
Finska
188.189
8,2%
6,5%
1,7
127
1.803.661
7,5%
3,1%
4,3
239
32.149
7,0%
4,6%
2,4
153
1.015.626
6,1%
4,7%
1,3
128
Rang
godine
2011.
10
Španjolska
11
Slovenija
12
Njemačka
13
Danska
162.173
6,1%
4,9%
1,1
123
EU - 15
7.483.282
5,9%
4,1%
1,8
143
14
Portugal
210.981
5,8%
6,2%
-0,4
94
15
Litva
152.305
5,4%
2,3%
3,2
239
EU - 27
9.604.798
5,4%
3,5%
1,9
154
EU -12
2.121.516
4,1%
1,9%
2,2
217
16
Belgija
55.304
4,1%
1,7%
2,4
245
17
Poljska
609.412
4,1%
1,0%
3,1
406
18
Ujedinjeno
Kraljevstvo
638.528
3,7%
3,5%
0,3
108
19
Francuska
977.234
3,3%
1,9%
1,5
179
20
Luksemburg
3.614
2,8%
2,5%
0,3
110
21
Cipar
3.184
2,6%
1,0%
1,6
266
22
Nizozemska
47.205
2,5%
2,5%
0,0
100
23
Hrvatska
32.036
2.4%
0,3%
2,1
1.006
24
Mađarska
124.402
2,3%
2,2%
0,1
106
25
Rumunjska
229.946
1.6%
0,6%
1,0
256
26
Irska
47.864
1.1%
0,8%
0,3
140
27
Bugarska
25.022
0.5%
0,1%
0,4
655
28
Malta
23
0,2%
0,1%
0,1
147
Izvor: analiza autora na temelju podataka agencije EUROSTAT za EU-27, za Hrvatsku: podaci DZS i Ministarstva poljoprivrede, rujan 2013.
* Podaci za Cipar, Irsku i Luksemburg odnose se na 2009. godinu; za Portugal i Grčku za 2010. godinu
37
Područja pod
nasadima u
ekološkom
uzgoju u ukupno
korištenom
poljoprivrednom
području (UAA)
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Lokalna akcijska grupa u akciji:
Vallis Colapis
Lokalna akcijska grupa Vallis Colapis, koja okuplja sedam općina u sjevernom dijelu Karlovačke županije, jedna je od najaktivnijih lokalnih akcijskih grupa u Hrvatskoj, no i ona se muči u nastojanjima da ostvari korist od sredstava Unije. Pokrenuta je 2009. godine kao pilot projekt, no nakon dvije godine postalo je jasno da će na regulacijski okvir za akreditiranje
LAG-ova još valjati pričekati. Vodeći čovjek LAG-a, Milan Medić, uspio je dobiti dovoljno neovisnih sredstava na lokalnoj
razini - od poduzeća i slovenskih partnera sa sredstvima Unije namijenjenima prekograničnoj suradnji - kako bi osnovao
ured u Ozlju i zaposlio još dvije osobe povrh niza volontera. LAG se počeo fokusirati na mobiliziranje mladih ljudi kako bi
se uključili u društvene i kulturne projekte.
Godine 2012. g. Medić je nakon daljnjeg kašnjenja akreditacije odlučio pokrenuti društveno poduzeće s deset partnera,
inženjera iz tog područja koji su se bili preselili u Zagreb kako bi pronašli posao, no željeli su se vratiti. Organizirano kao
zadruga, poduzeće se fokusira na korištenje biomase, malih hidroenergetskih postrojenja i solarnih ploča u svrhu proizvodnje energije iz obnovljivih izvora.
Kad je Ministarstvo poljoprivrede sredinom 2013. godine napokon akreditiralo prvu skupinu od 30 LAG-ova, činilo se
kako su dani borbe prošli - no sustav i dalje ne funkcionira kako je zamišljeno. Sredstva za svaki odobreni LAG dostupna
su od Vlade, no pritom je nužno osigurati predfinanciranje za sve troškove. Hrvatske banke odbijaju davati zajmove za
predfinanciranje ukoliko LAG-ovi ne dobiju jamstva od općina. No, lokalnim vlastima nije dopušteno pružati jamstva
nevladinim organizacijama. Milan Medić se, međutim, ne predaje. Uvjerio je Karlovačku banku da napravi iznimku i organizaciji Vallis Colapis odobri manji kredit bez jamstva, a danas surađuje s Ministarstvom financija i Ministarstvom poljoprivrede kako bi se kroz HAMAG, agenciju za malo gospodarstvo, uvela shema automatskih jamstava za LAG-ove. Ujedno
se nada da će LAG-ovi do sredine 2014. godine uspjeti krenuti u akciju kako je to bilo i zamišljeno.
Drugi novi aspekt financijske potpore za ruralni razvoj jest program LEADER: riječ je o okviru utemeljenom na
pristupu “odozdo prema gore”. U početku, 1991. godine, bila je riječ o vrlo maloj pilot inicijativi s ciljem jačanja
ruralnih zajednica u Irskoj uključivanjem lokalnih dionika, poljoprivrednika, poduzetnika i lokalnih dužnosnika, u proces donošenja odluka kroz lokalne akcijske grupe (LAG-ove). Taj pristup pokazao se toliko popularnim da se tijekom programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine pretvorio u mainstream kroz programe
ruralnog razvoja za države članice i zemlje u pretpristupnom procesu, a tijekom programskog razdoblja Unije
od 2014. do 2020. godine predviđena je evolucija tog pristupa u fleksibilniji mehanizam, “Lokalni razvoj vođen
lokalnom zajednicom” (Community-Led Local Development, CLLD), koji će omogućiti zajedničko financiranje
u sklopu ruralnog razvoja i raznih strukturnih fondova, s fokusom na konkretne regije.
LAG-ovi mogu igrati mnoge uloge, od toga da osiguraju koncentraciju na konkretna lokalna pitanja koja
se ne smije ignorirati, pa do pripreme inovativnih projekata za korištenje i razvoj ruralnih resursa. U nekim
zemljama, poput Škotske, Italije i Nizozemske, LAG-ovi imaju pravnu osobnost i ključni su akteri u sferi ruralnog razvoja te upravljaju sredstvima i pružaju financijsku pomoć. No, u većini zemalja, a i Hrvatska je
krenula tim putem, sredstva su centralizirana, a zadatak LAG-ova jest mobilizirati lokalno stanovništvo u
definiranju prioriteta, pripremi projekata i prijavljivanju za fondove, što omogućuje akterima da ostvare
samoodrživost. Tako su, primjerice, u Poljskoj mnogi LAG-ovi uspjeli organizirati male poljoprivrednike u
privatnom sektoru, koji su bili podjednako sumnjičavi prema ideji zadruga kao i hrvatski poljoprivrednici,
da ustroje udruge proizvođača koje će imati mogućnost jeftinije kupovati ulazne resurse, dijeliti opremu i
zajednički prodavati robu maloprodajnim akterima i prehrambenim kompanijama. LAG-ovi su se pokazali
presudnima u uspostavi obrazovnih shema kojima se žiteljima u selima pomoglo da tijekom zimskog razdoblja razvijaju vještine, a u nekim primjerima bili su zaslužni i za organiziranje kulturnih događanja koja služe
mobiliziranju zajednica, poticanje interesa mladih i stvaranje novih poslovnih prilika.
38
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
U Hrvatskoj, slijedom tranzicije iz socijalizma, pretrpljene ratne štete i desetljeća daljnjeg zaostajanja i depopulacije
u nizu ruralnih područja, mnoge zajednice pate od osjećaja rezignacije i često ovise o središnjoj vlasti kad je riječ
o osmišljavanju rješenja za njihove probleme. LAG-ovi mogu biti važan element u nadvladavanju te letargije, a u
novije vrijeme osnovano je više od pedeset takvih grupa (vidi kartu). No, dugo čekanje na zakonski okvir iscrpilo je
energiju mnogih hrvatskih LAG-ova, pa tako neke akcijske grupe i nemaju drugu ulogu nego da služe kao forumi
za razgovore s lokalnim načelnicima, šireći pritom skepticizam kad je riječ o zamisli da potencijal te vrste aktivnosti
“odozgo prema gore” posluži kao dio rješenja za revitalizaciju hrvatskog ruralnog gospodarstva. Naročito su poduzetnici skloni slegnuti ramenima kad im se spomenu LAG-ovi. Prva skupina od 30 LAG-ova konačno je dobila
akreditaciju Ministarstva poljoprivrede, pri čemu su LAG-ovi tijekom ove godine primili financijska sredstva od
900,000 kuna po grupi, no malo ih je uspjelo pokrenuti projekte zbog zahtjeva predfinanciranja. Budući da se
sudionici bore s prilagodbom regulacijskom okviru, došao je trenutak da svi akteri promisle o ulozi i ograničenjima
LAG-ova te da jasno komuniciraju u vezi s onim što je moguće i onim što je potrebno.
LOKALNE AKCIJSKE
GRUPE (LAG-ovi) U
HRVATSKOJ
Izvor: http://www.hmrr.hr/hr/leader/hrvatski-lagovi/
Pristupanje Uniji ujedno dovodi i do uvođenja daleko predvidljivijeg oblika izravnih plaćanja poljoprivrednicima,
uz daleko manje narušavanje okvira za rad. Hrvatska je proteklo desetljeće provela u pokušajima da svoje sustave
subvencija uskladi sa Zajedničkom poljoprivrednom politikom Europske unije, u kojoj se favorizira dohodovna
podrška nevezana uz proizvodnju konkretnih proizvoda, a na temelju poštivanja propisanih standarda. No, kao što
smo vidjeli, strahovi da će doći do dramatičnog pada proizvodnje, u kombinaciji s lobiranjem samih poljoprivrednika, doveli su do toga da je učinak reformi često bio poništen kratkoročnim i izvanrednim mjerama usmjerenima
na podršku konkretnim proizvodima i proizvođačima. Slijedom toga, djelomično razdvajanje subvencija od konkretne proizvodnje uvedeno je tek 2009. godine, a 2011. godine samo je jedna trećina subvencija bila proizvodno
nevezana potpora, u usporedbi s 90% na razini Europske unije.
39
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
No, što će uvođenje takvih nevezanih plaćanja značiti za hrvatske poljoprivrednike i njihov sektor? Poljoprivrednici
su se tijekom protekle godine već morali hvatati ukoštac sa značajnim smanjenjima nacionalnih subvencija, pri
čemu je dio nevolja uzrokovan i nepredvidljivošću tih subvencija – s obzirom na učinak izvanrednih mjera i proračunskog manjka. Sustav subvencija u okviru ZPP-a zasigurno nije u skladu s najboljim međunarodnim praksama
u sferi učinkovite poljoprivrede. Unatoč tome, riječ je o pravilima koja su značajno bolja od onoga što je tijekom
proteklog desetljeća provedeno u Hrvatskoj, a poljoprivrednici u okviru tog pristupa mogu računati na veću razinu
predvidljivosti nego u okviru često nasumičnih i retroaktivnih odluka donesenih u novije vrijeme. Uvođenje ZPP-a
u Hrvatskoj moglo bi stoga smanjiti utjecaj lobista iz pojedinih sektora i skupina te proširiti i više ujednačiti financijske potpore diljem čitavog poljoprivrednog sektora.
Neke od promjena predstavljanih u financijskom paketu ZPP-a za razdoblje 2014.-2020. omogućuju vladama poticanje stvaranja srednje velikih obiteljskih farmi i udruga proizvođača. Na primjer, vlade će na raspolaganju imati
opciju smanjenja (preko obveznih najmanje 5%) najvećih mogućih iznosa koji se mogu isplatiti bilo korisniku poljoprivrednih osnovnih plaćanja nakon odbitka troškova plaća, preko praga od 150.000 eura, i time učinkovito spriječiti da većina sredstava završi kod bogatih velikih poljoprivrednih subjekata. Još jedna promjena vodi stvaranju
pojednostavljenog sustava za manje isplate malim i ranjivim poljoprivrednim gospodarstvima, kako bi se podržala
postojeća poljoprivredna struktura malih farmi u Uniji bez nepoželjnih učinaka na konkurentnije strukture.
Otvorena javna rasprava o budućem obliku hrvatskih poljoprivrednih gospodarstava i ruralnog gospodarstva
itekako je potrebna, na temelju kvalitetnih informacija, budući da članstvo u Uniji ne donosi samo financijska
sredstva, nego i niz nezanemarivih prijetnji koje zahtijevaju organizirane korake. Za početak, Hrvatska je izgubila
povlašteni status koji je prije pristupanja uživala u trgovinskoj razmjeni s Unijom u sferi poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda. Tijekom proteklih sedam godina Hrvatska je imala koristi od asimetričnog sporazuma o slobodnoj trgovini, čime su proizvođači dobili slobodan pristup tržištu Unije, no uz zadržavanje nameta u rasponu od
10% do 100% kako bi se zaštitile domaće industrije poput vinarstva, proizvodnje maslinovog ulja, mlijeka i jaja.
Do srpnja 2013. godine dvije trećine hrvatskog poljoprivredno-prehrambenog uvoza iz Unije bilo je podložno
značajnoj razini zaštitnih mehanizama. Danas toga više nema. Otvorila su se vrata španjolskim, talijanskim i grčkim
proizvođačima maslinovog ulja koji u donjem dijelu tržišta mogu ponuditi jednu litru djevičanskog maslinovog
ulja za samo četiri eura što je, po prilici, upola manje od cijene hrvatskog maslinovog ulja. Unatoč vrhunskoj kvaliteti, cijene su visoke, a potrošnja po glavi stanovnika je niska. Slično tome, hrvatski vinari neće se suočiti samo s
konkurencijom iz čitave Unije, nego i sa širim rasponom vina za razne ukuse i džepove, pri čemu će valjati voditi
računa i o bitno nižim cijenama za jeftiniji portfelj vina iz novog svijeta. U proteklom desetljeću već smo svjedočili
tome kako je uvozno vino zauzelo 10% domaćeg tržišta – a bez usredotočenosti na visoku kvalitetu, tržišne cijene
i potražnju na strani kupaca, taj udio će i dalje rasti.
Sudeći po iskustvima deset novih država članica koje su se pridružile Uniji 2004. godine, neposredan učinak članstva uključuje oštar rast izvoza hrane i poljoprivrednih proizvoda u Uniju, no uz još oštriji rast uvoza. Premda je
stanje u trgovanju poljoprivrednom robom 2005. godine u tih deset zemalja bilo dobro, uz ostvaren manji suficit,
značajan uvoz gotovih prehrambenih proizvoda doveo je do toga da je ukupni deficit skočio za 20%.
40
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Koliko je konkurentna hrvatska
poljoprivredno-prehrambena industrija?
Kad promatramo prosjeke u okviru statistike o produktivnosti, hrvatska poljoprivreda čini se relativno slabom – donekle boljom od poljoprivrede u nizu novih država članica, no ujedno i značajno slabijom od najproduktivnijih poljoprivrednih sektora u Uniji. No, ti statistički pokazatelji prosjeka (kao što je slučaj i u većini novih država članica) relativno su besmisleni, budući da, primjerice, objedinjuju vrlo mala gospodarstva
na rubu održivosti, koja posjeduju par voćaka i svinja te anakronu tehnologiju, s golemim poljoprivrednim
gospodarstvima koja zapošljavaju vrlo malen broj ljudi, no zato proizvode tone i tone žitarica ili mlijeka.
Jasno je da će se mnoga mala gospodarstva morati promijeniti kako bi postala produktivna, no postavlja
se pitanje koliko su konkurentna velika hrvatska industrijska gospodarstva i poduzeća u prehrambenom
sektoru – te kako će na njih utjecati pridruženje Uniji?
Trenutno su bez premca najuspješnije poljoprivredno-prehrambene izvozne poslovne kategorije u Hrvatskoj
šećer i duhan – i jedno i drugo je profitabilno, rast ostvaren u proteklih nekoliko godina bio je snažan, a udio u
bruto dodanoj vrijednosti Unije u poljoprivredi znatno im je viši od prosjeka za zemlju od 0,88% (vidi tabelu).
Proizvodi izraženijeg profila, poput vina ili maslinovog ulja, imaju vrlo skroman udio na tržištu Unije. Proizvođači
tih proizvoda mogu preživjeti, pa čak i uspješno poslovati na osnovi tržišnih niša, no ne i na industrijskoj osnovi.
Sektor
Udio Hrvatske (%) u brutto dodanoj vrijednosti EU (%)
Udio Hrvatske u brutto dodanoj vrijednosti viši od prosjeka hrvatske poljoprivrede
Duhan
4,76
Šećer
1,66
Žitarice
0,98
Udio Hrvatske u brutto dodanoj vrijednosti niži od prosjeka hrvatske poljoprivrede
Vino
0,72
Ovce i koze
0,68
Stoka
0,56
Perad
0,49
Svinje
0,48
Mlijeko
0,41
Maslinovo ulje
0,29
Ekološka poljoprivreda*
0,33
Poljoprivredno zemljište**
0,77
Poljoprivredni proizvod ***
0,78
Dodana vrijednost u poljoprivredi(GVA) ***
0,88
Radna snaga na farmama(AWU) ****
1,85
Izvor: analiza autora temeljena na različitim statističkim izvorima, srpanj 2013.
* Udio u poljoprivrednom zemljištu
** Korišteno poljoprivredno zemljište (UAA) u 2011.
*** Poljoprivredni proizvod i brutto dodana vrijednost – prosjek između 2005. – 2012.
**** Godišnja jedinica rada u poljoprivredi - prosjek 2005. – 2012.
41
Produktivnost
hrvatske
poljoprivrede
u usporedbi s
EU-27
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Šećer je najznačajniji izvozni poljoprivredni proizvod u Hrvatskoj, koji donosi 150 milijuna dolara godišnje. Tri kompanije u sektoru šećera pokrivaju 30% poljoprivredno-prehrambenog izvoza u Europsku uniju, zapošljavaju 800
stalnih radnika, a i dodatne radnike na sezonskoj osnovi, te surađuju s s više od 1.000 uzgajivača šećerne repe.
Prinosi su relativno niski, sa 7,8 tona šećera po hektaru, no proizvodni troškovi dovoljno su niski da Hrvatska u
tome bude konkurentna. Riječ je o održivom biznisu u okviru iznimno zaštićenog jedinstvenog tržišta Unije,
na kojem je cijena europskog šećera i dalje značajno viša od svjetske tržišne cijene, uz ograničenja uvoza.
No, članstvo u Uniji donosi značajne izazove. Spektakularan uspjeh Hrvatske u novije vrijeme, s više od
jedne milijarde eura izvoza tijekom proteklog desetljeća, bio je rezultat neizvjesnog statusa zemlje kandidatkinje za članstvo – na taj način otvoren je pristup tržištu Unije, pri čemu se i dalje uživala zaštita od uvoza
iz Unije. Kao zemlja članica, Hrvatska danas ima proizvodnu kvotu približno 17% do 18% nižu od razine proizvodnje prije ulaska u EU, a morati će plaćati Uniji 12 eura po toni u vidu proizvodnog nameta povezanog s
kvotom. Povrh toga, njezin ključni rival u proizvodnji šećera, Srbija, i dalje može uživati status koji je u novije
vrijeme ojačao hrvatsku šećernu industriju.
Akterima u tom sektoru jasno je da će se morati limitirati razinu poslovanja u godinama koje dolaze. No,
ujedno će se morati pronaći način kako održati interes hrvatskih poljoprivrednika za uzgoj šećerne repe.
Unatoč solidnoj zaradi, sve je manje interesa za ugovore o uzgoju: proizvodnja je skupa u usporedbi s drugim kulturama, potrebna je značajna razina znanja da bi se ostvarili pristojni prinosi, a ujedno postoji i rizik
od suše u pogledu proizvedene količine, budući da šećerna repa zahtijeva velike količine vode. Godine
2012. tako je zbog suše došlo do 40-postotnog smanjenja prinosa šećerne repe.
Sektor šećera predstavlja hrvatsku pretpristupnu priču o uspjehu. No, ukoliko se uspjeh želi osigurati i nakon pristupanja Uniji, valjat će se usredotočiti na izobrazbu poljoprivrednika, osuvremenjivanje tehnika navodnjavanja,
kao i na nove tehnologije kojima se mogu povisiti prinosi. I duhan je iznimno značajan sektor, s 85 milijuna dolara
izvoza cigareta, kao i iznimno velikim udjelom od 4,8% na duhanskom tržištu Unije. Očito je da će Hrvatska trebati
uravnotežiti svoju politiku javnog zdravstva s poljoprivrednom politikom, no pritom joj je potrebna i strategija želi
li u idućih nekoliko godina izbjeći radikalnu promjenu proizvodne strukture u regijama u kojima se uzgaja duhan.
Ako je šećer najviše reguliran poljoprivredno-industrijski sektor u Uniji, duhan je najkontroverzniji. Prije
samo pet godina, uzgajivači duhana u zemljama poput Grčke i Italije uživali su potporu u vidu visokih subvencija, no te su subvencije za uzgoj duhana pod pritiskom zdravstvenog sektora zamijenjene značajnim
godišnjim kompenzacijskim isplatama za one koji ga prestanu uzgajati. Mnogi poljoprivrednici napustili su
tako duhan kao kulturu koja zahtijeva značajan utrošak vremena, što je dovelo do pada od gotovo jedne trećine proizvodne razine u Uniji tijekom razdoblja od samo pet godina. To je pak dovelo do kolapsa u nekim
područjima Grčke, gdje je duhan činio trećinu lokalne ekonomije – a budući da je riječ o kulturi koja uspijeva
na pjeskovitom i manje kvalitetnom tlu, nije je jednostavno zamijeniti alternativnim kulturama.
Promjena politike na razini Unije značajno je povećala konkurentsku prednost Hrvatske, naročito s obzirom na činjenicu da Hrvatska ima domaće proizvođače cigareta, kao i uzgajivače duhana. Unatoč relativno niskim subvencijama u Hrvatskoj, proizvodnja je bila stabilna, a kvaliteta se u novije vrijeme poboljšala. S visokom potražnjom
na razini Unije i niskom razinom konkurencije, izvoz je rastao. Učinak članstva u Uniji neće biti trenutačan. U prvi
tri godine Hrvatska će imati na raspolaganju tranzicijsko razdoblje tijekom kojeg će moći zadržati nacionalne
subvencije. No, godine 2016. preostat će u najboljem slučaju samo kompenzacijske isplate, na razini od 40% postojećih razina subvencija, neovisno o tome hoće li poljoprivrednici uzgajati duhan ili neće. Bez dobrog planiranja
i poticanja diverzifikacije na kulture poput aromatičnog bilja, koje također može rasti na pjeskovitom tlu i za koje
se može koristiti slična oprema za sušenje, Hrvatska bi se mogla suočiti s istom vrstom problema kao i Grčka, kad
poljoprivrednici odluče iskoristiti dostupna sredstva, no bez ulaganja mukotrpnog rada.
I šećer i duhan zahtijevat će organizirane korake kako bi se održala vodeća uloga tih kultura. No, u području
žitarica, naročito pšenice i kukuruza u kojima je Hrvatska tradicionalno neto izvoznik, velika gospodarstva u ze-
42
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
mlji, naročito u Slavoniji, mogla bi imati koristi od pristupanja Uniji. Najveća prednost članstva bit će viša razina
predvidljivosti za poljoprivrednike i trgovce. Kako bi bio profitabilan, uzgoj žitarica zahtijeva značajnu razinu ulaganja, naročito u objekte za skladištenje. No, tijekom proteklih šest godina povrat na ta ulaganja bio je ugrožen
nametanjem čestih izvoznih opterećenja i do 40%, čime se domaćim proizvođačima de facto nametnula zabrana
izvoza. S članstvom u Uniji ta zabrana više neće biti moguća, budući da Europska unija smatra kako ograničenja
koja se nameću u doba suše s ciljem osiguranja sigurnosti hrane u konačnici štete i proizvođačima i potrošačima.
Glavni hrvatski
poljoprivrednoprehrambeni
izvozni proizvodi
PROSJEČNI GODIŠNJI IZVOZ: razdoblje 2009. –2012.
Poredak
Naziv proizvoda
1
Šećer
2
Cigarete
3
Pšenica
4
Količina (t)
Vrijednost (USD)
Udio (%)
186.140
151.474.289
10,1
7.106
84.569.120
5,7
270.329
65.755.087
4,4
Prehrambeni pripravci – drugo
22.123
61.273.093
4,1
5
Umaci i pripravci (VEGETA i ostalo)
17.257
57.422.362
3,8
6
Tuna
2.736
56.351.053
3,8
7
Kukuruz
204.425
42.452.543
2,8
8
Pivo
52.856
38.656.525
2,6
9
Voda, uključujući mineralnu vodu s
dodatkom šećera
72.990
30.856.819
2,1
10
Pripravci za hranu za dojenčad
6.256
30.771.405
2,1
11
Svježa riba za preradu
8.637
27.328.281
1,8
12
Čokolada, bez punjenja
4.399
25.175.967
1,7
13
Pripravci za stočnu hranu
30.883
24.430.375
1,6
14
Soja
47.557
24.285.105
1,6
15
Vafli i oblatne
8.189
24.102.914
1,6
16
Juhe
4.934
22.416.167
1,5
17
Sjemenke suncokreta
43.662
22.148.365
1,5
18
Slani inćuni
6.407
20.043.276
1,3
809.512.744
54,2
Najvećih 18 izvoznih proizvoda u hrvatskom izvozu – ukupna vrijednost
Drugi proizvodi u poljoprivredno-prehrambenom
izvozu
683.216.844
45,8
49,1
Ukupna vrijednost poljoprivredno-prehrambenog
izvoza
1.492.729.588
100,0
100
Izvor: analiza autora na temelju podataka Državnog zavoda za statistiku (HS-6 carinska razina, listopad 2013.).
Zahvaljujući pomaku s nacionalnih subvencija na proizvodno nevezana plaćanja, za poljoprivrednike koji imaju na raspolaganju dovoljne zemljišne i skladišne kapacitete dodatno će porasti inicijativa za uzgoj
pšenice i kukuruza – pri čemu je obje kulture lako uzgajati u hrvatskoj klimi, a pritom je na 160 hektara
potrebna samo jedna osoba zaposlena na puno radno vrijeme. Kad više ne bude razlike između plaćanja
za poljoprivrednike u radno intenzivnom uzgoju stoke i poljoprivrednike s poljima pšenice, vjerojatno će
doći do pomaka prema takvim vrstama žitarica, kako se to dogodilo u drugim novim državama članicama.
Premda bi to mogla postati svijetla točka hrvatske poljoprivrede, učinak na dostupnost radnih mjesta u ruralnim područjima bit će negativan, ukoliko se novi resursi ne budu uložili u modernizaciju i diverzifikaciju.
43
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Drugu veliku prijetnju predstavlja kraj slobodne trgovine u okviru Srednjoeuropskog ugovora o slobodnoj
trgovini (CEFTA). Kad se Slovenija 2004. godine pridružila Europskoj uniji, značajno je opao izvoz iz Slovenije
u zemlje u sklopu CEFTA-e, poput Hrvatske, Bosne i Hercegovine te Srbije, čime se otvorio novi tržišni udio za
hrvatske i srpske proizvođače koji su ostali izvan Unije. Danas se Hrvatska suočava s istim problemom. Prije
članstva u Uniji, poljoprivredni izvoz u države članice CEFTA-e iznosio je oko 45% ukupnog poljoprivrednog
izvoza, a samo 41% izvoza išlo je u Uniju. Štoviše, poljoprivredni proizvodi činili su 23% izvoza Hrvatske u CEFTA-u, što je bilo približno triput više od udjela u izvozu u Uniju. Samo Bosna i Hercegovina zauzimala je udjel
od preko 30% u ukupnom prehrambenom i poljoprivrednom izvozu Hrvatske, uz značajan trgovinski suficit.14
S uvođenjem uvoznih carinskih tarifa, cijene otprilike jedne trećine hrvatskih proizvoda u Bosni i Hercegovini
mogle bi narasti 10% do 20%, održe li se postojeće profitne marže. Unatoč prednosti koja proizlazi iz kvalitete
brandova hrvatskih kompanija, time će vjerojatno Srbija imati najviše koristi od promjena. Nekoliko velikih hrvatskih kompanija, poput Dukata i Gavrilovića, već je odgovorilo na prijetnju i kupilo proizvodna postrojenja u
Bosni, s ciljem da zadrže tržišni udio, no ulazni resursi i rad koji budu koristili pogodovat će bosanskoj ruralnoj
ekonomiji, a ne hrvatskoj.
Treća prijetnja manje je jasno definirana, no i dalje značajna. Mnoge nove države članice, a naročito Mađarska
i Slovenija, suočile su se s radikalnim padom uzgoja stoke nakon pristupanja Uniji, budući da su poljoprivrednici izgubili subvencije izravno povezane s uzgojem stoke. Izdvajanje izravnih plaćanja i njihovo povezivanje s veličinom zemljišta potaknulo je poljoprivrednike da se prebace na žitarice, pri čemu su uz minimalna
ulaganja mogli povećati prihode. Izravna plaćanja u Europskoj uniji često pogoduju žitaricama time što se
zanemaruju posebnosti sektora uzgoja stoke; ravnoteža se nastoji postići pomoću sredstava za ruralni razvoj
kojima se sufinanciraju ulaganja potrebna za ispunjavanje standarda Unije i tržišno natjecanje u uzgoju stoke.
No, složenost procesa prijave i odgođene novčane naknade potaknule su brz izlazak malih poljoprivrednika iz
sektora. Slično bi se moglo dogoditi i u Hrvatskoj, unatoč konkurentnim prednostima kad je riječ o junetini, za
kojom je potražnja u Uniji i dalje velika, kao i kad je riječ o rijetkim pasminama poput crnih slavonskih svinja ili
buše – premda su neke zemlje, poput Poljske, uspjele spriječiti kolaps pomažući malim poljoprivrednicima da
pristupaju sredstvima Unije i sufinanciraju ih.
Kako bi se pozabavili tim prijetnjama, poljoprivrednici i prehrambeni sektor u Hrvatskoj trebat će pažljivo razmotriti pitanje kako povećati učinkovitost, definirati prikladne cijene i pronaći prikladne distribucijske kanale.
Velike poljoprivredno-prehrambene kompanije na tome već rade. Nekoliko poduzetnički nastrojenih novih poljoprivrednika također razvijaju inovativne niše i postupno počinju pronalaziti načine kako iskoristiti činjenicu
da milijuni turista svake godine dolazi u Hrvatsku – u obliku “tihog izvoza”. No, istinski je potrebno pozabaviti se
onim malim vlasnicima zemljišta koji bi mogli voditi održiva gospodarstva, uz širenje, komercijaliziranje i modernizaciju, ne oslanjajući se pritom isključivo na poljoprivredu kao izvor sredstva na život, no svejedno pristupajući
tome kao poslovnom pothvatu. Kako bi se to ostvarilo, tim ljudima nije potrebna zaštita od snaga konkurencije,
no zato im jest potrebna institucionalna pomoć, pomoć u vidu javnih politika te financijska podrška. Ukoliko to
dobiju, mogli bi stvoriti poslovne pothvate koji bi mogli postati osnova uspješnog ruralnog gospodarstva koje se
zasniva na poljoprivredi, no može se širiti i u druga područja. Ukoliko pak to ne dobiju, mnogi će nestati tijekom
idućeg desetljeća, zajedno s poljoprivrednicima na poluodrživim gospodarstvima.
Kako bi pružila pravu vrstu podrške, Vlada mora raditi na razvoju dvije vještine koje dosad nisu bile potrebne.
Prva vještina odnosi se na jasno i precizno razumijevanje načina na koji Europska unija funkcionira, kako bi se
osiguralo da se hrvatski građani doživljavaju kao akter u Bruxellesu i u odnosima s drugim državama članicama
– a ne kao žrtve odluka Unije. Novije dvojbe u pogledu implikacija koje proizlaze za Hrvatsku slijedom toga što
14
Na Srbiju te Bosnu i Hercegovinu odnosi se 85% ukupnog izvoza hrane, no carinsko opterećenje neće u tolikoj mjeri porasti u Srbiji zbog
veće liberalizacije te zemlje u odnosu na Europsku uniju, pa će ovo pitanje utjecati samo na približno 20% izvoza u Srbiju.
44
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
su Italija i Slovenija dobile status zaštićene oznake podrijetla (PDO) za prošek i teran dobro oslikavaju taj izazov.
Među dužnosnicima je vladala nesigurnost u pogledu toga je li Hrvatska propustila priliku ostvariti pravo na
korištenje tih naziva ili nije. To je stvorilo neopravdan strah i ozlojeđenost među proizvođačima, a Hrvatskoj
je otežalo položaj kad je riječ o aktivnoj borbi u Bruxellesu ili pregovaranju kako bi se s Italijom i Slovenijom
pronašlo rješenje koje bi zadovoljilo sve strane.
Druga vještina odnosi se na sposobnost kultiviranja živog i poštenog dijaloga sa svim dionicima. Time bi se
osiguralo donošenje odluka na temelju kvalitetnijih informacija, a ujedno bi se osiguralo i institucionalno
pamćenje, što bi Hrvatskoj pružilo znatno jaču osnovu za djelovanje u Uniji, pri čemu bi se moglo istinski štititi
najbolje interese hrvatskih proizvođača i zemlje u cjelini. Mnoge pogreške iz proteklog desetljeća potekle su
iz odluka donesenih “odozgo prema dolje” u vezi s poljoprivredom, pri čemu za mišljenje nisu bili pitani oni s
većom razinom znanja i uvida, niti se takve poticalo da otvoreno kažu što misle.
Zajednička poljoprivredna politika Europske unije pruža solidnu institucionalnu i financijsku osnovu upravo
za vrstu podrške koja je potrebna hrvatskim ruralnim područjima: povećanje financijskih sredstava za ruralni
razvoj, podršku za organizacije koje djeluju odozdo prema gore, kao i više transparentnosti i predvidljivosti
u vezi sa subvencijama. No, kako bi se ostvario maksimalni učinak, od vlade se zahtijeva da surađuje sa svim
dionicima kako bi se uklonile prepreke restrukturiranju poljoprivrednog sektora te osigurao sveobuhvatan
pristup diverzificiranju ruralnog gospodarstva kako se ono ne bi pretjerano oslanjalo o poljoprivredu. Postoji
mit koji se i dalje održava, kako bi se prepuštanjem više poljoprivrednog zemljišta u državnom vlasništvu na
korištenje moglo stvoriti desetke tisuća radnih mjesta. Stvarnost je, međutim, da velike poljoprivredne kompanije zapošljavaju vrlo malo ljudi u ruralnim područjima, te da će mali poljoprivrednici dolaziti do sredstava
za život kroz kombinaciju poljoprivrede, turizma i drugih izvora prihoda. Kako bi se stvorila uspješna ruralna
područja, bit će potreban konkurentniji poljoprivredni sektor, no ujedno i bitno širi napori da se u ruralna područja uvedu i turizam, proizvodnja malih razmjera te usluge.
45
Poglavlje 2 - Velika prilika: što bi pristupanje Europskoj uniji moglo značiti za Hrvatsku
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Obiteljska gospodarstva: prionimo na posao
Krenete li razgovarati s velikim kupcima maslinovog ulja, mesa i višanja u Hrvatskoj, postat će vam jasno da su
hrvatski poljoprivrednici na raskrižju, premda mnogi od njih možda toga nisu ni svjesni. S pristupanjem Europskoj
uniji, hrvatska poduzeća u sektoru proizvodnje hrane i pića usredotočuju se na to kako najbolje obraniti postojeća
tržišta i proširiti se na nova. A pritom stotine malih, izoliranih poljoprivrednih partnera od kojih kupuju proizvode
sačinjavaju tržište na kojem i kvaliteta i količina znaju biti nepredvidljivi, a cijena često nerealna.
Rješenje za neke od tih kompanija bilo bi stvaranje stabilnijih tržišta, kroz uvoz proizvoda za obradu i osiguranje
vlastitih sirovina u učinkovitijem i bolje kontroliranom okolišu, a pritom bi se i neke prerađivačke kapacitete (kao i
nabavu ulaznih materijala), tamo gdje je to potrebno kako bi se zadržala tržišta, moglo preseliti u inozemstvo. Tako, primjerice, Gavrilović kao najveći hrvatski proizvođač mesnih prerađevina uvozi većinu svinjetine potrebne za
najznačajnije proizvode kompanije, nakon što je prestao surađivati s polovicom prijašnjih dobavljača koji nisu bili
u stanju uložiti u nužne veterinarske standarde, a ujedno je zatvorio malu klaonicu svinja jer je bila premalena da
bi bila održiva. Kompanija je nedavno ujedno dio proizvodnih kapaciteta preselila u Bosnu i Hercegovinu, kako bi
zadržala tamošnje tržište (i proširila se dalje na istok) nakon što Hrvatska postane članica Unije i time izgubi povlaštene trgovinske uvjete. No, u Gavriloviću su prije četiri godine ujedno počeli razvijati vlastitu poljoprivrednu proizvodnju, i nakon eksperimentiranja s raznim područjima danas se primarno fokusiraju na uzgoj stoke, budući da
imaju ugovore o opskrbi lanca restorana McDonald’s te žele kontrolirati kvalitetu sirovina. U Gavriloviću smatraju
da bi mogli obraditi četverostruko više stoke nego što je to danas slučaj, pa pokušavaju surađivati s malim poljoprivrednicima na području Banovine u vezi s tim – no pritom nailaze na velik izazov kako uvjeriti te poljoprivrednike
da trebaju ulagati u proizvodnju, međusobno surađivati i učiti o novim i učinkovitijim metodama.
Srž problema sastoji se u tome što mali poljoprivrednici uglavnom ne doživljavaju svoj rad kao poslovni pothvat.
Maraska u Zadru, koja proizvodi maraschino i sokove, na sličan se način žali na svoje dobavljače – pa se tako često
može čuti sljedeće: “Oni jednostavno trebaju odlučiti je li poljoprivreda biznis, ili nešto čime će se baviti u slobodno
vrijeme.” Poput Gavrilovića, i Maraska je proteklih godina ulagala u razvoj vlastitih kapaciteta, pa su se u kompaniji
okrenuli razvoju plantaža kako bi osigurali više standarde za proizvode koji im donose dodanu vrijednost. Danas
imaju 212 hektara razminiranog zemljišta s 95.000 stabala višanja koja se postupno bliže zrelosti. I dalje surađuju
s približno 300 malih poljoprivrednika iz tog područja, koji u Maraski imaju zajamčeno tržište za svoje višnje – no
kompanija će uskoro pokrivati vlastite potrebe za višnjama i bez njih.
Dobavljači su uglavnom stariji od 60 godina, a malo ih je koji su dovoljno zainteresirani da sudjeluju u sastancima,
pa čak i kad je riječ o pregovorima o cijeni. Mladi ljudi ne preuzimaju gospodarstva, pa Maraska procjenjuje da se
najviše 20% gospodarstava uopće može smatrati poslovnim akterima u bilo kojem smislu.
Kad Maraskine vlastite plantaže dosegnu zrelost, kompanija planira otvoriti industrijske kapacitete za obradu višanja vanjskih dobavljača u Zadru i prerađivati ih u koncentrat ili ih zamrzavati. Trenutno se najbliže postrojenje za
proizvodnju koncentrata nalazi u Zagrebu, a kapacitete za brzo zamrzavanje moguće je pronaći u Slavoniji, pri čemu ni jedno ni drugo nisu održive opcije za osjetljivo voće. Kompanija nastoji doći do sredstava Unije kao pomoći
u ulaganju, no ujedno pokušava i uvjeriti poljoprivrednike da se udruže i zajednički kupe opremu za berbu, što bi
im poboljšalo učinkovitost i povrat uloženog, budući da će plodovi imati nisku otkupnu cijenu u svrhu industrijske
obrade. Ta oprema ujedno bi se mogla koristiti i za berbu maslina, što bi omogućilo još jedan izvor prihoda. No,
entuzijazam za osnivanje udruge proizvođača bilo koje vrste prilično je nizak.
Jasno je da hrvatski poljoprivrednici na poluodrživim gospodarstvima u idućih nekoliko godina više neće imati
tržište. Ili će postati poljoprivrednici iz hobija, ili će početi komercijalizirati svoje aktivnosti. Financijskim sredstvima
Unije mogu se podržati napori onih koji žele ostati u poljoprivredi i modernizirati se. Stoga valja pokrenuti široku
raspravu o potrebi za promjenama i prilikama koje postoje na tržištu, u kombinaciji s podrškom javnih politika
kako bi se stvorilo funkcionalno tržište zemljišta, potaknulo suvremene oblike suradnje poljoprivrednika te pružilo
obrazovanje i praktična izobrazba u svemu od knjigovodstva do modernih poljoprivrednih metoda. Hrvatski građani često se žale kako su u protekla dva desetljeća izgubili nacionalnu industriju; sad je trenutak da se pobrinu za
to da ne izgube i poljoprivredu.
46
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
3
Kako Hrvatska
može iskoristiti
nove prilike: pet
prioriteta
47
Poglavlje 1 - Razumijevanje izazova ruralnoga gospodarstva Hrvatske
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
48
Poglavlje 3 - Kako Hrvatska može iskoristiti nove prilike: pet prioriteta
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Kako Hrvatska može
iskoristiti nove prilike:
pet prioriteta
Poglavlje 3
Hrvatsko ruralno gospodarstvo nalazi se na raskrižju. Danas, kad je pridruženje Uniji stvarnost, ruralno gospodarstvo ima priliku iskoristiti veću razinu financijske pomoći, fokusirane politike ruralnog razvoja i iskustvo drugih
država članica, kako bi se pozabavilo dugoročnim izazovima koji su pred njim. Ujedno će se suočiti i sa snažnim
prodorom konkurencije u kojem će postati nemoguće održati široko rasprostranjenu poluodrživu poljoprivredu
u sferi sive ekonomije. U najboljem scenariju, Hrvatska će uspjeti iskoristiti priliku koja se pruža članstvom u Uniji
kako bi stvorila učinkovitiji i kvalitetnije usmjeren poljoprivredni sektor, utemeljen u ruralnom gospodarstvu koje
se sve više diverzificira. U najgorem scenariju, suočit će se s ubrzanom depopulacijom u ruralnim područjima,
kako poljoprivreda bude slabila, a bez drugih ekonomskih prilika koje bi se mogle razviti.
Kako bi se usmjerila u pravcu prvog scenarija, Hrvatska treba poduzeti niz manjih inicijativa, iako će se one
na svakom koraku sučeljavati s postojećim interesima i institucionalnom inercijom. No, te promjene su potrebne, i to ne samo za dobrobit ruralnih područja, nego i zato da bi se u zemlji u cjelini ponovo potaknuo
rast, kako bi se osiguralo da zemlja u Europskoj uniji ostvaruje napredak. Kako bi se krenulo u tom smjeru,
postoji pet prioritetnih područja za politiku Vlade.
1.
Definirati sveobuhvatne ciljeve za poljoprivredu i industriju hrane, kako bi se osiguralo da javna
politika bude usklađena s retorikom te da prioriteti budu jasni svima
Poljoprivredna politika Hrvatske progutala je milijarde kuna u obliku subvencija i administrativnih troškova, no nije uspjela prevladati izazove na koje se često reagiralo kratkoročno. Umjesto toga, postojala je
tendencija da se zacementiraju nezdrave strukture, slijedom čega je Hrvatskoj postalo teže natjecati se u
okviru Europske unije. Dobar dio problema odnosi se na manjak jasnih dugoročnih ciljeva, što se prikriva
nejasnom retorikom u vezi s ruralnim područjima. Danas su Hrvatskoj potrebni jasni odgovori na neka
ključna pitanja – ili u najmanju ruku otvorena rasprava o njima:
Može li poljoprivreda doista postati drugi stup hrvatskog gospodarstva poput turizma, kako se to često
tvrdi? Pogledamo li čak i najkonkurentnije države članice Unije, uočit ćemo da poljoprivreda igra daleko
manju ulogu u zapošljavanju i BDP-u nego u Hrvatskoj. Stoga cilj ne može biti da poljoprivredni sektor
raste ekonomskom važnošću i postane značajan izvor novih radnih mjesta. No, kako bi, onda, trebao
izgledati istinski konkurentan poljoprivredni sektor, i kojim koracima bi ga se moglo ostvariti? Kako bi Hrvatska mogla osigurati opskrbu visokokvalitetnom hranom lokalne proizvodnje? Treba li Hrvatsku brinuti
rast uvoza hrane? Kako bi mogla funkcionirati simbiotska veza s turizmom? Bi li ekološka poljoprivreda
mogla postati važan faktor koji pruža prilike za razvoj šireg turističkog sektora i koji proizvodi prehrambene proizvode visoke cjenovne razine? A ukoliko je odgovor na to pitanje pozitivan, koliko bi velika takva
poljoprivreda trebala ili mogla biti u Hrvatskoj?
Kakvu strukturu bi trebao imati poljoprivredni sektor? Je li dovoljno oslanjati se o velike poljoprivredne
kompanije, ili je važno osigurati opstanak održivih obiteljskih gospodarstava? Što treba učiniti kako bi se
promijenila današnja struktura? Kako bi se najbolje moglo pomoći velikom broju poljoprivrednika s polu-
49
Poglavlje 3 - Kako Hrvatska može iskoristiti nove prilike: pet prioriteta
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
održivim gospodarstvima koja neće biti u mogućnosti opstati? Kako bi Hrvatska na najbolji način mogla
razviti okosnicu poljoprivrednih gospodarstava srednje veličine? Kako Hrvatska može osigurati da manji
poljoprivrednici budu u mogućnosti zaraditi pristojan dohodak? Kako bi se najbolje mogle raspodijeliti
subvencije da bi se ostvarili ti ciljevi? Kako se točno “zelena” filozofija Unije uklapa u budućnost hrvatskog
poljoprivrednog sektora?
Što Vlada može učiniti kako bi pomogla obnovi veza u vrijednosnom lancu “od farme do stola”?
Koje alate Vlada ima na raspolaganju kako bi pružila poticaj ustrojavanju udruga proizvođača i nadvladala otpor koji prema tome postoji, s ciljem da manji poljoprivrednici ostvare veću kupovnu i
prodajnu moć? Kako Vlada može osigurati otvorenu konkurenciju za proizvođače u maloprodajnim
lancima, unatoč vertikalno integriranoj vlasničkoj strukturi? Kako bi se mogle ojačati veze turističkih kompleksa i lokalnih proizvođača hrane?
Postavljanjem jasnih ciljeva vlada će biti u mogućnosti komunicirati o prioritetima sa svim dionicima,
izbjegavajući pritom žestoke reakcije na konkretne izazove koji se budu pojavljivali, iluzorna očekivanja i
manjak nade, a ujedno će se moći bolje razvijati konsenzus za rad na teškim strukturnim ograničenjima,
poput pitanja vlasništva nad zemljom. Vlada bi tako ujedno mogla preciznije razumjeti učinak promjena
u poljoprivrednom sektoru na radna mjesta, pa time i na trendove ruralnih migracija.
2.
Pokrenuti otvoreni dijalog usmjeren na razvoj strateške vizije za uspješno i diverzificirano ruralno
gospodarstvo
Nejasnoće u vezi s ulogom i budućnošću malih poljoprivrednih gospodarstava u Hrvatskoj igrale
su značajnu ulogu u sveukupnoj stagnaciji ruralne ekonomije. Široko rasprostranjena nemehanizirana poluodrživa gospodarstava koja muku muče s preživljavanjem tjeraju mlade, poduzetnički
nastrojene i bolje obrazovane ljude da napuštaju ruralna područja kako bi zaradili za život negdje
drugdje. No, iako moderni i održivi poljoprivredni poslovni akteri mogu predstavljati osnovu revitalizacije ruralnih područja, nikad sami po sebi neće moći stvoriti dovoljno radnih mjesta i vrijednosti
kako bi obrnuli trendove ruralne depopulacije i zaostajanja. Štoviše, poljoprivreda će u budućnosti
imati sve manji značaj kao izvor prihoda, kako je to slučaj u svim razvijenim zemljama. Ključno pitanje za Hrvatsku bit će maksimalno iskoristiti sredstva Unije kako bi se stvorio širok raspon modela i
opcija za diverzificiranje ruralnih ekonomija.
Prva faza diverzifikacije temeljit će se na postojećim resursima – stvaranjem prilika za razvoj ruralnog
turizma povrh obalnih atrakcija Hrvatske; razvijanjem niša prehrambenih proizvođača visoke razine, sposobnih da kroz poslovnu suradnju opskrbljuju velike kupce; proizvodnjom obnovljive energije iz biomase, sunčeve energije, energije vjetra i malih hidroenergetskih postrojenja. To se već događa, no na skroman i izoliran način, uglavnom uz vodstvo pionira s malo podrške i puno prepreka pred sobom. Sada je
potrebna vrlo široka rasprava o onome što je moguće, potaknuta na nacionalnoj razini, no pod vodstvom
regionalnih i lokalnih tijela koja mogu mobilizirati ljude i generirati konkretne i provedive ideje.
No, ujedno je presudno i to da ta rasprava ode korak dalje od razmatranja kratkoročnih prilika. Postoji
istinska potreba da se razviju strateške vizije o tome kako bi ruralna područja općenito mogla izgledati u budućnosti, analizirajući iskustva regija u drugim državama članicama. Ujedno postoji i potreba
za konkretnim programima za konkretna područja, razmatrajući pitanje gdje će ta područja biti za
dvadeset godina – što podrazumijeva identifikaciju ulaganja, naročito u dugoročno obrazovanje i
praktičnu izobrazbu potrebnu za ostvarivanje tih programa i uspostavu prioriteta.
Bi li, primjerice, dijelovi ruralne Hrvatske mogli postati europsko središte avanturističkih sportova, s
centrima kompetencije, cjelogodišnjim turizmom i drugim povezanim uslugama? Bi li područja pod
50
Poglavlje 3 - Kako Hrvatska može iskoristiti nove prilike: pet prioriteta
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
šumama mogla postati središnja točka okupljanja kad je riječ o proizvodnji energije iz biomase? Bi li
pojedina područja Hrvatske mogla imati prednost u sferi solarne energije? Postoje li inovativne industrije ili napredne usluge koje bi mogle pružati nova radna mjesta ukoliko bi se u manjim gradovima
u blizini ruralnih područja osnovali klasteri ili industrijski parkovi? Postoje li snažnije poduzetnički orijentirani načini kako pristupiti zapošljavanju u javnim službama, primjerice kroz osnivanje ureda u
ruralnim područjima u sklopu razvoja i diverzifikacije tih područja?
Presudno je to da se strateška vizija treba odražavati u nacionalnom okvirnom dokumentu za ruralni
razvoj, kojim Vlada definira parametre za alociranje sredstava Unije i uspostavlja kriterije za ostvarenje
svojih primarnih ciljeva. Prvi nacrt, pripremljen početkom 2013., bio je nefokusiran i šablonskog karaktera, s popisom 19 područja inicijativa prihvatljivih za financiranje i bez jasno određenih strateških
ciljeva. Od tada učinjen je samo ograničen napredak prema realističnijim prioritetima. Prvi neformalni
komentari Europske komisije na Vladin nacrt strategije upozoravaju da analitička podloga za 19 prioritetnih područja nije dovoljno razvijena. Ono što posebno zabrinjava kod tako izravne kritike je da
ona sugerira kako još postoji duboko nerazumijevanje osnovne svrhe Strategije. Stoga postoji rizik da
će priprema prihvatljive strategije trajati mjesecima, odgađajući pritup Hrvatske sredstvima za ruralni
razvoj. Kako bi se poboljšali budući nacrti, preporuka je Ministarstvu poljoprivrede da otvori istinski
dijalog s ljudima koji zarađuju za život u ruralnim područjima, u nastojanju da se izgradi istinski konsenzus oko realističnih i važnih prioriteta.
3.
Poticati nastajanje mreža i zajedničkih akcija među ruralnim dionicima kako bi se pomoglo razvoju
uspješnih i samopouzdanih ruralnih zajednica
Uspješna revitalizacija ruralnih područja u konačnici ovisi o ljudima koji odluče ostati u njima, vratiti
se ili preseliti u njih, kako bi tamo zarađivali za život, unatoč tome što imaju i druge mogućnosti na
raspolaganju. Industrijska osnova koja je svojedobno pružala radna mjesta u ruralnim područjima
uglavnom je nestala, no dijelove te osnove moglo bi se obnoviti zajedno sa suvremenim uslužnim
poslovnim pothvatima, ukoliko ljudi budu mogli stvarati prilike za sebe i druge. To zahtijeva međusobnu suradnju, kao i suradnju s postojećim poslovnim akterima, na inovativne načine.
Povrh ekonomske suradnje, obnova uspješnih ruralnih zajednica uključuje i organiziranje društvenih i kulturnih aktivnosti, od glazbenih festivala do sportskih i literarnih događanja koja mogu
udahnuti život u neko područje i održati interes mladih za ostanak. Nacionalna vlada može pružiti
poticaj tome tako da uklanja ograničenja i potiče razvoj mreža, no bez mobilizacije lokalnih ljudi u
administraciji, poslovnom sektoru, poljoprivredi, obrazovanju i drugim organizacijama u zajednici,
nacionalna politika ruralnog razvoja mogla bi dovesti do bujanja ovisnosti i zahtjeva za zaštitom,
umjesto do razvoja kreativnosti i poduzetništva.
U praksi, ta vrsta sudjelovanja “odozdo prema gore” uključuje stvaranje demokratskih platformi koje
su u stanju angažirati i okupiti razne aktere kako bi se artikulirala ruralna pitanja i potaknule zajedničke akcije. Takve platforme zahtijevaju osnažene i proaktivne lokalne dužnosnike koji mogu razumjeti i
reflektirati konkretna važna lokalna pitanja i prilike, a ne generički pristup koji bi bio prikladan za bilo
koju ruralnu zajednicu. No, ujedno je presudno i to da procesom ne upravljaju isključivo lokalni dužnosnici, niti da oni budu vlasnici procesa – umjesto toga, trebaju biti tek jedan od dionika uključenih
u analizu potreba i prilika te zajedno s drugim akterima razvijati ideje i projekte.
Lokalne akcijske grupe, koje danas pokrivaju tri četvrtine područja Hrvatske, bit će važan alat u
poticanju suradnje odozdo prema gore. No, kako bi bile učinkovite, moraju postati nešto više od
foruma za razgovore i utjecati na stvaranje širokog raspona samoodrživih poslovnih pothvata,
društvenih i kulturnih inicijativa te udruga proizvođača koje i same postaju novi akteri. Time će
51
Poglavlje 3 - Kako Hrvatska može iskoristiti nove prilike: pet prioriteta
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
se nadvladati neaktivnost koja je tijekom protekle dvije godine regulacijske neizvjesnosti mučila
mnoge LAG-ove. Sada kad postoji i okvir i početna financijska sredstva, važno je da vlada pokaže
podršku i poticaj za sudjelovanje dionika po načelu odozdo prema gore kao način hvatanja ukoštac
s izazovima na lokalnoj razini.
Još jedno ključno područje zajedničkih aktivnosti jest pronalaženje načina kako nadvladati prepreke s kojima se suočavaju mali poljoprivrednici kad je riječ o sudjelovanju u nabavi, proizvodnji i/
ili trgovanju, kako bi mogli preživjeti. Vlada može u tome igrati ulogu kroz popratne usluge, obrazujući proizvođače o uspješnim poslovnim modelima koji se primjenjuju drugdje, osiguravajući da
zakonodavstvo pogoduje ili olakšava rad udrugama proizvođača te pomažući da se stvore mreže
koje bi mogle dovesti do veće suradnje. Zadruge u Hrvatskoj mnoge ljude često podsjećaju na
prošlost; unatoč tome, zadružno i suradničko ponašanje bit će presudno kako bi se u budućnosti
stvorio održiv poljoprivredni sektor.
4.
Osigurati potporu s najviših razina, kako bi se održao zamah kad je riječ o apsorpciji sredstava i kako
bi se nadvladale značajne prepreke pred ruralnim razvojem koje uključuju niz ministarstava
Hrvatska se borila s apsorpcijom pretpristupnih sredstava Unije, tako da je presudno da usvoji lekcije država koje su se u novije vrijeme pridružile Uniji o tome kako djelotvorno trošiti sredstva. Jedan
ključan faktor u tome jest liderstvo na vrhu kad je riječ o praćenju potrošnje (i djelovanju ukoliko
dođe do kašnjenja), kao i kad je riječ o koordinaciji niza ministarstava i dijelova sustava koji mogu
blokirati napredak.
Uspjeh Poljske u korištenju novca iz Unije djelomice se može pripisati tome što je odgovornost za
plaćanja prebačena na lokalnu razinu (što nema smisla učiniti u maloj zemlji poput Hrvatske), no
ujedno je presudno ovisio i o pritisku iz Ministarstva regionalnog razvoja koje je bilo ustrojeno s
jedinim ciljem: da se iskoriste prilike za hvatanje koraka s drugim zemljama Unije koje su proizašle
iz dostupnih sredstava, bez naslijeđenih birokratskih opterećenja. Premda je i nekoliko drugih ministarstava bilo uključeno u donošenje odluka o sredstvima za ruralna područja, prije svega ministarstva zadužena za resore poljoprivrede, ruralnog razvoja, financija i rada, upravo je ministar za
regionalni razvoj imao zadatak koordiniranja i komuniciranja na tu temu, s posebnim fokusom na
ključni zadatak: revitalizaciju istočnih ruralnih područja Poljske.
Kad se Bugarska 2007. godine pridružila Uniji, isprva nije uspjela imenovati ministra koji bi na visokoj razini bio odgovoran za apsorpciju sredstava, i u tom se procesu suočavala s problemima.
Zemlja se uspjela pokrenuti u pravom smjeru tek kad je premijer imenovao zamjenika premijera
kao osobu odgovornu za trošenje sredstava. U Sloveniji je nakon pristupanja Uniji vodeću ulogu
u vezi s tim preuzeo premijer osobno. Na kraju svakog sastanka vlade pobrinuo bi se za to da svi
ministri zajednički raspravljaju o tome koliko sredstava uspijevaju apsorbirati i gdje se nailazi na
neuspjehe, pri čemu su uočavane prepreke i inzistiralo se na tome da se te prepreke rješavaju – a to
je često zahtijevalo suradnju niza ministarstava, što nacionalnim vladama uvijek predstavlja izazov.
Kako bi se pozabavilo ključnim preprekama poput vlasništva nad zemljom i kako bi se potaknuo razvoj ruralnog poduzetništva, to će zahtijevati dobru suradnju i komunikaciju među ministarstvima
i unutar njih, kao i snažan i trajan pritisak s vrha. Pritom nije važno hoće li ulogu praćenja stanja i
uklanjanja ministarskih prepreka preuzeti sam premijer (kao u Sloveniji), jedno ministarstvo (kao u
Poljskoj), ili osoba na novoustrojenom položaju visoke razine (kao u Bugarskoj). Važno je da treba postojati jasna svijest o ulozi i autoritetu nadležne instance, kako bi i Hrvatska mogla iskoristiti prednosti
koje proizlaze iz jedinstvene prilike pristupanja Uniji i udahnuti život u svoja ruralna područja. No, pri-
52
Poglavlje 3 - Kako Hrvatska može iskoristiti nove prilike: pet prioriteta
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
tom je presudno uočiti da ruralni razvoj ne može tek tako biti pokriven ovim ili onim ministarstvom,
ili ovom ili onom funkcijom, budući da je riječ o temi koja zahtijeva konkretnu pozornost – drugim
riječima, između ministarstava se treba odvijati otvoreni dijalog i redovita suradnja.
5.
Poboljšati kapacitet za apsorpciju sredstava i razvoj inovativnih projekata ulaganjem u obrazovanje
i praktičnu izobrazbu ljudi na svim razinama
Koliko god bio važan politički zamah s vrha, on neće biti djelotvoran u osiguranju apsorpcije sredstava
bez značajnog ulaganja u poboljšanje institucionalnih kapaciteta i ljudskih resursa te bez fokusiranja na
ta pitanja. To vrijedi za sve razine, od Agencije za plaćanja koja odlučuje o prijavama za sredstva Unije i
upravlja izravnim plaćanjima, pa do popratnih usluga, konzultanata i samih stanovnika ruralnih područja.
Agencija za plaćanja ima pred sobom težak zadatak. S jedne strane, Ministarstvo poljoprivrede suočava se s čestim promjenama osoblja. To prisiljava Agenciju za plaćanja da upravlja politikom i tumači
je, umjesto da je tek djelotvorno provodi. S druge strane, Europska unija postrožila je svoje već ionako
složene birokratske zahtjeve slijedom iskustava s Rumunjskom i Bugarskom, u kojima su, prema dojmovima s terena, izraženi problemi bili korupcija i površan karakter propisa o trošenju sredstava, uz
nisku razinu povjerenja. Zbog toga je presudno da Agencija za plaćanja održi reputaciju kvalitetnog i
transparentnog tijela s gledišta Unije. No, zbog postojećeg stanja, Agencija se na terenu pretvorila u
usko grlo i jedva uspijeva djelotvorno upravljati zadacima koji stoje pred njom. Umjesto da se proces
prijavljivanja olakša, ljudi koji nemaju na raspolaganju konzultante boje se uopće ući u birokratsku
noćnu moru prijavljivanja za sredstva i naknade.
Kad je riječ o ubrzavanju financiranja, rješenje ne leži u srozavanju standarda ili u tome da se pokušaju
progurati veliki jednokratni projekti, jer to bi bilo kontraproduktivno. Postoji potreba za kvalificiranijim osobljem i izobrazbom, no ujedno, što je presudno, i za djelotvornijom organizacijom upravljanja,
s vodstvom koje je politički neovisno i koje se bira isključivo na temelju iskustva i sposobnosti, a ne na
temelju političke pripadnosti.
Povrh kapaciteta same Agencije, postoji potreba i za većim kapacitetima na lokalnoj i savjetodavnoj
razini. Poduzetnici se žale na savjetnike koji bi trebali pomoći, no nemaju prave informacije. Regionalne agencije često se doživljavaju kao akteri koji osiromašuju tržište u potrazi za stručnjacima, a da
pritom nisu u stanju razvijati djelotvorne projekte i pravilno ih prijavljivati. Jedan od mogućih načina
kako pružiti informacije o tome što je moguće bio bi da se institucionalizira praćenje i prilagodba najbolje prakse iz drugih država članica, naročito Poljske, Slovenije, Austrije i Italije, koje su se svojedobno
bavile sličnim izazovima ili pronalazile obećavajuća rješenja.
Kao ključna institucija odgovorna za ruralni razvoj, Ministarstvo poljoprivrede i samo treba jačati kapacitete kako bi pratilo napredak na terenu i redovito prilagođavalo pristup slijedom intenziviranja razvoja, ovisno o tome što je u danom trenutku potrebno ruralnim područjima. Sve nove države članice
podcijenile su pritisak na administrativne kapacitete koji dolazi s upravljanjem sredstvima Unije, tako
da je presudno ozbiljno se usredotočiti na razvoj upravljačkih i kontrolnih kapaciteta – a ne čekati do
posljednjeg trenutka, kao u slučaju sredstava za LEADER.
Ministarstvo će ujedno trebati osigurati pružanje sustavne pomoći na terenu, pri čemu aktere u ruralnim zajednicama valja obavješćivati o tome što mogu učiniti sa sredstvima Unije, pomažući im da
pripremaju projekte i pružajući im potporu u vezi s zajmovima za premošćivanje i sufinanciranjem.
Bez toga, Hrvatska će i u budućnosti imati premalo kvalitetno pripremljenih projekata za financiranje
u okviru ruralnog razvoja.
53
ZAKLJUČAK
Plodno tlo za razvoj - Kako najbolje iskoristiti članstvo u Europskoj uniji za ruralna područja Hrvatske
Zaključak
Članstvo u Europskoj uniji donijet će ruralnim područjima Hrvatske nove pritiske i nove prilike. I jedno i
drugo pruža šansu vladi da se distancira od ruralne politike koja je uglavnom povećala strukturne slabosti i
dovela do široko raširene rezignacije pred mnoštvom malih i velikih izazova. Usvoji li Hrvatska duh politika
ruralnog razvoja Unije, uz provedbu tih razvojnih politika u praksi, mogla bi stvoriti dinamičan poljoprivredni sektor i na razini industrije i na razini niša, ujedno nadograđujući tu osnovu kako bi razvila uspješne i
moderne ruralne zajednice koje nude privlačan i održiv okoliš mladim i obrazovanim ljudima. Dapače, može
se reći da je Europska unija upravo u ruralnim područjima postigla neke od svojih najvećih uspjeha kad je
riječ o poboljšanju kvalitete svakodnevnog života.
Vlada tu preobrazbu ne može ostvariti sama. Ona treba postaviti dugoročne ciljeve (i osigurati da ih ne
potkopavaju postojeće interesne grupe), kao i kratkoročne prioritete. Ujedno se, korak po korak, mora pozabaviti preprekama koje stoje pred promjenama u ruralnim područjima, od vlasništva nad zemljom do
djelotvorne administracije koja djeluje na temelju kvalitetnih informacija i prijateljski je nastrojena prema
korisnicima, naročito kad je riječ o korištenju sredstava Unije. No, kako bi se stvorile samopouzdane i uspješne ruralne zajednice u kojima ljudi mogu živjeti od poljoprivrede, turizma i drugih poslovnih aktivnosti, vladi su potrebni partneri iz ruralnih zajednica: aktivne institucije koje okupljaju dionike kako bi se identificirale
potrebe i težnje te kako bi se zajednički radilo na njihovu ostvarenju.
Pristupanje Uniji savršena je prilika za pokretanje otvorene rasprave s ruralnim dionicima, kako bi se potaknuo nastanak potrebnih institucija i kako bi se zajednički razvila strateška vizija za buduće ruralne zajednice u Hrvatskoj, koja se odražava u nacionalnom Planu ruralnog razvoja, s dodijeljenim financijskim
sredstvima za prioritete i osmišljenim idejama za konkretna područja.
Ukoliko vlada osigura da hrvatske ruralne zajednice počnu doživljavati same sebe kao integralan dio moderne ekonomije i društva, i kao aktere koji definiraju i provode vlastita rješenja za izazove s kojima se
suočavaju, iskoristit će priliku pristupanja Europskoj uniji kako bi se nadvladao začarani krug zaostajanja
ruralnih sredina.
54
Program Ujedinjenih naroda za razvoj
Ured Stalne predstavnice u Hrvatskoj
Radnicka cesta 41/VIII
HR-10 000 Zagreb
Email: registry.hr@undp.org
www.hr.undp.org

primjer prodajne ponude - Mariviam Success Academy

ŠTA JE GEOTEHNIKA?

Mitovi i legende o Europskoj uniji

Preuzmi u pdf formatu

Emisije 301 - Kuća ljudskih prava

dopis - klikni

ovdje - VPI BH

Detaljan program radionice - Split 17.10.2014

Nerazvijena tla - Mediteranska poljoprivreda