11 24 NAKNADA NEMATERIJALNE ŠTETE ZBOG PRETRPLJENOG STRAHA PROF. DR. DUŠKO MEDIĆ SADRŽAJ JANUAR 2015 BROJ 1 60 PLAĆE I NAKNADE PLAĆA LJILJANA ĆEHAJIĆ, DIPL. IUR. 91 71 TRŽIŠTE RADA U BOSNI I HERCEGOVINI - stanje i osnovna obilježja MR. SC. NERMA ČOLAKOVIĆ-PRGUDA DRUŠTVENE I PRAVNE POSLJEDICE OTVARANJA STEČAJNOG POSTUPKA DR. SC. EDIN RIZVANOVIĆ 36 INFORMACIONI SISTEMI U JAVNOJ UPRAVI DOC. DR. MILICA TEPŠIĆ 45 DRUŠTVENA ODGOVORNOST U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI AMIR RAHMANOVIĆ, DIPL. ECC. 55 BESPRAVNA, DIVLJA I NEPLANSKA GRADNJA uzroci i posljedice MR. SC. SAMIL RAMIĆ 79 PRAVNI POLOŽAJ DRŽAVNIH SLUŽBENIKA U REPUBLICI SRPSKOJ JASMINKA ČAPLJAK DIPL. PRAVNIK 86 JEDNOŠALTERSKI SISTEM U POSTUPKU REGISTRACIJE POSLOVNIH SUBJEKATA U REPUBLICI SRPSKOJ ANALIZA I EFEKTI PRIMJENE ZORAN BRANKOVIĆ, DIPLOMIRANI PRAVNIK ONLINE IZDANJE NE PROPUSTITE SAZNATI VIŠE SAVJETODAVNI SERVIS 98 115 RADNI ODNOSI LJILJANA ĆEHAJIĆ, DIPL. IUR. JAVNE NABAVKE DR. TARIK RAHIĆ FUAD KOZADRA DIPL.ECC. JOSIP JAKOVAC MR. IUR. ANITA KNEZOVIĆ, DIPL. IUR. MELIKA ALAJBEGOVIĆ, DIPL. IUR NOVO www.rec.ba 2015 BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 3 UPUTE AUTORIMA Pozivamo autore da dostavljaju svoje radove i priloge koji sadržajem odgovaraju osnovnim tematskim opredjeljenjima Pravnog savjetnika. U časopisu objavljujemo radove koji podliježu recenziji. PRAVNI SAVJETNIK Mjesečni naučni i stručni časopis IZDAVAČ: Refam creative solutions – REC doo Društvo za istraživanje i unaređenje lokalnog i regionalnog razvoja e-mail: rec.doo@bih.net.ba rec@rec.ba www.rec.ba Bosna i Hercegovina, 71000 Sarajevo Tabašnica 8/1 tel.: +387 33 214 582 fax.: +387 33 214 582 GSM: +387 61 191 185 +387 61 150 454 ZA IZDAVAČA: mr. Fadil Šero GLAVNI I ODGOVORNI UREDNIK: mr. Fadil Šero LEKTOR: Mirza Hajdarović Grafički dizajn: Admir Alihodžić ŠTAMPA: Štamparija “Fojnica”, Fojnica Godišnja pretplata na štampano izdanje je 250 KM Godišnja pretplata na elektronsko izdanje je 200 KM Polugodišnja pretplata je 125 KM Cijena po primjerku je 25 KM U cijenu je uključen PDV ŽR Vakufska banka dd Sarajevo: 1602000000560974 ISSN 2233-0860 Časopis izlazi mjesečno. 4 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 Objavljujemo: ■■ stručne članke koji nude korisne prijedloge za određene struke i pri tome ne moraju obavezno sadržavati izvorna istraživanja autora; ■■ komentare zakona ili pojedinih zakonskih rješenja, direktiva Evropske unije, ili podzakonskih akata u okviru tematskih opredjeljenja časopisa; ■■ članke iz oblasti sudske prakse (inozemne i domaće) koji nisu prethodno objavljeni u zbornicima sudske prakse; ■■ kritičke osvrte na pojedina zakonska ili podzakonska akta sa novim prijedlozima za njihovu izmjenu ili dopunu, i ■■ prevode dosad neobjavljenih članaka, evropskih direktiva i različitih uputstava koja odgovaraju osnovnim opredjeljenjima časopisa i od značaja su za prilagođavanje i uključivanje Bosne i Hercegovine u evropske integracione procese. Da bi bili objavljeni u časopisu, radovi treba da ispunjavaju sljedeće uslove: 1. Radovi trebaju biti dostavljeni u elektronskoj formi (pisani u MS Word-u ili sl. tekst formatu, veličine slova 11-pt). Isprintani radovi bez elektronske forme neće se posebno prekucavati osim ako ti troškovi idu na teret autora; 2. Naslovi trebaju biti jasni i informativni. Svi tekstovi, gdje je god to moguće, a posebno u slučajevima kada elaboriraju pojedine segmente jednog problema, treba da sadrže koncizne podnaslove. Što više podnaslova; 3. U lijevom gornjem uglu naslovne stranice rukopisa treba da stoji ime i prezime autora, zvanje i naziv ustanove u kojoj radi i e-mail; 4. U slučajevima kada se koriste kratice i simboli, uz rad moraju biti obavezno priložena odgovarajuća objašnjenja; 5. Ukoliko u svom radu stručno elaborira pojedina zakonska rješenja ili pitanja koja se regulišu nekim zakonom, autor je obavezan navesti tačan naziv odgovarajućeg zakona ili podzakonskog akta; 6. Svaki rad bi na početku teksta trebao da sadrži sažet prikaz autorske elaboracije teme, u trećem licu, ne više od deset redova. Izuzetak čine odgovori na pitanja i sudska praksa; 7. Tekstovi iz područja inozemne i domaće sudske prakse podliježu posebno obradi tako da jedan primjer sudske prakse treba biti sažet, gdje je to god moguće, na jednu karticu teksta; 8. Obim rukopisa je ograničen, u pravilu, na ne više od 10 strana, izuzev tamo gdje tema zahtijeva obradu na cijelom jednom autorskom tabaku / arku, odnosno 16 stranica; 9. S obzirom na to da se svaki rad recenzira, autori su obavezni da uzmu u razmatranje i stav recenzenta. Ovi kriteriji se odnose i na naručene tekstove. NOVO! Priručnik AKTUELNA PITANJA IZ RADNIH ODNOSA I PENZIJSKO-INVALIDSKOG OSIGURANJA CIJENA ,00 KM 60 Narudžnbe izvršitiVIŠE putem web stranice SADRŽAJ možete PRIRUČNIKA, INFORMACIJE www.rec.ba I NARUDŽBE MOŽETE IZVRŠITI PUTEM STRANICE W WWW.REC.COM Priručnik ZASNIVANJE I PRESTANAK RADNOG ODNOSA Priručnik sadržava komentare raznih pravnih instituta i zakonskih odredbi i njihove prijene iz oblasti zasnivanja i prestanka radnog odnosa. Osim toga, unutar priručnika nalaze se desetine pitanja sa odgovorima iz radnog prava na temu zasnivanje i prestanak radnog odnosa sa modelima pojedinačnih pravnih akata poslodavca (odluke, rješenja, pismene izjave itd.). Cijena 88,00 KM sa uključenim PDV-om Narudžbe možete izvršiti putem: tel/fax +387 33 214 582, na e-mail: rec@rec.ba ili putem naše web stranice www.rec.ba Pretplata za 2015-tu! ■■ Cijena godišnje pretplate (štampano izdanje) na stručni časopis Pravni savjetnik iznosi 250,00 KM (sa PDV-om). ■■ Polugodišnja pretplata - štampano izdanje (jan-juni) 125,00 KM ■■ Polugodišnja pretplata - štampano izdanje (juli-dec) 125,00 KM Pretplatom na elektronsko izdanje dobit ćete mogućnost bržeg i jednostavnijeg pristupa sadržajima Pravnog savjetnika. Ukoliko se odlučite na godišnju pretplatu elektronskog izdanja, dobit ćete svoje pristupne podatke putem kojim ćete moći koristiti ovu uslugu. ■■ Cijena godišnje pretplate elektronskog izdanja stručnog časopisa Pravnog savjetnika iznosi 200,00 KM (sa PDV-om). ■■ Cijena godišnje pretplate na štampano i elektronsko izdanje Pravnog savjetnika iznosi 400,00 KM (sa PDV-om). Za sve dodatne informacije i pomoć, molim vas kontaktirajte na broj telefona 033/214 582 ili na e-mail: rec@rec.ba; Pretplatom na časopis Pravni savjetnik ostvarujete mogućnost: ■■ Popusta na kotizaciju za naše redovne seminare i ■■ Pristupa besplatnom REC-ovom Savjetodavnom servisu - mogućnost postavljanja i dobijanja pismenih ili usmenih odgovora na pitanja iz oblasti radnog prava, javnih nabavki, pitanja iz rješavanja vjerničko-dužničkih odnosa, prava na naknadu štete i drugih pitanja iz raznih oblasti poslovnog prava. Za sve dodatne informacije i pomoć, molim vas kontaktirajte nas na broj telefona 033/214 582 ili na e-mail: rec@rec.ba; E NARUČAITH! OBDIJEM STE NA TE POPU I I DO MINARE NAŠE SE PRAVNE TNE BESPLA ETE SAVJ JEDNODNEVNI INTERAKTIVNI SEMINAR RADNI ODNOSI - ZASNIVANJE I PRESTANAK RADNOG ODNOSA ! E S E T I V A J I PR ! N O L K O P ČESNIKE ZA U POSEBAN POPUST ZA PRETPLATNIKE ČASOPISA “PRAVNI SAVJETNIK” DODATNE INFORMACIJE I PRIJAVE MOŽETE IZVRŠTI PUTEM E-MAILA, FAX-A ILI NA STRANICI WWW.REC.BA REFAM CREATIVE SOLUTIONS - REC e-mail: rec@rec.ba; Tel/fax: ++387 33 214 582 SEMINAR ĆE SE ODRŽATI 16. (petak) 01. 2015. godine SARAJEVO – Hotel “Hollywood” - Ilidža Početak u 09,30 Iznos kotizacije uplaćuje se prije početka održavanja radionice na osnovu dostavljenog prijavnog obrasca. Nakon dostavljenog prijavnog obrasca dostavljamo Vam profakturu na osnovu koje se vrši plaćanje. [ PRAVNI SAVJETNIK ] NAKNADA NEMATERIJALNE ŠTETE ZBOG PRETRPLJENOG STRAHA PROF. DR. DUŠKO MEDIĆ SUDIJA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE SRPSKE SIŽE Analizira se naknada štete zbog pretrpljenog straha, kao oblika nematerijalne štete koji u praksi izaziva dosta dilema. Pravična novčana naknada za pretrpljeni strah dosuđuje se ako okolnosti slučaja, a osobito trajanje i jačina straha to opravdavaju. Pored osnovnih (subjektivnih) kriterijuma za određivanje naknade, treba imati u vidu i dopunske kriterijume koji se odnose na imovinske prilike stranaka i stepen krivice štetnika, odnosno okolnosti pod kojima je nastala šteta. Novčana naknada, inače, mora biti u skladu sa značajem povređenog dobra i ciljem kome služi, a ne smije da pogoduje težnjama koje nisu spojive sa njenom prirodom i društvenom svrhom (objektivni kriterijum). Autor se zalaže da u budućoj reformi obligacionog prava nematerijalna šteta bude povezana sa povredom prava ličnosti. Ključne riječi: strah, nematerijalna šteta, pravična naknada, satisfakcija, objektivna koncepcija UVOD Nematerijalna šteta je posebna vrsta štete.1 Dosuđivanje naknade za ovu štetu je jedno od najvažnijih dostignuća nauke građanskog prava.2 Porast interesa za ljudska prava i osnovne slobode od sredine dvadesetog vijeka imao je velikog uticaja na razvoj tog instituta. Naknada nematerijalne štete kao poseban vid materijalne satisfakcije3 predstavlja veoma interesantnu oblast u pravnoj teoriji i praksi, kada se imaju u vidu priroda ove štete i specifična svrha naknade, koja se ostvaruje u ličnosti oštećenog.4 Naime, u ovakvim slučajevima se ne 1 Prikladniji naziv za tu štetu je neimovinska šteta. 2 O istorijatu ovog instituta v. I. Babić, Nematerijalna šteta i njena naknada, Pravo i politika, br. 1/08, str. 11-13. 3 Čini nam se da je izraz satisfakcija bliži suštini smisla ove naknade od termina pravična novčana naknada koji upotrebljava Zakon o obligacionim odnosima, jer i za materijalnu štetu postoji novčana naknada koja takođe treba da bude pravična. I sam termin naknada nije sasvim adekvatan, jer naknada znači ekvivalent za nešto, a ovdje se ne radi o tome. Pravična novčana naknada, inače, asocira na naknadu u slučaju eksproprijacije nepokretnosti. 4 Vid. Komentar Zakona o obligacionim odnosima, I knjiga, Beograd, 1995, Glavni redaktor S. Perović, str. 467470; B. Loza, Obligaciono pravo, Opći dio posebni dio, Sarajevo 2000, str. 274-278; M. Šemić, Prouzrokovanje i naknada štete, Zrenjanin, 1999, str. 306-387; M. Vedriš i P. Klarić, Osnove imovinskog prava, Zagreb, 1984, str. 432-434; B. Morait, Obligaciono pravo, Knjiga druga (vanugovorni obligacioni odnosi), Banja Luka 2007, str. 114 - 149; B. Vizner, Komentar Zakona o obveznim (obligacionim) odnosima, knjiga II, Zagreb, 1978, str. 914-920; P. Klarić, Pravična novčana naknada za nematerijalnu štetu, Naša zakonitost, br. 10/86, BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 11 [ PRAVNI SAVJETNIK ] radi o obeštećenju u klasičnom smislu, već o satisfakciji oštećenom licu kojom mu se želi omogućiti pribavljanje nekih zadovoljstava i užitaka pomoću kojih će on pokušati da ublaži sve one neugodnosti koje je zbog pretrpljene štete imao.5 Nesumnjivo je da su fizička i psihička bol, kao i strah, pojave koje su nastale i djeluju u unutrašnjem psihičkom životu oštećenog i njihova sadržina je često subjektivna, pa se o njima saznaje na osnovu iskaza ili pak određenih simptoma u njegovom ponašanju. Upravo to postavlja problem utvrđivanja postojanja ove štete, s obzirom da je poznato da ljudi veoma različito reaguju u psihičkoemocionalnoj sferi. Sa druge strane, nema dileme da se pri utvrđivanju nematerijalne štete ne može poći samo od subjektivnog doživljaja oštećenog i njegove percepcije, već se moraju imati u vidu i društvena shvatanja i tretiranja takvog stanja koje postoji u određenim prilikama.6 Jasno je da je svaki čovjek posebna psihofizička konstitucija,7 tako da nema opšteg mjerila kod odmjeravanja naknade.8 Nesumnjivo je da vještaci (posebno medicinske struke) str. 1335-1347; I. Babić, Leksikon obligacionog prava, Beograd, 2001, str. 206-208; M. Šemić, O nematerijalnoj šteti, Pravni život, br. 10/95, str. 511-534; T. Krsmanović i N. Marković, Naknada štete, Beograd, 2000, str. 232-261; D. Petrović, Oblici nematerijalne štete i njena naknada, Pravni život, br. 1/89, str. 51-60; M. Dedijer, Nenovčana i novčana naknada nematerijalne štete, Pravni život, br. 9-10/92, str. 1475-1481; V. Gorenc, Zakon o obveznim odnosima sa komentarom, Zagreb, 1998, str. 286-297; G. Trnavci, Obligaciono pravo, knjiga druga, Bihać, 2003, str. 38-47; A. Bikić, Obligaciono pravo, opći dio, Sarajevo, 2004, str. 239-241; S. Štimac, Nematerijalna šteta – pravni i medicinski aspekti, Osijek, 2005, Z. Petrović i N. Mrvić Petrović, Naknada nematerijalne štete, Beograd, 2012; itd. 5 O funkcijama nematerijalne štete v. M. Baretić, Pojam i funkcije neimovinske štete prema novom Zakonu o obveznim odnosima, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 56, Posebni broj, prosinac 2006, str. 490-495. 6 O tome: O. Jelčić, Novčana naknada nematerijalne štete u slučaju tjelesne povrede, Naša zakonitost , br. 10/82, Zagreb, str. 58. 7 Ovu konstituciju čini čitav niz vrlo individualno određenih osobina i pojava (inteligencija, talenat, karakterne osobine, emocije, itd.), pa je iz toga vrlo teško izvlačiti mogućnost primjene sankcije za naknadu štete. 8 Odštetno pravo nema sistematizovanu odredbu o načinu utvrđivanja nematerijalne štete – v. M. Ćurković i dr., Naknada nematerijalne štete, Zagreb, 2003, str. 63. 12 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 igraju izuzetno značajnu ulogu u parnicama za naknadu nematerijalne štete.9 Vještak je u obavezi da da mišljenje i o subjektivnom doživljavanju i o emocionalnom poremećaju kod oštećenog, kako bi sud mogao donijeti odluku o zahtjevu za naknadu, kao i o njenoj visini,10 vodeći pri tome računa o značaju povrijeđenog dobra i cilju kome služi ta naknada,11 ali i time da se ne pogoduje težnjama koje nisu spojive sa njenom prirodom i svrhom.12 Sud je ovlašćen da po principu pravičnosti po slobodnoj ocjeni odmjeri visinu naknade.13 Pravičnost je osoben način primjene prava, u kojem se konkretan slučaj ne raspravlja (samo) sa aspekta stroge zakonske regulacije nego prvenstveno u svjetlu vladajućeg poimanja pravde u društvu.14 Kod donošenja svake odluke potrebno je naći pravu mjeru između individualizacije, odnosno konkretnih okolnosti svakog slučaja i propisanih ograničenja, dakle apstraktnih i nedovoljno definisanih elemenata, koji fenomen individualizacije ublažuju i amortizuju.15 9 Vid. D. Medić, Značaj vještačenja u parnicama za naknadu nematerijalne štete, u Naknada nematerijalne štete, Izbor radova sa savetovanja Udruženja za odštetno pravo, Beograd, 19982008, Beograd, 2009, str. 218- 232. 10 Vještak treba pomoći sudiji u utvrđivanju činjenica. Njihova ocjena i primjena prava isključivo je u nadležnosti sudije. O vještačenju nematerijalne štete v. R. Svičević, D. Kolundžić, V. Kovačević, Veštačenje nematerijalne štete, Prvo izdanje, Beograd, 2010. 11 U pravnoj teoriji postoji i mišljenje da se novčana naknada nematerijalne štete ne može dosuditi oštećenom čije su imovinske prilike takve da on i bez toga može da zadovolji sve svoje raznovrsne potrebe i prohtjeve, pa da dosuđivanje naknade u novcu ne bi imalo svrhu - v. M. Rmuš, Novčana naknada nematerijalne štete, u Prouzrokovanje štete i njena naknada, Budva, 1998, str. 51. Smatramo da se ovaj stav ne bi mogao prihvatiti, jer upravo štetnik treba da omogući oštećenom pribavljanje određenih zadovoljstava radi uspostavljanja narušene psihičke ravnoteže. Takođe, nije prihvatljivo ni suprotno mišljenje da imućnijem oštećenom treba dati veću naknadu od naknade licu koje je siromašno. 12 Vid. Z. Petrović, Novčana naknada nematerijalne štete i prava ličnosti, Pravni život, broj 1/89, Beograd, str. 70 13 Ovo može dovesti u pitanje ustavni princip o jednakosti građana pred sudom i zakonom. 14 N. Misita, Pravičnost i novčana naknada neimovinske štete, Godišnjak Pravnog fakulteta Sarajevo, XXXVI/88, str. 186. 15 P. Trifunović, Pravična novčana naknada [ PRAVNI SAVJETNIK ] Dakle, svrha ove naknade je da se pokuša bar djelimično uspostaviti prijašnje psihičko stanje i narušena emocionalna ravnoteža,16 odnosno kao što ističe prof. O. Stanković „sud treba da odmeri naknadu u iznosu čija kupovna moć može da obezbedi žrtvi zadovoljstva koja će najefikasnije uspostaviti njenu psihičku ravnotežu narušenu trpljenjem duševnog odn. fizičkog bola.“17 Dosuđenje novčane naknade za nematerijalnu štetu je tekovina prava novijeg datuma. Stanje civilizacije i kulture čini sve da obogati i modernizuje pravnu zaštitu ličnosti i da joj da plemenitu dimenziju na liniji humanizacije ljudskog života. Ovaj institut je dugo tretiran sa veoma oprečnih stanovišta, počev od onih koja potpuno negiraju pravo na novčanu naknadu u ovakvim slučajevima18 do onih koja zaštitu pružaju čak i prilikom povrede beznačajnih ličnih dobara. Shvatanja o pravnoj prirodi ove naknade zavisila su od stepena razvoja društva.19 Danas u pravnoj teoriji i judikaturi još uvijek preovlađuje shvatanje o nematerijalnoj šteti kao satisfakciji,20 koju sud dosuđuje oštećenom nematerijalne štete, u Naknada štete i ugovor o osiguranju, Zbornik radova sa savetovanja održanog na Zlatiboru, 18-20. 2. 2004. godine, Novi Sad, 2004, str. 135. 16 Iako se i za materijalnu i za nematerijalnu štetu naknada dosuđuje u novcu, uloga novca je samo tehnička, on je samo sredstvo, dok su svrhe koje treba ostvariti bitno različite. 17 O. Stanković: Novčana naknada neimovinske štete, Beograd, 1972, str. 40. I sudska praksa ide u ovom pravcu: „Novčana naknada nematerijalne štete nije cilj već sredstvo kojim oštećeni, zadovoljavanjem potreba koje ne bi mogao podmiriti, olakšava sebi život i čineći ga podnošljivijim, ublažava duševni bol koji podnosi. Nematerijalna šteta i naknada te štete se doživljavaju, ali tako što je šteta neprijatan, a naknada prijatan doživljaj“ - Vrhovni sud Srbije, Rev - 4518/94, u Z. Petrović, N. Mrvić - Petrović i D. Jovašević, Naknada štete, Beograd, 1999, str. 84. 18 Vid. M. Vuković, Odgovornost za štete, Zagreb, 1971, str. 247. 19 U bivšoj Jugoslaviji ova naknada je prvo priznata u Sloveniji presudom Vrhovnog suda NR Slovenije Gzz-5/50 od 2. 2. 1950. godine u čijem obrazloženju se ističe da novčana naknada nematerijalne štete nije u suprotnosti sa pravnim poretkom države. Vid. J. Studin, Savjetovanje o naknadi neimovinske štete u VS Jugoslavije, Naša zakonitost, 1968, str. 280. 20 Više o tome: L. Karamarković, Pravna priroda naknade nematerijalne štete, u Naknada nematerijalne štete, Budva, 2001, str. 8-9. No, u razvijenim evropskim zemljama sve više se iz svih već navedenih razloga.21 Zakon o obligacionim (ZOO) odnosima bivše SFRJ, koji se u Republici Srpskoj još primjenjuje,22 u nekoliko odredaba23 na sumaran način je regulisao materiju novčane naknade nematerijalne štete, a većinom je, određujući pojam, uslove i način naknade, preuzeo stavove dotadašnje sudske prakse.24 Mi ćemo se ovom prilikom baviti naknadom štete zbog pretrpljenog straha. Problematiku ovog vida nematerijalne štete analizirali smo kroz prizmu zakonskih odredbi i sudske prakse iz ove oblasti. Cilj nam je da ukažemo na suptilnost određivanja pravične naknade zbog pretrpljenog straha u sudskom postupku. Takođe, bavićemo se i mogućom koncepcijom ove štete kod nas de lege ferenda. NAKNADA ŠTETE ZBOG PRETRPLJENOG STRAHA DE LEGE LATA Strah je posebno stanje svijesti i kao najstarija emocija prevashodno je medicinska kategorija.25 Ne postoji osoba koja ga nije smatra da ta naknada ima kompenzacijsku i preventivnu, a tek sporedno i satisfakcijsku funkciju. 21 O naknadi nematerijalne štete u uporednom pravu v. N. Mrvić-Petrović, Pravo na naknadu nematerijalne štete u uporednom pravu, u Naknada nematerijalne štete, Budva, 2001, str. 20-29; D. Pscheidl, Trendovi u isplati naknade za nematerijalne štete u nekim europskim zemljama, Osiguranje, br. 1-2/o3, str. 12-22, A. Đorić, Naknada nematerijalne štete u uporednom pravu, u Aktuelni problemi naknade štete i osiguranja, Budva, Beograd, 2004, str. 293-300; S. Dimitrijević, Naknada nematerijalne štete zbog povrede prava ličnosti u engleskom pravu, u Naknada štete i osiguranje, Budva, Beograd, 2005, str. 145-152; M. Ćurković, Naknada nematerijalne štete u nekim europskim zemljama, u Međunarodna konferencija „Štete u osiguranju motornih vozila“, Neum, 2006, str. 35-50. 22 Propisi bivše SFRJ i SRBiH se primjenjuju na području Republike Srpske na osnovu člana 12. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srpske („Službeni glasnik RS“, br. 21/92). 23 Članovi 155, 157, 199-205. ZOO. 24 Zakon je precizno odredio vidove štete, a instruktivnom normom je uputio sud pod kojim uslovima se naknada dosuđuje i od čega zavisi njena visina. 25 Mali broj zakonodavstava, uglavnom zemlje nastale raspadom bivše SFRJ, određuju strah BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 13 [ PRAVNI SAVJETNIK ] doživjela. Opšteprihvaćena definicija straha ne postoji. Psihički normalna osoba će trpiti strah kada joj je ugrožen život, tjelesni integritet ili zdravlje.26 Bol je prvenstveno tjelesni osjećaj, dok je strah psihičko osjećanje reaktivne prirode. Jedna od osnovnih razlika između fizičkog bola i straha je u tome što je ovaj bol uvijek posljedica tjelesne povrede, a strah može nastati na takav način, ali i ne mora.27 Zbog toga fizički bolovi i strah mogu, ali i ne moraju postojati istovremeno. Duševni bol i strah su više povezani, jer su vrste emocija.28 29 Emocija nije psihički poremećaj, već subjektivni stav prema sadržaju saznanja. Kao pravni pojam strah je jedan od oblika nematerijalne štete koja nastaje kad je ugroženo lično pravo pojedinca.30 Posmatrano sa vremenskog aspekta, strah predstavlja nastalu, a duševni bolovi zbog umanjenja životne aktivnosti buduću štetu.31 Strah spada u kao poseban vid nematerijalne štete, a u ostalim državama naknada za strah se dosuđuje preko sudskih odluka. O ovoj naknadi u uporednom pravu v. Z. Petrović i N. Mrvić - Petrović, Naknada štete zbog smrti, telesne povrede ili oštećenja zdravlja, Beograd, 2008, str.71-72. 26 I. Kaladić, Pravična novčana naknada za strah, njezini oblici i kriteriji za njeno odmjeravanje, Pravo i porezi, br. 9/02, str. 32. 27 O tome: M. Počuča, Naknada nematerijalne štete za pretrpljeni strah u pravu Republike Srbije, u Izmena Zakona o parničnom postupku, naknada štete i osiguranje, Zlatibor, 2008, str. 197-199. 28 Duševni bol kao medicinski pojam u sebi može, ali ne mora da sadrži i strah kao jednu od manifestacija emocija averzivnog tipa. Može se reći da je strah, na neki način, podvrsta duševne boli, uži pojam od duševne boli, a duševna bol, pored straha, može sadržavati i tugu, bijes i tome slično. 29 ZOO je priznao novčanu naknadu za pretrpljeni strah kao poseban oblik nematerijalne štete, a ne za duševne bolove zbog pretrpljenog straha. 30 A. Bikić, Naknada štete, Sarajevo, 2010, str. 131. 31 „Strah i duševni bol zbog umanjene životne aktivnosti su dva posebna vida nematerijalne štete“ - Vrhovni sud Srbije, br. Rev-4283/01 od 24. 1. 2002. godine, u M. Počuča, Naknada nematerijalne štete zbog pretrpljenog straha, Beograd, 2008, str. 88. „Oštećeni ima pravo naknadu nematerijalne štete za strah koji je pretrpeo za vreme zarobljeništva kao i na naknadu nematerijalne štete za duševne bolove koje trpi nakon puštanja iz zarobljeništva zbog psihičkog oboljenja koje je posljedica pretrpljenog straha“ - Vrhovni sud Srbije, Rev. 14 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 najneprijatnije doživljaje čovjeka. Poznato je da u genezi straha učestvuju nagonski, impulsivni, ali i racionalni faktori.32 Strah se naročito intenzivira u pojedinim opasnim situacijama i on se može nazvati signalom uzbune na neku opasnost iz spoljne sredine koja prijeti integritetu ličnosti.33 Stanje straha predstavlja intenzivno i mučno osjećanje velike napetosti, koje izazivaju osjećaji postojećih ili predstojećih opasnosti.34 Strah može, ali i ne mora da dovede do poremećaja ličnosti.35 Kod straha postoji čitava lepeza osjećaja koja se kreće od neprijatnih raspoloženja koja dovode do zabrinutosti i bojazni do jakih afekata kao što su jaka prepast, smrtni strah, itd.36 Ovo stanje praćeno je mimičkim i fiziološkim promjenama koje mogu da budu različite. Strah može prouzrokovati neurotična stanja, depresije, šokove i tome slično. Procjena straha svodi se na različite vrste štetnih događaja iz kojih potiče strah.37 Prema izvoru straha, govorimo o strahu vlastitog i strahu spoljnog izvora, zavisno od toga da li se radi o neposredno ili posredno oštećenom.38 To uvažava i ZOO, koji uređuje štetu sopstvenog izvora, fizičke bolove 4384/99 od 22. 6. 2000, S. Andrejević, Lj. Milutinović i Z. Petrović, Promene stavova sudske prakse prema naknadi nematerijalne štete, u Naknada nematerijalne štete, Izbor radova sa savetovanja Udruženja za odštetno pravo, Beograd, 1998-2008, Beograd, 2009, str. 74. 32 B. Stojaković i M. Stojaković, Psihijatrijska vještačenja nematerijalne (neimovinske) štete, Vještak, br. 4/01, str. 49. 33 G. Šćepanović, Z. Petrović i M. Blagojević, Medicinski aspekti veštačenja nematerijalne štete nastale mehaničkim dejstvima, u Aktuelni problemi naknade štete i osiguranja, Budva, Beograd, 2004, str. 264. 34 Stanje straha treba razlikovati od patološkog straha, fobije i anksioznosti. O tome: M. Čabarkapa i D. Kolundžić, Strah kao vid nematerijalne štete, u Veštačenje nematerijalne štete, Prvo izdanje, Beograd, 2010, str. 70-71. 35 Zbog toga se ne možemo u potpunosti složiti sa mišljenjem Vrhovnog suda Srbije izraženom u odluci br. Rev - 409/85 da „posmatrano sa medicinskog aspekta, strah predstavlja psihički poremećaj ličnosti čoveka, koji može imati lakši i teži oblik“- u Z. Petrović i V. Knežević, Naknada štete nastale u saobraćajnoj nezgodi, Beograd, 2009, str. 183. 36 Vidi: O. Jelčić, op. cit., str. 74. 37 A. Jovanović, Pretrpljeni i budući strah, u Sudskomedicinsko veštačenje nematerijalne štete, Beograd, 2011, str. 127. 38 Z. Petrović, Pravična naknada za pretrpljeni strah, Pravni život, br. 8-9/87, str. 888. [ PRAVNI SAVJETNIK ] i strah inicijalne žrtve.39 Naknadu štete može ostvariti ono lice koje trpi strah zbog vlastite opasnosti, ali ne ako je strah izazvan brigom za drugoga, pa makar to bio i bliski srodnik.40 Strah zbog povređivanja bolesnog srodnika nije zakonom predviđena osnova za priznanje naknade za nematerijalnu štetu.41 „Pravična novčana naknada može se dosuditi za strah koji je bio intenzivan i dužeg trajanja. Ako je intenzivan strah kratko trajao naknada se može dosuditi ako je u dužem vremenskom periodu narušena psihička ravnoteža oštećenog.“42 Mišljenja smo da ovaj zaključak sa savjetovanja u Ljubljani sužava smisao odredbe člana 200. stav 1. ZOO, jer se njime dodaju elementi koje taj propis ne sadrži. Naime, suština te odredbe je da se novčana naknada za strah može dosuditi ako okolnosti slučaja, a naročito jačina i trajanje straha opravdavaju dosuđenje naknade, a pri tome se ne zahtijeva da je strah kod oštećenog ostavio trajnije posljedice. Intenzitet je unutrašnji, a trajanje spoljašnji element straha. Prema sudskoj praksi koja se zasnivala na pravnim pravilima bivših građanskih zakonika, oštećeni je imao pravo na novčanu naknadu za pretrpljeni strah samo u slučaju kada je on bio naročito intenzivan, a izazvani poremećaj trajnije prirode,43 jer se smatralo 39 Član 201. ZOO navodi samo dva slučaja u kojima se priznaje šteta spoljnog izvora (duševni bolovi zbog smrti, odnosno teškog invaliditeta bliskog lica), a strah se ovdje ne spominje. 40 „Osnovan i intenzivan strah roditelja za sudbinu svog djeteta nije pravno priznata nematerijalna šteta (član 200. stav 1 ZOO)“ - Zaključak sa Savjetovanja u Ljubljani, u T. Krsmanović, Aktuelna sudska praksa iz građansko-materijalnog prava, Beograd, 2003, str. 336. 41 Vrhovni sud Republike Hrvatske, Rev1230/95 od 9. 5. 1995, Izbor odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske, br. 2/96, odl. 71. 42 Zaključak broj 5 sa Savjetovanja bivšeg Saveznog suda, republičkih i pokrajinskih vrhovnih sudova i Vrhovnog vojnog suda u Ljubljani (Savjetovanje u Ljubljani), od 15. i 16. 10. 1986. godine, Bilten Vrhovnog suda Bosne i Hercegovine, br. 1/87, str. 59. Prema zaključku sa sjednice Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske od 29. 11. 2002. godine „pravična novčana naknada za pretrpljeni strah dosuđuje se ako okolnosti slučaja, a osobito trajanje i jačina straha to opravdavaju“ – v. I. Crnić, Neimovinska šteta, Drugo izdanje, Zagreb, 2006, str. 231. 43 Pravno stanovište sudija Građanskog odjeljenja da bez tih uslova strah ne predstavlja takvu negativnu posljedicu koja opravdava zadovoljenje u vidu određenog novčanog iznosa.44 Iz toga je vidljivo da ZOO proširuje mogućnost oštećenog da s uspjehom traži isplatu novčane naknade. Dakle, kao što je navedeno, više se ne traži da je doživljeni strah ostavio trajnije posljedice u emocionalnoj sferi ličnosti oštećenog.45 Ovakav stav je realniji zbog toga što je objektivno bliži stvarnosti, prvenstveno zato što se trajne posljedice straha (psihičke smetnje) javljaju samo izuzetno i to kod lica koja boluju od psihosomatskih bolesti.46 Danas postoje brojne savremene metode terapije koje kod najvećeg broja ljudi mogu brzo i potpuno da odstrane strah i fenomene koji su zasnovani na strahu,47 pa se teško može govoriti o njegovim trajnim posljedicama. Eventualne takve posljedice izazvane strahom predstavljaju nematerijalnu štetu koja se izražava kao duševna bol zbog smanjenja životne aktivnosti.48 Ne može se tražiti naknada štete za onaj strah koji će oštećeni trpiti ubuduće.49 Strah mora biti intenzivan i takve jačine da kod čovjeka izaziva učinke koji odgovaraju stanju psihičke traume, određenog duševnog potresa ili šoka u kome se povređeni našao zbog štetnog događaja (primarni strah),50 a kasnije je Vrhovnog suda Jugoslavije i sudija - predstavnika građanskih odjeljenja republičkih i pokrajinskih vrhovnih sudova od 18. i 19. 6. 1971. godine, u N. Mrvić-Petrović, Z. Petrović i A. Filipović, Obavezno osiguranje od autoodgovornosti i naknada štete, Beograd, 2000, str. 183. 44 Vid. S. Živković, Naknada štete - imovinske i neimovinske sa primerima tužbi i sudskom praksom, drugo izmenjeno i dopunjeno izdanje, Beograd, 1972, str. 65. 45 Vidi odluku Suda udruženog rada Hrvatske br. Sž-2476/84 od 30. 8. 1984, Pregled sudske prakse, Prilog Naše zakonitosti, br. 25, odl. 263. 46 U tom smislu i Z. Petrović, Naknada nematerijalne štete nastale telesnom povredom, u Naknada nematerijalne štete, Budva, 2001, str. 50. 47 J. Zdravković, Strahovi i seksualnost, Beograd, 1985, str. 243. 48 Analogno i Sud udruženog rada Hrvatske, br. Sž-2713/83 od 8. 9. 1983. godine, u I. Crnić, A. Ilić, Osiguranje i naknada štete u saobraćaju, Zagreb, 1987, str. 184. 49 Vrhovni sud Srbije, br. Rev-4384/99 od 22. 6. 2000. godine, u D. Medić, H. Tajić, Nematerijalna šteta u praksi, Sarajevo, Banja Luka, 2008, str. 71. 50 Po pravilu, ovaj strah je vezan za sam štetni događaj. Predstavlja afektivni odgovor na BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 15 [ PRAVNI SAVJETNIK ] relevantan ako postoji osnovana zabrinutost zbog mogućih smrtnih, odnosno teških posljedica povrede (sekundarni strah).51 Običan strah, zabrinutost, neizvjesnost za budućnost zbog posljedica povrede, koji prestaju ubrzo nakon svog pojavljivanja, ne predstavljaju takav strah koji bi opravdavao dosuđivanje naknade.52 Uznemirenost kao običan strah, takođe, ne predstavlja strah za koji se može dosuditi naknada za ovaj vid štete.53 Bez obzira da li se radi o primarnom ili sekundarnom strahu, kao posljedici povrede,54 postoji osnov za dosuđenje naknade,55 a opravdanost i visina takvog zahtjeva zavisi od okolnosti konkretnog slučaja.56 Pravo na novčanu naknadu za pretrpljeni strah nije vezano samo za onaj strah koji bi nastao u času doživljene traume već i za svaki drugi strah koji bi nastao u bilo kojem kasnijem vremenu, ali koji je posljedično vezan za štetni događaj, pod uslovom da strah takvog intenziteta i trajanja čini valjanu osnovu za dosuđenje novčane naknade.57 Razlika između primarnog i sekundarnog straha nije od značaja, jer su i jedan i drugi posljedica iste štetne radnje i nema nikakvog osnova za različito postupanje. Bilo da je strah primarni ili sekundarni, ako se kreće u okvirima uzročne veze između štetne radnje i posljedice, može biti naknađen ukoliko ispunjava uslov u pogledu intenziteta i trajanja.58 neposrednu opasnost. Njegovo trajanje je kratko i mjeri se sekundama i minutama. Radi se o strahu jakog ili naročito jakog intenziteta. 51 Taj strah je po pravilu dugotrajan i odraz je štetnog događaja. Logično je da bi sekundarni strah trebao biti manje intenzivan od primarnog straha. Njegova jačina može da varira u toku liječenja i rehabilitacije i zavisi od povrede, uspješnosti liječenja ili eventualnih ponovnih operacija. Do ovog straha može doći i bez tjelesnih povreda, kada su okolnosti takve da je moglo doći do teških posljedica. 52 Vidi obrazloženje Zaključka br. 5 sa Savjetovanja u Ljubljani. 53 Okružni sud u Beogradu, br. Gž-13158/06 od 27. 12. 2006. godine, u D. Medić, H. Tajić, op. cit., str. 80-81. 54 Vid. L. Pavićević, Smjernice za vještačenje straha prema ZOO/91, Osiguranje, br. 5/04, str. 21-23. 55. O tome: Z. Petrović, Vještačenje straha u sudskoj praksi, Vještak, br. 2/00, str. 32. 56 Okružni sud u Zagrebu, Gž-1122/87 od 24. 2.1987, u D. Medić, H. Tajić, op. cit., str. 67. 57 Okružni sud Zadar, Gž-343/84 od 3. 10. 1984, Pregled sudske prakse, Prilog Naše zakonitosti, br. 29, odl. 40. 58 Tako i S. Živković, op. cit., str. 65. 16 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 U svakom slučaju potrebno je, prije svega, pouzdano utvrditi intenzitet pretrpljenog straha kao jedan od osnovnih kriterijuma za dosuđivanje naknade. Ovo važi kako za tzv. primarni, tako i za tzv. sekundarni strah. Da bi bio pravno relevantna okolnost za dosuđenje naknade, strah bi morao biti izraženije jačine. Nužno je utvrditi i u čemu se sastoji tjelesna povreda ili oštećenje zdravlja (ako postoje), jer na osnovu toga se može pretpostaviti koliki je strah izazvan u konkretnom slučaju.59 No, pravična novčana naknada dosudiće se oštećenom za pretrpljeni strah koji ima navedena obilježja i kada oštećeni nije pretrpio tjelesne povrede.60 Strah jačeg intenziteta, ali trenutačni, bez posljedica, nije osnova za dosuđenje naknade.61 Trajanje je spoljašni element straha i isto tako bitan kriterijum za odluku o naknadi.62 Strah treba vremenski toliko trajati da opravda dosuđivanje naknade oštećenom. Dužina straha zavisi od težine tjelesne povrede ili oštećenja zdravlja, te o uspjehu ljekarskog tretmana, a može zavisiti i od starosti oštećenog lica. Poznato je da strah ima i određene spoljne vidljive oblike manifestacije u ponašanju ličnosti.63 Prilikom odmjeravanja ove naknade treba imati u vidu da se spoljašni elementi straha mogu dokazivati ne samo vještačenjem, kao što je to slučaj sa unutrašnjim elementom,64 već i putem svjedoka ili drugim dokaznim sredstvima. Kod određivanja pravične novčane naknade za pretrpljeni strah treba uzeti u obzir i strah zbog neizvjesnosti liječenja,65 te strah koji oštećeni trpi u bolnici, 59 Mogla bi se tolerisati manja odstupanja u pogledu trpljenja straha s obzirom na pol, životnu dob, tjelesnu građu oštećenog, itd. - v. I. Kaladić, op. cit., str. 34-35. 60 I. Babić, Nematerijalna šteta i njena naknada, u Promene u pravnom sistemu Republike Srbije, Zlatiborski dani prava 2008, Novi Sad, 2008, str. 338. 61 Vrhovni sud Hrvatske, Rev-1664/82 od 20. 10. 1982, u I. Crnić, Uloga medicinskih vještaka u parnicama za naknadu nematerijalne štete, Naša zakonitost, br. 11-12/85, str. 1348. 62 ZOO ni drugi propisi nisu odredili koliko bi strah trebao trajati da bi bio osnova za dosuđivanje pravične naknade. To pitanje je prepušteno sudovima koji u svakom konkretnom slučaju trebaju ocijeniti da li trajanje straha opravdava dosuđivanje novčane naknade. 63 J. Salma, Obligaciono pravo, peto izdanje, Novi Sad, 2004, str. 525. 64 Unutrašnji elemenat straha tiče se intenziteta, odnosno kvaliteta i zavisi od stručne ocjene. 65 „U slučaju kada oštećeni trpi strah zbog neizvjesnog ishoda liječenja, pripada mu [ PRAVNI SAVJETNIK ] ako su prema njemu morale biti primijenjene neprijatne i agresivne metode liječenja (npr. hirurški zahvati i sl.), kao i strah koji se može javljati nakon završenog liječenja. Nastale psihičke neprijatnosti izazvane strahom su individualne i teško mjerljive, tako da je sudu veoma teško odmjeriti pravičnu naknadu. Pored navedenih osnovnih (subjektivnih) kriterijuma za određivanje naknade, mogu se imati u vidu i dopunski kriterijumi koji se odnose na imovinske prilike stranaka66 i stepen krivice štetnika, odnosno okolnosti pod kojima je nastala šteta. Pravična novčana naknada, inače, kao što je već navedeno, mora biti u skladu i sa značajem povređenog dobra i ciljem kome služi, a ne smije da pogoduje težnjama koje nisu spojive sa njenom prirodom i društvenom svrhom (objektivni kriterijum).67 Pravilna ocjena značaja povređenog dobra i cilja kome naknada služi onemogućuju oštećenom da na račun štetnika neopravdano stekne imovinsku korist. Visina naknade određuje se prema opštim mjerilima pravičnosti kao vrste pravnog standarda po slobodnoj ocjeni.68 Kad se slobodna ocjena koristi kao kriterijum za odmjeravanje naknade štete, tada ona služi instrumentalizaciji pravičnosti, odnosno drugih pravnih standarda koji su propisani kao kriterijumi za odmjeravanje te naknade.69 Pravičnost je pravda pojedinačnog slučaja.70 Suđenje po osnovu pravičnosti je teže od drugih oblika suđenja, potrebno je da bude izrazito naučno i da se rukovodi objektivnim, racionalnim pravična novčana naknada po osnovu člana 200. Zakona o obveznim odnosima“ - Okružni sud Zagreb, br. Gž-5718/87, Pregled sudske prakse, Prilog Naše zakonitosti, br. 40, odl. 54. Naravno, to nije poseban osnov za štetu, već se tretira kao posebna okolnost koja utiče da se oštećenom licu dosudi veći iznos novčane naknade. 66 Vid. Zaključak br. 18 sa Savjetovanja u Ljubljani, Bilten sudske prakse Vrhovnog suda Bosne i Hercegovine, br. 1/87, str. 76. 67 ZOO, član 200. stav 2. 68 O pojmu pravičnosti v. A. Radolović, Naknada neimovinske štete u teoriji i praksi, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 21, br. 1/00, str. 240. 69 M. Dika, Odmjeravanje naknade štete prema slobodnoj ocjeni, u Naknada štete u primjeni novog Zakona o obveznim odnosima, Zagreb, 2005, str. 136. 70 G. Radbruh, Filozofija prava, Beograd, 2006, str. 41. Vidi i A. Radolović, Suđenje osnovom pravičnosti, diskreciono ovlašćenje suca i slobodna ocjena dokaza, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 19. supplement, 1998. i vladajućim društvenim kriterijumima.71 Zato procjena veličine štete zbog pretrpljenog straha mora biti akt obrazložene volje suda. Utvrđivanje novčane naknade (satisfakcije) za nematerijalnu štetu predstavlja primjenu materijalnog prava.72 Pošto sud ne raspolaže potrebnim znanjem iz oblasti medicine, radi utvrđenja esencijalnih činjenica za presuđenje neophodno je saslušati ljekara vještaka. Sud od ovog vještaka treba da zatraži nalaz i mišljenje prevashodno o trajanju i intenzitetu straha,73 ali je dužnost suda da od njega traži izjašnjenje i o svim drugim relevantnim okolnostima slučaja, kao što su uzroci, način ispoljavanja, te psihičke posljedice koje je strah kod oštećenog ostavio (narušena psihička ravnoteža, stanje psihičke traume, zabrinutost zbog mogućih posljedica). Razumljivo je da od vještakovog iskaza najviše i zavisi donošenje konkretne odluke. Imajući u vidu da je strah, u prvom redu, emocionalan poremećaj, stanje straha i njegove posljedice može kompetentno vještačiti samo ljekar neuropsihijatar74 (uz pomoć psihologa), koji će izvršiti analizu ličnosti, upoznavanje njenih karakterističnih osobina, opšteg zdravstvenog stanja, genetskih svojstava, načina reagovanja, stečenih iskustava, te profesionalnih znanja.75 Posebno je kompleksna ocjena straha kada se radi o djeci. Ne bi se smjelo dopustiti (što je, inače, česta praksa sudova), da kod tjelesnih povreda npr. ljekar ortoped vještači okolnosti svih vidova nematerijalne štete, pa i straha, jer to nije u interesu ni štetnika ni oštećenog.76 Potrebno je naglasiti da za trpljenje straha nije neophodno da 71 O tome: B. Marković, Suđenje po pravičnosti u opštem i arbitražnom pravu, Pravni život, br. 2/86, str. 145. 72 Načelni stav zajedničke sjednice bivšeg Saveznog suda, republičkih i pokrajinskih vrhovnih sudova i Vrhovnog vojnog suda od 23. 5. 1979. godine, u R. Ćosić, Zakon o obligacionim odnosima sa aktuelnom sudskom praksom i registrom pojmova, Beograd, 1998, str. 269. 73 U sudskoj praksi je uobičajeno da se, po intenzitetu, strah kvalifikuje kao strah slabog, srednjeg i jakog intenziteta. Vid. D. Zečević, J. Škavić, Sudska medicina i deontologija, Zagreb, 2004, str. 283. 74 M. Počuča, Naknada nematerijalne štete zbog pretrpljenog straha... str. 108. 75 Ličnosti neurotske strukture svakako imaju veće predispozicije za pojavu straha od psihički stabilnih osoba. 76 Slično i Z. Petrović, Pravična naknada za pretrpljeni strah... str. 890. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 17 [ PRAVNI SAVJETNIK ] svijest bude potpuno čista niti je nužno da inteligencija bude dobro razvijena.77 Sud nije vezan nalazom i mišljenjem vještaka, jer je vještačenje dokazno sredstvo koje sud slobodno cijeni na osnovu savjesne i brižljive ocjene svih odlučnih okolnosti konkretnog slučaja. Ako je oštećeni u štetnom događaju zadobio više tjelesnih povreda od kojih svaka izaziva strah različitog intenziteta, novčana naknada za strah neće se utvrđivati posebno za svaku povredu. Naknada će se u takvom slučaju utvrditi jedinstveno za sav pretrpljeni strah, a pritom će se imati u vidu da je oštećeni trpio strah izazvan većim brojem povreda. U sudskoj praksi naknada za strah dosuđuje se u jednokratnom iznosu. Na taj način ostvaruje se svrha ove naknade, koja se sastoji u uspostavljanju psihičke ravnoteže oštećenog poremećene zbog pretrpljenog straha. Međutim, imajući u vidu da ZOO uređujući novčanu naknadu za nematerijalnu štetu izričito ne isključuje rentu kao oblik naknade za tu štetu, smatramo da je izuzetno moguće dosuditi i novčanu naknadu za strah u obliku mjesečne rente. U ovom smislu je i načelni stav br. 1/81 usvojen na XVIII zajedničkoj sjednici Saveznog suda, republičkih i pokrajinskih vrhovnih sudova i Vrhovnog vojnog suda od 7. i 8. 5. 1981. godine koji glasi: „Naknada nematerijalne štete (zbog umanjenja životne aktivnosti i drugih njenih trajnih vidova) dosuđuje se u jednokratnom novčanom iznosu, ali može na zahtjev oštećenog biti dosuđena i u vidu novčane rente, ako takav vid prema okolnostima datog slučaja predstavlja odgovarajuću satisfakciju.“78 Zastarjelost potraživanja naknade nematerijalne štete za pretrpljeni strah počinje teći od prestanka straha,79 odnosno od trenutka 77 B. Stojaković, M. Stojaković, op. cit., str. 49. 78 ZSO VI/2, Bilten Saveznog suda, br. 14/81, str. 14. 79 Vrhovni sud Srbije, br. Rev1427/05 od 26. 5. 2005. godine, 18 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] kada je postalo izvjesno njegovo trajnije postojanje.80 Ukoliko bi pak sekundarni strah koji je oštećeni trpio u toku određenog vremena poslije štetnog događaja ispunjavao uslove za naknadu, onda bi se on u pogledu naknade štete tretirao zajedno sa primarnim, kao jedan i jedinstveno ispoljen vid štete pa bi zastara za cijeli taj vid počela tek po prestanku straha pretrpljenog i u toku liječenja.81 O KONCEPTU NEMATERIJALNE ŠTETE (I ŠTETE ZA PRETRPLJENI STRAH) DE LEGE FERENDA Poštovanje dostojanstva ljudske ličnosti82 predstavlja jedno od temeljnih vrijednosti savremene civilizacije. Riječ je o univerzalnoj vrijednosti današnjice.83 Nesumnjivo je da su lična neimovinska prava dio subjektivnih građanskih prava.84 Ova prava predstavljaju fenomen našeg vremena85 i zaštićena su S. Andrejević, Lj. Milutinović, Z. Petrović, Promene stavova sudske prakse prema naknadi nematerijalne štete, u Naknada nematerijalne štete, Izbor radova sa savetovanja Udruženja za odštetno pravo, Beograd, 1998-2008, str. 91. 80 Vrhovni sud Republike Hrvatske, br. Rev1912/99 od 30. 11. 1999. godine, H. Pauković, Neimovinska šteta i neka pitanja dospijeća i zastare, u Izmena Zakona o parničnom postupku, naknada štete i osiguranje, Zlatibor, 2008, str. 95. 81 Vrhovni sud Jugoslavije, br. Rev-261/69 od 30. 10. 1969. godine, S. Živković, op. cit., str. 65-66. 82 O pravu na ljudsko dostojanstvo opširno: V. Vodinelić, Pravo na ljudsko dostojanstvo, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, god. 39 – supllement broju 5-6, Zagreb, 1989, str. 713-744. 83 B. Matijević, Osiguranje u praksi, Zadar, 2007, str. 457. 84 Vid. N. Gavella, Osobna prava, I dio, Zagreb, 2000. 85 Bez obzira što Code civil iz 1804. godine ne sadrži izričite odredbe o ličnim pravima, francuski sudovi su prvi počeli davati zaštitu priznavajući zahtjeve na naknadu nematerijalne štete prouzrokovane povredom ličnih dobara. No, zasluga za teoretsku obradu i iscrpnu analizu ličnih prava pripada njemačkim teoretičarima koji su na primjerima francuske sudske prakse izgradili teoriju ličnih prava. Navedeno prema: S. Krneta, Pitanje mjesta ličnih prava u sistemu građanskog prava, u Odabrane teme iz privatnog prava, Sarajevo, 2007. str. 253-254. Moderan pristup građanskopravnoj zaštiti ličnih prava srećemo prvi put u Švajcarskom građanskom zakoniku iz 1907. godine. Članom 28. Zakonika zabranjena je nedozvoljena povreda javnopravnim i privatnopravnim sredstvima zaštite.86 87 Ipak, njihova najpotpunija zaštita obezbijeđena je u građanskom pravu.88 89 U našem pravnom sistemu ta prava su uzdignuta na stepen ustavom garantovanih čovjekovih prava i sloboda. Međutim, ukoliko bi ustavne odredbe bile jedini oslonac za zaštitu prava ličnosti, na sudovima bi bio prevelik teret što bi moglo dovesti u pitanje smisao i vrijednost ustavnih garancija datih ovim pravima. 90 Zbog toga bi pitanje te zaštite trebalo što šire i zakonski regulisati. ZOO je nematerijalnu štetu definisao kao nanošenje drugom fizičkog ili psihičkog bola ili straha.91 Taj zakon se pri tome direktno ne poziva na pravo ličnosti, ali je ono kasnije spomenuto na nekoliko mjesta u ličnih odnosa data u vidu generalne klauzule. U tekst ovog člana unijeta je i opšta tužba za zaštitu ličnih prava, tužba za uklanjanje povreda, nezavisna od krivice povredioca. 86 Norme javnog prava štite ga od povreda od strane državnih organa, u odnosu prema organima državne vlasti, dok ga norme privatnog (civilnog, građanskog) prava štite u odnosima između pojedinaca, od povreda od strane pojedinca - v. A. Finžgar, Prava ličnosti, Beograd, 1988, str. 44. 87 Zaštita čovjekove ličnosti i njegovih ličnih dobara je zadatak cijelog pravnog sistema. 88 Mada i u drugim oblastima prava (posebno u krivičnom) pitanje pravne zaštite ličnosti dobija sve veći značaj, građanskopravni aspekt ove zaštite je posebno interesantan. 89 O zaštiti prava ličnosti v. V. Vodinelić, Lična prava, u Enciklopediji imovinskog prava i prava udruženog rada, Tom I, Beograd, 1978, str. 926-936; R. Jotanović, Prava ličnosti u pravu Republike Srpske, Godišnjak Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjoj Luci, broj 31/32, Banja Luka, 2010, str. 361-364. 90 O tome: S. Krneta, Prava ličnosti kao ustavna garancija i njihova zaštita kao neposredan zadatak zakonodavca, u Odabrane teme iz privatnog prava, Sarajevo, 2007, str. 408. 91 Član 155. ZOO U odredbama kojima se detaljnije razrađuje naknada nematerijalne štete upotrebljava se i termin „duševni bol“. Ni teorija ni sudska praksa ne prave pojmovnu razliku između psihičkog i duševnog bola. Pravna teorija se nije bavila određivanjem pojma duševnog bola. Najčešće se ti bolovi objašnjavaju sinonimima poput psihičkih patnji, povreda afekcija, narušene psihičke ravnoteže i sl. U svakom slučaju pod duševnim bolovima se podrazumijevaju određene psihičke neprijatnosti – v. M. Nikolić, Duševni bolovi i naknada štete, Pravni život, br. 10/00, str. 530-531. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 19 [ PRAVNI SAVJETNIK ] kontekstu naknade nematerijalne štete, gdje je predviđena njegova zaštita.92 Smatramo da je ovakva definicija nematerijalne štete preuska, jer su pretrpljeni fizički i psihički bol, kao i strah, samo manifestacija nematerijalne štete. Njena sadržina je čisto subjektivna, na planu naših osjećanja, a novčana naknada se daje samo za posljedice koje su proizašle iz povrede prava ličnosti. Prava suština u ovakvim slučajevima je ipak u povredi prava ličnosti.93 Ta prava su po svojoj prirodi nematerijalna prava i nastaju povredom ličnih dobara koja su neodvojivo vezana za čovjekovu ličnost. To je organska veza bez koje se nematerijalna šteta ne može razumjeti. Ova šteta se ne može posmatrati odvojeno od prava ličnosti.94 Pravo ličnosti ne samo da objašnjava pravnu prirodu naknade nematerijalne štete nego joj daje human i plemenit, ali i realan i razuman karakter.95 Naime, često se dešava da fizički ili psihički bolovi i strah uopšte ne nastupe, ali da sve relevantne okolnosti određenog slučaja ukazuju da bi bilo pravedno da se oštećenom da naknada za pretrpljenu nematerijalnu štetu.96 Sa druge strane, naknada se nekada priznaje za gotovo bagatelne štete koje nemaju veze sa pravom ličnosti. Nema sumnje da već sama povreda prava ličnosti 92 Članovi 157, 199, 200. stav 1. ZOO Vid. M. Dedijer, Nenovčana i novčana šteta prouzrokovana povredom prava ličnosti, časti, ugleda, dostojanstva i ličnog integriteta i njena naknada, Bilten sudske prakse Vrhovnog suda Srbije, br. 3/94, str. 7-16; M. Nikolić, Novčana naknada nematerijalne štete usled povrede prava ličnosti, Pravni život, br. 10/96, str. 583-592. 93 Slično: M. Kalođera, Naknada neimovinske štete, Zagreb, 1941, str. 19-20; Z. Petrović, Naknada nematerijalne štete zbog povrede prava ličnosti, Beograd, 1996, str. 12. 94 O tome i V. Knežević, Naknada nematerijalne štete za pretrpljene fizičke bolove, u Izmena Zakona o parničnom postupku, naknada štete i osiguranje, Zlatibor, 2008, str. 103; A. Radolović, Pravo ličnosti kao kategorija građanskog prava, doktorska disertacija, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, 1985, str. 161, 185. itd. 95 A. Radolović, Naknada neimovinske štete u teoriji i praksi, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 21, br. 1/00, str. 241. 96 Valja se podsjetiti i Skice za Zakonik o obligacijama i ugovorima prof. M. Konstantinovića u kojoj je (član 161.) na mnogo elastičniji način riješeno pitanje novčane naknade nematerijalne štete. Na mogućnost korišćenja brojnih sredstava za zaštitu ličnih dobara upućivali su i tekstovi svih nacrta zakona o naknadi štete u bivšoj SFRJ. 20 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 predstavlja štetu.97 U tom smislu postoji jaka povezanost nematerijalne štete i prava ličnosti. Dakle, povreda prava ličnosti kao jedinstvena nematerijalna šteta treba da postane pravna osnova. Na taj način bi se proširilo polje primjene ove štete u korist oštećenog. Ako bi se radilo o istodobnoj povredi više prava ličnosti, svako povređeno pravo ličnosti predstavljalo bi samostalan pravni osnov.98 Naravno, povreda prava ličnosti moguća je i bez pojave nematerijalne štete i tada postoje posebna sredstva njegove zaštite.99 Postojeća materijalno-pravna regulativa kod nas, kao što je vidljivo, stvara dosta poteškoća u postizanju ciljeva koje pred sobom ima sud prilikom presuđenja u ovakvim parnicama.100 Odredbe ZOO ne omogućuju građanskopravnu zaštitu ličnosti na nivou savremenog učenja u ovoj oblasti.101 Zbog toga smo mišljenja da u predstojećoj reformi obligacionog prava u Republici Srpskoj i Bosni i Hercegovini uopšte102 nematerijalnu štetu treba povezati s učenjem o pravu ličnosti. Potrebne su izmjene koje se odnose na sam pojam nematerijalne štete i njenu novčanu naknadu. Objektivna 97 Primjera radi, ako je neko lice tjelesno oštećeno, onda je šteta prevashodno to oštećenje – v. Z. Petrović, Novčana naknada nematerijalne štete i prava ličnosti, Pravni život, br. 1/89, Tematski broj - Zakon o obligacionim odnosima 1978-1988, str. 63; S. Cigoj, Kvalifikacija gubitka životne sposobnosti u pravu obligacionih odnosa, Godišnjak Pravnog fakulteta u Banjaluci, br. 3/79, str. 50-51. 98 U tom smislu i B. Matijević, Osiguranje, management – ekonomija - pravo, Zadar, 2010, str. 499-500. 99 Npr. tužba radi naknade materijalne štete, radi prestanka povrede prava ličnosti, itd. 100 Vidi polemički rad S. Krnete, Novčana naknada nematerijalne štete zbog povrede autorskog prava, u Odabrane teme iz privatnog prava, Sarajevo, 2007, str. 469-483. Na primjeru moralnih autorskih prava mogu se vidjeti povrede prava ličnosti sa ili bez pojave nematerijalne štete. O tome i B. Morait, O nekim principijelnim pitanjima nematerijalne štete, Godišnjak Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjoj Luci, br. 31/32, Banja Luka, 2010, str. 69-76. 101 Vid. J. Borovac, Povreda prava ličnosti sudije, u Aktuelna pitanja savremenog zakonodavstva, Beograd, 2009, str. 476-478. 102 U toku su pripreme za donošenje novog zakona o obligacionim odnosima i u Republici Srpskoj i u Federaciji BiH, a postoji i prijedlog da se ovaj zakon donese na nivou države. [ PRAVNI SAVJETNIK ] koncepcija nematerijalne štete kao povrede prava ličnosti doprinijela bi da ova šteta u praksi dobije karakter koji joj doista i pripada.103 Najprihvatljivija definicija je da nematerijalna šteta predstavlja štetu koja je pričinjena ličnosti i koja se sastoji u povredi prava ličnosti.104 Time se olakšava i položaj oštećenog lica, jer on ne mora dokazivati da je šteta stvarno nastala. Pravo ličnosti treba priznati i pravnim licima koja imaju sva prava, osim onih vezanih za biološku bit fizičkog lica.105 106 U pogledu toga u uporednom pravu nema posebnih dilema, a razlike postoje jedino u argumentaciji, nazivu i obimu prava koja im se priznaju. Nesumnjivo je da se mora uvažavati ličnost kao najvažnije i prevashodno socijalno dobro i da naknada mora adekvatno da izražava to poštovanje. Svaka povreda prava ličnosti ne mora nužno da znači i pravo oštećenog na isplatu pravične novčane naknade, već bi to bilo samo ako sud nađe da težina povrede i sve okolnosti slučaja to opravdavaju. Ukoliko je povreda prava ličnosti neznatna, tada postoji nematerijalna šteta, ali oštećeni ne bi imao pravo na dosuđivanje pravične novčane naknade.107 Oblik popravljanja nematerijalne štete treba u svakom slučaju 103 O tome i B. Morait, Zakon o obligacionim odnosima i zaštita prava ličnosti, Pravna riječ, br. 16/08, str. 135-153 i A. Bikić, Naknada neimovinske štete de lege lata i de lege ferenda, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, LII 2009, Sarajevo, 2009, str. 43-44. 104 Slično i S. Andrejević, Lj. Milutinović, Z. Petrović, Promene stavova sudske prakse o naknadi nematerijalne štete i nove tendencije, u Aktuelni problemi zakonodavstva u Republici Srbiji, Budva, 2007, str. 72-74; Z. Petrović, Osnovna teorijska shvatanja o naknadi nematerijalne štete, u Nematerijalna šteta u praksi, materijal za savjetovanje, Sarajevo, 2008, str. 13. 105 Prema sudskoj praksi pravna lica sada imaju pravo na popravljanje nematerijalne štete, ali samo u nenovčanom obliku (npr. pravo na ispravak ili objavu presude) na osnovu članova 157. i 199. ZOO. Sporno je pitanje novčane naknade nematerijalne štete. Vidjeti uporednopravna rješenja kod: P. Klarić, Odštetno pravo, treće prošireno izdanje, Zagreb, 1996, str. 293-307. 106 Ovaj stav podržava i Komisija za izradu Građanskog zakonika Republike Srbije – v. Pravni život, br. 11/07, str. 171. O ličnim pravima pravnih lica v. S. Krneta, Lična prava pravnih lica, u Odabrane teme privatnog prava, Sarajevo, 2007, str. 415-428. 107 I. Crnić, Zakon o obveznim odnosima – novi, Zagreb, 2006, str. 859. prilagoditi specifičnim svojstvima određene ličnosti, imajući u vidu njene karakteristike, osobenosti i različit stepen osjetljivosti u pojedinim situacijama. Objektivno poimanje pojma nematerijalne štete proizvod je savremenih tendencija u pravnoj teoriji i uporednom odštetnom pravu i ono svakako proširuje mogućnost oštećenog da zahtijeva naknadu štete.108 Takav tretman je istinska 108 Od novijih kodifikacija ovo su npr. prihvatili i Građanski zakonik Ruske Federacije iz 1994 godine, Obligacijski zakonik Republike Slovenije iz 2001. godine, Zakon o obveznim odnosima Republike Hrvatske iz 2005. godine, a to je prihvaćeno i u Načelima evropskog odštetnog prava, itd. Primjera radi, Zakon o obveznim odnosima Republike Hrvatske prihvatio je objektivnu koncepciju neimovinske štete (umjesto izraza nematerijalna šteta upotrebljava se termin neimovinska šteta) kao povredu prava osobnosti – čl. 19. Pretrpljene fizičke boli, duševne boli i strah samo su mjerilo težine povrede prava osobnosti i uzimaju se u obzir, pored drugih odlučnih okolnosti, pri utvrđivanju visine pravične novčane naknade (čl. 1100.). Vid. I. Crnić, Pravo fizičke osobe na popravljanje neimovinske štete, u Naknada štete u primjeni novog Zakona o obveznim odnosima, Zagreb, 2005, str. 5-49; A. Radolović, Naknada neimovinske štete zbog povrede ugovora, u Naknada štete u primjeni novog Zakona o obveznim odnosima, Zagreb, 2005, str. 75-117; P. Klarić, Neimovinska šteta pravne osobe, u Naknada štete u primjeni novog Zakona o obveznim odnosima, Zagreb, 2005, str. 53-72; P. Klarić, Naknada neimovinske štete, u Zakon o obveznim odnosima, Zagreb, 2005, str. 27-49; P. Klarić, Odgovornost za neimovinsku štetu, Zbornik radova sa XVIII susreta pravnika, Opatija, 2005, str. 174-195; H. Kačer, Koncept nematerijalne štete po Zakonu o obveznim (obligacionim) odnosima iz 1978. i usporedba sa konceptom hrvatskog Zakona o obveznim odnosima iz 2005, u Trideset godina Zakona o obligacionim odnosima – de lege lata i de lege ferenda – (Zbornik radova), Kragujevac, 2008, str. 211-224. Naknada nematerijalne štete za povrede prava ličnosti u engleskom pravu dosuđuje se u slučaju povrede koja vodi bolesti ličnosti koja uzrokuje određeni kvalitet oštećenja zdravlja, poniženosti pred trećim licima, narušavanju ugleda, povredama osjećaja časti, itd. Englesko pravo ne poznaje „opštu“ kategoriju za zaštitu ličnosti, već se koristi deliktno-pravnom osnovom, koja važi u konkretnim pojedinačnim slučajevima. O tome: S. Dimitrijević, Naknada nematerijalne štete zbog povrede prava ličnosti u engleskom BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 21 [ PRAVNI SAVJETNIK ] garancija da će razvoj ovog instituta ići u pravom smjeru. Pravne osnove koje sada omogućuju oštećenom pravičnu novčanu naknadu nematerijalne štete (fizički bolovi, različiti oblici duševnih bolova, strah, itd.) trebaju biti samo kriterijumi prema kojima sud, kada sagleda težinu povrede i okolnosti slučaja, te cilj naknade, određuje njenu visinu. Naknada treba da zavisi od stepena povrede prava ličnosti. To bi trebalo da dovede sudiju u položaj manje zavisnosti od ljekara vještaka i njegovog mišljenja, jer je povreda prava ličnosti prevashodno pravni pojam. Prava ličnosti nije moguće taksativno navesti (već samo primjera radi)109 jer razvojem civilizacije nastaju nova, do sada nepoznata prava iz ovog domena, pa treba ostaviti prostora i za njihovu zaštitu.110 Savremeni oblici povreda prava ličnosti najlakše se mogu suzbijati pomoću naknade nematerijalne štete i to je najpraktičnije sredstvo zaštite. Ovo pred sudove stavlja vrlo složene intelektualne zadatke da vrednuju civilizacijske tekovine i da povrijeđenim pravima pruže građanskopravnu zaštitu.111 Mislimo da nije opravdan strah da bi sudovi išli preširoko u primjeni ovakvih odredbi i da bi dosuđivali naknadu i onda kada to ne bi bilo opravdano. Sudska praksa se stalno ujednačava i sigurno je da bi, kod ovakvog stanja stvari, zaštiti ličnosti bila data ona dimenzija koju ona zaista i zaslužuje. Sudiji treba ostaviti dovoljno prostora i širine da u svakom konkretnom slučaju odredi obim i domašaj zaštite. Radi osiguranja ustavnog načela jednakosti svih građana pred sudom, potrebno je utvrditi određene kriterijume za utvrđivanje visine pravične naknade koji moraju objektivizirati suđenje u ovakvim parnicama i biti prepreka prodoru komercijalizacije i lukrativnosti u ovo područje. Nova koncepcija instituta nematerijalne (neimovinske) štete, povezana s učenjem o pravu ličnosti, bila bi svakako veliki izazov za sudove i budućnost bi zavisila od stepena kreativnosti sudske prakse. Sudovi bi imali krupan zadatak i veliku odgovornost da svojim odlukama utiču na formiranje svijesti o imperativu poštovanja tuđe ličnosti i njenih prava. Poniranje u nečiju ličnost zahtijeva suptilniji pravu, u Naknada štete i osiguranje, Budva, 2005, str. 149-152. 109 Sudovi bi imali zadatak da utvrđuju da li je neki štetni događaj takve prirode da se može ocijeniti kao povreda prava ličnosti koja nije izričito navedena. 110 Ova prava su u stalnom razvoju, baš kao što se razvija i ličnost, pa ih nije moguće svrstati u određeni sistem. 111 I. Crnić, Neimovinska šteta, Drugo izdanje, Zagreb, 2006, str. 81. 22 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 i studiozniji pristup nego do sada i korišćenje znanja i iz drugih komplementarnih nauka kao što su psihologija, filozofija, etika, medicina, sociologija i tome slično. Bez obzira na moguće probleme koji u vezi sa time mogu da nastanu u praksi, posebno u početnom periodu, nesumnjivo je da pravu ličnosti treba i na ovakav način dati mjesto u našem pravnom sistemu i to bi bio značajan doprinos konačnom uspostavljanju vladavine prava na ovim prostorima. Pravo ličnosti daje građanskom pravu nove sadržaje, ali svakako traži i novi pristup, a rušenje dogme o imovinskom karakteru građanskog prava ne može biti brzo ni lako izvedeno.112 Svjesni smo da bi, zbog radikalno promijenjene koncepcije, moglo da dođe do početnih teškoća i određene pravne nesigurnosti u pogledu načina i obima dosuđivanja nematerijalne štete, ali smo sigurni da bi se u praksi brzo pokazalo da su ovakve odredbe pravo osvježenje. Građansko pravo ima specifična sredstva pomoću kojih može doprinijeti potpunijoj zaštiti ličnosti i ove instrumente treba iskoristiti na najbolji mogući način. ZAKLJUČAK Naknada nematerijalne štete zbog pretrpljenog straha u praksi se često dosuđuje. U ovim parnicama uvijek postoji dosta dilema, jer pravna teorija i sudska praksa ne daju definiciju straha relevantnu sa pravnog aspekta. Zbog toga i nailazimo na preplitanje ovog vida nematerijalne štete sa drugim vidovima, prevashodno sa određenim oblicima duševnih bolova, sa kojima strah može imati dosta sličnosti. Prilikom odmjeravanja pravične naknade za strah treba imati u vidu i subjektivne i objektivne kriterijume od kojih ta naknada zavisi. Samo serioznom i sveobuhvatnom analizom svih krucijalnih činjenica za presuđenje može se u svakom konkretnom slučaju donijeti pravična odluka. U predstojećoj reformi obligacionog prava smatramo da institut nematerijalne štete (a time i naknadu za pretrpljeni strah) treba povezati sa učenjem o pravu ličnosti. Objektivna koncepcija ove štete kao povrede prava ličnosti de lege ferenda bi sigurno 112 A. Radolović, Pravo osobnosti u novom Zakonu o obveznim odnosima, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 27, broj 1/06, str. 165. [ PRAVNI SAVJETNIK ] doprinijela da ta šteta u praksi dobije karakter koji joj doista i pripada. Nesumnjivo je da se mora uvažavati ličnost kao najvažnije i prevashodno socijalno dobro i da dosuđena naknada mora adekvatno da izražava to poštovanje. Ovakvo poimanje pojma nematerijalne štete proizvod je savremenih tendencija u pravnoj teoriji i uporednom odštetnom pravu i svakako proširuje mogućnost oštećenog lica da zahtijeva naknadu štete. Pravne osnove koje sada omogućuju oštećenom pravičnu novčanu naknadu (između ostalog i strah) trebali bi biti samo kriterijumi prema kojima sud, kada sagleda težinu povrede i okolnosti slučaja, te cilj naknade, određuje visinu pravične naknade. Naknada bi trebala zavisiti od povrede prava ličnosti. Ovo bi pred sudove stavilo vrlo složene zadatke da vrednuju civilizacijske tekovine i da povređenim pravima pruže adekvatnu zaštitu. Suđenje u ovakvim parnicama mora se maksimalno objektivizirati i biti prepreka prodoru komercijalizacije i lukrativnosti u ovo područje. Pravo ličnosti daje građanskom pravu nove sadržaje, ali svakako traži i novi pristup i to bi sigurno doprinijelo daljnoj ukupnoj humanizaciji građanskog, a posebno obligacionog prava. PROF. DR DUŠKO MEDIĆ JUDGE OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF REPUBLIKA SRPSKA Compensation of non-material damage for sustained fear SUMMARY Compensation of non-material damage as a result of sustained fear is quite often applied in the court practice. There seem t o be many ambiguities in such civil trials because of the fact that legal theory and court practice do not provide a definition of fear that is fully appropriate to the legal aspect of that issue. Therefore this kind of non- material damage is often interwoven with other kinds of damage, particularly with certain types of mental suffering which can be somewhat similar to fear. In order to determine a fair compensation for sustained fear, we should take into consideration a few objective and subjective criteria that have an effect on compensation height. In each concrete case a court can bring a fair decision provided that that serious and overall analyses have been done. In the future reform of Law of obligations we consider that non-material damage should be related with the learning about the personality right. Impartial perception of nonmaterial damage as a violation of the personality right would contribute to obtain the proper clarification of that type of damage. Apparently, an individual should be respected as a supreme and utmost social value and compensation should adequately show that reverence. The view as such, regarding a concept of non-material damage comes as a result of contemporary trends in legal theory and parallel compensation law and therefore it enlarges opportunity of the injured party to claim for damage compensation. Legal foundation that gives the injured party a chance to obtain an adequate cash compensation (for sustained fear too) should represent only a criterion according to which the court will bring a decision on fair compensation after reviewing the gravity of the violation, existing circumstances, the purpose of the compensation etc. Thus the courts would deal with very serious tasks to provide an adequate protection to the violated rights. Such legal procedure must be as much impartial as possible to prevent a business and lucrative tendencies to penetrate in this area. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 23 [ PRAVNI SAVJETNIK ] DRUŠTVENE I PRAVNE POSLJEDICE OTVARANJA STEČAJNOG POSTUPKA DR. SC. EDIN RIZVANOVIĆ REDOVNI PROFESOR PRAVNI FAKULTET UNIVERZITETA „DŽEMAL BIJEDIĆ“ U MOSTARU Sažetak Rad ukazuje na značaj stečaja, a to čini kroz analizu posljedica koje nastupaju otvaranjem stečajnog postupka. Stečaj predstavlja kompleksan pravni institut, sa ekonomskim i socijalnim implikacijama, te je kao takav jedna od temeljnih sastavnica poslovnog sistema. Stečaj je, u tom kontekstu, pozicioniran naspram registracije, između kojih stoji primjena pravila tržišnog nadmetanja. Na postojanje općedruštvenog interesa za normativno uređenje, efikasno provođenje i učinke stečaja upućuje niz relevantnih faktora: veličina porezne baze, kretanje BDP-a, stopa nezaposlenosti, čime se determinira stepen socijalne sigurnosti, te politička i društvena stabilnost. Istovremeno, potrebno je spomenuti vezu između stečaja i privatizacije, koja je, po pravilu, negativno konotirana. Značajnu ulogu u analizi posljedica imaju instrumenti zaštite učesnika stečajnog postupka, kao i pozicija države u cjelokupnom procesu. Dotaknuta je i transformacija supstance ovog instituta u odnosu na prethodni sistem Ključne riječi: stečaj, općedruštveni interes, pravne posljedice, reorganizacija, spašavanje, restrukturiranje, paulijanska tužba 1. UVOD Stečaj je zakonom utvrđeni postupak koji se provodi nad imovinom dužnika radi namirenja povjerilaca. Pored namirenja povjerilaca, cilj stečaja je da se poslovnim subjektima koji loše posluju onemogući da dalje učestvuju u tržišnoj utakmici, da se time onemogući nanošenje štete poslovnim subjektima sa kojima posluju. Otvaranjem stečajnog postupka nastoje se zaštititi povjerioci od insolventnog dužnika, ali i stečajni dužnik od prijevremenog namirenja njegovih povjerilaca. U rimskom pravu stečaj se prvobitno pojavljuje kao personalna egzekucija, koja se kasnije transformira u realnu egzekuciju, gdje predmet izvršenja postaje dužnikova imovina (edikt Rutilusa Rufusa 118. godine p.n.e.). U srednjem vijeku počinje razvoj instituta stečaja, kroz institucionalni, odnosno javni karakter. Kodifikacija stečajnog prava izvršena je prvo u Francuskoj, putem uredbe (Ordonnance de Francois I) iz 1563. godine.1 U Bosni i Hercegovini stečajni zakon donesen je 1883. godine, po uzoru na ugarski stečajni zakon 1 U Španiji je 1693. godine usvojen Labyrinthus creditorum, akt kojim je, za te prilike, na cjelovit način razrađen sistem stečajnog prava. Postavke navedene u ovom aktu, poput provođenja stečajnog postupka u javnom interesu, izrazitije zaštite javnog interesa i veće uloge države - sudskih organa u stečajnom postupku, imale su značajan utjecaj na razvoj stečaja u dijelu evropskih država. Prije toga, na otoku, za vrijeme Henrika 24 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] iz 1881. godine i austrijski zakon o stečaju iz 1868. godine. Zakon o prinudnom poravnanju, stečaju i likvidaciji2 usvojen je 1989. godine i prihvaćen u pravnom sistemu BiH, sa važnošću do 1998. godine, poslije čega je (2003) donesen Zakon o stečajnom postupku. U bivšoj državi, u kontekstu transformacije cjelokupnog sistema, stečaj je imao potpuno drugačije značenje: „Stečaj je izuzetna pravna ustanova. Njegovo djejstvo, pravne i druge posljedice višestruko su nepovoljni.“3 Upravo zbog navedenog, sanaciji i prinudnom poravnanju je davana prednost u odnosu na stečaj, za koji je važilo načelo supsidijarnosti. Insolventnost je, pri tome, bio razlog za pristupanje sanaciji:4 „Sanacija je skup mjera koje se preduzimaju prema organizaciji udruženog rada (OUR) koja je zapala u stanje insolventnosti ili platežne nesposobnosti, kako bi joj se pomoglo da se izvuče iz tog stanja.“ Radnici su imali ključnu ulogu u donošenju odluke o sanaciji. Nasuprot tome, prinudno poravnanje upućuje poslovni subjekt da pomoć traži prvenstveno od povjerilaca, i to VIII (1542. godine) usvojen je stečajni zakon. Prema ovom zakonu, stečaj je bio u domenu krivičnog zakonodavstva, što znači da je njegova posljedica mogla biti kazna zatvora ili čak smrtna kazna. Stečaj se pokretao samo protiv trgovaca, a stečaj su mogli pokrenuti samo povjerioci. Edin Rizvanović, Poslovno pravo: osnivanje, natjecanje, prestanak poslovnih subjekata, Sarajevo, 2013, str. 180. 2 Prije toga donesen je Zakon o prinudnom poravnanju i stečaju (1965. godine), poslije čega je (1980) uslijedio Zakon o sanaciji i prestanku organizacija udruženog rada. Ibid. 3 „Stečaj dovodi do teških posljedica za privrednu organizaciju dužnika. Stečaj je nepovoljan i za povjerioce privredne organizacije…“ ; Više o ovome u: Mihailo Velimirović, Privredno pravo - organizacije udruženog rada, IGKRO Svjetlost, Sarajevo, 1980, str. 282. 4 Sanacione mjere sastoje se u sljedećem: naknađuju se sredstva najmanje u visini nepokrivenog gubitka, utvrđuju se uzroci nastalih gubitaka nepokrivenih rashoda, utvrđuje se program mjera za otklanjanje uzroka nastalih gubitaka, odnosno nepokrivenih rashoda, i program mjera za trajnije obezbjeđivanje uspješnog poslovanja. Saniraju se: OUR-i, zemljoradničke i druge zadruge, poslovne zajednice i samoupravne interesne zajednice. Interni subjekti koji vrše sanaciju su: radnici u OOUR-ima i RO-ima, a eksterni su: drugi OUR-i, fondovi zajedničkih rezervi, samoupravne finansijske organizacije, društveno-političke zajednice. Ibid., str. 267. institucionalnim putem.5 Osnovna aktuelna načela stečajnog postupka su: načelo univerzalnosti, načelo ravnopravnosti povjerilaca, načelo ograničenja stečajnog dužnika, načelo unovčenja imovine stečajnog dužnika, načelo atrakcije i načelo ekonomičnosti stečajnog postupka. U zbirnom izrazu, po naznačenom redoslijedu, to bi značilo: da je stečajem obuhvaćena sva imovina stečajnog dužnika, bez obzira gdje se imovina nalazi u vrijeme otvaranja stečaja, osiguranje jednakog tretmana svih povjerilaca (osim izlučnih i razlučnih povjerilaca), uz isključenje principa „prvi po vremenu jači u pravu“, zatim nemogućnost raspolaganja imovinom stečajnog dužnika, ograničavanjem njegove poslovne sposobnosti i prelaskom upravljanja i raspolaganja imovinom na stečajnog upravnika. Unovčenje imovine stečajnog dužnika vrši se putem stečajnog upravnika (po pravilu javnim nadmetanjem). Sva imovina stečajnog dužnika na taj način se pretvara u novčani oblik, tako da stečajnu masu6 čini sva imovina stečajnog dužnika u vrijeme otvaranja stečajnog postupka, kao i imovina koja se stekne u toku stečajnog postupka. Načelo atrakcije sastoji se u tome što nadležni sud koji provodi stečajni postupak privlači u svoju nadležnost sve druge sporove koji nastanu u vezi sa stečajnim postupkom, u kojima je stečajni dužnik aktivno ili pasivno legitimiran. Načelo ekonomičnosti implicira hitnost postupka, što znači kraći (stečajni) postupak - manji troškovi. Stoga se u stečajnom 5 Prinudno poravnanje je sporazum OUR-a i onih njenih povjerilaca čija potraživanja iznose više od polovine priznatih dugova o odlaganju isplate dugova o smanjenju potraživanja i o načinu njihove isplate. Prinudno poravnanje se može zaključiti izvan stečajnog postupka i u toku tog postupka. Prinudno poravnanje je višestruko korisno, i to za: povjerioce, organizacije udruženog rada i društveno-političke zajednice. Organ prinudnog poravnanja je sud, pred kojim se zaključuje sporazum o prinudnom poravnanju. Ibid., str. 271. 6 Stečajna masa se sastoji od mase aktive (pokretne i nepokretne stvari, kao i potraživanja prema trećim osobama) i mase pasive (sve imovinskopravne obaveze što ih stečajni dužnik temeljem dužničko-povjerilačkih odnosa ima prema svojim povjeriocima). U stečajnu masu ulaze i prava intelektualnog vlasništva, zatim sredstva dobivena pobijanjem pravnih radnji stečajnog dužnika, prihodi od korištenja imovine iz stečajne mase stečajnog dužnika, dohodak ostvaren redovnim poslovanjem stečajnog dužnika. Više u: Edin Rizvanović, op. cit., str. 188. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 25 [ PRAVNI SAVJETNIK ] postupka ne može tražiti povraćaj u pređašnje stanje, podnositi prijedlog za ponavljanje postupka, niti izjaviti revizija. Stečajni postupak se može okončati potpuno ili djelomično.7 Stečajni postupak se pokreće pismenim prijedlogom stečajnog dužnika ili bilo kojeg povjerioca koji ima pravni interes za pokretanje stečajnog postupka. Pri tome, ako je povjerilac pokretač postupka on mora priložiti potrebnu dokumentaciju (dokaze) koja ukazuje na osnovanost njegovog zahtjeva i insolventnost stečajnog dužnika. Ako je stečajni dužnik pravna osoba njegov zakonski zastupnik je ex lege dužan da, u slučaju insolventnosti poslovnog subjekta, bez odlaganja podnese prijedlog za pokretanje stečajnog postupka. Nadležni sud je dužan da prijedlog uzme u razmatranje u roku od 15 dana od dana prijema prijedloga. Prijedlog za pokretanje stečajnog postupka predlagač može povući do otvaranja stečajnog postupka i pravosnažnog odbacivanja ili odbijanja prijedloga. U uporednom pravu, s obzirom na to ko može biti pasivno legitimiran subjekt stečajnog postupka, razlikujemo građanski (civilni) od privrednog (trgovačkog) stečaja.8 Stečajni postupak provodi stvarno nadležni sud na čijem području se nalazi sjedište poslovnog subjekta (privrednog društva) ili prebivalište dužnika pojedinca - općinski sudovi u Federaciji BiH, odnosno privredni sudovi u RS-u. Stečajni postupak vodi stečajni sudija. Stečajni postupak je dvostepen, jer je protiv rješenja stečajnog suda dopuštena žalba. U stečajnom postupku moraju učestvovati stečajni dužnik, njegovi zakonski zastupnici i svjedoci, uz obavezu davanja tačnih informacija, i uz obavezu stečajnog dužnika i njegovih zakonskih zastupnika da osiguraju stečajnu masu i da se uzdrže od nanošenja štete ili zaključivanja štetnih ugovora. Razlozi za pokretanje stečajnog postupka, prema Zakonu o stečajnom postupku FBiH (ZoSP), jesu insolventnost (platežna nesposobnost) stečajnog dužnika i prijeteća insolventnost. Za pokretanje stečajnog postupka dovoljno je postojanje jednog razloga. Pored toga, po uporednom pravu, i prezaduženost9 može biti razlog za pokretanje stečajnog postupka. Insolventnost je stvarna i trajnija nemogućnost izmirenja dospjelih novčanih obaveza. Po ZoSP-u FBiH, smatra se da je stečajni dužnik insolventan ako u neprekidnom trajanju od 30 dana nije u mogućnosti isplaćivati dospjele novčane baveze svim povjeriocima. Insolventnost predstavlja indiciju da dužnik nije trajnije u mogućnosti da izmiruje svoje dospjele novčane obaveze, čiju osnovanost treba 7 Do potpunog okončanja stečajnog postupka može doći u nekoliko slučajeva: kada stečajni sud odbije kao neosnovan prijedlog za otvaranje stečajnog postupka iz razloga što nisu ispunjeni zakonski uvjeti za otvaranje stečajnog postupka; kada je stečajni sud otvorio stečajni postupak i istovremeno odlučio da se postupak ne sprovodi jer stečajni dužnik ima samo jednog povjerioca; kada stečajna masa nije dovoljna ni za pokriće troškova postupka; ako predlagač nije u predviđenom roku predujmio troškove postupka. Djelomično okončanje upućuje na situaciju: kada se stečajni postupak okončava samo u odnosu na određenog učesnika u postupku, kada u toku stečajnog postupka dođe do prodaje stečajnog dužnika kao pravne osobe, pri čemu se stečajni postupak zaključuje u odnosu na stečajnog dužnika, ali ne i u odnosu na stečajnu masu koja postaje predmetom prodaje i namirenja stečajnih povjerilaca, postupak se djelomično zaključuje u odnosu na jednog učesnika u slučaju kada stečajni povjerilac, koji je upućen na parnicu radi utvrđivanja osporenog potraživanja, ne pokrene parnicu u predviđenom roku, ili ne uspije sa zahtjevom za utvrđivanje potraživanja. Ibid., str. 202. 8 U prvom slučaju referira se na načelo univerzalnosti po kojem stečajni postupak obuhvata kako trgovačke tako i građansko pravne subjekte (primjena u anglosaksonskom i njemačkom stečajnom sistemu). Trgovački stečaj je tekovina francuskog stečajnog prava koja je, i.a., prihvaćena i u BiH. Prema članu 5. Zakona o stečajnom postupku (ZoSP), subjekti stečajnog postupka mogu biti: svi poslovni subjekti sa pravnim subjektivitetom, dužnik pojedinac (komplementar u komanditnom duštvu i osnivač javnog trgovačkog društva) i javnopravni subjekti. Stečaj se, po domaćim propisima, ne može otvoriti nad imovinom: entiteta, kantona, grada, općine i javnih fondova koji se u cijelosti ili djelomično finansiraju iz budžeta („Službene novine FBiH“, br. 29/03, 32/04 i 42/06). 9 Stanje u kojem imovina dužnika nije dovoljna za podmirenje dugova određuje se kao prezaduženost. U strukturnom smislu, prezaduženost predstavlja odnos u kojem je aktiva manja od pasive. Kao stečajni razlog postoji u Hrvatskoj, a kod nas u Distriktu Brčko. Prema hrvatskom stečajnom zakonu, prezaduženost je relevantna samo ukoliko postoji opasnost buduće insolventnosti. Po stečajnom zakonu Distrikta Brčko, prezaduženost postoji ukoliko imovina dužnika nije dovoljna za ispunjenje svih postojećih obaveza; Edin Rizvanović, op. cit., str. 184. 2. OSNOVNE NAZNAKE O STEČAJNOM POSTUPKU 26 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] utvrditi u kontekstu donošenja odluke o otvaranju stečajnog postupka. Prijeteća (predstojeća) insolventnost stečajnog dužnika postoji ako stečajni dužnik, prema predviđanjima, u vrijeme dospjelosti tražbina neće biti u mogućnosti da ih u cijelosti ispuni prema svim povjeriocima u zakonskom roku. Prijedlog za pokretanje stečajnog postupka, u ovom slučaju, može podnijeti samo stečajni dužnik. Tri su osnovne razlike na relaciji insolventnost i prijeteća insolventnost: kod prijeteće insolventnosti riječ je o obavezama koje nisu dospjele, kod prijeteće insolventnosti postoji opravdana sumnja da dužnik u vrijeme dospijeća neće moći ispuniti svoje obaveze i, uz to, prijedlog za otvaranje stečajnog postupka kod prijeteće insolventnosti može podnijeti jedino stečajni dužnik. Razlog za pokretanje stečajnog postupka u slučaju prijeteće insolventnosti leži prije svega u nastojanju da dužnik izađe iz postojeće krizne situacije, pri čemu u momentu podnošenja prijedloga nije potrebno da je platežno nesposoban, niti je potrebno to dokazivati. Za otvaranje stečajnog postupka zahtijeva se postojanje materijalnopravnih i procesnopravnih pretpostavki (uvjeta). Postojanje stečajnog razloga je materijalnopravna pretpostavka, propisana zakonom. Bez postojanja tog razloga nema ni otvaranja stečajnog postupka. Formalnopravni uvjet predstavlja prijedlog ovlaštene osobe za otvaranje stečajnog postupka. Procesnopravna pretpostavka referira na vjerovatnost postojanja stečajnog razloga i time na dopustivost pokretanja stečajnog postupka. Neispunjavanje ovog uvjeta ima za posljedicu odbacivanje prijedloga za otvaranje stečajnog postupka. Uvjeti za otvaranje stečajnog postupka mogu biti subjektivni i objektivni. Subjektivni uvjeti su: da postoji stečajni dužnik na čijoj imovini se može otvoriti i voditi stečajni postupak i da postoje povjerioci radi njihovog ravnomjernog i kolektivnog namirenja. Prva objektivna pretpostavke je da postoji stečajni razlog za pokretanje i vođenje stečajnog postupka, dok druga referira na potrebu da dužnik raspolaže svojom imovinom u određenom iznosu, što znači da njegovo imovinsko stanje treba da upućuje na sposobnost namirenja povjerilaca. Bez dovoljnosti imovinske supstance nema ni otvaranja, pa onda ni vođenja stečajnog postupka, izuzev u slučaju da ima toliko imovine kojom se mogu podmiriti troškovi stečajnog postupka. Prijedlog za pokretanje stečajnog postupka podnose povjerioci i stečajni dužnik. Stečajni povjerioci, kao inicijatori postupka, moraju BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 27 [ PRAVNI SAVJETNIK ] predujmiti troškove stečajnog postupka. U protivnom, stečajni sudija će rješenjem odbaciti njihov prijedlog. Stečajni sudija po primljenom prijedlogu utvrđuje postojanje razloga za pokretanje stečajnog postupka, zatim pravnu osnovanost prijedloga i da li je prijedlog podnesen od ovlaštene osobe. Stečajni sudija brine o očuvanju stečajne mase i u tom smislu poduzima mjere osiguranja pojedinačne imovinske vrijednosti, uvjetuje raspolaganje imovinom i postavlja privremenog stečajnog upravnika. Ako procijeni da je potrebno, stečajni sudija može narediti opću zabranu raspolaganja imovinom. Na taj način pravo upravljanja i raspolaganja imovinom u cijelosti prelazi na privremenog stečajnog upravnika, što se unosi u registar društava. Izlučna i razlučna prava ne mogu se ostvarivati u prethodnom postupku. Pravne radnje stečajnog dužnika će imati pravno djejstvo samo uz prethodnu saglasnost privremenog stečajnog upravnika. Za vrijeme privremene uprave privremeni stečajni upravnik je ovlašten ući u prostorije stečajnog dužnika, sa ciljem poduzimanja radnji koje se odnose na poslovodstvo i upravljanje imovinom. U tom periodu, ugovorni partner stečajnog dužnika ne može otkazati trajni obligacioni odnos. Privremeni stečajni upravnik dužan je namiriti tražbine zaposlenika, a doprinose zaposlenika samo u slučaju ako su zaposlenici zadržali radni odnos. U toku prethodnog postupka ne postoji obaveza izmirenja fiskalnih obaveza (plaćanja poreza). Član 2. Zakona o izmjenama i dopunama zakona o stečajnom postupku, koji unosi novinu u odnosu na ranije odredbe zakona (dopuna člana 69. ZoSP-a FBiH iz 2003.), predviđa: „Prije otvaranja procedure stečajnog postupka potrebno je prethodno uraditi kontrolu poslovanja, kao i kontrolu izvršene privatizacije za preduzeća koja su privatizirana ili su u procesu privatizacije.“ Privremeni stečajni upravnik ima i sljedeće obaveze: da osigura imovinu stečajnog dužnika, da utvrdi da li je imovina stečajnog dužnika dovoljna za pokrivanje stečajnog postupka i da li postoje razlozi za otvaranje stečajnog postupka, da izvrši procjenu sposobnosti za nastavak poslovanja stečajnog dužnika. Stečajni sudija nakon prijema izvještaja privremenog stečajnog upravnika zakazuje ročište radi utvrđivanja postojanja uvjeta za otvaranje stečajnog postupka. Na ročište sud poziva stečajnog dužnika, predlagača, privremenog stečajnog upravnika i eventualno vještaka. Stečajni sud, u roku od tri dana od održanog ročišta, donosi odluku o otvaranju stečajnog postupka ili odluku o odbijanju prijedloga. Otvaranjem stečajnog postupka počinje nova poslovna godina za koju se izrađuje završni račun, koji 28 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 podliježe ocjeni revizora. Stečajni sudija, uz saglasnost stečajnog dužnika, određuje revizora. Do otvaranja stečajnog postupka će doći ako je prijedlog dopušten, ako postoji stečajni razlog i ukoliko je imovina stečajnog dužnika dovoljna za pokriće troškova stečajnog postupka. Izuzetno, stečajni sudija može, bez prethodnog postupka i ispitivanja razloga za otvaranje stečajnog postupka, donijeti odluku o otvaranju stečajnog postupka u dva slučaja: ako je prijedlog za otvaranje postupka podnio likvidator, te ako je prijedlog podnio povjerilac koji ima pravomoćno rješenje za prinudnu naplatu potraživanja od dužnika i prinudna naplata nije se mogla provesti u roku od 60 dana (tzv. neposredno otvaranje stečajnog postupka). Ako stečajni sudija udovolji prijedlogu o otvaranju stečajnog postupka on istovremeno imenuje stečajnog upravnika. Rješenje obavezno sadrži firmu i sjedište, odnosno prebivalište poslovnog subjekta, osobne podatke o stečajnom upravniku, datum i sat otvaranja stečajnog postupka. Trenutak otvaranja stečajnog postupka je bitan iz razloga što tim momentom nastupaju pravne posljedice sa pravnim djelovanjem prema svim učesnicima u postupku. Rješenjem o otvaranju stečajnog postupka pozivaju se povjerioci da u roku od 30 dana prijave sudu svoja potraživanja i da obavijeste stečajnog upravnika koja prava osiguranja traže na imovini stečajnog dužnika. Uz to, rješenje sadrži i poziv dužnicima koji imaju obaveze / dugovanja prema stečajnom dužniku da izvrše iste. Rješenjem o otvaranju stečajnog postupka stečajni sudija određuje ročište za ispitivanje potraživanja povjerilaca, te ročište na kojem stečajni upravnik podnosi izvještaj o daljnem toku stečajnog postupka. 3. PRAVNE POSLJEDICE Pravne posljedice otvaranja stečajnog postupka nastupaju ex lege na dan kada je rješenje o otvaranju stečajnog postupka istaknuto na oglasnoj ploči suda. Izuzetno, pravne posljedice mogu nastupiti i prije otvaranja stečajnog postupka, ukoliko su ispunjeni uvjeti za paulijansku tužbu. Nastale pravne posljedice mogu se klasificirati kao materijalnopravne i procesno pravne. Materijalnopravne posljedice imaju za cilj da stvore preduvjete za otvaranje i vođenje stečajnog postupka. Procesnopravne posljedice prepoznajemo kao učinke koji nastaju u stečajnom postupku, ali i van njega, u drugim postupcima - procesnim odnosima (parnični, vanparnični, izvršni) u kojima se stečajni dužnik pojavljuje kao stranka u postupku. Riječ je o sljedećim posljedicama: - Trenutkom otvaranja stečajnog postupka pravo upravljanja i raspolaganja imovinom, [ PRAVNI SAVJETNIK ] koja pripada stečajnoj masi, prelazi sa stečajnog dužnika na stečajnog upravnika. U slučaju raspolaganja imovinom od strane stečajnog dužnika, na dan otvaranja stečajnog postupka, važi pretpostavka da je izvršeno nakon otvaranja stečajnog postupka. Bez pravnog učinka je raspolaganje stečajnog dužnika predmetom stečajne mase koje je učinjeno nakon otvaranja stečajnog postupka. Izuzetak od navedenog pravila su raspolaganja za koja vrijede opća pravila o zaštiti povjerenja u zemljišnje knjige i druge javne registre. - Sva nedospjela potraživanja povjerilaca od stečajnog dužnika ex lege se smatraju dospjelim. Ovo rješenje je u službi zaštite povjerilaca, jer povjeriocima čija potraživanja nisu dospjela na dan otvaranja stečajnog postupka omogućava učešće u stečajnom postupku, odnosno stjecanje statusa stečajnih povjerilaca. Sa druge strane, otvaranje stečajnog postupka nema djelovanje na nedospjela potraživanja stečajnog dužnika prema njegovim dužnicima, sa tim da ova potraživanja pripadaju stečajnoj masi kao njena aktiva. - Sva nenovčana potraživanja tretiraju se kao novčana. Potraživanja u stranoj valuti se konvertiraju u potraživanja u domaćoj valuti. Konverzija se vrši prema kursnoj vrijednosti koja je u momentu otvaranja stečajnog postupka mjerodavna za mjesto plaćanja. Navedeno rješenje je u službi jednakog tretmana stečajnih povjerilaca. - Danom otvaranja stečajnog postupka, prema članu 74. stav 1. ZoSP-a FBiH, ne prestaju ugovori o radu zaposlenika stečajnog dužnika.10 Međutim, u stavu 10 Zakon o izmjenama i dopunama ZoSP-a („Službene novine FBiH“, broj 32/04) unio je određene novine u oblast stečajnog postupka. Tako, član 1. ovog zakona, kojim se mijenja član 33, stav 2. ZoSP-a FBiH, predviđa: „Prije ostalih stečajnih povjerilaca, ali poslije povjerilaca iz stava 1. ovog člana namiruju se zaposlenici stečajnog dužnika sa potraživanjima iz radnog odnosa za posljednjih osam mjeseci do dana otvaranja stečajnog postupka, a u visini najniže plaće za svaki mjesec obračunate prema općem kolektivnom ugovoru za teritorij Federacije i doprinosima u skladu sa zakonom.“ U pogledu prestanka ugovora o radu tim zakonom (članom 3.), predviđeno je: „Poslije otvaranja stečajnog postupka, stečajni upravnik mora pismenim putem, u roku od 60 dana, raskinuti radni odnos sa zaposlenikom stečajnog dužnika na osnovu procjene da nema potrebe za radom zaposlenika u toku odvijanja stečajnog postupka... Prednost pri novom zaposlenju imaju zaposlenici kojima je prestao radni odnos poslije otvaranja stečajnog postupka ako ispunjavaju uvjete za 2. istog člana stoji odredba po kojoj je „otvaranje stečajnog postupka opravdani razlog za otkaz ugovora o radu. Otkazni rok iznosi 30 dana“. Po uporednom pravu otvaranje stečajnog postupka ne vodi ex lege prestanku radnog odnosa i otkazu ugovora o radu zaposlenika nad kojim je otvoren stečajni postupak. Otvaranjem stečajnog postupka radni odnos se pretvara u radni odnos sa stečajnim dužnikom. Stečajni upravnik može zadržati neophodan broj radnika s kojima će zaključiti nove ugovore o radu na određeno vrijeme. - Razlučno pravo ili pravo na bilo koje drugo sredstvo osiguranja stečajnih povjerilaca stečeno 60 dana prije podnošenja prijedloga za pokretanje stečajnog postupka prestaju ako se odnose na imovinu stečajnog dužnika koja ulazi u stečajnu masu. - Kod dvostranopravnih ugovora, u pogledu njihove sudbine i opstanka, značajnu ulogu ima stečajni upravnik, koji može, umjesto stečajnog dužnika, da ispuni ugovor (pravo izbora) i da zahtijeva ispunjenje ugovora od druge strane, ukoliko takav ugovor nije ispunjen (od strane stečajnog dužnika ili njegovog saugovarača) do dana otvaranja stečajnog postupka. Ukoliko stečajni upravnik odbije ispunjenje, druga strana može da ostvaruje svoje potraživanje kao stečajni povjerilac. Kada je riječ o fiksnim pravnim poslovima, druga ugovorna strana ne može tražiti njihovo ispunjenje, ali može, kao stečajni povjerilac, tražiti naknadu štete zbog njihovog neispunjenja. Naknada zbog neispunjenja predstavlja razliku između ugovorene i tržišne cijene koja u mjestu ispunjenja važi za fiksne ugovore na dan otvaranja stečajnog postupka. Stečajni dužnik ne može, po pravilu, zaključivati nove ugovore nakon otvaranja stečajnog postupka. Izuzetno, stečajni upravnik, radi spriječavanja štete po imovinu dužnika, ima pravo zaključivanja novih ugovora. - Otvaranje stečajnog postupka proizvodi pravne posljedice i na jednostrane pravne poslove, prije svega na sudbinu naloga i ponuda. Nalog koji je izdao stečajni dužnik, a koji se odnosi na imovinu koja ulazi u stečajnu masu prestaje otvaranjem stečajnog postupka, izuzev u slučaju da stečajni upravnik ne odluči drukčije. Potraživanja rad na poslovima za koje se ukazala potreba kod stečajnog dužnika.“ U drugom stavu istog člana, u pogledu potraživanja zaposlenika, navodi se: „Zahtjevi koji za zaposlenike mogu nastati na osnovu prestanka ugovora o radu, kao što su naknada štete zbog prijevremenog prestanka ugovora o radu ili otpremnine, mogu se ostvarivati samo kao stečajna potraživanja općeg isplatnog reda...“ BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 29 [ PRAVNI SAVJETNIK ] nalogoprimca nastala (izvršenjem naloga) nakon otvaranja stečajnog postupka namiruju se kao potraživanja povjerilaca stečajne mase. Ponude koje je učinio stečajni dužnik prestaju da važe ako nisu prihvaćene do dana otvaranja stečajnog postupka, izuzev ako stečajni upravnik ne odluči drugačije. - Ugovore o najmu ili zakupu nepokretnih stvari ili prostorija, zaključene prije otvaranja stečajnog postupka sa zakupodavcima, stečajni upravnik može otkazati na kraju svakog mjeseca uz otkazni rok od dva mjeseca. U slučaju otkaza druga strana može, kao stečajni povjerilac, zbog prijevremenog prestanka ugovornog odnosa, zahtijevati naknadu štete. Ugovornim stranama na raspolaganju stoji odustanak ugovora u slučaju da stečajni upravnik nije, u vrijeme otvaranja stečajnog postupka, stupio u posjed nekretnine ili prostorije. Najamni ili zakupni odnos, u kojima je stečajni dužnik u svojstvu najmoprimca ili zakupca, druga strana ne može otkazati nakon prijedloga za otvaranje stečajnog postupka zbog zakašnjenja u plaćanju najamnine ili zakupnine koja je nastupila u vrijeme prije podnošenja prijedloga za otvaranje stečajnog postupka, kao ni zbog pogoršanja imovinskih odnosa stečajnog dužnika. - Razvrgnuće imovinske zajednice stečajnog dužnika sa trećim osobama ne može se ostvariti u stečajnom postupku, već po pravilima vanparničnog i izvršnog postupka. Bez pravnog učinka smatrat će se ugovorne odredbe kojima se u navedenim imovinskim (pravnim) zajednicama isključuje trajno ili za određeno vrijeme pravo na zahtjev razvrgnuća zajednice, odnosno kojima se za to određuje poseban otkazni rok. Pravo na razvrgnuće imovinske zajednice je nezastarivo. Zajedničari razvrgnute pravne zajednice zadržavaju pravo na odvojeno namirenje njihovih potraživanja za obaveze koje su nastale u pravnoj zajednici. U slučaju nasljedničkih prava, ukoliko je stečajni dužnik stekao nasljedstvo poslije otvaranja stečajnog postupka, nasljedničku izjavu daje stečajni upravnik. - Gase se stari računi stečajnog dužnika, a stečajni upravnik otvara nove račune na koje prebacuje sredstva sa ugašenih računa. Navedeni postupak implicira prestanak prava osoba koje su bile ovlaštene da raspolažu imovinom stečajnog dužnika na tim računima. - Vrši se promjena u firmi društva (stečajnog dužnika) u koju se upisuje oznaka „u stečaju“, uz navođenje ovih promjena i u registru društava. Time se, u skladu sa načelom pravne sigurnosti, obavještavaju sve treće osobe, prvenstveno poslovni partneri, uključujući potencijalne, o novonastaloj situaciji u stečajnom dužniku. 30 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 - Osobna odgovornost članova društva tiče se otvaranja stečaja nad dužnikom pojedincem (komplementar u komanditnom društvu, osnivač društva sa neograničenom odgovornošću, obrtnik). Prema ZoSP-u FBiH, stečajni dužnik može također biti i društvo sa neograničenom odgovornošću i komanditno društvo, u kojem slučaju se na takve subjekte primjenjuju odredbe o osobnoj odgovornosti članova društva. Član 64. ZoSP-a FBiH kaže: „Ako je stečajni postupak otvoren nad društvom čiji članovi osobno odgovaraju za obaveze društva, zahtjeve protiv članova društva po osnovu njihove osobne odgovornosti, koji proizlaze iz ovog ili drugog zakona za vrijeme stečajnog postupka, može ostvariti samo stečajni upravnik.“ - Otvaranjem stečajnog postupka prekidaju se svi sudski i arbitražni postupci protiv stečajnog dužnika (kao tuženog), ako se sporovi odnose na imovinu dužnika koja sačinjava stečajnu masu. U ovom slučaju stečajni upravnik može preuzeti navedene sporove, ako se odnose na izlučenje dijelova imovine dužnika iz stečajne mase, zatim na odvojeno namirenje ili na dugove stečajne mase. Međutim, pravne sporove u kojima je stečajni dužnik tužitelj, a koji se odnose na stečajnu masu, stečajni upravnik može nastaviti pred sudom ili arbitražom. - Izvršni postupci koji su u toku prekidaju se. Također, ne može se tražiti osiguranje na imovini ili dijelovima imovine koja ulazi u stečajnu masu. Nakon otvaranja stečajnog postupka, stečajni povjerioci ne mogu protiv stečajnog dužnika pokretati postupak prinudnog izvršenja dospjelih potraživanja, niti njihovo prinudno osiguranje radi izvršenja. Stečajni sud može u toku stečajnog postupka odrediti privremene mjere osiguranja sa ciljem: spriječavanja protupravnog oštećenja, spriječavanja nasilja, otklanjanja nenadoknadive štete. Otvaranjem stečajnog postupka svako prinudno izvršenje na temelju postojećeg izvršnog naslova smatra se nedopuštenim. Izuzetak se odnosi na razlučne povjerioce koji mogu u pogledu nespornih i dospjelih potraživanja pokretati postupak prinudnog izvršenja i osiguranja i nakon otvaranja stečajnog postupka. Ako se radi o prinudnom izvršenju koje se odnosi na dugove stečajne mase, a koji nisu nastali radnjama stečajnog upravnika, pravilo je da ono nije dopušteno u roku od šest mjeseci od otvaranja stečajnog postupka, s izuzetkom: obaveza stečajne mase iz dvostranoobavezujućih ugovora čije je ispunjenje izabrao stečajni upravnik, obaveza iz trajnih obligacionih odnosa po isteku prvog roka unutar kojeg je stečajni upravnik mogao otkazati ugovor i obaveza iz radnog odnosa ili drugog trajnog obligacionog odnosa, u slučaju da je stečajni [ PRAVNI SAVJETNIK ] upravnik tražio ispunjenje protučinidbe u korist stečajne mase. - Sva uzajamna potraživanja povjerilaca i protupotraživanja stečajnog dužnika, za koja su postojali uvjeti za kompenzaciju prije otvaranja stečajnog postupka, pravno se smatraju prebijenim i ne prijavljuju se u stečajnu masu. Radi se o zakonskom prebijanju i ono je u stečajnom postupku olakšano, jer se, iz razloga pravičnosti i ekonomičnosti, ne traži ispunjenje svih uvjeta. Po našem stečajnom pravu, postoje četiri oblika prebijanja potraživanja povjerilaca sa protupotraživanjem stečajnog dužnika: prebijanje dospjelih potraživanja, prebijanje nedospjelih potraživanja, prebijanje novčanih potraživanja i prebijanje uvjetnih potraživanja.11 4. REORGANIZACIJA, INSTRUMENTI POMOĆI I INSTRUMENTI ZAŠTITE Reorganizacija stečajnog dužnika je institut koji je uveden ZoSP-om FBiH iz 2003. godine umjesto prinudnog poravnanja u stečajnom postupku. Radi se o fazi stečajnog postupka koja značajno može promijeniti tok postupka, na način da omogući opstanak, odnosno nastavak poslovanja stečajnom dužniku. Reorganizacija predstavlja poseban postupak kojim se uspostavlja novi pravni odnos između učesnika u stečajnom postupku.12 Provođenje reorganizacije 11 Nakon otvaranja stečajnog postupka kompenzacija određenih potraživanja povjerilaca je nedopuštena u sljedećim slučajevima: ako je povjerilac svoje potraživanje stekao nakon otvaranja stečajnog postupka, obično putem cesije, od drugog povjerioca; ako je stečajni povjerilac stekao mogućnost prebijanja pravnom radnjom koja se može pobijati; ako je obaveza stečajnog povjerioca nastala nakon otvaranja stečajnog postupka; ako je povjerilac povezana osoba (postoji sukob interesa - npr. bračni drug stečajnog dužnika), a stečajni dužnik prema toj osobi ima neko potraživanje koje je nastalo ili dospjelo u periodu od šest mjeseci prije podnošenja prijedloga za otvaranje stečajnog postupka, i ako povjerilac čije potraživanje treba biti ispunjeno iz imovine stečajnog dužnika, koja ne ulazi u stečajnu masu, duguje nešto stečajnoj masi. Edin Rizvanović, op. cit., str. 199. 12 U SAD, institut reorganizacije (bankruptcy reorganization) uveden je zakonom o stečaju 1978. godine. Osim ovog instituta, sa periodom trajanja do 19 mjeseci, postoji i institut pre-peck plana - unaprijed pripremljen plan reorganizacije, čije trajanje je ograničeno na period od maksimalno 90 dana. Ovim planom omogućava se redefiniranje dužničko-povjerilačkih odnosa može imati korisne učinke za sve zainteresirane strane. Za stečajnog dužnika to znači izbjegavanje prestanka rada i put ka oporavku. Za stečajne povjerioce - koji realizacijom ovog plana mogu dobiti više nego što bi dobili raspodjelom stečajne mase, stvaranje povoljnijih uvjeta za njihovo namirenje u cijelosti. Korist od reorganizacije mogu imati i dioničari, kao i osnivači, odnosno vlasnici stečajnog dužnika jer neće doći do propasti njihovih uloga. Interes za uspjehom stečajnog plana ima i društvena zajednica, na čijem području djeluje stečajni dužnik. U zbirnom izrazu, reorganizacija postaje općedruštveni interes jer doprinosi smanjenju, odnosno ublažavanju ekonomskih i socijalnih problema. Reorganizacija stečajnog dužnika je moguća nakon otvaranja stečajnog postupka do završnog ročišta za glavnu diobu stečajne mase. Stečajni plan može podnijeti stečajni dužnik zajedno sa prijedlogom za otvaranje stečajnog postupka, a nakon otvaranja stečajnog postupka stečajni plan mogu stečajnom sudu podnijeti stečajni upravnik i stečajni dužnik. U slučaju usvajanja plana reorganizacije ne provodi se unovčenje imovine stečajnog dužnika, niti dioba stečajne mase. Ono što u principijelnom smislu nije dobro rješenje u federalnom ZoSP-u (član 142) jeste fakultativnost izrade stečajnog plana: „Nakon otvaranja stečajnog postupka dopušteno je izraditi stečajni plan u kojem se može odstupiti od zakonskih odredaba o unovčenju i raspodjeli stečajne mase.“ Stečajni plan se sastoji iz dva dijela: pripremnih osnova i osnova za provođenje između stečajnog dužnika i povjerilaca, te uz to rješavanje poteškoća u poslovanju putem statusnih i organizacijskih promjena stečajnog dužnika. U Francuskoj također postoji institut reorganizacije (redressment). Odluku o primjeni reorganizacije donosi sud, optirajući između odluke o likvidaciji i odluke o oporavku dužnika. U njemačkom stečajnom zakonodavstvu reorganizacija omogućava bolje namirenje povjerilaca, dok plan reorganizacije može imati dobrovoljni (ugovorni) ili prinudni karakter, a podijeljen je u tri dijela: prvi dio obuhvata izradu sadržaja plana i utvrđivanje prava povjerilaca, drugi dio se tiče prihvatanja plana, dok nadzor nad primjenom usvojenog i potvrđenog stečajnog plana predstavlja treći dio. Osim stečajnog plana, njemački propisi i praksa poznaju rehabilitacioni plan, kojim se nastoji ostvariti ozdravljenje i nastavak poslovanja stečajnog dužnika, uz mogućnost prijenosa poslova stečajnog dužnika na treće osobe, sa ciljem lakšeg namirenja potraživanja stečajnih povjerilaca. Ibid., str. 205. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 31 [ PRAVNI SAVJETNIK ] plana. U pripremnim osnovama naznačavaju se mjere koje su poduzete prije otvaranja stečajnog postupka, odnosno koje tek treba poduzeti sa ciljem stvaranja realnih mogućnosti za ostvarenje prava učesnika u stečajnom planu. Osnove za provođenje plana sadrže temeljne odrednice o promjeni pravnog položaja stečajnog dužnika i drugih učesnika. U tom smislu stečajni plan sadrži: način i iznose do kojih povjerioci trebaju biti isplaćeni, mogućnost i način konverzije potraživanja povjerilaca u kapital stečajnog dužnika, stupanj do kojeg se dužniku može oprostiti njegov dug, načini kompenzacije, finansijska prognoza i mjere koje se namjeravaju poduzeti sa ciljem reetabliranja sposobnosti tržišnog natjecanja, mjere za smanjenje broja zaposlenih, izvor finansiranja za primjenu stečajnog plana. Navedeni proces podrazumijeva i razvrstavanje svih učesnika u posebne grupe. O stečajnom planu zainteresirane strane se izjašnjavaju na ročištu koje se ne može održati prije ročišta za ispitivanje prijavljenih potraživanja. Svaka grupa sa pravom glasa posebno se izjašnjava o stečajnom planu.13 Prava razlučnih povjerilaca ne mogu se stečajnim planom mijenjati niti smanjivati bez njihove saglasnosti. Ukoliko stečajni plan prihvate stečajni dužnik i povjerioci, onda odluku o njemu donosi stečajni sud rješenjem o prihvatanju ili odbacivanju stečajnog plana.14 13 Prema članu 142. ZoSP-a, stečajnim planom ovlašteni podnosilac može predložiti da se umjesto stečaja nad imovinom stečajnog dužnika omogući: da se ostavi imovina (sva ili dio) stečajnom dužniku radi nastavljanja poslovanja; da se izvrši statusna promjena spajanja ili pripajanja; da se prenese dio ili sva imovina stečajnog dužnika na jedan ili više postojećih poslovnih subjekata, ili subjekata koji će se tek osnovati; da se smanje ili odgode isplate obaveza stečajnog dužnika; da se proda sva ili dio imovine stečajnog dužnika; da se odredi način namirenja povjerilaca; da neko preuzme garanciju za ispunjenje obaveza stečajnog dužnika; pretvaranje tražbina povjerilaca u uloge; smanjenje ili odgodu isplate obaveza stečajnog dužnika; emitiranje dionica. 14 Stečajni sud će po službenoj dužnosti odbaciti stečajni plan, shodno članu 156. ZoSP-a, ako: nisu poštovani propisi o pravu na podnošenje i sadržaju plana, te ako podnositelj plana taj nedostatak ne može otkloniti ili ga ne otkloni unutar primjerenog roka koji mu je sud odredio, ako očito nema izgleda da stečajni plan prihvate povjerioci ili potvrdi sud, kao i da se prava koja bi sudionici trebali steći po osnovi za sprovođenje plana očito ne mogu ostvariti. 32 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 U statusne oblike reorganizacije spadaju sljedeće mjere: promjena djelatnosti dužnika, konverzija duga u dionički kapital, zatvaranje neprofitabilnih pogona, otpuštanje zaposlenika, statusne promjene - spajanje, pripajanje, investiciona ulaganja, izmjena statuta i drugih općih akata stečajnog dužnika. Obligacionopravni oblici stečajnog plana i u njih prije svega spadaju: oprost duga u cjelini ili djelomično, odlaganje otplate dugova, osporavanje potraživanja koja nisu pravno valjana, ili ugovaranje plaćanja u ratama, prodaja imovine iz stečajne mase, izmjena rokova dospjelosti kamatnih stopa, raskid postojećih nepovoljnih ugovora, uzimanje novih kredita i sl. Potvrđeni stečajni plan ima snagu izvršne sudske isprave. Pravomoćnošću rješenja o potvrđivanju stečajnog plana stečajni povjerioci s utvrđenim potraživanjima koja nisu osporena imaju pravo da pokrenu postupak prinudnog izvršenja protiv stečajnog dužnika. Uz to, sud donosi rješenje o zaključenju stečajnog postupka, na temelju kojeg se vrši razrješenje stečajnog upravnika, te utvrđuje prestanak rada članova skupštine povjerilaca, odnosno odbora povjerilaca. Izuzetno, odbor povjerilaca će nastaviti djelovati u slučaju da je predviđena kontrola izvršenja stečajnog plana. Stečajni upravnik će prije zaključenja stečajnog postupka isplatiti nesporne obaveze stečajne mase, a za sporne je dužan dati adekvatno osiguranje. INSTITUT DRŽAVNE POMOĆI Zakonom o sistemu državne pomoći15 (ZSDP) vrši se introdukcija instituta državne pomoći (državnog intervencionizma) u naš poslovni sistem, sa ciljem ostvarenja bolje koordinacije i usmjeravanja javnih sredstava u razvojne projekte, poboljšanje konkurentnosti zemlje i ostvarenja ravnomjernog razvoja svih krajeva BiH. Pored toga, intencija je da se domaćom politikom državne pomoći osigura: promocija fer konkurencije i slobodne trgovine, svrsishodnije korištenje javnih sredstava i privlačenje direktnih 15 Državna pomoć je svaki stvarni ili potencijalni javni rashod ili umanjeno ostvarenje javnog prihoda, postojećeg, planiranog ili potencijalnog, koja može biti dodijeljena ili planirana direktno ili indirektno od strane davatelja državne pomoći, u bilo kom obliku, čime se narušava ili postoji opasnost od narušavanja konkurencije na tržištu stavljajući u povoljniji položaj određene privredne subjekte, proizvodnju ili trgovinu određenih proizvoda ili pružanje određenih usluga, ukoliko to utječe na ispunjavanje međunarodnih obaveza BiH iz ove oblasti; član 3. ZSDP-a, „Službeni glasnik BiH“, br. 10/12. [ PRAVNI SAVJETNIK ] stranih ulaganja. Istovremeno, uspostava nezavisnog tijela za kontrolu državne pomoći je uvjet iz člana 71. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, odnosno člana 36. PTS-a, zatim člana 21. CEFTA-e 2006, kao i člana 18. Sporazuma o osnivanju energetske zajednice jugoistočne Evrope. Ovim zakonom uređuju se opći uvjeti za dodjelu, kontrola dodjele i korištenja, odobravanje i povrat nezakonito dodijeljene državne pomoći, popis državne pomoći i izvještavanje o državnoj pomoći, sa ciljem uspostavljanja i osiguranja konkurentnih tržišnih uvjeta, kao i izvršavanja preuzetih obaveza po zaključenim međunarodnim ugovorima koji sadrže odredbe o državnoj pomoći.16 Zakonodavac u određenju instrumenata državne pomoći koristi termin vrste državne pomoći, te u tom kontekstu, pod istim smatra: subvencije, nepovratnu pomoć, izuzeća, poreske olakšice, otpis ili preuzimanje duga, kredite sa preferencijalnim kamatnim stopama... i druge vrste pomoći kojima se privredni subjekti dovode u povoljniji položaj u pogledu konkurenosti na tržištu u odnosu na ostale tržišne učesnike (pomoć za sanaciju, restrukturiranje, istraživanje i razvoj...). Pod nedozvoljenom državnom pomoći smatra se pomoć u bilo kom obliku koja narušava ili prijeti da naruši tržišnu konkurenciju davanjem prednosti određenim privrednim subjektima, proizvodnji ili trgovini određenih proizvoda ili pružanju određenih usluga, u mjeri u kojoj to može utjecati na ispunjavanje obaveza BiH u međunarodnim sporazumima. Takva pomoć nije u skladu sa ZSDP-om. Državna pomoć dodijeljena protivno odredbama ovog zakona, odnosno bez ili protivno odredbama odluke Vijeća za državnu pomoć, nezakonita je i mora se izvršiti povrat. Pod dozvoljenom državnom pomoći po ZSDP-u BiH smatra se: pomoć socijalnog karaktera koja se dodjeljuje pojedinačnim korisnicima bez diskriminacije u pogledu porijekla robe, proizvoda koji čine dodijeljenu državnu pomoć; pomoć za naknadu materijalne štete prouzrokovane prirodnim nepogodama ili drugim vanrednim okolnostima; finansijska podrška pravnim i fizičkim osobama kojima je, u skladu sa posebnim pravilima, povjereno obavljanje usluga od općeg ekonomskog interesa ili 16 Zakon se ne primjenjuje na: državnu pomoć za poljoprivredu i ribarstvo, državnu pomoć nacionalnoj sigurnosti ili vojnoj industriji, uključujući pomoć dodijeljenu za tehnologiju dvostruke namjene, pod uvjetom da je svrha te pomoći da subvencionira robe i tehnologiju koje su namijenjene isključivo u svrhe nacionalne sigurnosti ili odbrane, kao ni na javnu potrošnju za infrastrukturu. dodijeljeno isključivo pravo obavljanja određenih djelatnosti; pomoć koja je usklađena sa pravilom de minimis u skladu sa članom 2. tačka c) ZSDP-a, koji glasi: „Državna pomoć male vrijednosti je državna pomoć jednom privrednom subjektu za bilo koju svrhu koja se dodjeljuje jednom ili više puta i koja ne prelazi iznos koji se primjenjuje u skladu s odgovarajućim pravilima EU o de minimis pomoći za taj privredni subjekt u toku bilo kog perioda od tri fiskalne godine.“ Državna pomoć koja prelazi iznos de minimis može biti dozvoljena odlukom Vijeća, i.a., u sljedećim slučajevima: pomoć koja olakšava razvoj određenih ekonomskih djelatnosti ili određenih ekonomskih područja, ukoliko takva pomoć ne utječe nepovoljno na uvjete trgovanja sa kojima se BiH složila u međunarodnim sporazumima, i naročito: pomoć malim i srednjim preduzećima, uključujući pomoć za unapređenje izvoza kroz djelatnosti kao što su učešće na međunarodnim sajmovima, pomoć za zaštitu životne sredine i uštedu energije, pomoć u obeštećivanju, spašavanju ili restrukturiranju ekonomskih subjekata, pomoć za obuku zaposlenih, pomoć za stvaranje novih radnih mjesta (zapošljavanje), pomoć za istraživanje i razvoj.17 Pobijanje pravnih radnji stečajnog dužnika Predmet pobijanja su pravne radnje stečajnog dužnika učinjene prije otvaranja stečajnog postupka koje su po svom djejstvu doprinijele smanjenju imovine stečajnog dužnika i, po pravilu, povredi načela ravnopravnosti povjerilaca. Osporavane pravne radnje, po svojoj prirodi, mogu biti aktivne (odricanje od tužbenog zahtjeva) ili pasivne (propuštanjem, npr. nepodnošenjem tužbe za potraživanje). Povoljniji položaj povjerilaca može biti rezultat: isplate nepostojećeg potraživanja, kompenzacije potraživanja koja se ne mogu prebiti, isplate zastarjelog duga i sl. Pobijanje se prvenstveno odnosi na radnje dužnika: koje su učinjene u periodu od 17 Prema ZSDP-u, davatelji državne pomoći su: Bosna i Hercegovina, Federacija BiH, Republika Srpska, Brčko Distrikt BiH, kantonalne, gradske i općinske uprave putem ovlaštenih pravnih osoba, te svaka pravna osoba koja dodjeljuje ili upravlja državnom pomoći, dok se korisnicima državne pomoći smatraju privredni subjekti koji obavljaju privrednu djelatnost učestvujući na tržištu putem proizvodnje ili trgovine roba i/ili usluga. Vijeće za državnu pomoć je glavni organ koji ima isključivu nadležnost za odobravanje programa državne pomoći, za povrat nezakonito dodijeljene državne pomoći, te za uspostavljanje i upravljanje popisom državne pomoći. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 33 [ PRAVNI SAVJETNIK ] šest mjeseci prije podnošenja prijedloga za pokretanje stečajnog postupka, sa tim da je u vrijeme njihovog poduzimanja stečajni dužnik bio insolventan, ili je povjerilac, u to vrijeme, znao za insolventnost, odnosno za to nije znao zbog grube nepažnje; koje su učinjene nakon podnošenja prijedloga za otvaranje stečajnog postupka, a povjerilac je znao za insolventnost dužnika, odnosno za podnošenje prijedloga za pokretanje stečajnog postupka, ili to zbog grube nepažnje nije znao. Pobijati se može i pravna radnja koja je omogućila stečajnom povjeriocu neuobičajeno osiguranje ili namirenje, koje on nije, odnosno na taj način ili u to vrijeme, imao pravo zahtijevati, pod uvjetom da je pravna radnja poduzeta mjesec dana prije podnošenja prijedloga za otvaranje stečajnog postupka, ili nakon podnošenja prijedloga, odnosno ako je pravna radnja poduzeta u toku trećeg ili drugog mjeseca prije podnošenja prijedloga za otvaranje stečajnog postupka, a stečajni dužnik je u vrijeme pravne radnje bio insolventan. Pored toga, pobijati se mogu i pravne radnje stečajnog dužnika kojima je on imovinom, koja ulazi u stečajnu masu, raspolagao besplatno ili u bescijenje.18 Pobijanje se vrši paulijanskom tužbom (actio pauliana) koja se može podnijeti u roku od dvije godine, računajući od dana otvaranja stečajnog postupka. Pobijanje, osim tužbom, se može vršiti i isticanjem protutužbe ili prigovora u parnici. Aktivno legitimirani za podnošenje paulijanske tužbe su stečajni upravnik i povjerioci. Stečajni povjerioci mogu pobijati pravne radnje stečajnog dužnika pod uvjetom da stečajni upravnik, na njihov poziv, ne pokrene sudski spor u roku od 30 dana, od dana prijema poziva za pokretanje spora. Pasivno legitimirana (tužena) strana ili protivnik pobijanja je osoba u čiju korist je poduzeta pobojna pravna radnja, ili njegov pravni sljednik. Pobijanje se poduzima radi vraćanja u dužnikovu imovinu onoga što je pobojnom radnjom iz nje izašlo, a što je rezultiralo smanjenjem njene vrijednosti. Ukoliko usvoji tužbeni zahtjev, sud neće poništiti pravni posao (radnju) već će taj pravni posao biti bez pravnog djejstva prema stečajnoj masi. Primatelj činidbe bez naknade ili uz neznatnu naknadu mora vratiti ono što je primio samo ako je time obogaćen, osim ako je znao ili je morao znati da se tom činidbom oštećuju povjerioci. U slučaju da je nastupila šteta na stvari 18 U ovom slučaju pobijanjem mogu biti obuhvaćene pravne radnje koje su učinjene pet godina prije podnošenja prijedloga za otvaranje stečajnog postupka ili nakon tog roka, sa namjerom oštećenja povjerilaca, pod uvjetom da je druga ugovorna strana, u vrijeme poduzimanja radnje, znala za namjeru stečajnog dužnika. 34 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 (propast ili oštećenje) protivnik pobijanja će biti dužan nadoknaditi svu materijalnu štetu (prostu štetu i izgubljenu dobit). KRIVIČNOPRAVNA ZAŠTITA U odnosu na stečaj, federalni propisi poznaju sljedeća krivična djela: prouzrokovanje stečaja, lažni stečaj, zloupotreba u stečajnom postupku i oštećenje povjerilaca.19 Prouzrokovanje stečaja, odnosno osnovni oblik ovog krivičnog djela - član 243. KZFBiH, čini ko znajući za svoju prezaduženost ili nesposobnost za plaćanje, obustavljajući naplaćivanje svojih tražbina, sa ciljem da smanji buduću stečajnu masu, prekomjerno troši, otuđuje imovinu u bescijenje, preuzme nesrazmjernu obavezu, lakomisleno koristi ili daje zajmove, sklopi posao s osobom nesposobnom za plaćanje, propusti blagovremeno naplatiti svoje tražbine ili na drugi način koji je u očitoj suprotnosti s urednim privređivanjem, umanji svoju imovinu. Učinitelj može biti svaka osoba, znači i dužnik pojedinac uz odgovornu osobu u pravnoj osobi - stečajnom dužniku. Posljedica krivičnog djela je umanjenje imovine i ona može nastupiti usljed jedne ili više navedenih radnji. Za krivičnu odgovornost potreban je umišljaj, koji je također višestruk, počev od svijesti o 19 U neposrednoj vezi sa navedenim krivičnim djelima su i: zloupotreba u postupku privatizacije, nesavjesno privredno poslovanje i izrada lažnog bilansa. Osnovni oblik krivičnog djela zloupotrebe u postupku privatizacije čini ko u postupku privatizacije, sa ciljem da sebi ili drugoj osobi pribavi kakvu korist, drugom nanese kakvu štetu ili teže povrijedi prava drugog, smanji kupoprodajnu cijenu ili omogući kupovinu znatno ispod cijene pravne osobe u privatizaciji, dajući netačne podatke ili skrivajući podatke o imovini, prihodima, teretima, rashodima i drugim pravima ili činjenicama od utjecaja na utvrđivanje stvarne cijene. Nesavjesno privredno poslovanje - krivično djelo čini odgovorna osoba u pravnoj osobi koja kršenjem zakona ili drugog propisa u FBiH očito nesavjesno posluje i time prouzrokuje znatnu imovinsku štetu toj pravnoj osobi. Izrada lažnog bilansa - ovo krivično djelo čini ko, sa ciljem da sebi ili drugom pribavi kakvu korist ili da drugom nanese kakvu štetu u pravnoj osobi, izradi lažni bilans kojim se utvrđuje dobit ili gubitak te pravne osobe ili kojim se utvrđuje udio svakog člana pravne osobe u dobiti ili gubitku; O navedenim i drugim krivičnim djelima vidjeti u: Zvonimir Tomić, Krivično pravo II, posebni dio, Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu, 2007. [ PRAVNI SAVJETNIK ] vlastitoj prezaduženosti ili nesposobnosti za plaćanje, zatim svijesti o poduzimanju nekog od navedenih oblika radnje učinjenja, kao i svijesti da su to radnje koje dovode ili mogu dovesti do umanjenja „vlastite“ imovine i uz to svijesti da se sve to čini s određenim ciljem - umanjenje buduće stečajne mase. - Lažni stečaj - krivično djelo (u osnovnom obliku) čini ko u cilju izbjegavanja plaćanja svojih obaveza, prividnim ili stvarnim umanjenjem svoje imovine prouzrokuje stečaj tako što: cijelu ili dio imovine prividno ili ispod tržišne vrijednosti proda, prikrije, besplatno ustupi ili uništi, zaključi fiktivne ugovore o dugu ili prizna nepostojeće tražbine, prikrije, uništi, preinači ili tako vodi poslovne knjige, isprave ili spise koje je po zakonu ili drugom propisu obavezan voditi, da se iz njih ne može utvrditi stvarno imovinsko stanje ili to stanje sačinjavanjem lažnih isprava ili na drugi način prikaže takvim da se po toj osnovi može otvoriti stečaj. Posljedica djela sastoji se u prouzrokovanju stečaja, u ovom slučaju lažnog, jer se po pravilu radi o poslovnim subjektima koji su do momenta poduzimanja nekih od navedenih oblika radnje pozitivno poslovali. Za krivičnu odgovornost potreban je direktni umišljaj (postupanje u tačno određenom cilju). - Kod zloupotrebe u stečajnom postupku postoje tri oblika krivičnog djela: poseban oblik prevare, zatim poseban oblik primanja mita i, treći oblik - aktivno podmićivanje. Krivično djelo čini onaj ko u stečajnom postupku prijavi lažnu tražbinu (nije uopće postojala ili je postojala, ali je namirena) ili tražbinu u lažnom isplatnom redu da bi time ostvario pravo koje mu ne pripada. Za krivičnu odgovornost potreban je direktni umišljaj. Drugi oblik krivičnog djela čini povjerilac ili član odbora povjerilaca ili stečajni upravnik kroz koruptivno ponašanje (primanje imovinske koristi za sebe ili drugog, ili obećanje imovinske koristi...), dok treći oblik čini onaj ko povjeriocu, članu odbora povjerilaca ili stečajnom upravniku da ili obeća imovinsku korist. - Oštećenje povjerilaca - krivično djelo čini onaj ko, znajući da je postao nesposoban za plaćanje, isplatom duga ili na drugi način stavi kojeg povjerioca u povoljniji položaj i time ošteti najmanje jednog od svojih povjerilaca. Za krivičnu odgovornost potreban je umišljaj - svijest o stavljanu povjerioca u povoljniji položaj i svijest da će se time nanijeti šteta drugim povjeriocima, kao i svijest da je učinitelj znao da je postao platežno nesposoban. Teži oblik krivičnog djela čini odgovorna osoba u pravnoj osobi koja, znajući da je pravna osoba postala nesposobna za plaćanje, u cilju izigravanja ili oštećenja povjerilaca, prizna neistinitu tražbinu, sastavi lažni ugovor ili drugom prevarnom radnjom ošteti povjerioca pravne osobe. 5. ZAKLJUČAK Brojne ekonomske i socijalne konotacije svjedoče o značaju što ga stečaj ima za poslovni sistem i društvo u cjelini. U prethodnom sistemu, govorimo o relativno kratkoj vremenskoj distanci, stečaj je bio nepoželjan institut, nužno zlo, te je, slijedom načela supsidijarnosti, bio marginaliziran u odnosu na sanaciju i prinudno poravnanje. Danas imamo sasvim drugačiju sliku, odnosno krajnost, a to je poistovjećivanje stečaja sa likvidacijom što, uvažavajući mnogostruke posljedice, predstavlja, i.a., nepoštivanje standarda i smisla pokretanja stečajnog postupka - evidentiranje teškoća u poslovanju, što je znak povjeriocima, tržišnim učesnicima i državi da (na interesnoj osnovi) adekvatno reagiraju. Utvrđeni model privatizacije je otežao, skoro spriječio, akceptiranje supstance stečaja. U prilog tome je i neiskorištenost odredbi zakona o stečajnom postupku o potrebi kontrole poslovanja, odnosno kontroli izvršene privatizacije. Nepostojanje volje za afirmativnijim odnosom prema stečaju posebno je vidljiva kroz fakultativnost reorganizacije stečajnog dužnika što, kada se ima u vidu brojnost stečajeva, samo usložnjava postojeću situaciju. Na to se naslanjaju problemi u pogledu introdukcije državnog intervencionizma, što bi, u našem slučaju, značilo potrebu usklađivanja sa standardima EU. To znači da treba dosljedno primjenjivati zakon o sistemu državne pomoći, koji predviđa mjere za poslovne subjekte u krizi i to direktno kroz - obeštećivanje, spašavanje, restrukturiranje ili preventivno: kroz pomoć malim i srednjim preduzećima, za zapošljavanje, obuku, i sl., što je bitno ne samo s ekonomskog, već i socijalnog aspekta. Zakonske postavke, shodno navedenom, treba pretočiti u fiskalni okvir, kako bi, uz aktivnu ulogu Vijeća za državnu pomoć, intervencija države, u ovom segmentu, postala konkretnija, a time i efikasnija. Pored toga, nije u dovoljnoj mjeri iskorišten osnovni pravni instrument za zaštitu interesa povjerilaca (i države) paulijanska tužba. Izmjene su potrebne i u oblasti krivičnog zakonodavstva (privredna krivična djela - u vezi sa stečajem) u smislu otklanjanja prepreka u dokazivanju postojanja krivične odgovornosti, pri čemu se prvenstveno misli na umišljaj, odnosno direktni umišljaj. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 35 [ PRAVNI SAVJETNIK ] INFORMACIONI SISTEMI U JAVNOJ UPRAVI DOC. DR. MILICA TEPŠIĆ E-MAIL: MILICATEPSIC@GMAIL.COM Sažetak Informacioni sistemi u javnoj upravi su tipični pravni informacioni sistemi. Svoje funkcionalne karakteristike zasnivaju na zakonskim i drugim propisanim kriterijumima i svrstavaju se u posebne informacione sisteme. Kvalitet rada savremene javne uprave proizlazi iz sposobnosti informacionog sistema da na najbolji način iskoristi interne i eksterne podatke i informacije, te ih pretvori u osnovu za savremeni rad, odlučivanje i upravljanje. Na taj način se javna uprava transformiše u elektronsku upravu koja će omogućiti korisnicima usluga da se obrate javnoj upravi u bilo koje vrijeme, za bilo koju potrebu i iz bilo kog mjesta. Takva javna uprava je potpuno i stalno operativna i pretpostavlja integraciju svih informacionih sistema i podsistema. Ključne riječi: javna uprava, informacioni sistem, baze podataka, elektronska uprava 1. UVOD Kako reče Bill Gates (Bil Gejts),1 osnivač i počasni predsjednik korporacije Microsoft (Majkrosoft), jedne od najuspješnijih svjetskih kompanija: „Tajna poslovnog uspjeha u digitalnom dobu je uspjeh informacionog sistema.“ Razvoj informacionog sistema (IS) za potrebe javne uprave je veoma složen i dugotrajan posao. Organi uprave i jedinica lokalne samouprave prikupljaju, sređuju i prenose veliki broj informacija potrebnih za realizaciju mnogih i složenih poslova i zadataka koji su im povjereni. Donošenje odgovarajućih odluka o nekom predmetu i njegovo rješavanje može se posmatrati kao završna faza kojoj prethodi niz različitih pripremnih radnji čiji je cilj da se neko pitanje što potpunije sagleda sa raznih aspekata, kao i da se pripremi materijal za donošenje jednog ili više alternativnih prijedloga 1 Izvor podataka: B. Gates, C. Hemingway, Poslovanje brzinom misli, Izvori, Zagreb, 1999, str. 250. 36 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] koji služe pri formulisanju definitivne odluke. Tako je u radu javne uprave karakteristična obrada najrazličitijih podataka, kao aktivnosti čiji je cilj njihovo prikupljanje, selekcija, obrada, vrednovanje i korišćenje. IS javne uprave sadrži veliki broj podataka (baza podataka) a to su: matični podaci građana, katastar zemljišta i nekretnina, odgovarajući prostorni i neprostorni podaci, finansijske transakcije, itd. Takav IS mora da bude u stanju da daje pojedinačne podatke o građanima, prostoru, imovini i pravima, kao i osnovne podatke po određenim obilježjima. On mora omogućiti povezivanje svih područja javne uprave uz uslov očuvanja njihove samostalnosti. Svako područje uprave u okviru IS treba da predstavlja podsistem, sa mogućnošću međusobnog komuniciranja i razmjene podataka. Osnovu takvog IS treba da čini skladište podataka, koje čini veliki broj baza podataka. Baze podataka na memorijskim medijumima moraju biti tako organizovane da se podaci iz njih mogu koristiti prema najrazličitijim kriterijumima koji su unaprijed utvrđeni. Ovakav IS sa bazama ili skladištem podataka, mora da osigura sljedeće osnovne funkcije: ■■ da održava u stanju ažurnosti cjelinu organizaciono i strukturalno povezanih osnovnih podataka, ■■ da daje ažurne, potpune, tačne i relevantne informacije koje se uzajamno dopunjuju, ■■ da bude fleksibilan i da se lako može prilagoditi novim potrebama i zahtjevima, ■■ da je sposoban da zadovolji normalne standardne zahtjeve i da može da odgovori na svaki upit odgovarajućom porukom ili sugestijom. IS mogu memorisati velike količine podataka i veoma su pouzdani u radu (npr. koeficijent tačnosti približava se procentu 100%). Pošto je obrada podataka potpuno automatizovana, sistem samo treba „nahraniti podacima“ i „programirati“, tj. unijeti velike mase podataka i dati mu instrukcije za rad: sistem vrši sve željene operacije potpuno samostalno bez ljudskih (fizičkih ili intelektualnih) intervencija.2 2 U okruženju e-uprave, već na ovom stepenu razvoja IT, računari se mogu korisno upotrijebiti, ne samo pri prikupljanju informacija u cilju pripremanja upravne odluke, već i da mogu preuzeti i dio odlučivanja kada su im na raspolaganju odgovarajuće pravne i činjenične informacije, kao pravila za njihovu automatsku obradu. Teorijski i praktično je moguće da računar bude tako programiran da donese odluku u upravnom postupku. To znači da je proces odlučivanja u upravnom postupku izdavanjem upravnih akata u određenim, tzv. tipskim Rezultat obrade ispisuje se velikom brzinom na listu papira (tzv. tvrda kopija) ili drugom nosiocu podataka (npr. na ekranu, disku i sl.). Suštinu modernizacije javne uprave čini ovladavanje informacijama. Upravljanje ljudskim resursima okreće se od tradicionalne usmjerenosti na poslove, zadatke i odgovornost ka upravljanju znanjem, vještinama i sposobnostima. Stvaranje i prenošenje znanja starim metodama nije efikasno, dovoljno brzo niti sistematizovano. 2. POJAM I DEFINISANJE INFORMACIONOG SISTEMA IS su složeni tehnološki sistemi za obradu podataka i informacija, korišćenjem informaciono-komunikacionih tehnologija (IKT), uz odgovarajuću metodološku podršku sistemskog pristupa. Svrha IS je ostvarivanje odgovarajućih ciljeva, odnosno blagovremeno i potpuno stavljanje na raspolaganje osnova za odlučivanje (tj. informacije), odnosno kako ističe James Emerv: „Prvenstvena svrha (IS) je da stavi na raspolaganje informacije, odlučivanje i upravljanje.“3 U tom smislu, IS je savremena tehnološko-organizaciona pretpostavka donošenja kvalitetnih odluka. Osnova IS u javnoj upravi su pravni izvori i ostali tekstovi, te podaci u elektronskom obliku, koji su uređeni, sažeti i predstavljaju neku cjelinu. Izgradnjom IS prije svega sprečavamo mogućnost zagušenja ogromnim brojem propisa i drugih akata, koje javna uprava svakodnevno koristi i ujedno povećavamo efikasnost. Informacionim sistemom u javnoj upravi postižemo da je: proces odlučivanja pregledan, pravni sistem pregledan, pravna uređenost prilagođena uslovima društvenog i tehničkog razvoja, te osigurana pravna sigurnost. Kod mnoštva propisa potrebno je odrediti hijerarhiju propisa i veza među njima, što povećava (računarski primjerenim) upravnim stvarima, moguće automatizovati. Pri noveliranju Zakona o opštem upravnom postupku u budućnosti, bez obzira na stepen dostignute tehnologije, mora se imati u vidu potreba za unapređenjem pojedinih odredbi ZUP-a koje se odnose na primjenu računarske tehnologije. U tom smislu zakon mora u pogledu svojih rješenja biti „otvoren” i za proces automatskog donošenja odluke, što trenutno nije slučaj. 3 J. C. Emery, „Organization, Planning and Controf Systems“, Theorv and Technologv, Arkville Press, London, 1969, str. 34. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 37 [ PRAVNI SAVJETNIK ] preglednost među propisima. U javnoj upravi se paralelno sa razvojem interneta javljaju i različite ideje o kombinovanju najnovijih tehnoloških dostignuća i njihovoj sofisticiranoj primjeni, u cilju maksimalnog korišćenja potencijala weba.4 3. CILJEVI INFORMACIONOG SISTEMA U JAVNOJ UPRAVI Osnovni cilj IS u javnoj upravi je unapređenje rada i funkcionisanja organa uprave i jedinica lokalne samouprave. Pod ovim se podrazumijeva realizacija sljedećih postavljenih ciljeva i ostvarivanje zadataka u skladu sa njima: ■■ prilagođavanje pravnog poretka uslovima društvenog i tehnološkog razvoja, ■■ sistematizacija i ujednačavanje pravnog poretka, ■■ obezbjeđenje pravne sigurnosti, ■■ ubrzavanje procesa donošenja pravnih odluka, kao i ■■ ostvarivanje ostalih ciljeva informacionog sistema u javnoj upravi. Prilagođavanje pravnog poretka uslovima društvenog i tehnološkog razvoja predstavlja prilagođavanje dinamici društvenih odnosa, a ogleda se u tome što je potrebno imati u vidu promjene u društvenim odnosima, posebno onih faktora koji ukazuju na postojanje pravno relevantnih okolnosti i činjenica, kao i pravnih posljedica koje proizvode (npr. uvođenje tržišnih privrednih odnosa, promocija sloboda i prava čovjeka i građana i dr.). Sistematizacija pravnog poretka - ostvaruje se tako što se istražuju i utvrđuju međusobne veze između pravnih propisa i drugih izvora, što doprinosi većoj preglednosti i jasnijem razgraničavanju pojedinih pravnih područja, sa jedne, kao i izjednačavanju pojmovnih i terminoloških sadržaja pravnih izraza i ustanova, sa druge strane. U krajnjoj liniji sistematizacija doprinosi usklađenosti pravnog poretka, odnosno 4 World Wide Web je skup dokumenata u elektronskom obliku koji su povezani jedni sa drugima slično kao što je jedan dio paukove mreže povezan sa ostalim dijelovima. Ti dokumenti su smješteni na računarima koji se zovu serveri, a nalaze se na raznim mjestima širom svijeta. Danas skoro da nema novina koje nemaju svoju web-verziju, a veliki dio poslovanja se obavlja takođe putem interneta - elektronsko poslovanje. 38 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 ostvarenju i zaštiti principa ustavnosti i zakonitosti. Pravna sigurnost - ostvaruje se tako što jedan usklađen i sistematizovan pravni poredak, odnosno pravno područje doprinosi suzbijanju nesvjesnih odstupanja kod ostvarivanja i primjene prava. Ovo se dostiže ujednačavanjem pri tumačenju pojedinih pravnih pravila i propisa, tako da se nesvjesna i nenamjerna odstupanja svode na najmanju moguću mjeru. Ubrzavanje postupka donošenja pravnih odluka - povećanje faktora brzine kod donošenja pravnih odluka u procesu odlučivanja ogleda se u blagovremenom sakupljanju i ažuriranju pravno relevantnih informacija, kao i u mogućnosti standardizacije pojedinih faza ili cijelog toka određenog postupka (npr. upravnog, krivičnog, parničnog). Pravne informacije dostupne su korisniku u vrlo kratkom vremenskom periodu, što smanjuje vrijeme potrebno za traženje informacija, srazmjerno povećavajući uticaj „kreativnog“ faktora kod donošenja odluke. Ostali ciljevi informacionog sistema u javnoj upravi – IS u javnoj upravi projektuje se i organizuje radi neposrednog ostvarivanja određenih ciljeva, kao i ostvarivanja određenih zadataka, koji se postavljaju pred javnu upravu kao cjelinu, ili pak pojedine organe uprave (ministarstva, uprave, upravne organizacije, organe jedinica lokalne samouprave). Otuda se prilikom donošenja odluke o organizovanju IS mora voditi računa i o elementima kao što su cijena i rentabilnost sistema, određivanje kruga korisnika sistema, selekcija jezika rada sistema, određivanje lokacije i organizacionog oblika računarskog centra, planiranje i projektovanje programa razvoja, stručno usavršavanje kadrova, informatičko „opismenjavanje“ državnih službenika i namještenika i dr. Prilikom rješavanja pitanja tehničko-organizacione prirode treba voditi računa da se odredi područje koje sistem treba da obuhvati, odnosno da se izvrši odgovarajuća selekcija dokumenata koji će služiti kao informaciona osnova sistema. Pored toga, treba odrediti način na koji će korisnici izvršiti selekciju metoda dokumentovanja pravnih podataka, izvršiti izbor odgovarajuće hardverske i softverske podrške sistema i dr. Ovdje spada i određivanje ciljeva i zadataka organizovanja IS vezanih za prethodna pitanja, kao što su donošenje odluke o organizovanju i uvođenju sistema, formiranje radne grupe radi sprovođenja odluke, određivanje odgovarajućeg subjekta (naučne ustanove, organi uprave i sl.) koji vodi računa o istraživanjima [ PRAVNI SAVJETNIK ] na tom području i, najzad, obezbjeđenje odgovarajućih finansijskih sredstava za ostvarivanje svih faza programa uvođenja IS. 4. KARAKTERISTIKE INFORMACIONIH SISTEMA U JAVNOJ UPRAVI Različiti su pristupi kategorizaciji informacionih sistema, u zavisnosti od toga koji se standard koristi kao osnov za klasifikaciju. Ipak, najčešće se IS klasifikuju na tzv. tradicionalne („ručne“) IS, koji su „manuelni“ (tj. gdje je obrada informacija ručna, a u najboljem slučaju mehanografska) i na tzv. računarski orijentisane IS, tj. informacione sisteme, koji kao svoju tehnološku osnovu imaju računar, tako da se obrada podataka i informacija automatski vrši.5 Manuelni, tj. obični IS poznati su i kao „sistemi informisanja“, dok su računarski orijentisani IS poznati kao „informacioni sistemi“. Računari predstavljaju tehničko-funkcionalnu osnovu (pretpostavku) savremenih IS. Zato se IS bazirani na korišćenju računara nazivaju još i „računarski-orijentisani informacioni sistemi“. Karakteristika je klasičnog IS da se kod njega u ulozi sredstava za rad koja su povezana sa formiranjem informacija, pojavljuju u najboljem slučaju računske mašine i mašine za knjiženje, a da se u ulozi predmeta rada koji su povezani sa čuvanjem podataka i formiranjem informacija, pojavljuju većinom kartoteke, tako da selekcija i obrada podataka počinje na osnovu navoda u ručno sastavljenom obrascu. Suprotno tome, karakteristika IS zasnovanog na računaru jeste da se kod njega u ulozi sredstava za rad, koja su vezana za formiranje informacija, pojavljuje, u većoj ili manjoj mjeri, računar, a da se u ulozi predmeta rada koji su povezani sa čuvanjem podataka i formiranjem informacija pojavljuju datoteke na magnetnim ili optičkim diskovima, tako da selekcija i obrada podataka može početi tek kada su svi podaci uneseni u sistem, a organizacija čitavog procesa osigurava se programom.6 5 D. Couger, F. McFadden, Introduction to Computer Based Information Systema, John Wiley & Sons, New York, London, 1975. 6 I. Turk, Uloga računara u informacionom sistemu i upravljačkom sistemu, (J. Deželjin, I. Turk) Organizacija informacionog sistema i sistema informacija, Informator, Zagreb, 1986, str. 158, 5. PREDNOSTI RAČUNARSKI ORIJENTISANIH INFORMACIONIH SISTEMA U JAVNOJ UPRAVI U ODNOSU NA KLASIČNE SISTEME UPRAVNIH INFORMACIJA Prednosti informacionog sistema za obradu upravnih informacija u odnosu na ranije korišćeni „klasični“ (ručni) način vođenja upravnih dokumenta su brojne. Brzi, moderni računari, s ogromnim kapacitetima memorije, mogu čuvati, obrađivati i, na zahtjev, praktično trenutno staviti na raspolaganje ogroman broj pravnih dokumenata. Računarski orijentisan IS omogućava šire obuhvaćanje, klasifikovanje i selekciju prikupljenih informacija i njihovo stalno ažuriranje. U memoriju sistema mogu se, takođe, smjestiti i različite zbirke i arhive, kao i uspostaviti veza (link) sa drugim računskim centrima, preko računarske mreže i interneta. Za rad javne uprave je značajna obrada najrazličitijih podataka i aktivnosti, čiji cilj je njihovo prikupljanje, selekcija, obrada, vrednovanje i korišćenje. Za upravne poslove u okviru kojih se obrađuje velika količina podataka, značajno je da računari mogu čuvati i dati velike količine obrađenih podataka. Na takav način moguće je održavati i obrađivati različite registre, odnosno evidencije, kao što su matične knjige i druge evidencije stanovništva, motornih vozila, evidencije plaćanja poreza i slično. Informatizacijom javne uprave moguće je tačno odrediti kretanje dokumenata i nadležnosti koje se vežu na pojedine dokumente. Pomoću odgovarajućih mrežnih rješenja i informacionih tačaka ili kioska moguće je upravu približiti građanima i privrednim subjektima, tako da iz kuće ili kancelarije, bez čekanja u redu, obavljaju poslove, koji se inače obavljaju duže vrijeme, a na taj način dolazi do racionalizacije i poboljšanja rada javne uprave. U tipičnom ambijentu „elektronske uprave” postoji „šalter“ (front office) i „kancelarija“ (back office), koji su povezani moćnom mrežom (internet). Šalter može biti postavljen kao „sve na jednom mjestu šalter“ ili kao „informativni centar“ koji je dostupan pomoću telefona ili elektronske pošte. Takođe, elektronska uprava se može koristiti direktnom komunikacijom pomoću personalnog računara između građana i uprave. Građanima su na raspolaganju brojni i raznovrsni oblici komunikacija za koje se sami opredjeljuju, što znači da elektronska uprava stvara društvene, kulturne, ekonomske i institucionalne BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 39 [ PRAVNI SAVJETNIK ] posljedice koje imaju pozitivan efekat na kvalitet života građana i njihove poslove.7 6. POSTOJEĆE STANJE INFORMACIONIH SISTEMA U JAVNOJ UPRAVI Potreba za pravnim regulisanjem zahvata sve šira područja društvenog života. Povećava se broj aktivnih učesnika u pravnim odnosima, broj i raznovrsnost samih odnosa, što se manifestuje kao sve veća složenost pravnog poretka i pravnog sistema kao cjeline. Pred organe uprave i druge ovlašćene subjekte postavljaju se sve opširniji i složeniji zadaci. Tradicionalne metode rada nisu u stanju da pravovremeno i efikasno „rasčiste“ nagomilane predmete i odgovore svim svojim društvenim, političkim i pravnim zadacima. Nagli porast broja informacija, kao opšta karakteristika savremenog naučnog razvoja, odražava se u odgovarajućem obliku i u oblasti prava i javne uprave. Pravne norme mogu se posmatrati i kao „informacije“ o ponašanju pravnih subjekata u skladu ili u suprotnosti sa dispozicijama koje norme propisuju. Informacioni aspekt prava ogleda se, prije svega, u tome šta one pokazuju da li je na odgovarajući način ostvaren cilj dispozicije u normi ili ne, odnosno treba li primijeniti sankciju ili ne. Nove situacije zahtijevaju pronalaženje adekvatnih i savremenih rješenja uvođenjem novog načina rada i organizovanja, novih metoda i tehnika, kojima bi se osigurala dostupnost relevantnih pravnih informacija kao osnova za donošenje odgovarajućih kvalitetnih pravnih odluka (zakona, presuda, rješenja itd.). U „poplavi“ pravnih informacija, subjekt koji donosi odluku zasniva je na određenom broju i odgovarajućoj kvaliteti pravnih podataka. Zato se može reći da su pravo, a i javna uprava podobni i po svojoj (logičkoj) prirodi čak veoma pogodni za informatizaciju, jer je moguće da se sve informacije koriste na zahtjev, odmah, po posebnim programima korišćenja, što je i od strategijskog značaja za ukupan društveni razvoj. Zato treba što brže, tačnije i potpunije koristiti informacije, jer od javne uprave i prava zavisi organizovano ponašanje u društvu, što je i uslov napretka. oblika ugovora, nova naučna i tehnološka otkrića, promjene u pojedinim granama nacionalnog i međunarodnog prava, kao i sve veće međusobno prožimanje prava i drugih disciplina, čine službenike u javnoj upravi, posebno one koji u praksi primjenjuju pravo „nemoćnim“ pred ovakvim situacijama. Da bi donijeli „pravu“ odluku, službenici u javnoj upravi danas moraju samo na traženje izvornih pravnih dokumenata (npr. službenih glasila, presuda, rješenja, članaka, itd.) trošiti dragocjeno vrijeme, koje im je toliko potrebno za bit upravnog rješavanja, tj. za kvalitetno i efikasno proučavanje i rješavanje konkretnih upravnih slučajeva i problema. Čak i pod pretpostavkom da stručnjaci u javnoj upravi imaju „dovoljno vremena“ za pretraživanje svih relevantnih dokumenata, uvijek bi postojala neizvjesnost (uz iscrpljujuće traženje) oko toga da li je propuštena kakva važna informacija - neki propis ili neka odluka. Povećanje broja zakona i drugih upravnih i pravnih dokumenata prijeti da dođe do neke vrste „informacionog zagušenja“, što vodi ili vraćanju na rješavanje pojedinih predmeta na osnovu „zdravog razuma“, načinu koji pripada istoriji, ili uvođenju novih metoda i tehnika kojima bi se ljudski um oslobodio rutinskih poslova i gotovo neograničeno povećao kapacitet „memorije“. „Naučnici uspijevaju, kako se ocjenjuje, da se upoznaju sa najviše pet odsto literature svoje struke. (...) Ta poplava informacija nije poštedila javnu upravu, gdje takođe postaje nemogućim uspješan teorijski i praktičan rad bez moderne dokumentacije uz upotrebu računara, s obzirom na to da broj zakona i drugih propisa tako brzo raste da je njihovo elektronsko memorisanje postalo neophodno (stara pravna fikcija: „smatra se da svako poznaje pravo“, postala je zaista besmislenom, jer bi stvarno trebalo reći: „niko ne poznaje pravo“). Neki su statističari izračunali da jedan cijeli čovječiji vijek nije dovoljan da bi se samo jedanput pročitali zakonski tekstovi koji nama upravljaju.“8 6.2. Informaciono opismenjavanje Duboke i brze promjene, razvoj međunarodnih odnosa, komunikacija, urbanizacija, nastajanje novih prava i novih Nedostatak kadrova informacionog profila karakterističan je za sve oblasti, posebno za područje javne uprave, gdje se ovaj nedostatak „informaciono pismenih“ službenika i namještenika posebno osjeća. Zbog toga je neophodno da se uporedo sa razvojem IS i uspostavljanjem savremenih baza podataka, organizuju aktivnosti na informacionom opismenjavanju svih kategorija zaposlenih u javnoj upravi, 7 Stevan Lilić, Upravno pravo, Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Službeni glasnik, Beograd, 2008, str. 295. 8 Ž. Anzulović, Značenje pravne informatike i njezine tehnike, Zbornik radova, Pravni fakultet, Split, br. IX, 1972, str. 7. 6.1. Porast pravnih informacija 40 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] kako ne bi došlo do raskoraka između nivoa opremljenosti uprave i mogućnosti korišćenja savremenih baza podataka i elektronskih servisa, sa jedne strane, i znanja potrebnog da se oprema i usluge iz domena IKT koriste, sa druge strane. Za podizanje kompetencija službenika u javnoj upravi potrebno je ugraditi potrebu za cjeloživotnim obrazovanjem u filozofiju javne uprave i uspostaviti sistem trajnog osposobljavanja i usavršavanja zaposlenih, te poticati izvrsnost poticanjem izloženosti službenika novim idejama, stalnim usavršavanjem i ocjenjivanjem za napredovanje u karijeri, nagrađivanjem natprosječnih i sankcionisanjem ispotprosječnih rezultata rada. Prednosti elektronske uprave mogu se ostvariti samo ako organi uprave i lokalne samouprave promijene metodologiju rada. Nove tehnologije moraju biti uvedene zajedno s organizacionim promjenama i novim vještinama gdje god je potrebno, ukoliko je cilj pružanje usluge orijentisane na korisnike (Evropska komisija, 2005). Primjenu informacionih tehnologija treba da prati reorganizacija procesa i kontinuirano usavršavanje informatičkih vještina službenika u javnoj upravi i korisnika javnih usluga. 6.3. Sistemi pravnih informacija i pravni informacioni sistemi Treba razlikovati pravo ,,kao sistem pravnih informacija“ od „pravnog informacionog sistema“.9 Pravni informacioni sistem može se posmatrati kao oblik sistema za automatsku obradu podataka koji služi za prikupljanje, analizu, sistematizaciju, čuvanje, pronalaženje i raspolaganje informacijama u oblasti prava. Informacije se najčešće odnose na pravne propise, rezultate pravne prakse i stavove pravne literature. Zadatak koji ima pravni informacioni sistem jeste da u svakom momentu obezbijedi dostupnost i stavi na raspolaganje potrebne informacije koje će služiti kao osnova za donošenje određene pravne odluke. Pod relevantnim pravnim informacijama imaju se u vidu postojeći pravni propisi, odgovarajuće odluke pravne prakse, kao i osnovni stavovi i koncepcija pravne nauke i doktrine. Za kvalitetno funkcionisanje pravnih informacionih sistema važni su izvori pravnih informacija i izvori podataka. 9 Dragoljub Kavran, Problemi izgradnje pravnih i informacionih sistema, str. 406 Izvori pravnih informacija Izvori pravnih informacija neposredno su vezani za „izvore prava“10 u kojima su sadržane pravne norme, a koje se mogu označiti i kao osnovne „pravne informacije“. Prilikom traženja informacija pravnik se susreće sa brojnim teškoćama. To su, naprimjer, česte manje ili veće izmjene ili dopune zakona i drugih propisa; zatim nejasnoće prilikom izričitog ili prećutnog ukidanja zakona; neizvjesnost formule „ukidaju se odredbe koje su suprotne odredbama ovog zakona“; nesigurnost koja je uzrokovana praksom pročišćavanja teksta i ispravaka od većeg pravnog značenja; teškoće oko upoznavanja pravnih pravila iz opštinskih odluka, iz raznih upravnih akata, iz akata društvenih i profesionalnih (privatnih i javnih) organizacija, iz kolektivnih ugovora itd.; teškoće oko upoznavanja u tumačenja običaja (opštih, lokalnih, profesionalnih), kada zakon izričito i rijetko na njih upućuje.11 Dakle, nije dovoljno samo prikupiti pravne dokumente u kojima se nalaze pravne informacije, već ih treba u datom momentu 10 Izvori prava su (u tzv. evrokontinentalnim pravnim sistemima) opšti pravni akti: ustavi i zakoni, podzakonski akti izvršnih, upravnih i drugih državnih organa (npr. uredbe, pravilnici, naredbe, odluke, uputstva i sl.). Osim toga, kao izvori prava javljaju se i sudski precedenti (npr. u zemljama common law sistema), zatim običajno i vjersko pravo (npr. u zemljama šerijata); opšti akti raznih društvenih organizacija i ustanova (npr. statuti, pravilnici, profesionalni kodeksi ponašanja i dr.); propisi koje donose organi lokalne samouprave; razni međunarodni izvori (npr. konvencije, međunarodni ugovori, međunarodni standardi, itd.). Kao izvori pravnih dokumenata javljaju se i pojedinačni pravni akti koji sadrže pojedinačne norme, prije svega, pojedinačni akti izvršnih i upravnih organa (npr. ukazi, rješenja i sl.); pojedinačni akti sudskih organa (npr. presude i odluke), kao i pravni poslovi društvenih i privatnih lica (npr. ugovori, patenti i dr.). Kao poseban izvor pravnih informacija javljaju se i djela pravne nauke i pravne doktrine koja su, posebno u evrokontinentalnim pravnim sistemima, od velikog značaja za pravno odlučivanje. Organi uprave i sudovi se u svom radu često pozivaju na „pravnu doktrinu“ koja komentariše različite zakone i sudsku praksu i daje svoje viđenje pojedinih pravnih pitanja, odnosno njihovih rješenja. Stavovi doktrine objavljeni su i u mnogim knjigama, monografijama, raspravama i člancima, preko kojih se pravnici upoznaju s aktuelnim stanjem u pravnoj nauci. 11 Živko Anzulović, Značenje pravne informatike i njezine tehnike, str. 8 BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 41 [ PRAVNI SAVJETNIK ] pronaći. Razne dokumentalističke tehnike treba da riješe ova pitanja i da korisniku omoguće efikasno i pravovremeno pronalaženje pravnog dokumenta. Zbog toga se, uz postojeće tradicionalne metode (npr. kartoteke, biblioteke), na području prava uvode novi postupci i načini rada koji za svoju osnovu imaju „kompjuterski orijentisane informacione sisteme“. Izvori podataka Podaci se obično prikupljaju i memorišu u bazama podataka, a u posljednje vrijeme u skladištima podataka. Ovdje se nećemo baviti tehničkim detaljima (kako izgledaju te baze podataka i kakva im je uloga), ali treba znati da je koncept baza podataka odigrao veoma važnu ulogu u jačanju sveobuhvatnih promjena u poslovnim procesima i radu javne uprave. Savremena i transparentna javna uprava mora omogućiti svojim službenicima i korisnicima javnih usluga da uvijek mogu pristupiti informacijama. U svakodnevnom poslovanju javna uprava se susreće sa brojnim transakcijama i zahtjevima za informacijama iz baza podataka kojima raspolaže. Dok službenici u javnoj upravi ažuriraju podatke u realnom vremenu, baza podataka mora u svakom djeliću sekunde davati preciznu sliku o stanju predmeta u organu uprave. Ipak, često se dešava da se podaci ne koriste ili nedovoljno koriste i tada predstavljaju samo trošak. Naime, prikupljeni, a neobrađeni podaci koji se čuvaju spremljeni u bazama podataka mogu imati i nepovoljan efekat na rad javne uprave. Umjesto da donose vrijednost, mogu biti samo opterećenje, jer je za memorisanje podataka potrebno imati računare, programe (najčešće neki tip dokument-menadžment sistema) da bi se njima upravljalo i službenike koji bi se brinuli o njima, a šta ako ih niko ne koristi? Tada su troškovi upravljanja podacima veći od njihove stvarne vrijednosti. Sve dok podaci i informacije ne „dođu“ do službenika zaposlenih u javnoj upravi i svih korisnika javnih usluga, vrijednost ostvarena iz tih informacija ne kompenzuje trošak njihovog održavanja. Podaci su trošak ako se ne obrade i prevedu u informacije i znanje, te ako se ne koriste na adekvatan način, što je neophodno za pružanje kvalitetnijih javnih usluga.12 Istraživanje koje je proveo IBM pokazuje da poslovni sistemi koriste samo 10% memorisanih podataka, a 90% preostalih podataka za njih predstavlja teret.13 12 M. Radivojević, M. Tepšić: Poslovna inteligencija kao podrška efikasnijem radu javne uprave, Oktobarski pravnički dani, Pravna riječ, br. 31/12, Banja Luka, 2012, ISSN 1840-0272, str. 457. 13 Istraživanje je provedeno tokom 2009. i 2010. 42 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 6.4.Sistemi za upravljanje bazama podataka u javnoj upravi IS u javnoj upravi ne mogu biti efikasni bez adekvatnih sistema za upravljanje bazama podataka.14 Sistemi za upravljanje bazama podataka su aplikacije čija je namjena upravljanje podacima, obavljanje operacija sa njima, te njihova kontrola i zaštita. Zbog značajne međusobne geografske udaljenosti organa uprave, internet i njegovi servisi postaju globalnom platformom za pristup podacima iz raznih baza i njihovo distribuiranje. Većina baza podataka koje se vode u organima uprave i jedinicama lokalne samouprave (u okviru sistema informisanja, a do sada su se vodile ručno) ima pravni status tzv. službene evidencije. Veoma je značajno kreiranje i korišćenje različitih baza pravno relevantnih podataka naprimjer: o građanima, o rođenima, o prekršajima, o registraciji motornih vozila, o nekretninama, o zaposlenima... Automatsko vođenje ovih baza podataka omogućava službenicima u javnoj upravi online pristup ovim informacijama, čime se olakšava i ubrzava njihov rad. Baze podataka u javnoj upravi najčešće obuhvataju i pravne norme i odluke u punom tekstu, a pravnu literaturu samo djelimično, tj. u obliku bibliografskih podataka, dok empirijski podaci i ostale informacije koje su potrebne kod primjene prava redovno još uvijek nisu obuhvaćeni bazom podataka. 6.5.Sistemi za upravljanje elektronskim dokumentima Visoki transakcioni troškovi i neefikasnost u upravljanju dokumentima dovodi do toga da, u javnoj upravi, može proći dosta vremena da jedan dokument stigne na svoje odredište. Papirna forma dokumenata je, za razliku od elektronske, nepraktična sa stanovišta transfera, izmjene sadražaja, arhiviranja i pretraživanja (lociranja). Elektronskim dokumentom, svaka informacija može biti smještena u svoj formalni kontekst i istovremeno imati godine. 14 Baza podataka je logičko grupisanje povezanih fajlova. Program koji osigurava pristup bazi podataka je poznat pod imenom sistem za upravljanje bazom podataka (Dana Base Management System - DBMS). DBMS dopušta organizaciji da centralizuje podatke, da njima efikasno upravlja i osigurava pristup uskladištenim podacima programskom aplikacijom. [ PRAVNI SAVJETNIK ] suštinsku, „informativnu“ vrijednost. Prednost elektronskog dokumenta je da se različite informacije mogu strukturirati, stoga lakše klasifikovati, pretraživati i stavljati u različite kontekste. Nerijetko se pod elektronskim dokumentima smatraju i tradicionalni dokumenti pretvoreni u digitalni oblik, što nije ispravno, jer najbitnije svojstvo elektronskog dokumenta je sposobnost njegovog strukturiranja. Digitalizovani tradicionalni dokumenti, osim ukoliko bi postojao dovoljno pouzdan alat za prepoznavanje teksta sa digitalizovane slike, nema to svojstvo i računarske aplikacije će ga daleko teže moći razvrstavati nego tradicionalno, upitima osoblju i slično. Dakle, ovakav sistem upravljanja dokumentima je polovično rješenje. Informativna vrijednost ovakvog sistema je bolja od tradicionalnog, gdje službenici mogu pregledavati dokumente na svom računaru, međutim njegovo je pretraživanje teže uslijed nedovoljnog strukturiranja. Ovi dokumenti smješteni su u datoteke koje nemaju karakter tekstualne, već slikovne kolekcije informacija, a klasifikuju se manuelno prema ključnim riječima i drugim meta-oznakama. Formalna vrijednost dokumenta (u vidu dokazivosti njegove autentičnosti, i mogućnosti praćenja u koracima njegovog nastanka), takođe nije velika, jer se te značajke ne mogu odmah utvrditi. Praktično gledano, sistem je takođe radnointenzivan, zahtijeva dosta vremena za skeniranje dokumenata. Stvaranjem proceduralnih i tehničkih uslova za upravljanje dokumentima elektronski, povećala bi se efikasnost rada javne uprave. Dobra organizacija kancelarijskog poslovanja u organima uprave i jedinicama lokalne samouprave je preduslov za uspješno izvršavanje poslova jer ono obezbjeđuje: efikasno ostvarivanje prava stranaka u postupcima pred organima uprave, provođenje lakše kontrole kretanja akata i njihove vjerodostojnosti u pravnom prometu, uspostavljanje sistema utvrđivanja odgovornosti zaposlenih za službene radnje i postupke, povećanje efikasnosti rada organa uprave, te arhiviranje dokumenata i postupanje sa arhivskom građom. Zbog toga kancelarijsko poslovanje ima značajnu ulogu u uvođenju elektronske uprave, jer je uspješnost funkcionisanja kancelarijskog poslovanja pokazatelj stepena organizovanosti i stepena tačnosti u radu javne uprave i savremenosti u njenom poslovanju. Elektronsko kancelarijsko poslovanje je uslov za funkcionisanje elektronskih servisa za građane i privredne subjekte koji predstavljaju potpuno nov način komunikacije i omogućavaju obavljanje poslova bez fizičkog odlaska od kancelarije do kancelarije, sa mogućnošću praćenja kretanja predmeta i dobijanjem potrebnih informacija. 6.6. Interakcija preko web-portala Portal je dio integralnog informacionog sistema koji uspješno omogućava pristup svim njegovim bitnim dijelovima. U savremenim sistemima elektronske uprave portal se manifestuje kroz interakciju preko dinamičkih i personalizovanih webmjesta kojima korisnici mogu pristupati uz pomoć novih tehnologija. Na taj način svaki korisnik pristupa informacijama koje se tiču samo njega: građani pregledavaju informacije koje se tiču postupaka koje vode pred organima javne uprave (postupci za izdavanje raznih dozvola, naplate takse, poreza i slično); privredni subjekti preko specijalizovanih portala sudjeluju u postupcima konkurencije za javne nabavke, i sl. Posebni portali namijenjeni su međuinstitucionalnoj saradnji, dok postoje i pristupne tačke namijenjene zaposlenima. Portal u današnje vrijeme predstavlja vrh piramide poslovnih procesa u javnoj upravi, a ne sredstvo kojim se na vještački način i posredno ti odnosi prikazuju. Portal predstavlja integraciju različitih interaktivnih kanala, kao i jedinstvene integrisane tačke pristupa informacijama, aplikacijama i ljudima. Na ovaj način se stvara integrisan pogled na sve informacije. Ova tehnologija teži ka sljedećim funkcionalnostima: ■■ Mogućnost podešavanja (Customisation) - ovaj sistem prepoznaje potrebe različitih korisnika te im podređuje prezentaciju sadržaja. Naprednije varijante ovakvih rješenja ne zahtijevaju od korisnika detaljnu konfiguraciju, već inteligentno zaključuju koji je sadržaj korisniku najbolje predstaviti u datom trenutku. Vođen podacima o građaninu, bilježeći sve transakcije sa javnom upravom, portal izdvaja onaj sadržaj za koji smatra da je građaninu najpotrebniji, filtrirajući one informacije koje bi ga bez potrebe opteretile. Primjer ovakve personalizacije su e-Government portali koji su organizovani tako da je sadržaj na njima složen na način koji predstavlja kakav neposredni „stvarni događaj“ u životu građana, poput promjene adrese, vjenčanja, rođenja djeteta, izgradnje kuće, početka školske godine i slično. Portal građanima nudi pomoć u nošenju sa tzv. „stvarnim BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 43 [ PRAVNI SAVJETNIK ] događajima“ tako što ih savjetuje koje je aktivnosti potrebno preduzeti u svjetlu tog događaja. ■■ Spajanje sadržaja (Syndication) omogućava kombinovanje različitih sadržaja iz različitih izvora i sa drugih portala. Uobičajeno je da profesionalni ili neprofitni davaoci sadržaja svoj sadržaj čine dostupnim u standardizovanim formatima. ■■ Podrška različitim uređajima (Multidevice Support) prilikom pripreme sadržaja za različite kanale interakcije, poput onih za mobilne telefone, smartphone uređaje i slično, treba uzeti u obzir njihove specifičnosti. Obično se za ovu funkcionalnost koristi transkoder kojim se uklanjaju (prevelike) slike za prikaz sadržaja portala na mobilnim uređajima. ■■ Usluge jedinstvenog prijavljivanja (Single sign-on) - portalskom softveru dodaju inteligentne funkcije upravljanja korisničkim informacijama, te autentifikacije korisnika i autorizacije njegovog pristupa sadržaju. Ova je funkcionalnost posebno korisna u situacijama kada portal pokriva različite back-end sisteme (sve ono što posjetilac ne vidi – skripte, direktive, baze podataka, i druge automatizovane funkcije koje server obavlja), a svaki od njih raspolaže nekim segmentom ukupnih podataka o pojedinom korisniku. Umjesto da svakom od sistema pristupa na različit način, kroz jedinstveno prijavljivanje se korisnik na portal prijavljuje („loguje“) samo jednom i tu mu se omogućava pristup podacima koji ga interesuju bez obzira gdje su oni smješteni. 7. ZAKLJUČAK Tradicionalno su se usluge organa uprave i lokalne samouprave građanima i privrednim subjektima vršile u kancelarijama, a informacioni sistemi u javnoj upravi su omogućili da se te usluge približe korisnicima, tako da ih mogu koristiti od kuće, iz kancelarije ili putem informacionih kioska u javnim ustanovama. Prikupivši podatke jednom, i koristeći ih više puta, organi uprave ne moraju da nekoliko puta traže istu informaciju od korisnika, niti da isti podatak čuvaju na više mjesta, što smanjuje troškove i vrijeme utrošeno na upisivanje i provjeravanje podataka. Funkcionisanje javne uprave (javne usluge, regulativa i druge aktivnosti) stavlja se u kontekst odgovornosti prema građanima 44 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 (kvalitet javnih usluga, ostvarenje ciljeva, stepen povjerenja). Informacioni sistemi u javnoj upravi doprinose procesu transformacije odnosa unutar i izvan javne uprave u cilju stvaranja javne koristi za građane, kroz primjenu savremenih tehnologija. Elektronska komunikacija je znatno jeftinija od komunikacije putem papira. Najzastupljeniji način pružanja elektronskih usluga je putem interneta, a mogu se pružati i putem mobilne i fiksne telefonije (npr. SMS servisi, call centri), televizije (interaktivna televizija, teletekst), javnih kioska (plaćanje računa) i to 24 sata dnevno, za razliku od klasičnog pristupa gdje dostupnost zavisi od radnog vremena organa uprave. Literatura: D. Couger, F. McFadden, Introduction to Computer Based Information Systema, John Wiley & Sons, New York, London, 1975. D. Kavran, Problemi informacionih sistema izgradnje pravnih i I. Turk: Uloga računara u informacionom sistemu i upravljačkom sistemu, (J. Deželjin, I. Turk) Organizacija informacionog sistema i sistema informacija, Informator, Zagreb, 1986. J. C. Emery, „Organization, Planning and Controf Systems“, Theory and Technology, Arkville Press, London, 1969. M. Radivojević, M.Tepšić, Poslovna inteligencija kao podrška efikasnijem radu javne uprave, Pravna riječ, Banja Luka, 2012. M. Tepšić, M. Radivojević, N. Novaković, Informatika u javnoj upravi, Banja Luka College i Besjeda, Banja Luka, 2013. M. Tepšić, Elektronsko vođenje kancelarijskog poslovanja kao važan element razvoja elektronske uprave u Republici Srpskoj, Pravna riječ, Banja Luka, 2010. S. Lilić, Upravno pravo, Upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Službeni glasnik, Beograd, 2008. S. Šimundić, Pravna informatika, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, 2007. Ž. Anzulović, Značenje pravne informatike i njezine tehnike, Zbornik radova br. IX, Pravni fakultet, Split, 1972. [ PRAVNI SAVJETNIK ] DRUŠTVENA ODGOVORNOST U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI AMIR RAHMANOVIĆ, DIPL. ECC. E-MAIL:RAHMANOVIC.A@GMAIL.COM Kako javni sektor veliki dio sredstava iz svojih finansijskih planova ili budžeta troši na nabavke veoma je bitno uključivanje društveno odgovornog poslovanja u ovom segmentu poslovanja kao što je, naprimjer, posvećivanje brige da se kroz postupke nabavke pažnja obrati na socijalna i ekološka pitanja koja se tiču realizacije nabavke. Sažetak Pojam društvene odgovornosti predstavlja pojam koji se sve češće koristi u obavljanju poslovnih aktivnosti privrednih preduzeća, navladinih organizacija i javnog sektora. Društveno odgovorno poslovanje uvodi, pored osnovnih ekonomskih ciljeva poslovanja, i drugu dimenziju u djelovanje poslovnih sistema kao što su socijalni ciljevi i pitanja zaštite životne sredine. U prvom dijelu rada razmatrano je pojmovno određenje i pravni okvir javnih nabavki, te institucionalno uređenje sistema javnih nabavki u Bosni i Hercegovini. Drugi dio rada obrađuje problematiku vezanu za uvođenje društveno odgovornog djelovanja u postupke javnih nabavki. Društveno odgovorno poslovanje u postupcima javnih nabavki ogleda se prije svega uključivanjem socijalne komponente u postupke javnih nabavki, kao i komponente zaštite čovjekove okoline, odnosno uvođenje „zelenih“ javnih nabavki Ključne riječi: Javne nabavke, društvena odgovornost, socijalna pitanja, zaštita okoliša, zelene javne nabavke UVOD Primarni cilj koji se ostvaruje kroz postupke javnih nabavki je postizanje što veće efikasnosti i dobijanje potrebnih roba, radova i usluga uz što manje ulaganje finansijskih sredstava. Ugovorni organi provode postupak nabavke kako bi dobili najbolju vrijednost za novac, odnosno kako bi nabavili robe, usluge ili radove određenog kvaliteta za što manje novca. Ovo je u početku bio osnovni cilj javnih nabavki. Međutim, razvojem sistema javnih nabavki kao i sve većim pritiscima i stremljenjima u poslovnom svijetu, pred javne nabavke se postavljaju novi izazovi koji, pored primarnog cilja, razmatraju i sekundarne ciljeve koji se ogledaju u povećanju društvene odgovornosti u postupcima javnih nabavki. Ovi sekundarni ciljevi se ogledaju u definisanju takvih zahtjeva i uslova u postupcima javnih nabavki kako bi se doprinijelo postizanju socijalnih pitanja kao i pitanja zaštite životne sredine. Ugovorni organi trebaju prije pokretanja postupka nabavke, gdje god je to moguće, razmotriti mogućnost uključivanja socijalnih pitanja i pitanja očuvanja zaštite okoline kako bi se postigao veći nivo društvene odgovornosti. Ugovorni organi prilikom postavljanja uslova koje ponuđači moraju ispuniti u postupku nabavke u pogledu socijalnih pitanja i pitanja zaštite okoliša moraju biti oprezni i posebnu pažnju posvetiti činjenici da prilikom postavljanja tih uslova ne dovedu u pitanje osnovne principe javnih nabavki, poput jednakog tretmana i nediskriminacije te aktivne konkurencije, kao i osnovne četiri slobode Evropske unije na kojima počiva i sistem javnih nabavki. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 45 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 1. POJAM JAVNIH NABAVKI I PRAVNI OKVIR 1.1 Pojam javne nabavke Nabavka je, uopšteno posmatrajući, funkcija i djelatnost preduzeća ili organizacije i drugih poslovnih sistema, koja se brine o opskrbi materijalima, opremom, uslugama i energijom potrebnima za realizaciju ciljeva poslovnog sistema.1 S aspekta funkcija koje sadrži, pod nabavkom u užem smislu podrazumijeva se odvijanje operativnih poslova u procesu pribavljanja predmeta nabavke. To su poslovi koje je potrebno svakodnevno obavljati da bi se pravovremeno realizovale definisane potrebe i zahtjevi opskrbe poslovnog sistema za predmetima nabakve odgovarajućeg kvaliteta, u potrebnoj količini, po primjerenim cijenama, u odgovarajućim rokovima, na određenom mjestu i uz odgovarajući servis. Nabavka u širem smislu obuhvata i strategijske zadatke od kojih zavise učinci i efikasnost poslovnog sistema. Zadaci nabavke u širem smislu su pripremiti što bolje korištenje mogućnosti tržišta nabavke, da pozitivno utiče na proizvodnju, potrošnju i prodaju definisanjem vrsta, oblika i strukture ulaza uz korištenje potencijala dobavljača i vodeći računa o socijalnim pitanjima i zaštiti okoliša, sa ciljem da se što bolje zadovolje zahtjevi potrošača te da se maksimiziraju učinci i dobit poslovnog sistema. Kada nabavke provode državni organi, odnosno od strane državnih organa finansirana i regulirana tijela (ugovorni 1 V. Ferišak, Nabava: politika, strategija, organizacija, management, 2. aktualizirano i dopunjeno izdanje, vlastita naklada, Zagreb, 2006. 46 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 organi), u tom slučaju govorimo o javnim nabavkama. Dakle, kada ugovorni organi, bilo da se radi o organima uprave ili javnim preduzećima i ustanovama, prilikom nabavke roba, radova i usluga troše javni novac oni moraju da se pridržavaju propisanih procedura i postupaka nabavke. Ove procedure i postupci nabavke su definisani Zakonom o javnim nabavkama Bosne i Hercegovovine. S obzirom da ciljevi javnih nabavki u Bosni i Hercegovini nisu posebno definisani možemo se poslužiti definicijom američkog Nacionalnog instituta za javne nabavke (National Institute of Governmental Purchasing - NIGP) u kojoj stoji da je cilj „da zadovolji potrebe naručioca tako što će tržište ispuniti njegove zahtjeve pružanjem onog što je potrebno (tj. kvaliteta), kada je potrebno (tj. u roku), po fer i razumnoj cijeni, dok istovremeno služi dugoročnim interesima države tako što će minimizirati poslovne i tehničke rizike, postizati socioekonomske ciljeve, maksimalno povećavati konkurenciju i održavati visok nivo integriteta“. Dakle, ciljevi javnih nabavki su da se izvrši nabavka roba, radova ili usluga uz poštivanje osnovnih principa javnih nabavki, odnosno da se nabavi najbolji kvalitet uz najniže troškove poštivajući jednak tretman i nediskriminaciju prema ponuđačima te ostvarujući aktivnu konkurenciju i obezbjeđujući visok nivo transparentnosti a vodeći računa o zadovoljenju socioekonomskih ciljeva i, u novije vrijeme, vodeći računa o zaštiti okoliša i zaštiti životne sredine. [ PRAVNI SAVJETNIK ] 1.2 Pravni okvir javnih nabavki U širem kontekstu posmatrano, zakonska regulativa u oblasti javnih nabavki u Bosni i Hecegovini utemeljena je na direktivama Evropske unije u oblasti javnih nabavki. Sistem javnih nabavki u Evropskoj uniji reguliran je i uređen propisima dvije glavne regulative u oblasti javnih nabavki i to: Direktiva 2004/18, koja se odnosi na postuke javnih nabavki u klasičnom sektoru, i Direktiva 2004/17, koja se odnosi na postupke javnih nabavki u komunalnom sektoru, odnosno u sektoru vodosnabdijevanja, energetike, poštanskih usluga i prometa. Ove dvije direktive obuhvataju samo proceduralne odredbe, dok su sredstva pravne zaštite u postupcima javnih nabavki uređena i regulisana Direktivom 2007/66. Sve zemlje članice Evropske unije, kao i one zemlje koje se nalaze u procesu pridruživanja i koje su na putu da u budućnosti postanu članica Evropske zajednice moraju svoje nacionalno zakonodavstvo u oblasti javnih nabavki prilagoditi pomenutim direktivama i uskladiti sa pravilima i procedurama koje ove direktive određuju. U Bosni i Hercegovini oblast javnih nabavki prvi puta je usklađena sa direktivama Evropske unije u ovoj oblasti donošenjem državnog Zakona o javnim nabavkama u septembru 2004. godine, čime je Bosna i Hercegovina dobila jedinstven propis o javnim nabavkama na nivou cijele zemlje. Sistem javnih nabavki u BiH u narednom periodu je uređivan i nizom podzakonskih akata čime se nastojala postići efikasnost u njegovom djelovanju. Institucionalni okvir sistema javnih nabavki takođe je uređen Zakonom o javnim nabavkama iz 2004. godine. Zakonom je utvrđeno osnivanje Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi, kao drugostepene instance u postupku zaštite prava učesnika u postupcima javnih nabavki. Zakonom o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine (član 48.) osnovana je Agencija za javne nabavke. U pitanju je samostalna upravna organizacija sa sjedištem u Sarajevu, koja ima dvije filijale - u Banjoj Luci i Mostaru, a njena osnovna uloga je osiguranje pravilnog provođenja Zakona. Stoga su svi ugovorni organi u Bosni i Hercegovini i Zakonom obavezani na saradnju sa Agencijom. Agencija je počela sa radom polovinom 2005. godine. Primarne nadležnosti Agencije su također ustanovljene u naprijed navedenom članu Zakona i iste uključuju: ■■ predlaganje izmjena i dopuna zakona i pratećih podzakonskih akata, u cilju ■■ osiguranja njihove djelotvornosti i svrsishodnosti; ■■ unapređenje informiranosti ugovornih organa i dobavljača sa propisima o javnim nabavkama i njihovim ciljevima, postupcima i metodama; ■■ objavljivanje priručnika i uputstava, kao i izrada i ažuriranje standardnih obrazaca i modela, u skladu s odredbama ovoga zakona i pratećih podzakonskih akata, namijenjenih ugovornim organima; ■■ pružanje tehničke i savjetodavne pomoći i ugovornim organima i dobavljačima u vezi sa primjenom i tumačenjem odredaba Zakona i pratećih podzakonskih akata; ■■ uspostava sistema za praćenje ugovornih organa u vezi sa primjenom Zakona; ■■ prikupljanje, analiza i objavljivanje informacija u vezi sa postupcima javnih nabavki i dodijeljenim ugovorima o javnim nabavkama, ■■ razvijanje elektronskog informacionog sistema dostupnog na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine, koji bi dodatno, pored „Službenog glasnika“, objavljivao tendersku dokumentaciju; ■■ pokretanje i podrška razvoju prakse elektronskih nabavki i komunikacija u oblasti javnih nabavki; ■■ objavljivanje informacija u vezi sa obukom, objavljivanje priručnika i druge vrste pomoći na planu profesionalnog razvoja u području javnih nabavki; ■■ vođenje evidencije akreditiranih predavača iz oblasti javnih nabavki; ■■ podnošenje godišnjih izvještaja Vijeću ministara Bosne i Hercegovine. Zakonom o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine (član 49.) osnovan je Ured za razmatranje žalbi. To je samostalna upravna organizacija koja je zadužena da, kao drugostepeni organ, vodi postupak revizije, propisan da osigura provođenje odredbi Zakona o javnim nabavkama. 1.3 Principi javnih nabavki Ciljevi koji se žele postići primjenom propisa o javnim nabavkama su prije svega: dobijanje najbolje vrijednosti za javni novac, osiguranje stvarne tržišne konkurencije, otvaranje tržišta, jednak tretman pod istim uslovima za sve privredne subjekte u tržišnoj privredi. Naravno, ostvarivanje ovih ciljeva doprinosi privrednoj sigurnosti, zaštiti okoline, promociji domaće proizvodnje i zapošljavanja, regionalnom razvoju, socijalnoj pravednosti, itd. Provodeći postupke javnih nabavki obveznici primjene Zakona o javnim nabvakam, BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 47 [ PRAVNI SAVJETNIK ] kako bi postigli naprijed nabrojane ciljeve, moraju se pridržavati osnovnih principa javnih nabvaki. prema ekonomskim operaterima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način.“ Osnovni principi javnih nabvaki su: Princip nediskriminacije i jednakog tretmana su prikaz osnovnog principa jednakosti. Princip nediskriminacije je u gramatičkom smislu definisan negacijom, s obzirom da taj princip zabranjuje određene aktivnosti (naprimjer: isključivanje inostranih privrednih subjekata iz učešća u dodjeli ugovora u zemlji u kojoj se provodi postupak nabavke). Sa druge strane, princip jednakog tretmana je pozitivan u smislu da on zahtijeva pozitivno djelovanje (naprimjer: otkrivanje istih informacija svim uključenim privrednim subjektima). 1) najefikasniji način korištenja javnih sredstava s obzirom na svrhu i predmet javne nabavke; 2) osiguranje pravične i aktivne konkurencije među potencijalnim dobavljačima; 3) jednak tretmana i nediskriminacija prema ponuđačima; 4) transparentnost. Princip efikasnosti korištenja javnih sredstava, koji je također poznat kao princip razmjene „vrijednosti za novac“, u biti znači da izbor između dvije ili više ponuda mora biti zasnovan na uporedbi troška u odnosu na dobijeni razultat. Odabrano rješenje mora biti: a) Rješenje kojim se dobija isti rezultat, ali uz manji trošak, ili b) Rješenje kojim se sa istim ili manjim troškom postiže bolji rezultat, ili c) Rješenje kojim se, iako uz veći trošak, postiže bolji rezultat (pod uslovom da ta dodatna efikasnost opravdava povećanje troškova). Efikasnost predstavlja jedan od ciljeva Zakona o javnim nabavkama BiH i sama činjenica da je pomenut na samom početku predstavlja stalnu napomenu za zvaničnike javne uprave (kao i za ostale strane u postupku) da upravo efikasnost mora biti krajnji cilj odluka koje oni donose. Stoga je važno da ugovorni organi tokom postupka javne nabavke moraju pratiti ovaj princip. Naime, ugovorni organi uvijek moraju poći od činjenice da je to novac poreskih obveznika, dakle svih građana i da su i sami poreski obveznici, te da taj novac koji troše u postupku javnih nabavki je i njihov. Podsjetimo se ovdje Zakona o obligacionim odnosima, koji ima termin „dobar domaćin“ koji na adekvatan način predstavlja ovaj princip. Dakle, svi učesnici u postupku javnih nabavki moraju se ponašati sa pažnjom dobrog domaćina i provoditi javne nabavke na način da za što manje novca nabave robu, uslugu ili radove. Nadalje, osnovni principi direktiva javnih nabavki formulisani su u članu 2. Direktive 2004/18 (u članu 10. Direktive 2004/17 stoji identičan tekst). „Ugovorni organi se 48 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 Princip jednakog tretmana zahtijeva da se slučajevi, koji se mogu porediti, moraju tretirati jednako, a da se različite situacije ne smiju tretirati jednako, osim ako je takav tretman objektivno opravdan. U oblasti javnih nabavki ovaj princip zahtijeva jednak tretman za sve učesnike u postupku (kandidati i ponuđači) u svim fazama postupka. Ugovorni organ mora ostati objektivan, pravedan i nepristrasan. Svi potencijalni ponuđači se moraju tretirati isto, svi moraju dobiti iste šanse za učešće u postupku javne nabavke kao i za potpisivanje ugovora. Svi oblici pristrasnosti i diskriminatornog ponašanja su strogo zabranjeni. Druga formulacija principa jednakog tretmana je princip nediskriminacije (niko ne bi trebao biti diskriminiran na osnovu državljanstva). Princip transparentnosti u postupcima javnih nabavki zahtijeva dostupnost relevantnih informacija za sve zainteresovane stranke, dosljedno i pravovremeno, kroz pristupačan i rasprostranjen medij, bez ikakvih troškova ili o razumnom trošku. Poštivanje principa transparentnosti se garantuje odredbama koje obavezuju da se obavještenja o javnoj nabavci objave i da se o rezultatu postupka i donesenim odlukama informišu učesnici. Principi koji su naprijed pobrojani su osnovni principi na kojim se moraju temeljiti svi postupci javnih nabavki koje provode ugovorni organi. Ugovorni organi su dužni tokom cijelog postupka poštivati principe javnih nabavki. [ PRAVNI SAVJETNIK ] 2. DRUŠTVENA ODGOVORNOST U JAVNIM NABAVKAMA 2.1 Pojam društvene odgovornosti Društvena odgovornost, odnosno društveno odgovorno poslovanje podrazumijeva koncept po kojem kompanije u svoje poslovanje uvode brigu o socijalnim pitanjima i pitanjima zaštite čovjekove okoline. Prema definiciji Evropske komisije, društveno odgovorno poslovanje „je koncept u kojem preduzeća integrišu društvene i ekološke teme i pitanja u svoje poslovne operacije i u njihovu interakciju s interesnim skupinama na dobrovoljnoj osnovi“. Društveno odgovorno poslovanje je koncept u kojem kompanije ili druge organizacije integrišu brigu o društvu i okolišu u svoje poslovanje te u odnosu sa svojim zainteresiranim stranama na dobrovoljnoj osnovi. 2.2 Društvena odgovornost u javnim nabavkama Cijeneći definiciju da je društveno odgovorno poslovanje institucije ili organizacije integriranje socijalnih i ekoloških tema, odnosano pitanja u svoje poslovanje možemo zaključiti da je društveno odgovorno poslovanje u posljednje vrijeme široko zastupljeno u poslovanju javnog sektora. Društveno odgovorno poslovanje u javnom sektoru ogleda se u činjenici da javna preduzeća ili institucije šalju svoje zaposlenike na stručna usavršavanja bez materijalne nadoknade, zatim da učestvuju u sponzorstvu i sufinansiranju mnogih društvenih, sportskih i kulturnih manifestacija i događaja, zatim stipendiranju posebno nadarenih učenika i studenata, itd. Kako javni sektor veliki dio sredstava iz svojih finansijskih planova ili budžeta troši na nabavke veoma je bitno uključivanje društveno odgovornog poslovanja u ovom segmentu poslovanja kao što je, naprimjer, posvećivanje brige da se kroz postupke nabavke pažnja obrati na socijalna i ekološka pitanja koja se tiču realizacije nabavke. U početku je osnovni cilj postupaka javne nabavke bio da se kroz postupke nabavke dobiju robe, usluge ili radovi traženog kvaliteta i zahtijevanih karakteristika uz što manje ulaganje javnog novca. Ovo se može definisati kao ekonomski cilj postupka javne nabavke. Međutim, u novije vrijeme sve više pažnje se poklanja tome da se kroz postupak nabavke, gdje je to primjenjivo i izvodljivo, ostvaruju ne samo ekonomski nego i ciljevi socijalne i ekološke prirode. Šire posmatrano, možemo identificirati najmanje sedam (preklapajućih) „neekonomskih ciljeva“ koji su se zadovoljavali kroz javne nabavke u prošlosti: postizanje određenih ciljeva tradicionalno vezanih za inostranu politiku kao što su zaštita državne sigurnosti, podrška državnoj privredi, naročito ekonomiji, zaštita državne ekonomije od inostrane konkurencije, poboljšanje konkurentnosti određenih ključnih industrijskih sektora, usklađivanje regionalnih razlika unutar države, poboljšanje okolišnih uslova, zaštita ljudskih prava i standarda pri zapošljavanju (u državi i inostranstvu). Takva upotreba javnih nabavki nije samo od istorijskog interesa. Naročito dva posljednja cilja (okolišni i društveni) imaju sve veću upotrebu. To je vjerovatno dijelom rezultat globalizacije, a dijelom i rezulat limitirane efikasnosti drugih regulatornih mehanizama. Društvena odgovornost u postupcima javnih nabavki ogleda se prije svega u sljedeće dvije grupe pitanja o kojima se treba voditi računa i posvetiti posebna pažnja u postupcima javnih nabavki, gdje je to dozvoljeno i moguće, a to su: I) Socijalna pitanja; II) Pitanja zaštite i očuvanja životne sredine. 2.2.1 Šta su socijalna pitanja i pitanja očuvanja životne sredine? Ne postoji tačno utvrđena definicija onoga šta je socijalni cilj i cilj očuvanja životne sredine. Ovaj koncept je najlakše razumjeti kroz to koji su to primjeri socijalnih ciljeva i ciljeva zaštite životne sredine. U nastavku ćemo nabrojati neke od socijalnih i pitanja zaštite životne sredine, odnosno zaštite okoliša. Primjeri pitanja socijalnih ciljeva su: ■■ smanjenje nezaposlenosti, ■■ sprječavanje korištenja rada djece, ■■ sprječavanje diskriminacije na osnovu rase, religije, invaliditeta, pola ili seksualne orijentacije, ■■ podsticanje prakse odgovarajućeg zapošljavanja, ■■ smanjenje lokalne nezaposlenosti, ■■ smanjenje socijalne isključenosti, ■■ promovisanje mogućnosti obuke mladih ili hendikepiranih, ■■ podsticanje dostupnosti radnih mjesta za osobe s invaliditetom. Primjeri pitanja očuvanja životne sredine: ■■ maksimalno smanjivanje utjecaja projekta izgradnje na životnu sredinu, BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 49 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ■■ podsticanje ekološki svjesne radne prakse od strane dobavljača, ■■ povećanje energetske efikasnosti zgrada koje su predmet izgradnje, ■■ smanjenje rasipanja prirodnih bogatstava, ■■ podsticanje razvoja alternativnih izvora energije, ■■ smanjenje transportnih troškova obezbjeđivanjem lokalnih proizvoda, ■■ smanjenje emisije ugljendioksida. ■■ ■■ ■■ dobavljača da izgradnju puta kroz oblast prirodnih ljepota uskladi sa mjerama upravljanja životnom sredinom; Povećanje energetske efikasnosti zgrada – zahtijevajući od arhitekata da projektuju zgradu koja ispunjava najviše standarde energetske efikasnosti; Smanjenje rasipanja prirodnih bogatstava – zahtijevajući od subjekata da recikliraju i ponovno upotrebljavaju proizvod; Podsticanje razvoja alternativnih izvora energije – kupovinom održive energije; Smanjenje emisije ugljendioksida – kupovinom električnih vozila. Ugovorni organi često koriste proces javne nabavke za dalje proširenje ovih ciljeva. Neki primjeri toga kako ugovorni organi ovo rade su dati u daljnem tekstu: ■■ Primjeri socijalnih pitanja – kako ugovorni organi pokušavaju ista implementirati u procese javnih nabavki: 2.2.2 Odgovornost spram zaštite životne sredine u postupcima javnih nabavki ■■ Smanjenje nezaposlenosti – zahtijevajući od dobavljača da zaposle određeni procenat radne snage iz reda nezaposlenih; ■■ Sprječavanje korištenja rada dece – diskvalifikovanjem dobavljača za koje se zna da koriste dječiji rad; ■■ Sprječavanje diskriminacije na osnovu rase, religije, invalidnosti, pola ili seksualne orijentacije – uključujući uslove ugovora i zahtjeve u tenderskoj dokumentaciji koji zahtijevaju usklađenost sa svim relevantnim zakonima iz navedenih oblasti; ■■ Podsticanje prakse odgovarajućeg zapošljavanja – zahtijevajući od ponuđača da plaćaju nacionalnu minimalnu plaću; ■■ Smanjenje lokalne nezaposlenosti – zahtijevajući od dobavljača da zaposle određeni procenat svoje radne snage iz reda nezaposlenih; ■■ Smanjenje socijalne isključenosti – postavljanjem društvene ustanove na lokaciju gdje je vjerovatnije da će je koristiti društveno odbačeni; ■■ Promovisanje mogućnosti obuke mladih ili hendikepiranih – obavezivanjem dobavljača da pruže mogućnosti obuke; ■■ Podsticanje dostupnosti radnih mjesta za osobe s invaliditetom – navodeći da se ugovor može dodijeliti samo ponuđačima koji rade u korist osoba sa invaliditetom. Primjeri pitanja očuvanja životne sredine – kako ugovorni organi pokušavaju ista implementirati u procese javnih nabavki: ■■ Maksimalno smanjivanje utjecaja projekta izgradnje na životnu sredinu –odlukom o izgradnji tunela umjesto puta; ■■ Podsticajem ekološki svjesne radne prakse od strane dobavljača – zahtijevajući od 50 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 U novije vrijeme sve više se govori o poduzimanju akcija u raznim oblastima rada i poslovanja kako bi se smanjio uticaj ljudskih postupaka na uništavanje životne sredine. U skaldu sa tim se i u oblasti javnih nabavki koje provode državni organi pojavio pojam „zelene nabavke“ čiji je koncept zasnovan na ideji da se u postupcima javnih nabavki sve više koriste nabavke roba, radova i usluga čijim bi se korištenjem smanjio uticaj na životnu sredinu. Razvoj zelenih nabavki je često spor zbog lobista i četiri velike slobode Evropske unije u okviru kojih je dozvoljen njihov razvoj. Postoji stav i mišljenje kako bi zelene javne nabavke narušile konkurenciju i štetile garantovanim slobodama Evropske unije na način da bi favorizovale samo one ponuđače koji ispunjavaju ekološke kriterije na štetu onih koji nisu imali mogućnost pravovremenog ispunjavanja tih kriterija. U novembru 1996. godine Evropska komisija je objavila publikaciju Zelena knjiga: Javne nabavke u EU - kako naprijed, kojom je započela diskusija o modernizaciji sistema javnih nabavki. Rasprava među zemljama članicama rezultirala je donošenjem novih direktiva o javnim nabavkama 2004/18 i 2004/17 koje su uvele nove institute u oblast javnih nabavki, a koji ne obavezuju, ali podstiču ugovorne organe na zelenu kupovinu. Ugovorni organi imaju slobodu izbora prilikom odabira i definisanja kvalifikacijskih i bodovnih kriterija koji imaju zeleni karakter, ali pod uslovom da su u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom i pravilima i propisima Evropske unije. Mjesta gdje je moguće uvesti zelene javne nabavke u postupak javne nabavke su prije svega: planiranje javne nabavke, tehničke specifikacije, kriteriji za kvalifikaciju, kriteriji za odabir ponude, ugovorne klauzule. [ PRAVNI SAVJETNIK ] Planiranje predmeta zelene nabavke Iako direktive ne posvećuju pažnju samim pripremnim radnjama za proces javne nabavke smatra se da je ovaj dio ključni. Naime, tada se postavljaju strateške odluke za kupovinu, definiše se sam predmet ugovora, pravi nacrt obavještenja, pripremaju opće i tehničke specifikacije i pravi nacrt ugovora. U ovom slučaju ekološka svijest odgovornih i službenika za javne nabavke je presudna. Tehničke specifikacije proizvoda, radova ili usluga Tehničke specifikacije daju odgovor na pitanja o karakteristikama samog predmeta nabavke kao što su projektni zahtjevi, troškovi, materijali, nivo kvaliteta, sigurnosni standardi i nivoi očuvanja životne sredine. S obzirom na postavljene uslove, postoji mnogo mjesta unutar tehničke specifikacije na kojima se mogu implementirati ekološke odredbe: ■■ Okolišni tehnički standardi ■■ Zahtjevi za radnim svojstvima funkcionalnosti ■■ Proizvodni procesi ili metode ■■ Korištenje alternativnih ponuda. ili Kriterij za odabir ponude Kriterij za odabir ponude je sljedeća faza nakon pozivanja na učešće u postupku. Tada se odlučuje o tome koji ponuđači će nastaviti postupak, a sve na temelju kriterija koji su postavljeni trojako. Prvi kriteriji su oni za isključenje, postavljeni su negativno, odnosno podrazumijevaju isključenje ponuđača ukoliko potpada pod određenu kategoriju. Drugi kriteriji podrazumijevaju finansijsku i ekonomsku strukturu i oni ne daju mogućnost za uvođenje ekoloških elementa. Treći kriteriji su tehnički kapaciteti. Razlozi za isključivanje tretiraju razloge zbog kojih ponuđači moraju biti isključeni iz postupka nabavke ako su učestvovali u kriminalnim organizacijama, korupciji, prevari i pranju novca. U odnosu na ekološke apsekte, ponuđač može biti isključen ako je osuđen za ekološki kriminal kada po nacionalnom zakonodavstvu osuda za taj vid kriminala predstavlja teške povrede ugovora sa javnim institucijama. Kod kriterija za dodjelu ugovora ključno je njegovo prvobitno opredjeljenje. Ugovorni organ može izabrati ili kriterij najniže cijene ili kriterij ekonomski najpovoljnije ponude. Ukoliko se opredijeli za kriterij najniže cijene u tom slučaju nema mogućnosti za uvođenje ekoloških stavki, jer se ugovor dodjeljuje ponudi sa najnižom cijenom. Ukoliko je kriterij ekonomski najpovoljnija ponuda tada ugovorni organ može unutar toga uvrstiti dozvoljene kriterije od kojih neki mogu biti postavljeni u cilju osiguranja veće ekološke zaštite. Naravno, u ovom slučaju ugovorni organ nema potpunu slobodu već može izabrati ekološke kriterije koji kumulativno ispunjavaju sljedeće postavljene uslove: ■■ Kriteriji za dodjelu moraju biti vezani za predmet nabavke, ■■ Kriteriji za dodjelu moraju biti mjerljivi i ponderisani, ■■ Kriteriji za dodjelu moraju biti prethodno oglašeni, ■■ Kriteriji za dodjelu moraju poštovati pravo evropske unije. Kako iz ovako postavljenih uslova napraviti jasne kriterije? To prije svega zavisi od spremnosti i volje ugovornog organa i njegovog istinskog motiva da ostvari najbolju vrijednost za novac. Naprimjer, prilikom nabavke računarske opreme tehničkom specifikacijom može se propisati maksimalna potrošnja energije. Kriterijumima za dodjelu ugovora se onda može prednost dati opremi koja troši još manje energije. U ovom slučaju se kriteriji mogu postaviti na sljedeći način: ■■ za ponuđenu cijenu do 80 bodova ■■ za potrošnju energije koja je niža od one definisane u tehničkoj specifikaciji do 20 bodova. Vođeni kriterijem ekonomski najpovoljnije ponude, koji je usmjeren upravo prema ostvarenju načela najbolje vrijednosti za novac, pod uslovom da ugovorni organ ima određenu ekološku svijest, može uvrstiti ekološke performanse uzimajući u obzir troškove koji nastaju tokom cijelog životnog vijeka proizvoda. Npr. u projektovanju zgrade koja štedi energiju prvobitni troškovi mogu biti veći, ali troškovi tokom cijelog životnog vijeka proizvoda su manji zbog bolje izolacije. Takođe dobar primjer ovdje je i nabavka printera. Ukoliko postoji ekološka svijest kod ugovornih organa, mogu nabaviti printere koji su u momentu nabavke skuplji, ali tokom trajanja i korištenja printera troše manje energije, troše manje tonera itd. tako da ugovorni organ, uzimajući efekte na duži period, doprinosi i uštedama, a takođe i zaštiti životne sredine. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 51 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 2.2.3 Odgovornost spram socijalnih pitanja u postupcima javnih nabavki Direktiva EU o nabavkama sadrži brojne odredbe koje se odnose specifično na uvrštavanje socijalnih pitanja u proceduru nabavke. U tom kontekstu korisno je pogledati recitative Direktive, kao i članove. Recitativi nisu operativni dijelovi Direktive, ali daju neka objašnjenja i stavljaju specifične odredbe u pravi kontekst. Recitativi i članovi su navedeni ispod: ■■ recitativ 1: kontekst za novu Direktivu; ■■ recitativ 29 i član 23: tehničke specifikacije i kriteriji pristupačnosti za osobe s invaliditetom; ■■ recitativ 33 i član 26: uslovi za izvršenje ugovora; ■■ član 27: informisanje dobavljača o odredbama vezanim za poreze, zaštitu zaposlenja i radne uslove; ■■ recitativ 43: odnosi se na moguće nepoštovanje odredbi Direktive u vezi sa jednakim tretmanom, što vodi prekršaju zbog poslovnog prekršaja ili ozbiljnog poslovnog prekršaja dobavljača; ■■ recitativ 46 i član 53: socijalne karakteristike kao kriteriji za procjenu; ■■ recitativ 26 i član 19: rezervisani ugovori. U recitativu 29 i članu 23. (1) Direktive navedeno je da bi dobavljači morali da „kad god je moguće postave tehničke specifikacije, kako bi se uzeli u obzir kriteriji pristupačnosti za osobe s invaliditetom ili da ih kreiraju za sve korisnike“. Članom 27. se dozvoljava ugovornom organu da u tenderskoj dokumentaciji naznači od kojih organa dobavljači mogu dobiti informacije u vezi s obavezama koje su na snazi u državama članicama, regionima ili lokacijama na kojim treba da se izvrši ugovor o radovima ili uslugama. Ove informacije se odnose na poreze, zaštitu životne sredine, odredbe zaštite zaposlenja i radne uslove koji se primjenjuju na isporuku ugovora. Kada ugovorni organ obavještava dobavljače na ovaj način, on može potom tražiti od ponuđača da naznače da su prilikom pripreme ponuda uzeli u obzir te obaveze u vezi s odredbama zaštite zaposlenja i radnim uslovima. Socijalna komponenta u postupcima javnih nabavki može se takođe ostvariti kroz rezervisane ugovore za zaštitne radionice ili zaštitni program zapošljavanja za osobe s invaliditetom. U recitativu 28 je pojašnjeno da su zaposlenje i profesija ključni elementi u garantovanju 52 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 jednakih mogućnosti za sve i doprinosi integraciji u društvo. Zaštitne radionice i zaštitni programi zapošljavanja pomažu u ovoj integraciji, ali možda nisu u stanju dobiti ugovore u normalnim uslovima konkurisanja. Države članice EU stoga mogu ograničiti učešće u konkursu za određene „rezervisane ugovore“ tako da u njima učestvuju samo zaštitne radionice i zaštitni programi zapošljavanja. Članom 19. se dozvoljava državama članicama EU da imaju „rezervisane ugovore“. To su ugovori koje treba da izvrše zaštitne radionice i zaštitni programi zapošljavanja, gdje su većina zaposlenih osobe sa hendikepom koje, zbog prirode ili stepena njihovog invaliditeta, ne mogu raditi poslove u normalnim uslovima. U obavještenju o nabavci mora biti naznačeno da je ugovor rezervisani ugovor. Uključivanje komponente društvene odgovornosti u postupak nabavki omogućeno je ugovornim organima u različitim fazama postupka nabavke. U fazi same pripreme postupka ugovorni organ ima velike mogućosti za uključivanje socijalnih pitanja u postupak nabavke. Sve to iz razloga što se u fazi pripreme: ■■ donose ključne strateške odluke o nabavci; ■■ definira predmet ugovora; ■■ priprema obavještenje o nabavci; ■■ pripremaju opće i tehničke specifikacije; ■■ definišu odredbe i uslovi ugovora. Svaki od gore navedenih koraka uključuje razmatranje socijalnih pitanja. Ovi koraci su direktno povezani sa kasnijim fazama u postupku i stoga odluke donijete prije početka nabavke mogu da imaju ogroman utjecaj. Naprimjer, ako su tehničke specifikacije pripremljene s obzirom na relevantna socijalna pitanja, ove specifikacije onda mogu da čine dio kriterija ocjenjivanja ponude i time utječu na konačnu odluku o dodjeli. Još jedno područje za uključivanje socijalnih pitanja u postupak nabavke je kroz definisanje tehničkih specifikacija. Tehničke specifikacije su zahtjevi koji se neposredno odnose na karakteristike predmeta ugovora. Tehničke specifikacije obuhvataju pitanja poput zahtjeva za dizajn, troškova i potrebnih materijala za izvođenje radova i nivoe kvaliteta, nivoe uspješnosti i bezbjednosne standarde u vezi s uslugama i robama. Tehničke specifikacije imaju dve funkcije: ■■ Opisuju ugovor tržištu na takav način [ PRAVNI SAVJETNIK ] da dobavljači mogu da odluče da li je ovaj ugovor njima od koristi. Ovo znači da tehničke specifikacije pomažu da se utvrdi nivo konkurencije. ■■ Obezbjeđuju mjerljive zahtjeve pomoću kojih ponude mogu da se ocijene i sadrže minimalne kriterije koje je potrebno zadovoljiti. Kao opće pravilo, ugovorni organ može uključiti socijalna pitanja u tehničke specifikacije pod uslovom da se ovi zahtjevi odnose na predmet ugovora i da su saglasni sa Direktivom i načelima ugovora. Uključivanje nacionalnih tehničkih pravila: član 23. navodi da tehničke specifikacije mogu biti formulisane na određene načine „a da nisu u suprotnosti sa obaveznim nacionalnim tehničkim pravilima do te mjere da su u skladu sa pravom Zajednice“. Ovo znači da, pod uslovom da je nacionalno zakonodavstvo / pravila u skladu sa pravom Zajednice, ona mogu uključivati zahtjeve vezane za socijalna pitanja. Naprimjer, nacionalni zakoni ili nacionalna tehnička pravila zahtijevaju pristup javnim zgradama za hendikepirana lica. Ako su nacionalni zakoni ili nacionalna tehnička pravila relevantna za određeni ugovor, onda se ovi zahtjevi mogu uključiti u tehničku specifikaciju. U dosadašnjoj zakonskoj regulativi u Bosni i Hercegovini nijedan član zakona nije razmatrao socijalna pitanja i način uključivanja socijalne komponente u postupke javnih nabavki. To se značajno mijenja donošenjem novog Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine koji je stupio na snagu krajem novembra 2014. godine. Naime, u novom zakonu je uveden potpuno novi institut, koji je u skladu sa direktivama EU, a koji uvodi pojam rezervisanih ugovora u postupke javnih nabavki. Član 9. tog zakona propisuje slijedeće: „(1) Ugovorni organ može u planu nabavki definirati postupke javne nabavke rezervirane samo za kandidate, odnosno ponuđače koji zapošljavaju, u odnosu na ukupan broj zaposlenih, više od 50% lica s invaliditetom, a koji ne mogu obavljati poslove u normalnim uslovima. (2) U obavještenju o javnoj nabavci ugovorni organ mora naznačiti da je postupak javne nabavke rezerviran isključivo za privredne subjekte iz stava (1) ovog člana.“ Kao što je vidljivo iz navedenog člana, uvedena je mogućnost ugovornim organima da u određenim postupcima nabavke rezervišu dodjelu ugovora isključivo privrednim subjektima koji u odnosu na ukupan broj zaposlenih zapošljavaju više od 50% lica sa invaliditetom. Iz ovako definisane odredbe zaključuje se da je na ovaj način u postupke javnih nabavki uvedena socijalna komponenta kako bi se osiguralo da lica s invaliditetom budu u povlaštenom položaju kako bi ostvarila mogućnost dobijanja ugovora. 2.2.4 Društvena odgovornost kroz pružanje mogućnosti malim i srednjim preduzećima za učešće u postupcima nabvaki Mala i srednja preduzeća koja žele da učestvuju u postupku javne nabavke se suočavaju sa mnogo praktičnih izazova. Ovi izazovi se odnose na osnovna pitanja poput nedostatka razumijevanja dokumentacije za nabavku i postupka nabavke i nedostatak resursa i stručnosti za pripremanje ponuda. Ona također mogu da se suoče sa teškoćama zadovoljavanja zahtjeva izbora zbog njihove veličine, finansijskog položaja i iskustva. Vrlo često su oglašeni ugovori preveliki ili previše komplikovani da bi ih manja preduzeća mogla isporučiti. Ovi i drugi faktori stvaraju prepreke za izlazak malih i srednjih preduzeća na tržište javnog sektora. Položaj malih i srednjih preduzeća je bio predmet posebne pažnje Evropske zajednice. Ova pažnja je data u kontekstu šire politike jedinstvenog tržišta i odredbi ugovora koje podstiču podršku preduzećima uključujući i mala i srednja preduzeća. Glavni problemi sa kojim se mala i srednja preduzeća suočavaju nije u promjeni Direktive, već je potrebna promjena u kulturi nabavke dobavljača. Neki od prijedloga i praktičnih primjera za omogućavanje učešća malim i srednjim preduzećima unutar trenutnog pravnog okvira daju se u nastavku: Savladavanje teškoća vezanih za veličinu ugovora: Jedan od problema sa kojim se mala i srednja preduzeća suočavaju je taj što su ugovori preveliki da bi ih ona isporučila. Kako bi se ovo prevazišlo potrebno je da ugovorni organi sagledaju mogućnosti za: ■■ podjelu ugovora na lotove, jer će manji lotovi biti od interesa malim i srednjim preduzećima. ■■ Podjela ugovora na lotove ne treba da se uradi na takav način da ometa konkurenciju i zbog toga se preporučuje ostavljanje mogućnosti da se daju ponude za bilo koji broj lotova; ■■ podstiču grupisanje malih i srednjih preduzeća tako da se u fazi izbora mala i srednja preduzeća mogu osloniti na BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 53 [ PRAVNI SAVJETNIK ] kolektivno iskustvo, finansijske podatke itd.; ■■ postaviti okvirne sporazume sa više dobavljača; ■■ obezbijediti bolju vidljivost za mogućnosti podugovaranja i jednake uslove za podugovarače. Poboljšanje kvaliteta i razumijevanja ponuđenih informacija: Dobavljačima nije uvijek jednostavno da razumiju potrebe ugovornih organa zbog nedostatka dovoljnih, relevantnih i jasnih podataka. Kako bi se ovo prevazišlo predlaže se: ■■ obuka i smjernice za ugovorne organe o tome kako da osmisle postupke dodjele ugovora na način koji omogućava učešće malih i srednjih preduzeća na istom nivou sa velikim preduzećima; ■■ obuku i smjernice za mala i srednja preduzeća o pisanju njihove ponude: malim i srednjim preduzećima obično nedostaju veliki i/ili specijalizovani administrativni kapaciteti i ona ne razumiju jezik nabavke i postupke što dovodi do većih teškoća u učešću u postupku nabavke i stoga je potrebna povećana obuka i više smjernica. Postavljanje srazmjernih nivoa kvalifikacija i finansijskih zahtjeva: Mala i srednja preduzeća se mogu naći u nepovoljnom položaju ako su kvalifikacioni nivoi i tehnički zahtjevi postavljeni isuviše visoko. Stoga se propisima podstiče ugovorne organe da dobro razmisle o svojim zahtjevima i da: ■■ drže kriterije za izbor srazmjernim; ■■ zahtijevaju srazmjerne finansijske garancije. ZAKLJUČAK U novije vrijeme, pod raznim pritiscima i izmjenom pravne regulative, sve više pažnje u postupcima javne nabavke se nastoji posvetiti sekundarnim ciljevima, odnosno postizanju što većeg nivoa društvene odgovornosti. To se prije svega ogleda u uvođenju socijanih pitanja i pitanja zaštite životne sredine u uslove koje ponuđači trebaju zadovoljavati prilikom učešća u postupcima javnih nabavki. Takođe se nastoji omogućiti, kroz različite aktivnosti, što veće učešće malih i srednjih preduzeća u postupcima javnih nabavki, a s obzirom na činjenicu da ovakva preduzeća zapošljavaju veliki broj radne snage kako bi se doprinijelo očuvanju nivoa zaposlenosti i poticaj zapošljavanju. Najbitnije je da ugovorni organi prilikom nabavki i uključivanja sekundarnih ciljeva nabavke vode računa da postave uslove u postupku na način da ne krše nacionalne propise kao ni propise zajednice. LITERATURA: V. Ferišak, Nabava: politika, strategija, organizacija, management, vlastita naklada, Zagreb, 2006. Procura +, Priručnik za isplativu održivu javnu nabavku, drugo izdanje, ICLEI, Freiburg, 2007. SIGMA, Modul C, 2007. Direktiva 2004/18/EC Evropskog parlamenta i Vijeća, od 31. marta 2004. o kooordinaciji procedura za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim opskrbama i ugovora o javnim uslugama, Službeni glasnik Evropske unije L 134/114. 54 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] BESPRAVNA, DIVLJA I NEPLANSKA GRADNJA uzroci i posljedice MR. SC. SAMIL RAMIĆ SUDIJA OPĆINSKOG SUDA U BUGOJNU E-MAIL: SAMIL.RAMIC@PRAVOSUDJE.BA SAŽETAK prisuProblem bespravne gradnje je jako svana vo goto tan u Bosni i Hercegovini, ima. oblic čitim razli kom njenom dijelu i u bemen feno na uje U ovom radu se ukaz podi ciju ifika klas u njen nje, spravne grad im jelu, sa sadržajnim značenjem, te njen radu uzrocima i posljedicama. U ovom ena zadržat ćemo se na podjeli koja je izvrš se m kojo gije prema semantici terminolo si prak i iji teor U va. objašnjava ova poja kopod a imen više ima bespravna gradnja ai jima se pojavljuje pa prema tome varir nja pojmovni obuhvat, aspekt posmatra da se i način rješavanja problema, tako a, ravn besp najčešće javlja pod terminom divlja i neplanska gradnja divKljučne riječi: bespravna gradnja, ci i uzro nja, grad a ansk lja gradnja, nepl nje. grad e ravn besp posljedice 1. UVOD Fenomen bespravne gradnje javlja se kao jedna od neminovnih pojava savremenog civilizacijsko-urbanizacijskog pravca razvoja ljudskog društva i kao posljedica definisanih pravila, mogućnosti i ograničenja u oblasti građevinske aktivnosti pojedinca ili grupe. Pravo na stan je jedna od iskonskih potreba i prava čovjeka. U izvjesnom historijskom trenutku javila se potreba za zakonskom regulativom, koja će definisati načine postupanja u građevinarstvu. Međutim, i ovdje dolazi do izražaja razvijenost zemalja, pa tako da postoje stanovite razlike u odnosu na to da li se radi o razvijenim zemljama1 ili zemljama u 1 Od početka industrijalizacije procesa urbanizacije u najnaprednijim zemljama Zapada stambeno tržište je bilo slobodno, a to je početak 19. stoljeća. Prvi zakonski pokušaji normiranja u ovoj oblasti desio se nakon što je ustanovljeno da kolera i druge bolesti koleriraju sa sanitarnim uvjetima stanovanja i da zahvata sve klase društva. Tako npr. Velika Britanija donosi Zakon o stanovanju radničke klase iz 1890. godine, a slični zakoni su doneseni u Belgiji 1889, Francuskoj 1894, Italiji 1908. i Holandiji 1901. godine. Značajniji koraci ka rješenju ovog narastajućeg problema poduzeti su nakon Drugog svjetskog rata, pa je društvena preokupacija ovim problemom došla do izražaja, ali je uveliko zavisila od ekonomske moći društva. Evropski rekord je postavila Švedska koja je poslije rata izašla sa deficitom od 50.000 stanova. Jugoslavija je s intervencijom u stambenoj oblasti počela nakon Drugog svjetskog rata, tačnije 1965. godine kada je savezna skupština usvojila određene planove. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 55 [ PRAVNI SAVJETNIK ] razvoju.2 Kod zemalja u razvoju ova situacija je sasvim drugačija, jer se radi o tome da siromašno društvo ne može da preuzme brigu za rješavanje problema stanova za hiljade novih stanovnika. Tako npr. radnička i doseljenička naselja u Peru se nazivaju „barijade“. Ovo je bespravna izgradnja koju vlasti tolerišu i prolazi kroz nekoliko faza u toku 10-12 godina. Ova naselja konsolidiraju kako radnici rade i doprinose svom ekonomskom i socijalnom statusu, tako da se u trećoj fazi osjeća sva razvojna urbana infrastruktura: voda, kanalizacija, telefon, električna energija, putevi, škole, fabrike, bolnice, banke, restorani, javni saobraćaj i dr., a stanovi se nadograđuju i izgled im se stalno poboljšava. Prema tome, sve što izlazi iz sfere unaprijed planiranog, pravno verifikovanog i proceduralno ispoštovanog, može se grubo nazvati bespravnim u oblasti građevinarstva. Iako ovaj termin ustvari obuhvata širok dijapazon pojava i prevazilazi uzak pojmovni okvir same riječi bespravno, u teoriji i praksi se nije došlo do adekvatnijeg i sveobuhvatnijeg sinonima uslijed čega sistematizacija svega što se pod ovim podrazumijeva može u značajnoj mjeri pomoći definisanju samog problema, njegovih uzroka, posljedica i strategija za rješavanje. Iz toga proizlazi da je sagledavanje uzroka bespravne gradnje nskidivo povezano s uočavanjem načina, pojavnih oblika i uslova njenog nastanka.3 Kako sama pojava obuhvata složen niz struktura i aspekata, cjelovitiji i konkretniji prilaz probPrema podacima ujedinjenih nacija, nalazila se na 23. mjestu sa 253 stana na 1000 stanovnika. Pogledati: Ž. Janković, Uticaj društvenog razvoja na pojavu bespravne izgradnje porodičnih stambenih zgrada, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972, str. 119-122, 125. 2 Kod zemalja u razvoju ova situacija je sasvim drugačija, jer se radi o tome da siromašno društvo ne može da preuzme brigu za rješavanje problema stanova za hiljade novih stanovnika i onih koji se rađaju i dolaze. Tako npr. radnička i doseljenička naselja u Peruu se nazivaju „barijade“. Ovo je bespravna izgradnja koju vlasti tolerišu i prolazi kroz nekoliko faza u toku 1012 godina. Ova naselja konsolidiraju kako radnici rade i doprinose svom ekonomskom i socijalnom statusu, tako da se u trećoj fazi osjeća sva razvojna urbana infrastruktura: voda, kanalizacija, telefon, električna energija, putevi, škole, fabrike, bolnice, banke, restorani, javni saobraćaj i dr., a stanovi se nadograđuju i izgled im se stalno poboljšava. Pogledati: Ibid. str. 123-124. 3 O stambenoj krizi, individualnoj stambenoj izgradnji i nekontrolisanoj stambenoj izgradnji pogledati: S. Klempić, Razvoj stambenih naselja Splita nakon Drugog svjetskog rata, Hrvatski geografski glasnik, v. 66. br. 2, 2004, str. 95-96, 110, 112-114. 56 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 lematici može se izvršiti na osnovu podjela prema ustanovljenim oblicima posmatranja i rješavanja. 2. BESPRAVNA, DIVLJA I NEPLANSKA GRADNJA S obzirom na širok društveni obuhvat i uticaj ove pojave, podjela se može izvršiti prema semantici terminologije kojom se pojava objašnjava, pravnom odnosu prema zemljištu i vlasništvu, socijalnim uzrocima nastanka i zastupljenim arhitektonskourbanističkim elementima i oblicima gradnje. U ovom radu zadržat ćemo se na podjeli koja je izvršena prema semantici terminologije kojom se objašnjava ova pojava. U teoriji i praksi bespravna gradnja ima više imena pod kojima se pojavljuje pa prema tome varira i pojmovni obuhvat, aspekt posmatranja i način rješavanja problema. Dakle, javlja se pod terminom bespravna, divlja i neplanska gradnja. U užem smislu bespravna gradnja koristi se za označavanje pojava sa političke i pravne tačke gledišta i može se definisati kao korištenje objekata bez upotrebne dozvole, građenje bez građevinske dozvole ili bilo kakva promjena stanja bez urbanističke dozvole, a bilo kakva građevinska aktivnost koja nije prethodno zakonski verifikovana može se nazvati bespravnom. Ovakve djelatnosti prema svom karakteru uslovljavaju i određeni način rješavanja problema, a to je legalizacija koja varira u obliku i obimu uslijed specifičnosti konkretne situacije. Neplanska gradnja je svaka intervencija u prostoru koji nije određen za te namjene. Iako ovakva izgradnja povlači niz negativnih efekata uglavnom se pribjegava legalizaciji, odnosno sanaciji štete, jer je urbanističko rješenje uklanjanja skupo ili poslije određenog vremenskog perioda jednostavno nepotrebno. Divlja gradnja je narodni izraz, a objašnjava se kao asocijalnost, bezobzirnost i gramzivost investitora, koja ga je dovela do prisvajanja vrijednog zajedničkog prostornog resursa. U ovakvim slučajevima nediscipline jedino adekvatno i uspješno rješenje za budućnost je potpuna i neizostavna eliminacija svake uočene strukture ovog tipa u najkraćem vremenskom periodu. U oblasti građevinarstva razlikujemo bespravnu gradnju na određenom prostoru i uzurpaciju prostora. Bespravna gradnja na određenom prostoru obuhvata svaki vid gradnje, dogradnje i adaptacije prostora, bez dozvola od nadležnih institucija. Uzurpacija prostora je oblik građevinske korupcije gde se vrši kvazilegalna izgradnja koja je u suprotnosti sa pravnim propisima, urbanističkim planom i namjenom čime se cjelina trajno onesposobljava za dalje unapređivanje i korištenje kao vrijedan prostorni resurs. Socijalna segregacija društva je svoj razorni uticaj preni- [ PRAVNI SAVJETNIK ] jela i na oblast građevinarstva, pa je tako bespravno različito definisano u odnosu na društvenu klasu. Bespravna gradnja prema tome je svaka nelegalna aktivnost pripadnika srednje klase, odnosno svaka nelegalna građevinska aktivnost građana I reda u cilju zadovoljavanja potrebe II reda. Nužna gradnja predstavlja građevinsku aktivnost građana II reda (radnička klasa) da bi zadovoljili osnovnu potrebu I reda, potrebu za stanom. Bespravna izgradnja ili promjene na objektima klasifikuju se u sljedeće kategorije: izgradnja stambenih objekata, rekonstrukcija ili dogradnja postojećih objekata, promjena namjene (nestambeni u stambeni i obratno), izgradnja pomoćnih i pratećih objekata, izgradnja, rekonstrukcija, dogradnja ili adaptacija nestambenih objekata. Urbanistička teorija i praksa pored termina bespravna gradnja služi se i pojmom „slam“, ali on se konkretno koristi za označavanje naselja bespravno izgrađenih zgrada, koje varira u pogledu strukture, kvaliteta i socijalnih kategorija stanovnika. Dok pod bespravnom gradnjom podvodimo kako pojedinačni objekat tako i grupacije objekata, slam je veća cjelina objekata ovog tipa grupisanih u naselja različite veličine i karaktera. Prema tome, sve navedene osobine i kategorije bespravne gradnje mogu se dalje prenijeti i na slam kao njenu složenu superstrukturu. Osnovna tipologija slamova je napravljena u odnosu na kvalitet cjeline slama i to kao loše naselje od loših kuća i loše naselje od dobrih kuća. Ova podjela je krucijalna jer se u njoj ogledaju sve pojedinačne razlike dvije osnovne kategorije slama. Loše naselje od loših kuća odražava karakter i kvalitet same strukture, ali i socijalnu kategoriju stanovnika. Ovaj tip čine naselja improvizovanih kuća (blato, trska, lim, karton), koja naseljavaju stambeno i socijalno ugrožene kategorije građana. Prema poziciji, ovaj slam sačinjavaju tri podvrste: slam na slobodnom terenu, u okviru postojećeg slabog stambenog fonda, urbani slam ili pogušćavanje postojećih urbanih cjelina. Loše naselje od dobrih kuća javlja se kao posljedica nekontrolisane gradnje ili urbanizacije i njih naseljavaju srednji ili viši društveni slojevi, koji svoje kuće grade od kvalitetnih materijala. Takođe, u ovom slučaju možemo uočiti tri osnovna podtipa: naselje srećnog malograđanina - sačinjeno od kuća za odmor na najboljem poljoprivrednom zemljištu, sa ili bez komunalne infrastrukture, prividno nije slam - to su naselja dijelom urađena po urbanističkom planu, ali je od svega napravljen slam (garaža, podrum, potkrovlje), slam naivnih - bogata naselja onih koji imaju pare, ali ne poznaju doktrinu pa grade palate bez instalacija i urbanističke infrastrukture. Konačno možemo reći da bespravna grad- nja može biti pojedinačni objekat ili naselje (slam), naseljavaju ga sve društvene kategorije stanovnika, u kvalitetu varira od skupih zdanja do privremenih struktura, graditelji su pojedinci ili organizacije, namjena objekata može biti i javna i privatna, formiraju se i u urbanom i na slobodnom prostoru i javljaju se u obliku gradnje, dogradnje, rekonstrukcije i adaptacije objekata. Dakle, bespravna gradnja obuhvata lepezu sličnih pojava čija je osnovna zajednička karakteristika građevinsko djelovanje izvan sfere legalnog i čiji korijeni leže u problematici civilizacijskog razvoja ljudskog društva i svih općih ili posebnih fizičkih i funkcionalnih faktora razvoja prostora uopće. Bespravna izgradnja, u opsegu u kojem smo je definisali, prateći je problem procesa industrijalizacije i urbanizacije i proistekla je iz širokog dijapazona potreba i mogućnosti prostornog i društvenog konteksta, iz čega slijedi da za osnovu identifikacije pojavnosti ovog problema, kao i njegovih uzroka i posljedica i njihovog kompleksnog međuodnosa, treba posmatrati sve aspekte organizacije moderne ljudske zajednice, ali i logički slijed događaja, koji su doveli do razvoja ove negativne društvene pojave.4 3. UZROCI BESPRAVNE GRADNJE O uzrocima velikog broja bespravno izgrađenih građevina i mjerama koje bi u začetku sprječavale bespravnu gradnju u posljednje vrijeme nedovoljno se govori i piše.5 Za bespravnu gradnju kakva je na području Bosne i Hercegovine i susjedstva, može se reći da postoje mnogi uzroci, kao što su: stručno urbanistički, ekonomski, socijalni, demografski, upravno-pravni i politički.6 Sve ih treba pažljivo analizirati 4 Pogledati: K. Petovar, Urbanizacija bez urbanosti - bilanca rasta gradova u Srbiji, Sociologija sela, v. 43 br. 3, 2009, str. 725-749; o tome više pogledati: J. Finci, Bespravna stambena izgradnja i njen odraz na funkcionalni i prostorni razvoj gradova u Bosni i Hercegovini, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972, str. 119-125. 5 V. Krtalić, Bespravna gradnja - uzroci i posljedice, Građevinar, v. 58 br. 10, 2006, str. 814. Pogledati više o tome: M. Živković, Uzroci i nosioci bespravne stambene izgradnje, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972, str. 23-36; J. Bienenfeld, Bespravna gradnja, zbirka radova Nekretnine u pravnom prometu, Inžinjerijski biro dd Zagreb, decembar, 2005. 6 Prema Tomiću, mnogobrojni su faktori koji stimulišu bespravnu izgradnju: ekonomski, socijalni, pravni, urbanistički, demografski, politički, psihološki, historijski i dr. Pogledati: S. Tomić, Determinante BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 57 [ PRAVNI SAVJETNIK ] i predložiti nužne mjere, koje bi u začetku sprječavale bespravnu gradnju, kako je to uređeno u državama članicama EU.7 Naši propisi nisu usklađeni s odgovarajućim propisima država članica EU, osobito država srednje Europe, koji se već više od pola stoljeća u gotovo neizmijenjenom obliku uspješno primjenjuju. Tim je propisima uređen niz pravnih pitanja, koja u začetku sprječavaju bespravnu gradnju. Naprimjer, početak gradnje građevine na građevinskoj čestici uvjetovan je izgradnjom tehničkourbanističke infrastrukture (opskrba vodom i energijom, odvođenje otpadnih voda i odlaganje komunalnog otpada), obavezna primjena detaljnog plana uređenja za sve fizičke i pravne osobe, pravni instrumenti za provođenje detaljnog plana uređenja, zaštita turističkih područja, urbana komasacija, uređenje međa i eksproprijacija na obuhvatu detaljnog plana uređenja, finansiranje gradnje tehničko-urbanističke infrastrukture shodno urbanističkoj gustoći i komunalnom standardu na obuhvatu detaljnog plana uređenja, vrste i namjena građevinskih područja, način korištenja i iskoristivost građevinske čestice, načela procjene tržišne vrijednosti zemljišta, neizgrađene i izgrađene građevinske čestice. Nedostatak navedenih pravnih instrumenata jedan je od glavnih razloga što kod nas bespravna gradnja nije u začetku spriječena i što nije osiguran dovoljan broj uređenih i opremljenih građevinskih čestica na kojima se može graditi. Treba posebno istaknuti da nadležne vlasti poduzimaju niz mjera, u okviru postojećih propisa, kojima nastoje urediti ovo važno područje, zaštititi prostor i rušenjem bespravno izgrađenih građevina obeshrabriti buduće bespravne graditelje. devijantnog ponašanja u sferi stambene izgradnje, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972, str. 39-47. Prema Džankiću, osnovni uzrok bespravne gradnje je privredni i društveni razvoj, te nedostatak regionalnih prostornih planova, a najprije to je rezultat i prateća pojava industrijalizacije i emancipacije gradova. Pogledati: F. Džankić, Društveno-politički aspekti bespravne stambene izgradnje u gradovima Bosne i Hercegvine, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972, str. 61-63. 7„Složenost bespravne stambene uzgradnje zahtijeva da se razmotri ne samo s aspekta urbanizma i arhitekture, već i od strane sociologa, pravnika i društvenopolitičkih radnika, a u cilju pronalaska najboljih rješenja za uspješno rješavanje brojnih problema bespravne stambene izgradnje.“ Citat prema: J. Finci, navedeno djelo, str. 7. „Društvena praksa pokazuje da se gorući problemi, koji su ozbiljni problemi društva ne mogu uspješno riješiti ako prethodno nisu temeljno i naučno istraženi.“ Citat prema: M. Živković, navedeno djelo, str. 26. 58 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 4. POSLJEDICE BESPRAVNE GRADNJE U javnosti se mnogo govori o problemu bespravne gradnje, neprimjereno izgrađenim građevinama bez nužne tehničke i društvene urbanističke infrastrukture, o urbanizmu visoke gustoće, o rušenju bespravno izgrađenih građevina, o kupcima stanova u bespravno izgrađenim zgradama, koje su po nalogu građevinske inspekcije srušene ili se očekuje njihovo rušenje.8 Uloženo je mnogo novca u pravno nepostojeće građevine. U slučaju bespravne gradnje građevinarstvo, kao ekonomska grana, ne predstavlja tzv. lokomotivu, koja vuče razvoj sveopće ekonomije nego, naprotiv, negativno djeluje na ekonomski razvoj pojedinaca i cijele države. U javnosti postoje dvojbe oko toga kako postupati sa bespravnom gradnjom. Dio javnosti suosjeća sa bespravnim graditeljima, koji su uložili mnogo novca za rješavanje svojih nužnih stambenih potreba, a pojedini predstavnici lokalne samouprave nastoje legalizirati bespravno izgrađene građevine ili cijela naselja. Valja istaknuti da bespravni graditelj ugrožava javni interes, vlastiti interes i interese neposrednog susjeda, kao i interese zajednice, funkcionalnu i primjerenu upotrebu javnih i privatnih površina. Bespravna gradnja narušava bit života u organiziranom društvu, smisao urbanističkog planiranja i negativno djeluje na ekonomski razvoj, jer se velika finansijska sredstva ulažu u građevine na kojima se ne može uspostaviti vlasništvo, a time se neće postići primjerena tržišna vrijednost. Mnogi vlasnici zemljišta, na vlastiti rizik, sagradili su velik broj građevina na neuređenom građevinskom zemljištu bez odobrenja za građenje ili su bitno odstupili od projekta na osnovu kojeg je izdano odobrenje za građenje s uvjerenjem da će ih moći legalizirati. Dakle, bespravna gradnja može se suzbiti na dva načina, a to je uklanjanje bespravnog izgrađenog objekta ili legalizacija i sanacija bespravno izgrađenog objekta.9 Iskustvo nam govori da je potreb8 V. Krtalić, Bespravna gradnja - uzroci i posljedice, Građevinar, v. 58, br. 10, 2006, str. 814. Pogledati više o tome: M. Aganović, T. Kržik, Valorizacija i sanacija bespravno izgrađenih objekata, Institut za arhitekturu, urbanizam i prostorno planiranje grada Sarajeva, Sarajevo, 2006; V. Milić, Divlja naselja: Od legalizacije do rekonstrukcije, DANS, Novi Sad, 2004; K. Petovar, Legalizacija poništava urbanističke norme - Odobravanje uzurpacije“, Politika, 13. 9. 2004; S. Ćemalović, Način rješavanja problema bespravne stambene izgradnje u Mostaru, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972, str. 187-192. 9 Suzbijanje bespravne stambene izgradnje moguće je rušenjem i preventivnim mjerama. Suzbijanje je [ PRAVNI SAVJETNIK ] no prvo elimisati uzroke bespravne gradnje i osigurati uvjete za discipliniranu gradnju, pa tek na kraju poduzimati sankcije.10 ZAKLJUČAK Važnost ove teme da se o njoj govori i piše prije svega rezultat je njene velike prisutnosti na području Bosne i Hercegovine i negativnim posljedicama koje nosi sa sobom. Bespravna gradnja svojim postojanjem ugrožava javni interes, interes investitora, interese neposrednog susjeda, kao i interese zajednice, funkcionalnu i primjerenu upotrebu javnih i privatnih površina. Bespravna gradnja narušava bit života u organiziranom društvu, smisao urbanističkog planiranja i negativno djeluje na ekonomski razvoj ulaganjem velikih finansijskih sredstva u građevine na kojima se ne može uspostaviti vlasništvo niti postići primjerena tržišna vrijednost. Naime, imperativ pravne države ovo pitanje nameće u prvi plan kada je u pitanju građevinska aktivnost pojedinaca, pravnih osoba i institucija. Uzroci bespravne gradnje su dosta rasprostranjeni, a posljedice njene prisutnosti su jako nepovoljne gotovo u svim aspektima njenog promatranja. Dakle, ova pojava je složena i zahtijeva planski pristup na njenom suzbijanju i rješavanju, te zahtjeva aktivnosti na jačanju individualne i kolektivne svijesti o potrebi njenog kontrolisanja i suzbijanja i povećanja društvene aktivnosti na otklanjanju uzroka i posljedica bespravne gradnje. LITERATURA: F. Džankić, Društveno-politički aspekti bespravne stambene izgradnje u gradovima Bosne i Hercegvine, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972. J. Bienenfeld, Bespravna gradnja, zbirka radova Nekretnine u pravnom prometu, Inžinjerijski biro dd Zagreb, decembar, 2005. J. Finci, Bespravna stambena izgradnja i njen odraz na funkcionalni i prostorni razvoj gradova u Bosni i Hercegovini, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972. K. Petovar, Legalizacija poništava urbanističke norme - Odobravanje uzurpacije, Politika, 2004. M. Aganović, T. Kržik, Valorizacija i sanacija bespravno izgrađenih objekata, Institut za arhitekturu, urbanizam i prostorno planiranje grada Sarajeva, Sarajevo, 2006. M. Živković, Uzroci i nosioci bespravne stambene izgradnje, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972. S. Ćemalović, Način rješavanja problema bespravne stambene izgradnje u Mostaru, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972. S. Klempić, Razvoj stambenih naselja Splita nakon Drugog svjetskog rata, Hrvatski geografski glasnik, v. 66, br. 2, 2004. S. Ramić, Postupak legalizacije bespravne gradnje u Bosni i Hercegovini – magistarski rad, neobjavljen, Pravni fakultet Zenica, Zenica, 2014. S. Tomić, Determinante devijantnog ponašanja u sferi stambene izgradnje, ANUBiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972. V. Krtalić, Bespravna gradnja - uzroci i posljedice, Građevinar, v. 58 br. 10, 2006. V. Milić, Divlja naselja: Od legalizacije do rekonstrukcije, DANS, Novi Sad, 2004. Ž.Janković,„Uticaj društvenog razvoja na pojavu bespravne izgradnje porodičnih stambenih zgrada“, ANU BiH, Posebna izdanja XX, knjiga 4, Sarajevo, 1972. moguće jedino organizovanom akcijom koristeći sva raspoloživa ekonomska, politička, tehnička i administrativno-pravna sredstva. Pogledati: F. Džankić, navedeno djelo, str. 67. 10 Džankić navodi da se jednostrano prilazilo rješavanju ovog problema na način „da se konj hvatao za rep umjesto za glavu“ i tako se najčešće posezalo za sankcijama kao rješenjima. Pogledati: F. Džankić, navedeno djelo, str. 61-64. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 59 [ PRAVNI SAVJETNIK ] LJILJANA ĆEHAJIĆ, DIPL. IUR. PLAĆE I NAKNADE PLAĆA SAŽETAK Autor u članku obrađuje sva primanja iz radnog odnosa i način njihovog utvrđivanja regulisano Zakonom o radu Federacije Bosne i Hercegovine i drugim federalnim i kantonalnim propisima i kolektivnim ugovorima i prava i obaveze zaposlenika i poslodavca u vezi sa njihovom realizacijom Ključne riječi: plaća, naknada plaće, dodaci na plaću, naknade koje nemaju karakter plaće, periodi isplate, Zakon o radu, kantonalni zakoni o radu, Opšti kolektivni ugovor za teritoriju Federacije BiH, granski kolektivni ugovori, Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine, Zakon o radu u Kantonu Sarajevo, Zakon o zdravstvenom osiguranju, Zakon o penzijskoinvalidskom osiguranju, pravilnik o radu, ugovor o radu, pismena izjava poslodavca koja zamjenjuje ugovor o radu UVOD Plaća zaposlenika, dodaci na plaću, naknade i periodi isplate plaće su bitni elementi ugovora o radu zaključenog sa zaposlenikom,1 odnosno pismene izjave poslodavca koja zamjenjuje ugovor o radu,2 sa tim da se, umjesto navedenih podataka, može u ugovoru o radu i pismenoj izjavi poslodavca naznačiti odgovarajući zakon, kolektivni ugovor ili pravilnik o radu, kojim su uređena ta pitanja. Poslodavci koji zapošljavanju više od 15 zaposlenika dužni su donijeti pravilnik o radu, uz obavezne konsultacije sa vijećem zaposlenika, odnosno sindikatom. Ukoliko u pravnom licu nije organizovano vijeće ili sindikat, poslodavac sam donosi pravilnik o radu. Ugovorom sa zaposlenikom koji se upućuje na rad u inozemstvo, prije odlaska zaposlenika u inozemstvo, mora se postići pismena saglasnost u pogledu, između ostalog, valute u kojoj će se isplaćivati plaća i drugim primanjima u novcu i naturi na koja zaposlenik ima prava za vrijeme boravka u inozemstvu.3 1. PLAĆE Plaće zaposlenika utvrđuju se kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu,4 odnosno pismenom izjavom poslodavca koja zamjenjuje ugovor o radu. Kolektivnim ugovorom i pravilnikom o radu utvrđuje se najniža plaća, te uvjeti i način njenog usklađivanja. Kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu ili ugovorom o radu ne mogu se utvrditi manja prava od prava utvrđenih u ovom zakonu, osim ako to nije izričito predviđeno ovim ili drugim zakonom. Kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu ili ugovorom o radu mogu se utvrditi povoljnija prava od prava utvrđenih ovim zakonom, ako zakonom nije drugačije predviđeno.5 Ova odredba daje pravo poslodavcu da pravilnikom o radu predvidi povoljnija prava zaposlenicima od prava utvrđenih kolektivnim ugovorom, kao i prava koja su povoljna za 1 Član 21. Zakona o radu („Službene novine Federacije BiH“, br. 43 /99, 32/00 i 29/03). 2 Član 21.a Zakona o radu. 3 Član 22. Zakona o radu. 4 Član 68. Zakona o radu. 5 Član 12. Zakona o radu. 60 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] zaposlenika, a nisu obuhvaćena kolektivnim ugovorom. Pod pojmom „kolektivni ugovor“ zakonodavac podrazumijeva Opšti kolektivni ugovor (u daljem tekstu OKU) za teritoriju Federacije Bosne i Hercegovine,6 granske kolektivne ugovore za pojedine oblasti (GKU) i kantonalne kolektivne ugovore (KKU). Poslodavac kojeg obavezuje kolektivni ugovor ili pravilnik o radu ne može zaposleniku obračunati i isplatiti plaću manju od plaće utvrđene kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu.7 Napominjemo da OKU obavezuje sve poslodavce, a GKU i KKU samo one poslodavce koji su ih zaključili ili im pristupili naknadno. Kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu ili ugovorom o radu određuju se periodi isplate plaće, koji ne mogu biti duži od 30 dana, a prilikom isplate plaće poslodavac je dužan zaposleniku uručiti pismeni obračun plaće. Pojedinačne isplate plaće nisu javne,8 što znači da je poslodavac dužan pojedinačnu obračunsku listu uručiti isključivo zaposleniku na kojeg se ona odnosi, odnosno u zatvorenom obliku koji onemogućava drugim zaposlenicima da imaju uvid u plaću tog zaposlenika. Osnovna pravila propisana OKU Osnovna pravila za obračun i isplatu plaća, osnovna i najniža plaća utvrđeni su OKU i ona ne mogu biti nepovoljnije utvrđena GKU i KKU. Način obračuna i isplate plaća OKU utvrđuje da je poslodavac dužan zaposlenicima isplatiti9 jednake plaće za rad jednake vrijednosti, bez obzira na njihovu nacionalnu, vjersku, regionalnu, spolnu, političku i sindikalnu pripadnost i opredjeljenje. Poslodavac ne može zaposleniku obračunati i isplatiti plaću u iznosu manjem od iznosa određenog kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu, osim u slučajevima predviđenim u članu 8. stav 3. OKU.10 6 Opšti kolektivni ugovor za teritoriju Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br. 54/05 i 62/08). 7 Član 69. Zakona o radu. 8 Član 70. Zakona o radu i član 6. stav 7. OKU. 9 Član 6. OKU. 10 Član 8. stav 3. OKU: „Izuzetno, kolektivnim ugovorima za područja djelatnosti, za pojedine subjekte u područjima djelatnosti, mogu se utvrditi uslovi, visina, način i periodi utvrđivanja GKU-om ili KKU-om, pravilnikom o radu ili ugovorom o radu određuju se periodi isplate plaće, koji ne mogu biti duži od 30 dana. Poslodavac je dužan zaposleniku uručiti pismeni obračun bruto i neto plaće prilikom njene isplate. Obračun ima snagu izvršne isprave. Poslodavac koji na dan dospjelosti ne isplati plaću ili je ne isplati u cijelosti, dužan je do kraja mjeseca u kojem je dospjela isplata plaće zaposleniku uručiti obračun iznosa plaće koji je bio dužan isplatiti. Pojedinačne isplate plaće nisu javne. Osnovna plaća Osnovna plaća je najniži iznos koji poslodavac mora isplatiti zaposleniku za puno radno vrijeme, za posao odgovarajuće grupe složenosti, normalne uvjete i rezultate rada. Osnovna plaća je proizvod najniže neto plaće i odgovarajućeg koeficijenta složenosti poslova koje zaposlenik obavlja.11 Najniža plaća Najniža bruto plaća se utvrđuje kolektivnim ugovorima za područje djelatnosti, sa tim da bruto satnica sa doprinosima iz plaće, doprinosima na plaću i porezom na plaću ne može biti manja od 2,96 KM. Najniža neto satnica ne može biti manja od 1,75 KM. Izuzetno, kolektivnim ugovorima za područja djelatnosti, za pojedine subjekte u područjima djelatnosti, mogu se utvrditi uslovi, visina, način i periodi utvrđivanja bruto, odnosno neto satnice, koja ne može biti niža od 1,25 KM neto. Najniža neto plaća je osnovica za obračun osnovne plaće zaposlenika.12 Granskim ili kantonalnim kolektivnim ugovorom može se utvrditi i viši iznos najniže plate, odnosno najniže satnice. Poslodavac može pravilnikom o radu utvrditi i viši iznos najniže plate, odnosno najniže satnice. Usklađivanje sa povećanjem troškova života Najniža bruto satnica usklađuje se sa povećanjem troškova života, rasta cijena na malo i ukupnog privrednog napretka, najmanje jednom godišnje odlukom Vlade Federacije BiH na osnovu usaglašenih bruto, odnosno neto satnice, koja ne može biti niža od 1,25 KM neto.“ 11 Član 7. OKU. 12 Član 8. OKU. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 61 [ PRAVNI SAVJETNIK ] stavova socijalnih partnera u Ekonomskosocijalnom vijeću za teritoriju Federacije BiH. Ukoliko se troškovi života u posljednja tri mjeseca povećaju najmanje 5%, vrši se obavezno usklađivanje najniže bruto satnice.13 određivanjem koeficijenata koji se množe sa osnovicom i tako utvrđuje osnovna plaća. Koeficijenti za obračun plaća Koeficijenti za obračun plaća utvrđuju se GKU, KKU i pravilnikom o radu. 3. nastavno osoblje 2,40-2,70 4. stručni sradnici 2,70-3,00 5. rukovodno osoblje 3,00-3,30 Način utvrđivanja najniže i osnovne plaće, osnovice za plaću i koeficijenata za obračun plaće 1. Način utvrđivanja najniže i osnovne plaće u javnim ustanovama u oblasti obrazovanja i koeficijenata za plaće prikazat ćemo na primjeru Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine.14 Najniža plaća zaposlenika u osnovnoj školi ne može biti manja od 70% prosječne plaće u Federaciji Bosne i Hercegovine, prema posljednjim objavljenim podacima Federalnog zavoda za statistiku, računajući od dana primjene ovog kolektivnog ugovora. Osnovna plaća zaposlenika se utvrđuje u skladu sa OKU. Osnovica za obračun plaća je najniža plaća u osnovnoj školi. Osnovicu za obračun plaće zaposlenika u osnovnoj školi utvrđuje, svaka tri mjeseca, nadležna vlada kantona, na osnovu usaglašenog prijedloga kantonalnog ministra za finansije, ministra obrazovanja i sindikata, sa tim da ne može biti manja od iznosa najniže plaće utvrđene ovim kolektivnim ugovorom. Prilikom utvrđivanja osnovice za plaću zaposlenika u osnovnoj školi, po proceduri iz prethodnog stava, vodit će se računa da zaposlenik u osnovnoj školi ne bude u nepovoljnijem položaju od službenika organa uprave u kantonu. U slučaju povećanja troškova života ili inflacije veće od 5%, osnovica za utvrđivanje plaća se može utvrđivati mjesečno. Koeficijenti - platni razredi Vrednovanje poslova zaposlenika se utvrđuje 13 Član 9. OKU. 14 Čl. 30. do 36. Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji BiH („Službene novine Federacije BiH“, broj 53/00). Koeficijenti se utvrđuju vrijednostima i to: 1. pomoćno i tehničko osoblje 1,00-1,60 2. administrativno i finansijsko osoblje 1,60-2,40 Ukoliko određene poslove u osnovnoj školi radi zaposlenik sa nižim stepenom stručne spreme od one koja je predviđena kao uslov, koeficijent složenosti se može umanjiti do 0,20. Ukoliko je kao uslov predviđen niži stepen školske spreme nego što zaposlenik ima, koeficijent složenosti se može uvećati do 0,20. Smanjenje i uvećanje koeficijenta vršit će se u skladu sa pravilnikom o radu. Plaće zaposlenika koje se utvrde u skladu sa navedenim predstavljaju platne razrede. Napredovanje U okviru svakog platnog razreda moguće je napredovanje u viši stepen. Napredovanje u viši stepen platnog razreda moguće je nakon provedenih 10 godina na poslovima određenog platnog razreda i na osnovu ocjene o radu, u skladu sa pravilnikom o radu. Zaposlenik u osnovnoj školi može napredovati nakon 20 godina rada u školi, za još jedan stepen, na osnovu ocjene o radu. Zaposleniku koji napreduje u viši stepen platnog razreda se povećava koeficijent složenosti za 5%. Plaća pripravnika Plaća pripravnika regulisana je Zakonom o radu.15 U toku obavljanja pripravničkog staža pripravnik ima pravo na novčanu naknadu u iznosu najmanje 80% od najniže plaće. Poslodavac i pripravnik mogu da se dogovore i o većem iznosu novčane naknade, zavisno od stručne spreme pripravnika. Plaća sa polovinom radnog vremena Saglasno Zakonu o radu, zaposlenik koji radi sa nepunim radnim vremenom (ugovor o radu sa nepunim radnim vremenom) ostvaruje sva prava iz radnog odnosa kao i zaposlenik sa punim radnim vremenom, osim prava koje zavisi od dužine radnog vremena (plaća, naknada i sl.), u skladu sa 15 Član 26. stav 4. Zakona o radu. 62 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu ili ugovorom o radu.16 OKU i Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine ne razrađuju ove odredbe, tako da je pravilnikom o radu potrebno regulisati kod kojeg poslodavca zaposlenik ostvaruje ostala prava iz radnog odnosa (da li kod onog kod kojeg ima ugovor o radu na veći broj sati radnog vremena / norme ili kod onog kod kojeg zaključio prvi ugovor o radu sa nepunim radnim vremenom). Plaća zaposlenika sa skraćenim radnim vremenom Na poslovima na kojima, uz primjenu mjera zaštite na radu, nije moguće zaštititi zaposlenika od štetnih utjecaja, radno vrijeme se skraćuje srazmjerno štetnom utjecaju uvjeta rada na zdravlje i radnu sposobnost zaposlenika. Navedeni poslovi i trajanje radnog vremena utvrđuju se pravilnikom o radu i ugovorom o radu, u skladu sa zakonom. Pri ostvarivanju prava na plaću i drugih prava po osnovu rada i u vezi sa radom, skraćeno radno vrijeme izjednačava se sa punim radnim vremenom,17 što znači da se i plaća određuje kao da je zaposlenik radio puno radno vrijeme. 2. PRAVO NA POVEĆANU OSNOVNU PLAĆU Zakonom o radu propisano je da zaposlenik ima pravo, u skladu sa kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu,18 na povećanu plaću: ■■ za otežane uvjete rada, ■■ prekovremeni rad, ■■ noćni rad, ■■ za rad nedjeljom i praznikom ili nekim drugim danom za koji je zakonom određeno da se ne radi. OKU propisuje da zaposlenik ima pravo na povećanu osnovnu plaću za otežane uvjete rada (buka, vlaga, prašina, mračne prostorije, rad pri obojenoj svjetlosti, teški fizički napori i sl.), kao i za rad gdje je zakonom propisana primjena sredstava zaštite na radu, a povećanje plaće utvrdit će se kolektivnim ugovorima grana i djelatnosti uvažavajući specifičnosti svakog područja djelatnosti19. Pored toga, saglasno OKU, zaposlenik ima pravo na povećanu plaću za: ■■ prekovremeni rad najmanje 30% od bruto satnice; ■■ noćni rad najmanje 30% od bruto satnice; ■■ rad na dan sedmičnog odmora najmanje 20% od bruto satnice; 16 Član 30. stav 3. Zakona o radu. 17 Član 31. st.1, 2. i 3. Zakona o radu. 18 Član 71. Zakona radu. 19 Član 11.OKU. ■■ rad u dane praznika koji su po zakonu neradni najmanje 50% od bruto satnice. Dodaci se međusobno ne isključuju.20 Povećanje plaće po osnovu otežanih uslova rada Kolektivnim ugovorom za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine21 propisano je da zaposleniku, koji radi na poslovima u otežanim uslovima rada utvrđenim pravilnikom o radu, pripada pravo na posebni dodatak na plaću u visini do 20%. Otežanim uslovima rada u smislu prethodnog stava se smatra: ■■ rad u dvije smjene istog dana; ■■ rad u kombinovanim odjeljenjima sa dva ili više razreda; ■■ rad sa većim brojem učenika od broja koji je utvrđen pedagoškim standardima; ■■ rad u specijalnim odjeljenjima pri redovnoj osnovnoj školi i u specijalnoj školi; ■■ rad u dislociranim i udaljenim školama ili odjeljenjima; ■■ i drugi uslovi koji se pravilnikom o radu kategorizuju kao otežani. Pravilnikom o radu, pored otežanih uslova rada propisanih granskim kolektivnim ugovorom, mogu se propisati i drugi uslovi koji se smatraju otežanim uslovima rada u toj javnoj ustanovi. Pravo na povećanu plaću za određeni rad Kolektivnim ugovorom za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine propisano je da će pravo na uvećanu osnovnu plaću za prekovremeni rad, noćni rad, rad na dan sedmičnog odmora i u dane praznika, zaposlenik ostvarivati u najmanjim iznosima iz OKU. Pravilnikom o radu, pored otežanih uslova rada propisanih OKU / granskim kolektivnim ugovorom, mogu se propisati i viši procenti uvećanja od bruto satnice. Pravo na povećanje plaće za godine radnog staža Saglasno OKU, osnovna plaća povećava se za svaku godinu radnog staža kod tog poslodavca za 0,6%, sa tim da ukupno povećanje ne može biti veće od 20%. Pod radnim stažom podrazumijeva se i radni staž proveden kod poslodavca u slučaju promjene poslodavca ili njegovog pravnog položaja (npr. zbog prodaje, nasljeđivanja, spajanja, pripajanja, promjene 20 Član 12. OKU. 21 Član 34. Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 63 [ PRAVNI SAVJETNIK ] oblika društva i dr.). 22 Kolektivnim ugovorom za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine propisano je da se osnovna plaća uvećava za svaku godinu penzijskog staža za 0,6%, sa tim da ukupno povećanje ne može biti veće od 20%.23 Ovo rješenje iz granskog kolektivnog ugovora povoljnije je za zaposlenika. 3. NAKNADA PLAĆE Saglasno Zakonu o radu, zaposlenik ima pravo na naknadu plaće za period u kojem ne radi zbog opravdanih slučajeva predviđenih zakonom, propisom kantona, kolektivnim ugovorom i pravilnikom o radu (godišnji odmor, privremena nesposobnost za rad, porođajno odsustvo, plaćeno odsustvo i sl.). Period za koji se naknada isplaćuje na teret poslodavca utvrđuje se zakonom, propisom kantona, kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu ili ugovorom o radu. Saglasno zakonu o radu, Zaposlenik ima pravo na naknadu plaće za vrijeme prekida 22 Član 13.OKU. 23 Član 35. Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine. 64 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 rada do kojeg je došlo zbog okolnosti za koje zaposlenik nije kriv (viša sila, privremeni zastoji u proizvodnji i sl.), u skladu sa kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu.24 Zaposlenik koji odbije da radi, jer nisu provedene propisane mjere zaštite na radu, ima pravo na naknadu plaće u visini kao da je radio, za vrijeme dok se ne provedu propisane mjere zaštite na radu, ako za to vrijeme nije raspoređen na druge odgovarajuće poslove. Poslodavac je obavezan da pravilnikom o radu ili ugovorom o radu reguliše ova pitanja ili da propiše / ugovori da će se primjenjivati odgovarajući zakoni kojima su određene ove naknade. 1. Naknada plaće za vrijeme korištenja godišnjeg odmora Zakonom o radu propisano je da zaposlenik, za svaku kalendarsku godinu, ima pravo na plaćeni godišnji odmor (član 41). Pravilnicima o radu poslodavca utvrđuje se pravo na plaćeni godišnji odmor, koji ne obuhvata naknade koje su vezane za rad (topli obrok i sl). 24 Član 72. Zakona o radu. [ PRAVNI SAVJETNIK ] 2. Pravo na naknadu plaće za vrijeme privremene nesposobnosti za rad Saglasno OKU, zaposleniku pripada pravo na novčanu naknadu za vrijeme privremene spriječenosti za rad zbog bolesti, u skladu sa zakonom.25 Zakonom o zdravstvenom osiguranju26 utvrđeno je pravo zaposlenika za vrijeme privremene spriječenosti za rad na naknadu plaće, ako su: 1. privremeno spriječeni za rad zbog bolesti ili povrede, odnosno radi liječenja ili medicinskih ispitivanja smješteni u zdravstvenu ustanovu, 2. privremeno spriječeni za rad zbog određenog liječenja ili medicinskog ispitivanja koje se ne može obaviti izvan radnog vremena osiguranika, 3. izolovani kao kliconoše ili zbog pojave zaraze u njihovoj okolini, 4. određeni za pratioca bolesnika upućenog na liječenje ili ljekarski pregled u najbliže mjesto, 5. određeni da njeguju oboljelog supružnika ili dijete pod uvjetima propisanim ovim zakonom. Naknada plaće pripada osiguraniku samo za dane za koje bi mu pripadala plata ili naknada plaće u smislu propisa o radnim odnosima. Osiguranicima kod kojih spriječenost za rad nastupi dok se nalaze na neplaćenom odsustvu pripada naknada plaće samo po isteku neplaćenog odsustva, ako u to vrijeme još postoji privremena spriječenost za rad.27 Naknada plaće u navedenim slučajevima pripada osiguraniku od prvog dana privremene spriječenosti za rad i dok ta spriječenost traje. Privremena spriječenost za rad traje dok izabrani doktor medicine primarne zdravstvene zaštite u zdravstvenoj ustanovi, odnosno privatnoj praksi ili ljekarska komisija ne utvrde da je uspostavljena radna sposobnost ili dok se pravosnažnim rješenjem nadležnog organa po propisima iz penzijskog i invalidskog osiguranja ne utvrdi da postoji invalidnost.28 Osiguraniku kojem je za vrijeme privremene spriječenosti za rad prestao radni odnos, odnosno obavljanje djelatnosti ličnim radom, pripada naknada plaće najviše 30 dana nakon prestanka radnog odnosa, odnosno obavljanja djelatnosti ličnim radom. 25 Član 20. OKU. 26 Član 42. Zakona o zdravstvenom osiguranju („Službene novine Federacije BiH“, br. 30/97, 7/02, 70/08 i 48/11). 27 Član 42. Zakona o zdravstvenom osiguranju. 28 Član 43. Zakona o zdravstvenom osiguranju. Izuzetno, u slučaju privremene spriječenosti za rad zbog povrede na radu ili oboljenja od profesionalne bolesti, osiguraniku pripada naknada plaće i nakon prestanka radnog odnosa, sve do ponovnog uspostavljanja radne sposobnosti, odnosno konačne ocjene radne sposobnosti ili invalidnosti, a ne duže od 12 mjeseci.29 Naknada plaće određuje se u visini od najmanje 80% osnovice za naknadu sa tim da ne može biti niža od iznosa minimalne plaće važeće za mjesec za koji se utvrđuje naknada. Naknada plaće iznosi 100% od osnovice za naknadu: 1. za vrijeme privremene spriječenosti za rad zbog povrede na radu ili oboljenja od profesionalne bolesti, 2. za vrijeme privremene spriječenosti za rad zbog bolesti i komplikacija prouzrokovanih trudnoćom i porođajem, 3. za vrijeme privremene spriječenosti za rad zbog transplantacije živog tkiva i organa u korist druge osobe. Visinu naknade plaće i najviši iznos naknade plaće koja se isplaćuje na teret kantonalnog zavoda osiguranja utvrđuje upravni odbor kantonalnog zavoda osiguranja.30 Ko plaća i obračunava naknadu Poslodavac naknadu plaće obračunava i isplaćuje osiguraniku koji je privremeno spriječen za rad zbog bolesti ili povrede, odnosno radi liječenja ili medicinskih ispitivanja smješten u zdravstvenu ustanovu i privremeno spriječen za rad zbog određenog liječenja ili medicinskog ispitivanja koje se ne može obaviti izvan radnog vremena osiguranika: - na teret svojih sredstava za zaposlenike pravno ili fizičko lice za prvih 42 dana bolovanja, kao i za vrijeme dok se osiguranik nalazi na radu u inozemstvu na koje ga je uputilo pravno ili fizičko lice, - preduzeće za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje invalida, odnosno pravno ili fizičko lice za rad osiguranika invalida za prvih sedam dana bolovanja. Visinu naknade plaće utvrđuje općim aktom nadležni organ pravnog lica, odnosno fizičko lice (član 56), ali ne ispod zakonskog minimuma (80%). Poslodavac - na teret kantonalnog zavoda zdravstvenog osiguranja - naknadu plaće u vezi sa korišćenjem zdravstvene zaštite zaposlenika koji su izolovani kao kliconoše ili zbog pojave zaraze u njihovoj okolini, određeni za pratioca bolesnika upućenog na liječenje ili ljekarski pregled u najbliže mjesto ili određeni da njeguju oboljelog supružnika 29 Član 44. Zakona o zdravstvenom osiguranju. 30 Član 47. Zakona o zdravstvenom osiguranju. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 65 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ili dijete pod uvjetima propisanim ovim zakonom, isplaćuje se osiguraniku na teret sredstava kantonalnog zavoda zdravstvenog osiguranja od prvog dana korišćenja prava. Naknadu plaće obračunava i isplaćuje pravno, odnosno fizičko lice, sa tim da je kantonalni zavod osiguranja obavezan vratiti isplaćenu naknadu u roku od 45 dana od dana prijema zahtjeva za povrat. utvrđena II kategorija invalidnosti ima pravo na naknadu: Poslodavac - naknadu plaće zbog povrede na radu ili oboljenja od profesionalne bolesti (100%) obračunava i isplaćuje iz svojih sredstava pravno, odnosno fizičko lice kod kojeg je zaposlen osiguranik, sve dok osiguranik nije radno sposoban, odnosno do pravosnažnosti odluke nadležnog organa o utvrđivanju invalidnosti osiguranika, osim u slučaju stečajnog postupka kada naknadu isplaćuje kantonalni zavod zdravstvenog osiguranja (član 58). Dužina bolovanja Ako bolovanje traje neprekidno ili u prekidima ukupno 12 mjeseci za istu bolest u toku dvije kalendarske godine, izabrani doktor medicine primarne zdravstvene zaštite obavezan je uputiti osiguranika nadležnom organu penzijskog i invalidskog osiguranja koji donosi ocjenu radne sposobnosti i invalidnosti, najkasnije u roku od 60 dana od dana prijema prijedloga izabranog doktora medicine. Osiguranik ima pravo na naknadu plaće na teret sredstava kantonalnog zavoda zdravstvenog osiguranja, odnosno na teret sredstava pravnog ili fizičkog lica u slučaju povrede na radu ili oboljenja od profesionalne bolesti, do navršenih 14 mjeseci neprekidnog trajanja privremene spriječenosti za rad. Ako nadležni organ penzijskog i invalidskog osiguranja ne donese ocjenu radne sposobnosti i invalidnosti u navedenom roku, kantonalni zavod zdravstvenog osiguranja će i dalje isplaćivati naknadu plaće osiguraniku, ali je nadležni organ penzijskog i invalidskog osiguranja obavezan vratiti isplaćenu naknadu kantonalnom zavodu zdravstvenog osiguranja, najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema zahtjeva za povrat. 3. plaće od dana završene prekvalifikacije, odnosno dokvalifikacije do dana raspoređivanja, odnosno zapošljavanja na drugom odgovarajućem poslu; 1. plaće od dana nastanka invalidnosti do dana raspoređivanja ili zapošljavanja na drugom odgovarajućem poslu, odnosno do upućivanja na prekvalifikaciju, odnosno dokvalifikaciju; 2. plaće za vrijeme prekvalifikacije, odnosno dokvalifikacije; 4. zbog manje plaće odgovarajućem poslu. na drugom Osnov za određivanje naknade plaće predstavlja plaća, odnosno naknada plaće koju je osiguranik ostvario u posljednjoj godini osiguranja koja prethodi godini u kojoj je nastala invalidnost, a usklađuje se u toku godine, u skladu sa ovim zakonom (član 76). Zakonom PIO propisan je način utvrđivanja naknade, te utvrđeno da naknada plaće iz člana 75. tač. 1. do 3. ovog zakona ne može biti niža od najniže plaće utvrđene Općim kolektivnim ugovorom za teritoriju Federacije Bosne i Hercegovine (član 77), a visinu naknade plaće iz člana 75. tač. 1. do 3. ovog zakona utvrđuje preduzeće, drugo pravno lice, odnosno poslodavac, u skladu sa ovim zakonom (član 79). 4. Naknada plaće za vrijeme porođajnog odsustva i rada sa polovinom punog radnog vremena 3. Naknada plaće zaposleniku sa promijenjenom radnom sposobnošću Saglasno OKU, zaposlenik sa promijenjenom radnom sposobnošću naknadu plaće ostvaruje u skladu sa zakonom.31 To je Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju (Zakon PIO),32 kojim je (član 75) utvrđeno da osiguranik kod koga je Zakonom o radu propisano je da za vrijeme korištenja porođajnog odsustva, zaposlenik ima pravo na naknadu plaće, u skladu sa zakonom, kao i da, za vrijeme rada sa polovinom punog radnog vremena iz čl. 57. i 58. ovog zakona, zaposlenik ima za polovinu punog radnog vremena za koje ne radi, pravo na naknadu plaće, u skladu sa zakonom (član 62), podjela nadležnosti federalnih i kantonalnih zakona o socijalnoj zaštiti i zaštiti porodice sa djecom. Kao osnovna prava porodice sa djecom, propisana odredbama člana 89. Zakona o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite porodice sa djecom (federalni zakon)33 utvrđeni su, između ostalih: ■■ naknada umjesto plaće ženi - majci u radnom odnosu, za vrijeme dok 31 Član 14. OKU. 32 Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službene novine Federacije BiH“, br. 29/98, 49/00, 32/01, 73/05, 59/06, 4/09 i 55/12). 33 Zakon o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite porodice sa djecom („Službene novine Federacije BiH”, br. 36/99, 54/04, 39/06 i 14/09). 66 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] odsustvuje sa posla radi trudnoće, porođaja i njege djeteta, Propisom kantona bliže se uređuju uvjeti, način, postupak, organi i finansiranje prava utvrđenih u članu 89. ovog zakona. Zakonom o socijalnoj zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom (kantonalni zakon),34 koji predstavljamo kao primjer regulisanja ovih pitanja, regulisani su uvjeti, način, postupak ostvarivanja prava i finansiranje osnovnih prava porodice sa djecom utvrđenih federalnim zakonom i ovim zakonom. Po osnovu kantonalnog zakona, pravo na naknadu umjesto plaće ženi - majci u radnom odnosu, za vrijeme dok odsustvuje sa posla radi trudnoće, porođaja i njege djeteta mogu ostvariti osobe koje imaju boravište u Kantonu Sarajevo i utvrđen status raseljene osobe (član 142). Odredbama člana 143. kantonalnog zakona propisano je da se naknada umjesto plaće ženi - majci utvrđuje u iznosu 60% od prosječne plaće. Iznos naknade utvrđuje se u postupku za svaku ženu - majku u radnom odnosu posebno, sa tim da taj iznos ne može biti manji od najniže plaže za zaposlenike u skladu sa propisima Vlade Federacije, odnosno OKU (u daljem tekstu: najniža plaća). Ukoliko žena - majka u radnom odnosu u periodu od šest mjeseci prije porođaja ne prima plaću iz opravdanih razloga (nelikvidnost firme i sl.) naknada umjesto plaće ženi - majci isplaćuje se u visini najniže plaće. Ukoliko žena - majka u radnom odnosu nije zasnovala radni odnos najmanje šest mjeseci prije poroda, naknada plaće ženi - majci se obračunava u visini od 50% najniže plaće. Na iznos naknade plaće ženi - majci uplaćuju se doprinosi PIO, zdravstvo i osiguranje od nezaposlenosti i izmiruju se poreske obaveze u skladu sa zakonom. Naknada plaće ženi - majci u skladu sa ovim zakonom isplaćuje se za vrijeme trudnoće porođaja i njege djeteta u trajanju od jedne godine neprekidno, počev od dana stupanja na porodiljsko odsustvo. Naknadu plaće ženi - majci može ostvariti otac djeteta, odnosno usvojilac pod uvjetima utvrđenim propisima o radu.35 34 Zakon o socijalnoj zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 16/02, 8/03, 2/06, 21/06, 17/10, 26/12 i 15/13). 35 Čl. 56, 57, 58, 61, 62. i 63. Zakona o radu. Odredbama člana 147. kantonalnog zakona propisano je da, za vrijeme trajanja ugovora o radu na određeno vrijeme, naknadu plaće žena - majka ostvaruje kao i žena - majka s ugovorom o radu na neodređeno vrijeme. Po isteku ugovora o radu na određeno vrijeme žena - majka do isteka godine dana od dana stupanja na porodiljsko odsustvo ostvaruje pravo na pomoć ženi - majci koja nije u radnom odnosu. 5. Druge naknade ženi za vrijeme trudnoće, odnosno dojenja djeteta ■■ naknada plaće u slučaju da žena za vrijeme trudnoće, odnosno dojenja djeteta bude raspoređena na druge poslove, ako je to u interesu njenog zdravstvenog stanja koje je utvrdio ovlašteni liječnik (ne može imati za posljedicu umanjenje plaće) (član 54. st. 1. i 3. Zakona o radu); ■■ naknada plaće ako poslodavac nije u mogućnosti da osigura raspoređivanje žene na druge poslove, kada žena ima pravo na odsustvo sa rada uz naknadu plaće, u skladu sa kolektivnim ugovorom i pravilnikom o radu (član 54. stav 2. Zakona o radu). Koliko je iznos ove naknade u slučaju odsustvovanja sa posla utvrđuje se kolektivnim ugovorom i pravilnikom o radu. Navedeno pitanje nije regulisao OKU i Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji BiH. - naknada plaće za odsustvovanje sa posla dva puta dnevno u trajanju po sat vremena radi dojenja djeteta, na osnovu nalaza ovlaštenog liječnika (kao da je radila) (član 59. Zakona o radu). 6. Naknada plaće za vrijeme plaćenog odsustva Zakonom o radu propisano je da zaposlenik ima pravo na odsustvo sa rada uz naknadu plaće do sedam radnih dana u jednoj kalendarskoj godini - plaćeno odsustvo u slučaju: stupanja u brak, porođaja supruge, teže bolesti i smrti člana uže obitelji, odnosno domaćinstva. Članom uže obitelji, smatraju se: supružnici, odnosno vanbračni supružnici, dijete (bračno, vanbračno, usvojeno, pastorče i dijete bez roditelja uzeto na izdržavanje), otac, majka, očuh, maćeha, usvojilac, dedo i nana (po ocu i majci), braća i sestre.36 Zaposlenik ima pravo na plaćeno odsustvo i u drugim slučajevima i za vrijeme utvrđeno propisom kantona, kolektivnim ugovorom ili pravilnikom o radu. Također je Zakonom o radu propisano da je poslodavac dužan omogućiti zaposleniku odsustvo do četiri radna dana u jednoj 36 Član 46. Zakona o radu. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 67 [ PRAVNI SAVJETNIK ] kalendarskoj godini, radi zadovoljavanja njegovih vjerskih, odnosno tradicijskih potreba, sa tim da se odsustvo od dva dana koristi uz naknadu plaće - plaćeno odsustvo. Kantonalnim zakonom o radu37 propisano je da, pored slučajeva propisanih federalnim zakonom, zaposlenik ima pravo na odsustvo sa rada uz naknadu plaće, do sedam radnih dana u jednoj kalendarskoj godini i u slučaju: ■■ smrti roditelja supruge, odnosno supruga; ■■ sklapanja braka djeteta; ■■ selidbe u istom mjestu; ■■ elementarne nepogode (požar, potres, poplava, snježne lavine, klizišta i sl.); ■■ polaganja stručnog i drugog ispita. Izuzetno, u slučaju smrti člana uže porodice ili člana domaćinstva, odnosno roditelja supruge, odnosno supruga, zaposlenik ima pravo na više od sedam radnih dana plaćenog odsustva, ukoliko je po osnovu prava iz federalnog zakona i ovog zakona već iskoristio sedam dana. Kolektivnim ugovorom za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine38 ugovoreno je da zaposlenik ima pravo na odsustvo sa rada uz naknadu plaće od ukupno sedam radnih dana u kalendarskoj godini u slučaju: ■■ stupanja u brak pet dana; ■■ porođaja supruge pet dana; ■■ teže bolesti pet dana; ■■ smrti člana uže obitelji ili domaćinstva pet dana; ■■ selidbe dva dana. Ukoliko je u toku jedne kalendarske godine iskorišteno pravo na plaćeno odsustvo u trajanju od sedam dana, a stekao se nanovo jedan od uslova za korištenje plaćenog odsustva, poslodavac će odlučiti o pravu zaposlenika u skladu sa pravilnikom o radu. Zaposlenik ima pravo na plaćeno odsustvo u trajanju od pet radnih dana za pripremanje stručnog ispita ili drugog ispita koji predstavlja uslov za obavljanje poslova radnog mjesta na koje je zaposlenik raspoređen, u skladu sa pravilnikom o radu. Zaposleniku pripada plaćeno odsustvo od dva plaćena dana u jednoj kalendarskoj godini, za zadovoljenje vjerskih, odnosno tradicijskih potreba, u skladu sa godišnjim programom rada osnovne škole.39 37 Npr. čl. 7. i 8. Zakona o radu („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 19/00). 38 Član 22. Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine. 39 Član 23. Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine. 68 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 7. Nagrađivanje i stimulisanje zaposlenika OKU predviđa mogućnost da poslodavac nagradi i stimuliše zaposlenike povodom vjerskih, nacionalnih i državnih praznika, kao i po osnovu ostvarenih ušteda, racionalizacija i inovacija u procesu rada.40 Pravilnikom o radu treba propisati u kojim slučajevima se zaposlenik nagrađuje i koja je to vrsta nagrade, kao i u kojim slučajevima mu se isplaćuje stimulacija ili vrši neki drugi vid stimulisanja. 8. Pravo na ishranu u toku radnog vremena (topli obrok) Saglasno OKU, poslodavac je obavezan zaposleniku obezbijediti ishranu u toku radnog vremena (topli obrok). Ukoliko poslodavac ne obezbjeđuje ishranu, zaposleniku se isplaćuje mjesečna naknada u iznosu od najmanje 20% prosječne neto plaće isplaćene u Federaciji BiH, prema posljednjim objavljenim podacima Federalnog zavoda za statistiku. 41 Kolektivnim ugovorom za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine propisano je da zaposleniku pripada naknada za korištenje godišnjeg odmora (regres) najmanje u visini 70% njegove plaće ili najmanje u visini prosječne plaće ostvarene u Federaciji Bosne i Hercegovine, prema posljednjim objavljenim podacima Federalnog zavoda za statistiku, ako je to povoljnije za zaposlenika.42 Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine predviđa da, ukoliko se ishrana ne osigurava kod poslodavca, zaposleniku se osigurava mjesečna naknada u iznosu od najmanje 25% prosječne plaće isplaćene u Federaciji Bosne i Hercegovine, prema posljednjim objavljenim podacima Federalnog zavoda za statistiku.43 9. Pravo na prijevoz na posao i sa posla OKU predviđa da zaposlenik ima pravo na prijevoz ili naknadu troškova prijevoza na posao i sa posla u skladu sa pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu.44 Saglasno OKU, zaposleniku kome nije organiziran prevoz na posao i sa posla, a čije je mjesto stanovanja od mjesta rada udaljeno najmanje dva kilometra, pripada pravo na troškove prevoza u visini karte gradskog ili prigradskog saobraćaja.45 40 Član 16. OKU. 41 Član 17. OKU. 42 Član 37. OKU. 43 Član 38. Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine. 44 Član 18. OKU. 45 Član 39. stav 1. Kolektivnog ugovora za [ PRAVNI SAVJETNIK ] 10. Regres za godišnji odmor OKU predviđa pravo zaposlenika na regres za korištenje godišnjeg odmora u visini najmanje 50% prosječne neto plaće svih zaposlenih ostvarene kod poslodavca u mjesecu koji prethodi isplati regresa, pod uslovom da privredni subjekt - poslodavac nije prethodnu poslovnu godinu završio sa gubitkom.46 Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine predviđa da zaposleniku pripada naknada za korištenje godišnjeg odmora (regres) najmanje u visini 70% njegove plaće ili najmanje u visini prosječne plaće ostvarene u Federaciji Bosne i Hercegovine, prema posljednjim objavljenim podacima Federalnog zavoda za statistiku, ako je to povoljnije za zaposlenika.47 11. Pravo na otpremninu prilikom odlaska u penziju Saglasno članu 21. OKU, zaposlenik ima pravo na otpremninu prilikom odlaska u penziju najmanje u visini tri prosječne plaće ostvarene u Federaciji BiH, prema posljednjim objavljenim podacima Federalnog zavoda za statistiku. Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine propisuje da se zaposleniku kome prestaje radni odnos zbog odlaska u penziju - mirovinu isplaćuje otpremnina u visini od najmanje tri prosječne mjesečne plaće zaposlenika isplaćene u prethodna tri mjeseca neposredno prije umirovljenja, ili tri prosječne mjesečne plaće isplaćene u Federaciji BiH, ako je to povoljnije za zaposlenika, u skladu sa Zakonom o radu.48 12. Pravo na otpremninu u slučaju otkaza Odredbama člana 22. OKU propisano je da, u slučaju otkaza, zaposlenik ima pravo na otpremninu u slučajevima i pod uvjetima utvrđenim u članu 100. Zakona o radu. Odredbama člana 100. Zakona o radu propisano je da zaposlenik koji je sa poslodavcem zaključio ugovor o radu na neodređeno vrijeme, a kojem poslodavac otkazuje ugovor o radu nakon najmanje dvije godine neprekidnog rada, osim ako se ugovor otkazuje zbog kršenja obaveze iz radnog odnosa ili zbog neispunjavanja obaveza iz ugovora o radu od strane zaposlenika, ima pravo na otpremninu u iznosu koji se djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine. 46 Član 19. OKU. 47 Član 37. OKU. 48 Član 41. Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine. određuje u zavisnosti od dužine prethodnog neprekidnog trajanja radnog odnosa sa tim poslodavcem. Otpremnina iz stava 1. ovog člana utvrđuje se kolektivnim ugovorom i pravilnikom o radu ili ugovorom o radu, sa tim da se ne može utvrditi u iznosu manjem od jedne trećine prosječne mjesečne plaće isplaćene zaposleniku u posljednja tri mjeseca prije prestanka ugovora o radu, za svaku navršenu godinu rada kod tog poslodavca. Izuzetno, umjesto otpremnine iz stava 2. ovog člana, poslodavac i zaposlenik mogu se dogovoriti i o drugom vidu naknade. Način, uvjeti i rokovi isplate otpremnine iz st. 2. i 3. ovog člana utvrđuju se pismenim ugovorom između zaposlenika i poslodavca. Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine propisuje49 da se otpremnina utvrđuje na sljedeći način: ■■ do 10 godina neprekidnog rada kod poslodavca, zaposlenik ostvaruje otpremninu u visini trećine njegove prosječne plaće za svaku godinu rada kod poslodavca; ■■ preko 10 godina neprekidnog rada kod poslodavca, zaposlenik ostvaruje otpremninu u visini polovine njegove prosječne mjesečne plaće za svaku godinu rada; ■■ preko 20 godina neprekidnog rada kod poslodavca, zaposleniku pripada jedna njegova prosječna mjesečna plaća za svaku godinu. Otpremnina se isplaćuje zaposleniku najkasnije posljednjeg dana rada kod poslodavca. 13. Pravo na dnevnice Saglasno OKU, zaposleniku pripada pravo na plaćene troškove prilikom službenog putovanja (dnevnica). Visina dnevnice i način plaćanja ostalih putnih troškova utvrdit će se kolektivnim ugovorima područja djelatnosti, a na osnovu propisa koje donese Vlada Federacije Bosne i Hercegovine.50 Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine predviđa da zaposleniku pripada pravo na plaćene troškove prilikom službenog putovanja - dnevnica, u skladu sa OKU.51 49 Član 42. Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine. 50 Član 23. OKU. 51 Član 32. stav 2. Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 69 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 14. Naknada troškova zbog odvojenog života od porodice OKU propisuje da zaposlenik koji je privremeno upućen na rad van mjesta prebivališta njegove porodice ima pravo na mjesečnu naknadu troškova zbog odvojenog života od porodice. Visina troškova iz stava 1. ovog člana utvrdit će se kolektivnim ugovorima kantona, područja djelatnosti i ugovorom o radu.52 Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine nije regulisao ovu vrstu naknade, pa se neposredno primjenjuje OKU. plaćena naknada u skladu sa OKU (član 22. stav 4). 17. Jubilarne i druge nagrade GKU regulišu i pravo na jubilarnu nagradu, kao nagradu za vjernost u službi. Kolektivnim ugovorom za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine propisano je da se zaposleniku za vjernost službi na poslovima odgoja i obrazovanja dodjeljuju jubilarne nagrade, i to: ■■ za navršenih 10 godina rada, u visini jedne prosječne plaće u Federaciji Bosne 15. Naknada za rad na terenu (terenski i Hercegovine; dodatak) ■■ za navršenih 20 godina rada, dvije OKU propisuje da zaposlenik koji je zbog prosječne plaće u Federaciji Bosne i prirode poslova koje obavlja upućen na rad Hercegovine; na terenu van mjesta zaposlenja u trajanju ■■ za navršenih 30 godina rada, tri prosječne dužem od 30 dana neprekidno ima pravo na plaće u Federaciji Bosne i Hercegovine; terenski dodatak. ■■ za navršenih 35 godina rada, četiri Visina terenskog dodatka utvrdit će prosječne plaće u Federaciji Bosne i se kolektivnim ugovorima područja Hercegovine. djelatnosti.53 Izuzetno, ako se zbog ekonomskih teškoća Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog ne mogu obezbijediti sredstva za jubilarne obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine nagrade u iznosima iz stava 1. ovog člana, nije regulisao ovu vrstu naknade, pa se poslodavac, uz pribavljenu saglasnost neposredno primjenjuje OKU. sindikata, može donijeti odluku o nižim isplatama, ali ne manje od 70% visine nagrade Međusobno isključivanje određenih prava utvrđene ovim kolektivnim ugovorom. Dnevnica, naknada za odvojeni život od Jubilarne nagrade se ne mogu isplaćivati porodice i terenski dodatak međusobno se retroaktivno.55 isključuju.54 16. Naknada u slučaju smrti zaposlenika i člana uže porodice i teške invalidnosti zaposlenika Saglasno OKU, u slučaju smrti zaposlenika uslijed nesreće na poslu i teškog profesionalnog oboljenja, njegovoj porodici se isplaćuje novčana naknada u visini najmanje tri prosječne plaće ostvarene u Federaciji Bosne i Hercegovine prema posljednjim objavljenim podacima Federalnog zavoda za statistiku. U slučaju smrti zaposlenika ili teške invalidnosti zaposlenika koji nisu posljedica nesreće na poslu i u slučaju smrti člana uže porodice zaposlenika, isplaćuje se naknada u visini najmanje dvije plaće iz prethodnog stava. Članom uže porodice iz stava 2. ovog člana smatraju se: bračni drug, djeca i roditelji, kao i unučad bez roditelja koje zaposlenik izdržava živeći u zajedničkom domaćinstvu (član 15. OKU). Kolektivni ugovor za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine propisuje da u slučaju smrti zaposlenika ili člana uže obitelji, zaposleniku pripada 52 Član 24. OKU 53 Član 25. OKU 54 Član 26. OKU 70 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 55 Član 40. Kolektivnog ugovora za djelatnost osnovnog obrazovanja u Federaciji Bosne i Hercegovine [ PRAVNI SAVJETNIK ] Tržište rada u Bosni i Hercegovini - stanje i osnovna obilježja MR. SC. NERMA ČOLAKOVIĆ-PRGUDA PRAVNI FAKULTET UNIVERZITETA „DŽEMAL BIJEDIĆ“ U MOSTARU NERMA@UNMO.BA Sažetak Bosna i Hercegovina prolazi kroz proces tranzicije pri čemu treba naglasiti da je ona specifična tranzicijska zemlja zbog prilično kompliciranog političkog uređenja. Četiri nivoa zakonodavne i izvršne vlasti, odnosno mali utjecaj države i koordiniranje djelovanja entiteta doveli su do sukoba interesa na nivou ekonomskog, političkog, socijalnog i svakog drugog važnog segmenta naše države. Bosna i Hercegovina suočava se s mnogim problemima i nejasnoćama, a takvo je stanje i u oblasti radnog prava jer su važeći propisi iz te oblasti na neki način konfuzni. Radnopravno zakonodavstvo u Bosni i Hercegovini u pojedinim je svojim dijelovima neusaglašeno sa međunarodnim standardima i propisima što se mora mijenjati ukoliko želimo postati dio porodice evropskih demokratskih zemalja. Privatizacija, kao dio procesa tranzicije, donijela je niz pozitivnih promjena, ali i mnogo problema, posebno socijalne prirode. Reforma tržišta radne snage ima sljedeće ciljeve: povećati mobilnost radne snage, reducirati sivo tržište i promijeniti određene elemente sistema posredovanja pri zapošljavanju. Poseban problem predstavlja neformalni sektor, odnosno rad na crno. Jako veliki broj ljudi radi unutar ovog sektora jer nemaju drugog izbora zbog čega će biti potrebno dosta vremena da se smanji procenat onih koji rade samo za platu, bez uplate doprinosa. Realnu stopu nezaposlenosti jako je teško izračunati upravo zbog postojanja sivog tržišta. Ključne riječi: tržište rada u BiH, uređenje države, reforme, neformalni sektor, mobilnost, diskriminacija, nezaposlenost, položaj radnika, tranzicija. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 71 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 1.UVOD Tržište rada, kao najsloženije tržište, predstavlja mjesto sukobljavanja ponude i potražnje rada. Izuzetno je važno za normalno funkcioniranje privrede bilo koje zemlje. Bosna i Hercegovina, kako bi postala punopravna članica Evropske unije, mora izvršiti određena prilagođavanja evropskim zahtjevima kad je u pitanju tržište rada, politika zapošljavanja i socijalna politika. Institucionalni okvir u oblasti rada i zapošljavanja u BiH veoma je kompleksan i pogodan za egzistenciju neformalnog sektora. Problem tržišta rada posebno je naglašen zbog rascjepkanog i fragmentiranog tržišta koje je posljedica složenog administrativno-pravnog uređenja države. Normalno funkcioniranje tržišta rada u velikoj mjeri onemogućava i neformalni sektor zbog kojeg je nemoguće utvrditi stvarnu stopu nezaposlenosti. Pored visoke stope nezaposlenosti (osobito mladih) i neformalnog sektora, tržište rada BiH karakterizira i nedovoljna pokretljivost radnika i neusaglašenost potreba tržišta rada i sistema obrazovanja. 2. POLITIČKI, EKONOMSKI I SOCIJALNI KONTEKST Bosna i Hercegovina, kao i ostale zemlje jugoistočne Evrope, prolazi kroz proces tranzicije, ali je ona specifična tranzicijska zemlja jer je njeno političko uređenje prilično komplicirano i počiva na temeljima mirovnog sporazuma koji je potpisan u decembru 1995. godine u Daytonu, SAD. Unutar BiH uspostavljena su četiri nivoa zakonodavne i izvršne vlasti, i to:1 državna, entitetska – Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska, kantonalna – u Federaciji BiH postoji deset kantona i općinska – ukupno 141 općina; od toga se u Federaciji nalazi 78, a u RS-u 63. Pored navedenog, formirana je i posebna oblast u nadležnosti države, a to je Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine, koji se nalazi pod međunarodnom supervizijom. U RS-u su administrativna i politička struktura centralizirane i upravo je to čini jednostavnijom političkom jedinicom u odnosu na Federaciju, te su zbog toga i proračuni u okviru njih različito strukturirani. Državni nivo i nema previše ovlaštenja, ustvari, posjeduje minimum vlasti, što se svodi na koordinaciju djelovanja entiteta. Ovakva politika izvor je mnogih previranja i neusaglašenosti i dovela je do sukoba interesa na nivou 1 Analiza tržišta rada i zapošljavanja u Federaciji Bosne i Hercegovine, Federalni zavod za zapošljavanje, Sarajevo, 2007, str. 8. 72 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 ekonomskog, političkog, socijalnog i svakog drugog važnog segmenta naše države. Nakon potpisivanja mirovnog sporazuma, Bosna i Hercegovina se našla pred mnogim izazovima, gdje je posebnu pažnju zahtijevao proces tranzicije, odnosno transformacija iz planske u tržišnu ekonomiju. To je složen i težak proces jer se tranzicija počela odvijati u uvjetima zastarjelih privrednih subjekata, neadekvatne infrastrukture, sive ekonomije i korupcije. Posmatrano s ekonomskog aspekta, jako je važno bilo uvođenje konvertibilne marke kao jedinstvene valute na području Bosne i Hercegovine. To je omogućilo stabilno funkcioniranje Centralne banke, koja djeluje kao valutni odbor. Međutim, poslovna kretanja i nisu baš na zavidnom nivou, osobito kada se uporede s drugim evropskim tranzicijskim ekonomijama. Mnogi faktori usporavaju brži ekonomski razvoj Bosne i Hercegovine, a mi navodimo neke od njih: nedovoljna razina direktnih stranih ulaganja, trgovinski deficit, visoki socijalni izdaci, nekonkurentna radna snaga, itd. Tokom ratnih dešavanja u Bosni i Hercegovini je došlo do ozbiljnog narušavanja demografske slike i socijalne kohezije. Mnogi ljudi su ili nestali ili ubijeni, veliki broj ima status raseljenih lica, a da ne spominjemo broj mladih ljudi koji su u ratnom i poslijeratnom periodu napustili našu zemlju u potrazi za boljim životnim standardom. Nakon naprijed navedenog, jasno nam je zašto je demografska slika promijenjena, bolje rečeno, narušena. Mnogi stanovnici u Bosni i Hercegovini žive ispod granice siromaštva i u izuzetno lošim uvjetima. Zvuči nevjerovatno, ali to je realno stanje sa kojim se i ne znamo nositi na pravi način. Siromaštvo2 je kod nas još uvijek prilično izraženo, a osobito su izloženi nezaposleni, raseljene osobe, penzioneri, invalidne i nekvalificirane osobe. 3. PROPISI I STANJE U OBLASTI RADNOG PRAVA Bosna i Hercegovina suočava se sa mnogim problemima i nejasnoćama, a takvo je stanje i u oblasti radnog prava jer su važeći propisi iz te oblasti na neki način konfuzni i neodgovarajući. Radnopravno zakonodavstvo u Bosni i Hercegovini u pojedinim je svojim dijelovima neusaglašeno sa međunarodnim standardima i propisima, a propisi koji su pozitivni i vrijedni pažnje u većini se slučajeva uopće i ne primjenjuju. Unutar entiteta pravni propisi nisu izjednačeni, ustvari, egzistiraju različita zakonska rješenja, što uopće nema smisla 2 Ibid, str. 9. [ PRAVNI SAVJETNIK ] i nije opravdano. Prema Ustavu3 Bosne i Hercegovine, oblast radnog i socijalnog prava nalazi se u nadležnosti entiteta jer ne postoji zakon o radu na nivou države. Bez obzira što su prava radnika pravno utemeljena, ona se svakodnevno narušavaju i radnici se omalovažavaju. Postoje određeni dokumenti koje BiH mora primjenjivati, a to su:4 1. Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima ■■ Limburški principi o implementaciji Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima ■■ Mastrihtski vodič o kršenjima ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava 2. Konvencije ILO – utvrđeni standardi primjenjuju se u BiH. Spomenuti pakt, između ostalog, naglašava pravo na rad, pravo na socijalno osiguranje i odgovarajuće uvjete rada. Zaštićena prava5 iz radnih odnosa jesu zabrana diskriminacije, jednaka prava muškarca i žene, pravo na rad, pravo na pravedne i povoljne uvjete za rad, pravo na formiranje i udruživanje u sindikat, pravo na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje (sistemi socijalnog osiguranja nisu harmonizirani između entiteta, što može stvoriti dualitet između dva tržišta rada6), zaštitu porodice i pravo na dovoljan standard življenja. Koliko će još vremena proći dok ne budemo imali sva navedena prava iz radnih odnosa? Navest ćemo neke zakone koji reguliraju oblast rada i radnih odnosa u Federaciji BiH i RS: Zakon o radu Federacije BiH, Zakon o radu RS, Zakon o radu Brčko Distrikta. Donošenjem ovih zakona i drugih propisa radno zakonodavstvo Bosne i Hercegovine doživjelo je korjenite promjene.7 Kad govorimo o radu i radnim odnosima, najveće probleme predstavljaju sljedeća pitanja: prestanak radnog odnosa, isplata neisplaćenih, a zarađenih plaća i isplata otpremnine. Otkaz mora biti pravno utemeljen, odnosno poslodavac mora tačno navesti razlog otpuštanja radnika i to dostaviti radniku u pismenoj formi. Svjesni smo koliko se kod nas otkaza dešava bez 3 Analiza propisa i stanja u oblasti radnog prava, Vaša prava BiH, Sarajevo, 2006, str. 3 4 Ibid, str. 4. 5 Ibid, str. 5-6. 6 Izvještaj o tržištu rada, dokument Svjetske banke, 2005. 7 S. Dedić, J. Gradaščević-Sijerčić, Radno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu, Sarajevo, 2005, str. 178. ikakvog konkretnog objašnjenja. Poslodavac je dužan isplatiti radniku zarađenu plaću u roku od 30 dana8, a ukoliko to ne učini, radnik može podnijeti tužbu nadležnom sudu jer mu to preostaje jedini način da naplati ono što je zaradio svojim radom. Pored navedenih, postoje još neki problemi sa kojima se zaposlenici suočavaju, a to su:9 status „radnika na čekanju“ i upućivanje radnika na čekanje zbog prekida posla. Vidimo da su problemi u oblasti radnog prava dosta obimni i kompleksni i zahtijevaju aktivnije učešće države putem intenzivnijeg angažiranja inspekcije za rad. Pored države, važnu ulogu imaju i predstavnici radnika, odnosno sindikati koji nekako sporo i teško uspijevaju ostvariti osnovna radnička prava i često nailaze na nerazumijevanje i prepreke, mada u nekim oblastima uspijevaju u svojim zahtjevima, poput osnovnog i srednjeg obrazovanja. Možemo zaključiti da poslodavci u BiH i dalje zloupotrebljavaju svoj položaj i da je oblast radnih prava još uvijek nedovoljno regulirana. Veliki broj ljudi nema zdravstveno i socijalno osiguranje. Primaju, možemo reći, mizerne plaće za svoj rad, a poslodavci ih maksimalno iskorištavaju. Ostaje nam da vidimo dokad će se ovaj trend nastaviti. 4. POLOŽAJ RADNIKA U PROCESU TRANZICIJE Tranzicija je pojam koji predstavlja prelazak iz socijalizma u kapitalizam, odnosno transformaciju planske u tržišnu ekonomiju. To je mukotrpan proces za sve zemlje koji donosi temeljite promjene u strukturi zaposlenosti i uvjetima zapošljavanja.10 Utjecaj tranzicije na glavne makroekonomske varijable nije identičan u svim zemljama.11 Tranzicija socijalističkih zemalja obuhvata makroekonomsku stabilizaciju, liberalizaciju, privatizaciju, deregulaciju, konvertibilnost i monetarnu kontrolu. U Bosni i Hercegovini kontinuirano se provode reforme kako bismo što brže i efikasnije prešli na tržišni sistem poslovanja. Međutim, taj je put dug, iscrpan, kompleksan, na neki način nepredvidiv i zahtijeva mnogo ulaganja i napora, jer kod nas postoje određene otežavajuće okolnosti: raseljenost stanovništva, velika nezaposlenost, socijalni 8 Analiza propisa i stanja u oblasti radnog prava, Vaša prava BiH, Sarajevo, 2006, str. 9. 9 Ibid., str. 13. 10 A. Nesporova, Zaposlenost i politika tržišta rada u tranzicijskim gospodarstvima, Revija za socijalnu politiku 7 (2), str. 183-196, Zagreb, 2000. 11 David A. Dyker, The European Economy, 2. izdanje, Longman, 1990, str. 198. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 73 [ PRAVNI SAVJETNIK ] problemi. Rezultati su slabo vidljivi i teško se do njih dolazi. Ipak, određeni sektori, kao što su finansijski, sektor trgovine i sektor fiskalne politike pokazuju izuzetno dobre rezultate kada su u pitanju reforme koje su nužne u procesu pristupanja Evropskoj uniji.12 Reforme u okviru finansijskog sektora bile su usmjerene ka ukidanju zavoda za platni promet u cilju uspostavljanja modernog platnog sistema prilagođenog evropskim standardima. U okviru trgovine došlo je do primjene liberalnog trgovinskog sistema i pregovaranja o trgovinskim sporazumima sa zemljama jugoistočne Evrope. Sektor javnih finansija „osvježen“ je trezorskim poslovanjem, što je dovelo do jačanja discipline u javnoj potrošnji. Progres pokazuje i sektor poreske politike gdje je došlo do reforme poreskog sistema, usklađivanja poreskih stopa i uspostavljanja Uprave za indirektno oporezivanje, koja upošljava veliki broj ljudi, a osobito mladi i školovani kadar ima priliku pokazati svoje znanje i sposobnosti u okviru ove uprave. Pozitivni efekti13 koje sa sobom nosi reforma poreskog sistema jesu povećana efikasnost ubiranja poreza, povećana poreska disciplina i smanjenje obima sive ekonomije. Promjene koje se provode u okviru fiskalnog sektora jako su važne za tranziciju i BiH uopće jer omogućavaju ispunjavanje uvjeta neophodnih za predstojeće integrisanje u evropske i svjetske tokove. Tranzicijski proces nije završen i vjerovatno će tražiti određeni broj godina kako bi postigao zacrtane ciljeve. Ovdje ćemo se, svakako, osvrnuti i na proces privatizacije, koji u okviru tranzicije zauzima dominantno mjesto, a za koji možemo reći da je ostvario adekvatan napredak u proteklom periodu, ali proći će još mnogo vremena dok se taj proces u potpunosti ne okonča. Strategijski cilj privatizacije, kao fundamentalne pretpostavke tržišne privrede, jeste stvaranje preduvjeta za brži i efikasniji privredni i socijalni razvoj. Ona proizvodi mnoge političke i socijalne probleme. Dovodi do pada proizvodnje i društvenog proizvoda, te porasta nezaposlenosti što je, prije svega, makroekonomski problem. Ova je spoznaja jako važna kako bi se blagovremeno mogli upoznati sa težinom problema. Istraživanje 12 Analiza tržišta rada i zapošljavanja u Federaciji Bosne i Hercegovine, FZZ, Sarajevo, 2007, str. 9. 13 Ibid., str. 9. 74 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 koje je proveo FZZ pokazuje da je zavidan napredak učinjen u toku 2006. godine i u prvom kvartalu 2007.14 Nove privatizirane kompanije smanjile su broj radnika, ali ne dramatično, kako je bilo očekivano. Dakle, nije došlo do previše negativnog socijalnog utjecaja. Povećano je učešće žena u zaposlenosti nakon privatizacije, što je pozitivan pomak. Pokretljivost radne snage uglavnom je usmjerena ka malim i srednjim preduzećima. Tokom perioda privatizacije, koji još traje, najčešće su privatizirana mala i srednja preduzeća, a država zadržava većinsko vlasništvo u velikim firmama. Došlo je do velikog pada nivoa zaposlenosti u preduzećima u državnom vlasništvu.15 Tako je u 2006. godini u tim preduzećima bilo zaposleno 210.000 radnika, a tri godine prije toga u tim je preduzećima radilo više od 350.000 ljudi.16 Mnoge zemlje često prave grešku kod privatizacije jer zanemaruju socijalnu komponentu. Socijalni problemi koji su nastali kao rezultat privatizacije ne mogu samo biti prepušteni poslodavcu, nego moraju biti briga cijelog društva. Država treba donijeti program socijalne zaštite kako bi na taj način umanjila probleme radnika koji su kod nas najobespravljeniji sloj društva. 5. REFORMA POLITIKA NA TRŽIŠTU RADA Prostor Bosne i Hercegovine, kako smo već rekli, posmatramo kao tranzicijski prostor koji se nalazi u procesu približavanja EU i kao takav doživljava niz reformi. Reforma tržišta radne snage ima sljedeće ciljeve: povećati mobilnost radne snage na tržištu zbog jačanja jedinstvenog tržišta u Bosni i Hercegovini, reducirati sivo tržište i promijeniti određene elemente sistema posredovanja pri zapošljavanju. Tržište rada u Bosni i Hercegovini i ne može se pohvaliti baš pozitivnim karakteristikama jer je opterećeno velikim brojem problema. Još uvijek je fragmentirano, što znači da ograničava kretanje radne snage, isto kao što to kretanje ograničava i politika i njeno negativno djelovanje. Prisutna je i manja pokretljivost iz jedne profesije u drugu, što je proizvod nedovoljne usaglašenosti sistema obrazovanja i potreba tržišta rada. Dešava se to da obrazovanje ne stvara potrebne kvalifikacije, dakle one koje poslodavci traže. Pored traženih kvalifikacija, poslodavci kao važnu komponentu zapošljavanja navode i 14 Ibid., str. 11. 15 Izvještaj o tržištu rada, dokument Svjetske banke, 2005. 16 Analiza nezaposlenosti u Bosni i Hercegovini, Centar za promociju civilnog društva, 2007, str. 32. [ PRAVNI SAVJETNIK ] radno iskustvo. Danas veliki broj poslodavaca u dogovoru sa biroima za zapošljavanje omogućava mladim ljudima koji su izašli iz procesa obrazovanja da steknu određeno iskustvo. Nužna je stalna reforma i prilagođavanje obrazovnog sektora kako bi se stvorile pretpostavke za trajno smanjenje siromaštva. Obrazovni sektor proizvodi kadrove, a oni su malo traženi na tržištu rada ili uopće ne postoji potražnja za njima. Skoro da se i ne obraća pažnja na taj problem. Ne mogu se pojedini profili iz godine u godinu proizvoditi, a da se ne postavi pitanje da li ih privreda, odnosno dato društvo treba u tolikom broju. Hoće li se ti ljudi moći zaposliti bez većih problema? Ovaj problem zahtijeva kvalitetniji i ozbiljniji tretman. Poteškoće izaziva i rascjepkanost ekonomije u Bosni i Hercegovini, i entitetska i lokalna. Tržišta na lokalnom nivou pružaju male mogućnosti za povećanje kapaciteta poslovanja, a time smanjuju i šanse za povećanje stope zaposlenosti. Ono što je vrlo važno kada govorimo o reformama na tržištu radne snage i zapošljavanju jeste smanjenje postojeće diskriminacije. Žene imaju manje mogućnosti, u poređenju sa muškarcima, da napreduju u svom poslu i ostvare zavidnu karijeru. Međutim, postoji mnogo uspješnih žena u našem društvu, iako im je teže jer moraju uskladiti privatni i poslovni život. Muškarci nemaju takvu vrstu obaveze i mogu brže napredovati u karijeri. Invalidne osobe, također, mogu imati velikih problema u nastojanju da pronađu posao za sebe. Svi će oblici diskriminacije morati biti eliminirani u periodu koji nam predstoji, odnosno u periodu pristupanja Evropskoj uniji. Neophodno je izvršiti i reformu sistema plaća i kolektivnih ugovora, te smanjiti njegovu rigidnost. Naš sistem plaća opterećen je određenim elementima koje tržišna ekonomija ne poznaje, a mi ćemo navesti neke od njih: topli obrok, trinaesta plaća i sl. U okviru sistema tržišne ekonomije na visinu plaće utječe produktivnost radne snage. U Bosni i Hercegovini, osobito u doba krize koja nas je pogodila, trebalo bi težiti smanjenju plaća administrativnom osoblju u javnom sektoru. Prije svega, treba umanjiti plaćanja za regres i topli obrok. Kolike su realne šanse da se to postigne? Kome je to u interesu? Tržište rada treba doživjeti i reformu u oblasti mobilnosti radne snage jer je radna snaga slabo pokretljiva i zbog toga je tržište statično. Nezaposlena lica posao uglavnom traže na lokalnom nivou; malo ih je koji idu u druge gradove ili iz jednog u drugi entitet. Ali, nakon ovoga zanimljivo je reći nešto što nam je svima poznato: ljudi odlaze u inostranstvo i to im nije problem, a problem im je promijeniti grad u okviru BiH. Međutim, svugdje ima izuzetaka, pa tako i na ovom polju. Otežavajuća okolnost jeste politička nestabilnost koja je prisutna u Bosni i Hercegovini; tako nezaposleni neće ići u područja gdje je njihova nacionalna pripadnost na neki način ugrožena, pa se zbog toga teško ili nikako mogu zaposliti. Pažnju treba posvetiti i korištenju povlastica po osnovu nezaposlenosti jer mnogi to zloupotrijebe. Rade na sivom tržištu, a prijave se na birou za zapošljavanje kao nezaposlene osobe i imaju određenu pomoć, gdje je najvažnije zdravstveno osiguranje. Određene reforme zahtijeva i sistem socijalne zaštite i rad zavoda za zapošljavanje u oblasti identificiranja potreba tržišta rada i posredovanja prilikom pronalaska posla, zato što veliki broj ljudi ne nalazi posao preko biroa nego na neki drugi način, a to su obično „veze“. 6. KARAKTERISTIKE TRŽIŠTA RADA Visoke plaće u poređenju sa stepenom produktivnosti u formalnom sektoru, visok i rastući udio radnika u neformalnom sektoru, nepokrivenih socijalnim osiguranjem i stalno prisutna nezaposlenost predstavljaju tri ključna izazova za tržište rada sa kojima se suočava Bosna i Hercegovina.17 Tržište rada u Bosni i Hercegovini ima svoje specifičnosti u odnosu na ostala tržišta regije:18 ■■ radno zakonodavstvo u Bosni i Hercegovini podijeljeno je na entitete i distrikt, ali je relativno usaglašeno sa konvencijama Međunarodne organizacije rada i dosta liberalno, uporedivo čak i sa razvijenim tržišnim ekonomijama ■■ kolektivni ugovori, za razliku od zakonskih propisa, nisu najbolje prilagođeni tržišnim uvjetima poslovanja ■■ zakonski sistemi podrške i zaštite za nezaposlene dobro su prilagođeni zahtjevima tržišne ekonomije, iako postoje bitne razlike u njihovom ostvarivanju po entitetima ■■ stvarna nezaposlenost konstantno je visoka, ali mnogo manja od evidentirane ■■ postoji veliki neformalni sektor ■■ učešće žena u zaposlenoj radnoj snazi među nižim je u regiji, ali razlika u plaćama između muškaraca i žena nije velika ■■ otvaranje radnih mjesta i preraspodjela poslova je mala 17 Izvještaj o tržištu rada, dokument Svjetske banke, 2005. 18 Analiza tržišta rada i zapošljavanja u Federaciji Bosne i Hercegovine, FZZ, Sarajevo, 2007, str. 10. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 75 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ■■ mobilnost i fleksibilnost radne snage je mala ■■ sistem utvrđivanja plaća nije dovoljno fleksibilan ■■ plaće u formalnom sektoru, u poređenju sa stopom produktivnosti u Bosni i Hercegovini, i dalje su visoke, posmatrajući regionalni kontekst ■■ firme ne prijavljuju puni iznos plaća ■■ privatne firme mnogo su dinamičnije, posebno u rastu zaposlenosti. Posmatrano s aspekta starosne dobi, najviše radnosposobnog stanovništva nalazi se u dobi između 25 i 49 godina, a najmanje u dobi preko 65 godina. Nezaposlenost starijih osoba19 u posljednjih se nekoliko godina ubrzano povećava, a kad jednom postanu nezaposleni, ta skupina redovito prelazi u dugotrajnu nezaposlenost. Posmatrano s aspekta obrazovne strukture, u strukturi radnosposobnog stanovništva dominiraju osobe s osnovnom školom, dok dosta manje procentualno učešće imaju osobe sa visokom školskom spremom, a osobito je malo magistara i doktora, mada se i ovaj trend mijenja u posljednje vrijeme i ide u pozitivnom smjeru. Unutar radne snage najveći je broj onih osoba koje imaju diplomu srednje škole.20 Podaci o tržištu rada i kretanju na njemu mogu se prikupiti iz više statističkih izvora od kojih navodimo sljedeće: anketa o radnoj snazi, administrativni podaci, ispitivanje tržišta rada i procjene međunarodnih institucija. Najznačajniji indikatori o stanju na tržištu rada jesu broj stanovnika, ukupna registrirana zaposlenost, ukupna registrirana nezaposlenost i stopa registrirane nezaposlenosti. Izvještaj o tržištu rada Svjetske banke procjenjuje da Bosni i Hercegovini i dalje nedostaje informaciona osnova za objektivnu ocjenu karakteristika i trendova na tržištu rada.21 7. NEFORMALNI SEKTOR Postoji jedna, mogli bismo reći, zanimljiva, ali u isto vrijeme i poražavajuća činjenica da je rad „na crno“ filozofija življenja. Zanima nas ko su ljudi u neformalnom sektoru, kako rade, na koji način žive, kakva su njihova prava. Oni su, ustvari, radnici bez prava jer 19 N. Kerovec, Poteškoće u zapošljavanju osoba starije dobi, Revija za socijalnu politiku 8 (3): 223-235, Zagreb, 2001. 20 Analiza tržišta rada i zapošljavanja u Federaciji Bosne i Hercegovine, FZZ, Sarajevo, 2007, str. 10. 21 Izvještaj o tržištu rada, dokument Svjetske banke, 2005. 76 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 na papiru uopće ne postoje, nemaju pravo na zdravstvenu zaštitu ni garanciju da će u starosti primati penziju. Veliki broj Bosanaca i Hercegovaca danas radi neosigurano, dakle, samo, za plaću bez uplate doprinosa od strane poslodavaca. Stariji radnici, kojima se na tržištu nudi malo poslova, često su prisiljeni raditi u firmama koje im već godinama ne uplaćuju penzijsko osiguranje, zbog čega možda nikada i neće ostvariti pravo na penziju. Radnici mogu sami uplaćivati doprinose, ali od čega? Primaju mizerne plaće, dovoljne za preživljavanje. Poslodavci su svjesni toga da krše Zakon o radu, ali svoje ponašanje pravdaju lošom ekonomskom situacijom. Iako nemaju nikakve garancije da će im prekovremeni rad ili doprinosi za zdravstveno i penzijsko osiguranje biti plaćeni, vojska radnika „na crno“ uglavnom se ne žali, ne prijavljuje svoje poslodavce nadležnim institucijama niti daje otkaze. Ne smiju se ni žaliti jer znaju da će ostati bez posla i pitaju se kako da nakon toga osiguraju egzistenciju svojim porodicama. Jednostavno je stanje na tržištu rada takvo da su radnici „zadovoljni“ iako imaju samo plaću, o doprinosima i ne razmišljaju, očito, previše. Stanje je i više nego kritično; i pored rada inspekcije na eliminiranju rada na crno, stanje se znatnije ne mijenja. Centar za istraživačko novinarstvo (CIN) iz Sarajeva proveo je istraživanje u decembru 2006. godine vezano za neformalni sektor, odnosno rad „na crno“ na tržištu rada. Veći je broj radnika izjavio da činjenica o neprijavljenosti njihovog rada utječe na to kako doživljavaju svoj posao. Manje su efikasni i produktivni nego oni koji su osigurani jer nemaju previše volje za radom, a i svjesni su da njihov rad nije vrednovan i plaćen na odgovarajući način. Međutim, ne poduzimaju baš previše kako bi pokušali promijeniti budućnost i inicirati neke pozitivne promjene vezane za njihov rad. Odgovori dobijeni istraživanjem22 pokazali su da većina radnika (41,9%) na crno ne bi prijavila poslodavce iako oni krše njihova zakonom zagarantirana prava. Ipak, njih 40,8% reklo je kako bi prijavili svoje poslodavce. Oko 51% zaposlenih ispitanika navodi niz razloga zašto ne bi prijavili poslodavce. Među najčešćim izgovorima su mišljenje da se ništa ne može promijeniti (34,0%), te strah da neće moći naći novi posao u budućnosti (28,2%). Kod analiziranja navedenog problema s aspekta starosne dobi zaposlenih ispostavilo se da najveći broj neosiguranih radnika čine oni između 25 i 49 godina starosti, čak 58,9%. U dobi između 50 i 64 godine bilo ih je 20,3%, dok su najmanji procenat zauzeli radnici iznad 65 godina (8,5%). Spomenut ćemo i „najmlađu“ kategoriju, odnosno osobe između 15 i 24 22 www.cin.ba [ PRAVNI SAVJETNIK ] godine, koji prema ovom istraživanju, u ukupnoj strukturi neosiguranih zaposlenih osoba čine 12,3%. Crno tržište rada, koliko god da je neprihvatljivo u situaciji kad je građanima potreban posao, dok se kompanije bore da opstanu na tržištu, a investicija koje bi otvorile nova radna mjesta gotovo da i nema, ipak je neizbježno. Inspektori rada svoj posao smatraju nemogućim i bez mnogo svrhe jer kontrole su rijetke, a tehnička opremljenost loša. Trebao bi se povećati broj inspektora, kao i broj kontrola. Dakle, da bi bili efikasniji, trebalo bi da svaku firmu koja je pod njihovim nadzorom češće kontroliraju u cilju otkrivanja neprijavljenih radnika i drugih nepravilnosti u poslovanju. Preopterećenim inspektorima odmaže i to što im radnici, koje bi trebali štititi, ne vjeruju. Većina inspektora ne djeluje na osnovu anonimnih dojava, tako da radnici koji žele prijaviti nepoštenog šefa moraju istupiti javno i time dovesti svoje radno mjesto u pitanje. Radnici se često kriju kad inspektori dođu na njihovo radno mjesto ili lažu da su prijavljeni kako ne bi ostali bez posla. Kad inspektori dođu, radnje su zatvorene, a radnici koji su neprijavljeni već su otišli. U većini slučajeva ostanu radnici koji su prijavljeni, kao pokriće poslodavcu. Inspektore često optužuju da primaju mito od poslodavaca kako ih ne bi prijavili. Međutim, poslodavcima se ne isplati podmićivati inspektore jer su kazne koje oni plaćaju u slučaju prijave mizerne. Što bi plaćali više nego što je potrebno? Novi zakon o inspekcijama donekle je olakšao rad inspektorima jer im omogućava da zatvore firme za koje otkriju da krše zakone o radu, ali su oni ipak skeptični kad su u pitanju neke korjenite promjene u ovoj oblasti koja je naša svakodnevnica i koju još dugo nećemo moći eliminirati. Taj zakon predviđa i neke kazne za radnike koji rade neprijavljeni. Inspektori malo vremena provode zajedno te zbog toga ne mogu razviti adekvatne strategije koje bi primijenili u radu sa poslodavcima i radnicima. Mnogi inspektori rada osjećaju nedostatak podrške vlasti kroz to što su u određenim područjima prisiljeni koristiti neadekvatnu opremu. Inspektori daju poslodavcima mogućnost da prijave radnike za koje su otkrili da su neprijavljeni. Ukoliko to ne urade, slijedi pisanje prekršajne prijave jer se nisu ponašali u skladu sa zakonom. Potom inspektori čekaju reakciju suda ili ministarstva rada, a to često izostane i prijave jednostavno zastare. Zakon predviđa novčane kazne u iznosu od 15.000 KM (maksimalna), ali se obično izriču kazne u iznosu od 3.000 KM (minimalna), bez obzira na broj pronađenih neprijavljenih radnika. Najgore od svega je da se poslodavci često uspiju izvući i ne plate ni tu minimalnu novčanu kaznu. Posmatrano s ekonomskog aspekta, poslodavcima se više isplati ne poštovati zakon jer bi više platili godišnje za doprinose nego što iznosi kazna za neprijavljenog radnika. Navodimo primjer23 28-godišnje prodavačice M. T.: „Pet godina je šutjela jer nije htjela da rizikuje gubitak plate od 350 KM. Nije prijavila šefa, radila je sedam dana sedmično po deset sati, čak i dok je bila trudna. Sada radi u jednoj autoškoli i uredno je prijavljena.“ Ne možemo ni zamisliti koliko još ljudi u Bosni i Hercegovini imaju sudbinu poput njene. Suzbijanje rada na crno dovelo bi do povećanja stope zaposlenosti jer je to preduvjet za povećanje zaposlenosti. Pored toga, važno je i pooštriti uvjete za izdavanje radnih dozvola strancima, potom zapošljavati u što većem broju određene socijalne kategorije, smanjiti stope doprinosa za zdravstveno osiguranje nezaposlenih osoba. Izmjene i dopune Zakona o radu predvidjele su veća ovlaštenja za inspektore rada u smislu da mogu privremenim rješenjem poslodavcu zabraniti obavljanje djelatnosti ukoliko kod njega pronađu neprijavljene radnike ili, pak, strance koji posao obavljaju bez radne dozvole. Udio zaposlenosti u neformalnom sektoru prilično je visok, mada se sa sigurnošću ne može reći koliko iznosi jer je to izuzetno osjetljiva i varijabilna kategorija. U izvještaju o tržištu rada navedeno je kako je u periodu između 2001. i 2004. godine stopa zaposlenosti u neformalnom sektoru povećana sa 37 na 42% (oko 111.000 lica).24 U neformalnom sektoru dominiraju osobe sa nižom stručnom spremom, a pored njih značajno učešće imaju i žene i mladi ljudi. Većina je radnika neformalnog sektora zaposlena kod privatnika kojima je u interesu ne prijaviti radnike koje zapošljavaju. Tržište rada u Bosni i Hercegovini trebalo bi biti sposobno da stvori više radnih mjesta u formalnom sektoru kad bi riješilo nedostatke van tržišta rada, koji predstavljaju posljedicu slabosti investicijske klime i odlaganja privatizacije. 7.ZAKLJUČAK Tržište rada kompleksan je sistem koji ima krucijalnu važnost u svim ekonomijama svijeta, pa tako i u Bosni i Hercegovini, gdje funkcionira u prilično nepovoljnim uvjetima koji će se vremenom prilagoditi evropskim zahtjevima i donijeti određene pozitivne promjene. Integrisanje u Evropsku uniju znači zauzimanje odgovarajućeg mjesta u 23 Ibid. 24 Izvještaj o tržištu rada, dokument Svjetske banke, 2005, str. 4. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 77 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Nezaposlenost je prioritetni ekonomski, socijalni i politički problem u Bosni i Hercegovini. To je naša realnost sa kojom se vladajuće političke stranke ne suočavaju na pravi način. Ne možemo znati koliko iznosi stvarna stopa nezaposlenosti, a jedan od razloga koji doprinosi tome jeste i neadekvatan informacioni sistem i egzistencija neformalnog sektora koji onemogućuje normalno funkcioniranje tržišta rada. Izuzetno veliki broj ljudi radi „na crno“, što zahtijeva veći angažman inspektora i drugih relevantnih subjekata. Značajni i dugotrajni nedostaci u administraciji u oblasti zapošljavanja, regulatornom okviru i institucijama tržišta rada ne omogućavaju značajan i učinkovit razvoj politika zapošljavanja. Veliki poduhvat bilo bi „povlačenje“ radnika iz neformalnog sektora i njihovo zapošljavanje u firme koje bi ih osigurale, jer bi se novcem od uplaćenih doprinosa i poreza finansirale socijalne, penzione i beneficije zdravstvene zaštite. Poželjna je i veća mobilnost radnika. U cilju izgradnje održive tržišne ekonomije i ubrzanog procesa uključivanja BiH u evropske integracione tokove neophodna je aktivna uloga svih segmenata društva. Literatura Analiza nezaposlenosti u Bosni i Hercegovini, Centar za promociju civilnog društva, 2007. Analiza propisa i stanja u oblasti radnog prava, Vaša prava BiH, Sarajevo, 2006. Analiza tržišta rada i zapošljavanja u Federaciji Bosne i Hercegovine, Federalni zavod za zapošljavanje, Sarajevo, 2007. S. Dedić, J. Gradaščević-Sijerčić, Radno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu, Sarajevo, 2005. Dyker, A. David, The European Economy, 2. izdanje, Longman, 1990. Izvještaj o tržištu rada, dokument Svjetske banke, 2005. N. Kerovec, Poteškoće u zapošljavanju osoba starije dobi, Revija za socijalnu politiku 8 (3): 223-235, Zagreb, 2001. A. Nesporova, Zaposlenost i politika tržišta rada u tranzicijskim gospodarstvima, Revija za socijalnu politiku 7 (2), str. 183-196, Zagreb, 2000. www.cin.ba 78 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 www.rec.ba evropskoj porodici demokratskih zemalja. Perspektiva članstva u EU izuzetno je snažan poticaj za nastavak već započetih reformi u BiH, posebno onih u okviru tržišta rada. [ PRAVNI SAVJETNIK ] PRAVNI POLOŽAJ DRŽAVNIH SLUŽBENIKA U REPUBLICI SRPSKOJ JASMINKA ČAPLJAK DIPL. PRAVNIK E-MAIL: JASNACAPLJAK@GMAIL.COM SIŽE U članku se obrađuje pravni položaj državnih službenika u svijetlu Zakona o državnim službenicima Republike Srpske njihova prava, obaveze i odgovornosti. Autor tematizira pitanje zapošljavanja državnih službenika, trajanje radnog odnosa, razrješenja do odlućivanja o njihovim pravima i dužnostima. Ključne riječi: državna uprava, državni službenici. UVOD Zakon o državnim službenicima donesen je 2008. godine („Službeni glasnik RS“, br. 118/08, 117/11, 33/12). Isti je usklađen sa zahtjevima reforme državne uprave Republike Srpske i postavljenim brojnim zadacima za modernizaciju javne uprave. Donošenju ovog zakona prethodila je višegodišnja primjena Zakona o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske. 1. DRŽAVNI SLUŽBENICI Pod pojmom državnog službenika smatra se lice sa visokom stručnom spremom koje je zaposleno u organu republičke uprave i obavlje poslove osnovne djelatnosti organa republičke uprave. Međutim, izuzetno, državni službenik može biti i lice sa završenom višom ili srednjom stručnom spremom, u skladu sa uredbom Vlade koja propisuje kategorije državnih službenika i njihovih zvanja i kriterijume za analitičku procjenu radnih mjesta. Poslovi osnovne djelatnosti republičkih organa uprave su: ■■ ■■ ■■ ■■ normativno-pravni poslovi, izvršavanje zakona i drugih propisa, odlučivanje u upravnom postupku, inspekcijski nadzor i ostali poslovi. Prava i dužnosti poslodavaca vrši rukovodilac republičkog organa uprave koji, kao i BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 79 [ PRAVNI SAVJETNIK ] zaposleni državni službenici, u obavljanju svojih poslova su dužni da poštuju principe jednakih mogućnosti i različitosti i neće vršiti diskriminaciju u odnosu na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj i drugo lično svojstvo. Struktura državnih službenika trebala bi da okvirno odražava nacionalnu strukturu stanovništva prema posljednjem popisu stanovništva. Nacionalna pripadnost državnog službenika se određuje na osnovu dobrovoljnog izjašnjavanja istog. Prilikom obavljanja poslova državni službenik je dužan da se pridržava principa profesionalnosti, nepristrasnosti, odgovornosti, poštenja, transparentnosti, efikasnosti i ekonomičnosti, a sve u skladu sa kodeksom ponašanja državnih službenika. Državni službenici ne mogu biti osnivači niti članovi organa političkih stranaka i ne smiju u obavljanju svojih poslova izražavati i zastupati politička uvjerenja. Svi državni službenici su jednaki u svojim pravima i obavezama utvrđenim zakonom, po osnovu rada i imaju pravo na: 1. stalno zaposlenje, osim u slučajevoma utvrđenim zakonom, 2. zaštitu svog fizičkog i moralnog integriteta tokom obavljanja službenih dužnosti, 3. korekatan odnos nadređenih prema njemu, 4. pošten i pravedan tretman u kadrovskoj politici, bez obzira na starosnu dob, invalidnost, pol, vjersku i nacionalnu pripadnost i politička opredjeljenja, 5. pravo na uslove rada koji mu neće ugroziti život i zdravlje, na tehničke i druge uslove potrebne za rad i na zaštitu od prijetnji, napada i svih vrsta ugrožavanja bezbjednosti na radu, 6. pravo žalbe na rješenje kojim se odlučuje o njegovima pravima i dužnostima, ako žalba nije zakonom izričito isključena. 2. PRAVA I DUŽNOSTI DRŽAVNIH SLUŽBENIKA 2.1. Prava državnih službenika Državni službenik ima prava na: 1. platu i naknadu u skladu sa važećim propisima, 2. odmor i odsustva, 3. stručno obrazovanje i profesionalno usavršavanje, 4. osnivanje ili učlanjenje u sindikat ili profesionalno udruženje, u skladu sa zakonom, 5. štrajk u skladu sa zakonom, 6. druga prava uređena zakonom. Državni službenik ima pravo na platu i ostale naknade u skladu sa posebnim zakonom kojim se uređuju plate državnih službenika, pravo na odmor u toku dana u trajnju od 30 minuta i na sedmični odmor od 24 časa neprekidno. Državni službenik ima pravo na godišnji odmor od 18 radnih dana nakon šest mjeseci neprekidnog rada, u trajanje godišnjeg odmora se ne računaju subote i nedjelje, dani republičkih praznika te drugi dani u koje se ne radi u skladu sa aktom koji donosi vlada. Godišnji odmor se uvećava za po jedan dan za svake navršene tri godine radnog staža, sa tim da isti ne može trajati duže od 30 radnih dana. Godišnji odmor se po pravilu koristi u cijelosti, međutim može se koristiti i u dijelovima ukoliko su mogućnosti i potrebe republičkog organa uprave takve da se isti mora koristiti u dijelovima te u tom slučaju dužina prvog dijela godišnjeg odmora ne može biti kraća od 12 dana. Državni službenik ima pravo na plaćeno odsustvo u toku jedne godine u slučajevima: 1. sklapanja braka – pet radnih dana, 2. rođenje djeteta – pet radnih dana, 3. smrt člana uže porodice – pet radnih dana, 4. smrt člana šire porodice – dva radna dana, 5. teže bolesti člana uže porodice – tri radna dana, 6. preseljenja u drugi stan – dva radna dana, 80 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 7. polaganje stručnog ispita – jedan radni dan. Plaćeno odsustvo ne može biti duže od šest radnih dana u toku kalendarske godine, ali na zahtjev državnog službenika u opravdanim slučajenima rukovodilac organa može odobriti plaćeno odsustvo i duže od šest radnih dana u kalendarskoj godini, ali ne duže od 15 dana. Državni službenik ima pravo i na neplaćeno odsustvo radi: 1. obavljanja neodložnih porodičnih poslva, ličnih i 2. pripremanja i polaganja ispita na fakultetu, drugoj obrazovnoj, naučnoobrazovnoj ili naučnoistraživačkoj ustanovi ili postdiplomskog studija, 3. stručnog ili naučnog usavršavanja u inostranstvu, 4. njege teško oboljelog člana porodice. uže Neplaćeno odsustvo može trajati do tri mjeseca osim u slučajevima stručnog ili naučnog usavršavanja u inostranstvu, koje može trajati do jedne godine. Za vrijeme trajanja neplaćenog odsustva prava i obaveze državnog službenika po osnovu rada miruju, a troškove zdravstvenog i penzijsko-invalidskog osiguranja snosi korisnik neplaćenog odsustva. Radno vrijeme državnog službenika organizovano je u 40-časovnoj radnoj sedmici i raspoređeno u pet radnih dana izuzev subote i nedjelje. Prekovremeni rad može trajati najviše do 150 časova godišnje, odnosno 10 časova sedmično i može se organizovati u zakonom određenim slučajevima. 2.1.Dužnosti državnih službenika 1. Državni službenik je dužan da obavlja poslove i radne zadataka radnog mjesta, a isto tako i usmene i pismene naloge nadležnog rukovodioca. Ukoliko državni službenik smatra da je usmeni nalog suprotan pozitivnim propisima, pravilima struke, kodeksu ponašanja ili da njegovo izvršavanje može prouzrokovati štetu dužan je da o tome upozna neposrednog rukovodioca pismenim putem i navede razloge neizvršavanja usmenog naloga. Ukoliko neposredni rukovodilac, u tom slučaju, u pismenom obliku ponovi izvršenje naloga, državni službenik je dužan postupiti po istom, ali je u tom slučaju oslobođen odgovornosti ukoliko nastanu štetne posljedice. Ukoliko bi BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 81 [ PRAVNI SAVJETNIK ] izvršenje naloga dovelo do krivičnog djela, državni službenik je obavezan da o tome pismeno obavijesti neposrednog rukovodioca organa, odnosno organ koji nadzire rad republičkog organa uprave ako je nalog izdao rukovodilac organa. 2. Prilikom komunikacije i učešća u radu s organima i institucijama izvan republičkog organa uprave Republike Srpske, državni službenik je dužan da zatraži stav rukovodioca organa uprave, a ovaj je dužan da mu isti dostavi u pisanom obliku. 3. Državni islužbenik je dužan da čuva službenu tajnu ili drugu tajnu, kao i sve podatke koje je saznao u toku postupka o strankama, njihovim pravima, obavezama i pravnim interesima. 4. Državni službenik je dužan da sa dužnom pažnjom koristi imovinu koja mu je povjerena i ne smije je koristiti za postizanje ličnog interesa ili za druge nezakonite radnje. 3. RADNA MJESTA DRŽAVNIH SLUŽBENIKA Radna mjesta državnih službenika republičkim organima uprave su: u 1. pomoćnik ministra, sekretar ministarstva, rukovodilac republičke uprave i republičke upravne organizacije, 2. zamjenik i pomoćnik rukovodioca republičke uprave, republičke upravne organizacije, glavni republički inspektor, sekretar u Agenciji za državnu upravu, 3. inspektor, 4. interni revizor, 5. stručni savjetnik, 6. rukovodilac unutrašnje organizacione jedinice, 7. viši stručni saradnik, 8. stručni saradnik. Rukovodeće državne službenike (pomoćnik ministra, sekretar ministra, rukovodilac republičke uprave, rukovodilac republičke upravne organizacije, njihovi zamjenici i pomoćnici, glavni republički inspektor, sekretar u Agenciji) postavlja vlada na osnovu javnog konkursa na period od pet godina sa mogućnošću obnove mandata. Akt o postavljanju objavljuje se u Službenom glasniku Republike Srpske. 4. ZAPOŠLJAVANJE I POPUNJAVANJE UPRAŽNJENIH RADNIH MJESTA Za zapošljavanje i popunjavanje upražnjenih radnih mjesta potrebno je da je radno mjesto sistematizovano pravilnikom i da odgovara kadrovskom planu republičkog organa uprave, za tekuću godinu. 4.1. Zasnivanje radnog odnosa Zasnivanje radnog odnosa u republičkim organima uprave vrši se putem javnog konkursa. Javni konkurs raspisuje i objavljuje Agencija za državnu upravu na zahtjev i u ime republičkog organa uprave. Konkurs ostaje otvoren 15 dana od dana objavljivanja u dnevnim novinama. Za sprovođenje postupka izbora državnih službenika putem javnog konkursa Agencija za državnu upravu imenuje komisiju za izbor kandidata. Komisiju sačinjava pet članova, od kojih su tri člana državni službenici iz republičkih organa uprave na koje se javna konkurencija odnosi, a dva člana se imenuju sa liste koju Agencija utvrđuje i objavljuje u „Službenim glasniku Republike Srpske“ nakon sprovedene procedure izbora članova komisije, a na osnovu kriterijuma koje utvrdi vlada. Agencija mora sprovesti postupak izbora u roku od 60 dana računajući od dana isteka konkursnog roka, a postupak postavljenja se mora završiti najkasnije u roku od 30 dana od dana prijedloga Agencije za državnu upravu. Rok od 30 dana se odnosi na državne službenike koje postavlja vlada, a za ostale državne službenike je rok od 15 dana. Obavještenje i rješenje o postavljanju, odnosno izboru dostavlja se svim kandidatima koji su učestvovali u izboru. Kandidat koji nije prošao na konkursu ima pravo da, u roku od 15 dana od dana prijema rješenja i obavještenja o izboru, izjavi žalbu. Žalba se podnosi Odboru, međutim ako je riječ o državnim službenicima koje postavlja vlada, u tom slučaju se može pokrenuti upravni spor u roku od 30 dana od dana prijema rješenja. 4.2.Popunjavanje upražnjenih radnih mjesta Popunjavanje upražnjenih radnih mjesta vrši se iz reda zaposlenih, i to: 1. internim oglašavanjem, 2. napredovanjem u službi, 3. raspoređivanjem, 4. premještanjem. Objavljivanje internog oglasa se vrši na 82 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] oglasnoj tabli republičkog organa uprave i na internet stranici Vlade, odnosno Agencije za državnu upravu. Na internom oglasu mogu učestvovati državni službenici iz svih republičkih organa uprave koji ispunjavaju uslove iz internog oglasa. Proceduru izbora kandidata sprovodi Agencija za državnu upravu u skladu sa zakonom. Ako je izabaran kandidat iz istog republičkog oragana uprave, rukovodilac organa donosi rješenje o njegovom rasporedu sa jednog radnog mjesta na drugo, a ako je izabran kandidat iz drugog republičkog organa uprave, rješenje o njegovom rasporedu donosi rukovodilac organa u koji je kandidat izabran. Upražnjeno radno mjesto državnog službenika se može popuniti i napredovanjem u službi. Državni službenik napreduje premještanjem na neposredno više radno mjesto i prelaskom u viši platni razred, a isto tako državni službenik može da napreduje prelaskom u viši platni razred bez promjene radnog mjesta. Osnov za napredovanje državnog službenika je ocjena rada, postojanje slobodnog radnog mjesta i radno iskustvo potrebno za napredovanje. Državni službenik može biti privremeno raspoređen bez njegove saglasnosti na drugo radno mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi u istom republičkom organu uprave, zbog potrebe posla ili povećanja obima posla, a najduže šest mjeseci u toku dvije godine, po isteku ovog roka državni službenik nastavlja da radi na radnom mjestu na kojem je radio prije privremenog raspoređivanja. Dražavni službenik bez svoje saglasnosti može biti privremeno upućen u drugi republički organ uprave u istom mjestu rada, na radno mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi, zbog potrebe posla ili privremenog povećanja obima posla, a da se o tome prethodno sporazumiju rukovodioci tih organa. Rok na koji državni službenik može biti privremeno premješten je tri mjeseca u toku jedne godine. Međutim, bez saglasnosti državnog službenika, isti može biti raspoređen na neodređeno vrijeme na drugo radno mjesto u okviru istog organa državne uprave ukoliko to zahtijeva nova organizacija ili racionalizacija posla. Uz saglasnost državnog službenika, a na osnovu pisanog sporazuma rukovodioca organa, državni službenik može na neodređeno vrijeme biti raspoređe u drugi organ državne uprave ukoliko u istom organu nema upražnjenih radnih mjesta koji odgovaraju njegovoj stručnij spremi. 4.3.Trajanje radnog odnosa Državni službenici po pravili zasnivaju radni odnos na neodređeno vrijeme, međutim u određenim slučajevima radni odnos se može zasnovati i na određeno vrijeme: 1. radi zamjene odsutnog državnog službenika, do njegovog povratka, 2. zbog privremenog povećanja obima posla, najduže do šest mjeseci, 3. radi obuke pripravnika, dok traje pripravnički staž. Zasnivanje radnog odnosa radi zamjene odsutnog državnog službenika i zbog privremenog povećanja obima posla vrši se bez javnog konkursa. Radni odnos na određeno vrijeme ne može da preraste u radni odnos na neodređeno vrijeme. Kandidat koji je zasnovo radni odnos na neodređeno vrijeme može da određeno vrijeme, od 30 do 60 dana, provede na probnom radu po planu i programu koji donosi republički organ uprave. Ukoliko kandidat zadovolji za vrijeme probnog rada rukovodilac državnog organa donosi rješenje o prijemu u radni odnos na neodređeno vrijeme. 4.4.Razrješenje postavljenih državnih službenika Državni službenik kojeg postavlja vlada razrješava se: 1. istekom vremena na koji je postavljen, 2. ako podnese pisanu ostavku, 3. ako bude izabran na javnu funkciju, 4. ako se ukine radno mjesto državnog službenika na koje je postavljen, 5. ako mu prestane radni odnos u skladu sa zakonom, 6. ako uzastopno dobije dvije negativne ocjene. Rješenje o razrješenju iz gore navedenih razloga se donosi u roku od 15 dana od dana nastupanja razloga zbog kojeg je državni službenik razriješen. 5. ODGOVORNOST DRŽAVNIH SLUŽBENIKA 5.1. Disciplinska odgovornost Državni službenik je disciplinski odgovoran za povredu radnih dužnosti. Povrede radnih dužnosti mogu biti teže i lakše. Teže povrede radnih dužnosti su: ■■ neizvršavanje, nesavjesno, odnosno neblagovremeno izvršavanje radnih dužnosti ili naloga neposrednog rukovodioca, BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 83 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ■■ ponašanje koje šteti ugledu službe, ■■ nedostojno, uvrjedljivo ili na drugi način neprimjereno ponašanje prema pretpostavljenom, drugim zaposlenim, građanima, pravnim i fizičkim licima i drugim strankama u postupku pred organom uprave, ■■ odbijanje davanja podataka ili davanje netačnih podataka republičkim organima uprave, pravnim i fizičkim licima, ako je davanje podataka propisano zakonom ili propisom donesenim na osnovu zakona, ■■ zloupotreba službenog položaja ili prekoračenje ovlaštenja, ■■ nezakonito raspolaganje materijalnim sredstvima, ■■ radnje koje ometaju građene, pravna lica i druge stranke u ostvarivanju prava i interesa u postupku kod republičkih organa uprave, ■■ odbijanje izvršavanja poslova radnog mjesta na koje je zaposleni raspoređen ili odbijanje naloga rukovodioca, ■■ neopravdano izostajanje sa posla pet dana u toku šest mjeseci ili neopravdano izostajanje sa posla tri radna dana uzastopno, ■■ dolazak na rad u pijanom stanju ili pod uticajem opojnih droga ili uživanje alkohola ili drugih opojnih sredstava koji smanjuju radnu sposobnost u toku radnog vremena, ■■ nasilje po osnovu bilo kojeg vida diskriminacije (starosne dobi, pola, invalidnosti, nacionalnog, entičkog porijekla, jezika, vjeroispovijesti, porijekla i sl.) ■■ ako iz neopravdanih razloga ne pribavi stav rukovodioca za učešće u radu i komunikacijama s organima i institucijama izvan republičkog oragana uprave Republike Srpske ili o tome ne dostavi pisani izvještaj, ■■ upotreba lažne isprave radi ostvarivanja prava u službi, ■■ povreda kodeksa ponašanja državnih službenika, ■■ neprijavljivanje razloga koji su doveli do sukoba interesa ili njihovo neotklanjanje u propisanom roku. Lakše povrede dužnosti iz radnog odnosa su: ■■ učestalo kašnjenje, neopravdano odsustvovanje u toku radnog vremena ili raniji odlazak sa radnog mjesta, ■■ nesavjesno čuvanje službenih spisa i stvari ili podataka, ■■ neopravdan izostanak sa posla jedan dan. Za teže povrede radne dužnosti državnom službeniku se mogu izreći sljedeće 84 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 disciplinske mjere: 1. novčana kazna od 20% do 30% plate za puno radno vrijeme, isplaćene za mjesec u kome je novčana kazna izrečena, a u trajanju do šest mjeseci, 2. raspored na radno mjesto niže kategorije ili zvanja, u okviru iste stručne spreme u trajanju do godinu dana, 3. prestanak radnog odnosa. Za lakše povrede radne obaveze državnom službeniku se može izreći pismena opomena ili novčana kazna do 20% plate za puno radno vrijeme, isplaćene za mjesec u kome je novčana kazna izrečena, a u trajanju do šest mjeseci. 5.2. Materijalna odgovornost Za štetu koju na radu ili u vezi sa radom državni službenik prouzrokuje namjerno ili iz krajnje nepažnje republičkom organu uprave, pravnom ili fizičkom licu državni službenik je odgovoran. Međutim, državni službenik se oslobađa odgovornosti ako je štetu prouzrokovao izvršenjem naloga neposrednog rukovodioca, a prethodno je rukovodiocu saopštio da bi izvršenje nalogo prouzrokovalo štetu. Za štetu koju je državni službenik u vezi sa radom prouzrokuje namjerno ili iz krajnje nepažnje pravnom ili fizičkom licu odgovora Republika Srpska. U tom slučaju naknadu plaćenog iznosa Republika Srpska ima pravo da traži od državnog službenika u roku od šest mjeseci. 6. PRESTANAK RADNOG ODNOSA Državnom službeniku prestaje radni odnos: a) u slučaju smrti, b) istekom vremena na koji je zasnovan, c) voljom državnog službenika, d) ispunjavanjem zakonom propisanih uslova za penzionisanje u skladu sa Zkonom o penzijsko-invalidskom osiguranju, e) u slučaju potpunog gubitka radne sposobnosti državnog službenika – danom pravosnažnosti rješenja nadležnog organa, f) u slučaju nezadovoljavajućeg probnog rada, [ PRAVNI SAVJETNIK ] g) zbog dvije uzastopne ocjene o radu, negativne h) u slučaju ukidanja ili reorganizovanja republičkog organa uprave ili ukidanja radnog mjesta, ako ne bude raspoređen na drugo radno mjesto u roku od tri mjeseca od kada je ostao neraspoređen, i) ako pravosnažnom presudom bude osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje šest mjeseci, j) ako odbije premještaj ili raspoređivanje, kada nije potrebna saglasnost državnog službenika ili iz neopravdanih razloga ne stupi na radno mjesto na koje je raspoređen ili premješten, k) ako poslije prestanka razloga za mirovanje radnog odnosa ne stupi na rad u roku od pet radnih dana ili poslije isteka javne funkcije u roku od 30 dana, l) ako je prilikom zasnivanja radnog odnosa prećutao ili dao netačne podatke koji su bili od značaja za zasnivanje radnog odnosa, m) ako državni službenik koga postavlja Vlada, nakon razrješenja u roku od tri mjeseca odbije raspoređivanje u istom ili drugom organu na radno mjesto koje odgovara njegovoj školskoj spremi, n) zbog izrečene disciplinske prestanka radnog odnosa. mjere Rukovodilac organa državne uprave o prestanku radnog odnosa donosi rješenje. Na rješenje koje donosi Vlada državni službenik nema pravo žalbe, ali može pokrenuti upravni spor, dok na rješenje o prestanku radnog odnosa koje donosi rukovodilac državnog organa državni službenik može izjaviti žalbu Odboru za žalbe u roku od 15 dana od dana prijema rješenja o otkazu. 7. ODLUČIVANJE O PRAVIMA I DUŽNOSTIMA DRŽAVNIH SLUŽBENIKA O pravima i dužnostima državnog službenika odlučuje rukovodilac organa i to rješenjem. Da bi ostvario svoja prava državni službenik se obraća pismenim putem rukovodiocu organa. Protiv akta kojim je odlučeno o njegovoim pravima i obavezama državni službenik ima pravo da podnese prigovor, a ukoliko nije zadovoljan povodom odluke po prigovoru državni službenik se može obratiti Odboru za žalbe u roku od 15 dana od dana prijema odluke po prigovoru. Rješenje Odbora za žalbe je konačno i protiv njega se može pokrenuti upravni spor. 8. ODBOR DRŽAVNE UPRAVE ZA ŽALBE Odbor državne uprave za žalbe je nezavisan organ, ima predsjednika i dva člana koje imenuje Vlada na osnovu javnog konkursa na četiri godine. Odbor odlučuje u drugom stepenu o žalbama koje se odnose na statusna pitanja državnih službenika na zahtjev: ■■ državnog službenika, ■■ učesnika javnog konkursa, ■■ republičkog organa uprave u kom državni službenik obavlja svoju dužnost. Odluke Odbora su konačne i protiv njih se može pokrenuti spor pred nadležnim sudom. ZAKLJUČAK Pravni položaj državnih službenika je regulisan Zakonom o državnim službenicima i u ovom zakonu se pravi razlika između državnih službenika i namještenika koji nemaju status državnih službenika. To su zaposleni koji obavljaju administrativne, računovodstveno-finansijske ili pomoćnotehničke poslove čije je obavljanje potrebno radi obavljanja poslova iz djelokruga republičkih organa uprave. Karakteristično je da se na prava i dužnosti državnih službenika, kao i namještenika u određenim segmentima primjenjuju opšti propisi o radu i kolektivni ugovori, što upućuje na činjenicu da u Republici Srpskoj nema posebne regulative za službeničko pravo. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 85 [ PRAVNI SAVJETNIK ] JEDNOŠALTERSKI SISTEM U POSTUPKU REGISTRACIJE POSLOVNIH SUBJEKATA U REPUBLICI SRPSKOJ ANALIZA I EFEKTI PRIMJENE ZORAN BRANKOVIĆ, DIPLOMIRANI PRAVNIK 240 ECTS “SECTOR SECURITY” D.O.O. BANJA LUKA DIREKTOR FUNKCIJE PRAVNIH, KADROVSKIH I OPŠTIH POSLOVA E-MAIL: ZORAN.BRANKOVIC@SECTORSECURITY.ORG SIŽE Zakonska regulativa poslovnih subjekata uopšte, pa i regulativa u Republici Srpskoj je mnogobrojna. Svrha ovog teksta je da se ukratko prezentuju i analiziraju odredbe zakonskih propisa u Republici Srpskoj, a koje se odnose na jednošalterski sistem registracije poslovnih subjekata. S obzirom na svoje radne aktivnosti, autor je vrlo često u prilici da koristi usluge jednošalterskog sistema registracije poslovnih subjekata, pa sa tim u vezi u ovom tekstu daje i svoje viđenje prednosti i nedostataka jednog ovakvog sistema. Ključne riječi: jednošalterski sistem, privredni subjekti, registarski sud, prijava za registraciju, Agencija za posredničke, informatičke i finansijske usluge (APIF) UVOD Izmjene i dopune zakonodavstva u oblasti poslovnih subjekata su vrlo česte i značajne, a što je i opravdano s obzirom na tempo razvoja društva, promjene u društvenim sistemima, kao i uslove poslovanja poslovnih subjekata, pa i samo stanje privrede na našim prostorima. Zakonodavac, u obrazloženjima izmjena i dopuna zakona, iste opravdava uglavnom namjerom rasterećenja privrede i olakšavanja poslovanja privrednim subjektima, počev od olakšica prilikom osnivanja, preko smanjenja troškova poslovanja pa sve do olakšavanja postupaka prestanka poslovnih subjekata. Iako se ne može sporiti namjera zakonodavca da olakša rad privrednih subjekata, mora se konstatovati da to u prkasi nije uvijek tako. U narednim pitanjima analiziraće se odredbe i efekti primjene Zakona o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj i Pravilnik o uslovima, načinu i postupku obavljanja usluga Agencije za posredničke, informatičke i finansijske usluge (APIF). 1. POJAM JEDNOŠALTERSKOG SISTEMA „Jednošalterski sistem“ je pojam koji u praksu uvodi Zakon o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj. Osnovna zamisao zakonodavca jeste da se osnivači poslovnih subjekata, odnosno sami poslovni subjekti u postupku promjena u registraciji, obraćaju sa zahtjevima i prijavama jednom šalteru, na jednom mjestu. Na 86 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ovom mjestu – šalteru predaju se prijave za registraciju ili promjenu u registru, te se na istom šalteru, nakon sprovedenog postupka, preuzimaju odluke nadležnih registarskih sudova. U međuvremenu, nadležni organi obavljaju sve potrebne radnje koje dovode do registracije ili promjene u registraciji poslovnih subjekata. Namjera je da se stranke obrate na jedan šalter sa zahtjevom, te da na tom istom šalteru preuzmu odluku registarskog suda. Zakon o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj definiše jednošalterski sistem kao pružanje usluga jednošalterskog sistema podnosiocima prijava u postupku registracije kod nadležnog registarskog suda i u postupku dobijanja jedinstvenog identifikacionog broja kod nadležnog poreskog organa, a ako je moguće i carinskog broja kod Uprave za indirektno oporezivanje, a koje obavlja Agencija za posredničke, informatičke i finansijske usluge. 2. ZAKON O REGISTRACIJI POSLOVNIH SUBJEKATA U REPUBLICI SRPSKOJ Zakonom o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj uređuju se pravila vanparničnog postupka na osnovu kojih nadležni registarski sudovi postupaju i odlučuju o upisu u sudski registar poslovnih subjekata, kao i drugih subjekata koji se upisuju u sudski registar.1 Zakon o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj („Službeni glasnik RS“, broj 67/13), koji je objavljen 8. 8. 2013. godine, a stupio na snagu 1. 12. 2013. godine, osnovni je zakon kojim su uvedene promjene u načinu registracije poslovnih subjekata u Republici Srpskoj. Osnovna zamisao, zbog kojih se zakonodavac zapravo i opredijelio za donošenje novog zakona o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj, jeste olakšavanje postupka registracije poslovnih subjekata, prije svega smanjenjem vremena potrebnog za registraciju, kao i uprošćavanjem komunikacije između osnivača i državnih, odnosno sudskih organa nadležnih za registraciju. Novi sistem registracije prosto je nazvan „jednošalterskim sistemom“. Kao što je rečeno u uvodu, zamisao je da se osnivači obrate, sa svojim zahtjevom za registraciju ili promjene u registraciji, jednom šalteru. Ovim zakonom je 1 Zakon o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj („Službeni glasnik RS“, broj 67/13), član 1. regulisano da je to Agencija za posredničke, informatičke i finansijske usluge (APIF), koja zapravo predstavlja jedini „šalter“, jedinu instituciju sa kojom osnivači komuniciraju i preko koje završavaju sve poslove vezane za registraciju poslovnih subjekata. Ako se analizira Zakon o registarciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj („Službeni glasnik RS“, broj 67/13), u odnosu na prethodni ili prethodne zakona, jasno je da je suštinska izmjena u uvođenju APIF-a u sistem registracije poslovnih subjekata. Iz obrazloženja pojma „jednošalterski sistem“, koje je ranije dato, zaključuje se da je APIF zapravo mjesto gdje se predaje prijava za registraciju poslovnog subjekta, odnosno jedino mjesto na kome se ostvaruje direktna i neposredna komunikacija osnivača sa nadležnim organima. Svu ostalu komunikaciju s organima i institucijama trebalo bi da obavlja APIF, sve do uručenja rješenja o registraciji, ili drugog finalnog akta, osnivaču, odnosno podnosiocu prijave. Već u samom određenju pojma „jednošalterski sistem“ ima neodređenosti koje u praksi mogu dovesti do problema i negacije osnove zamisli novog sistema registracije u smislu produžetka vremena potrebnog za registraciju. Radi se o odredbi da će APIF „ako je moguće“ pružiti uslugu dobijanja carinskog broja kod Uprave za indirektno oporezivanje. Postavlja se pitanje šta ako to nije moguće? Ostaje da se ovaj postupak odvija kao i do sada, što dodatno usložnjava i produžava vrijeme potrebno za registraciju. Osnovna novina regulisana je, u okviru postupka registracije, članom 6. Zakona o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj i to stavom 1. koji definiše: „Postupak registracije pokreće se podnošenjem prijave Agenciji ili njenim organizacionim jedinicama, nezavisno od sjedišta subjekta upisa.“2 Riječ Agencija odnosi se na Agenciju za posredničke, informatičke i finansijske usluge (APIF). Sjedište APIF-a nalazi se u Banjoj Luci, a organizacione jedinice su u Prijedoru, Gradišci, Brčkom, Doboju, Modriči, Bijeljini, Istočnom Sarajevu, Zvorniku i Trebinju. Dakle, prijava za registraciju poslovnih subjekata predaje se, zajedno sa pratećom dokumentacijom, na šalteru APIF-a, a ne kao do sada na šalteru registarskog upisnika registarskog suda. 2 Zakon o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj („Službeni glasnik RS“, broj 67/13), član 6. stav (1). BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 87 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Registarski sudovi u Republici Srpskoj su okružni privredni sudovi, čija sjedišta se nalaze u Banjoj Luci, Doboju, Bijeljini, Istočnom Sarajevu i Trebinju. Drugostepeni registarski sud je Viši privredni sud, sa sjedištem u Banjoj Luci. Zakonom je propisan postupak Agencije po prijemu prijave. Na zahtjev podnosioca prijave, Agencija izdaje potvrdu o zaprimljenoj prijavi. Dalje, Agencija prijavu sa dostavljenom dokumentacijom neposredno u pisanom obliku i elektronskim putem odmah i bez odlaganja dostavlja nedležnom registarskom sudu na odlučivanje. Agencija je dužna da prije dostavljanja prijave pribavi od nadležnog poreskog organa JIB za subjekte upisa i pod JIB za organizacioni dio subjekta upisa. Nadležni poreski organ isti dan po prijemu prijave, dostavlja JIB ili pod JIB Agenciji ili obavještava Agenciju o razlozima za neizdavanje JIB, odnosno pod JIB.3 Vidljivo je nastojanje zakonodavca da ubrza postupak registracije, time što određuje da se prijava odmah i bez odlaganja dostavlja nadležnom registarskom sudu. Ali u daljnem tekstu reguliše da je je Agencija dužna prije dostavljanja prijave nadležnom registarskom sudu obezbijediti od nadležnog poreskog organa JIB, odnosno pod JIB. Postavlja se pitanje da li je moguće prijavu dostaviti „odmah i bez odlaganja“ registarskom sudu, ako je Agenciji potrebno određeno vrijeme da obezbijedi JIB za poslovnog subjekta ili pod JIB za organizacioni dio. Dakle, teško je ili gotovo nemoguće da prijava bude dostavljena sudu odmah i bez odlaganja, a što je to bio slučaj prije stupanja na snagu novog zakona, kada se prijava predavala direktno registarskom sudu. Vidimo da već na početku analize novog Zakona o registraciji poslovnih subjekata imamo dilemu da li je zaista jednošalterski sistem registracije ubrzao proces registracije poslovnih subjekata? Nadležni registarski sud je dužan, u roku od dva dana od dana prijema prijave, ispitati i utvrditi da li su ispunjeni uslovi za upis u sudski registar i u istom roku donijeti odluku o upisu u sudski registar, ako su uz prijavu dostavljene potrebne isprave za upis u sudski registar.4 Upoređujući odredbe prethodnog člana sa odredabama zakona koji je stavljen van 3 Zakon o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj („Službeni glasnik RS“, broj 67/13), član 9. 4 Zakon o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj („Službeni glasnik RS“, broj 67/13), član 10. 88 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 snage, uočava se da je ranijim zakonom sud morao da ispita prijavu u roku od tri dana od dana prijema, odnosno izda rješenje u roku od pet dana od dana uredno predate prijave, a sada je taj rok skraćen na dva dana. Međutim, ako se uzme u obzir potrebno vrijeme Agenciji da obezbijedi JIB, kao i matični broj subjekta upisa, pa i poreski identifikacioni broj (PIB) kod Uprave za indirektno oporezivanje, zaključak je da će se u praksi dešavati da je period od prijema do rješavanja prijave, uvođenjem novih pravila registracije, zapravo produžen, a ne skraćen. Nadležni regitarski sud odluke donesene u postupku registracije dostavlja podnosiocu prijave putem Agencije. Agencija je dužna, odmah i bez odlaganja, odluke dostaviti podnosiocu prijave, poštujući pravila o dostavljanju.5 Ovde se postavlja pitanje da li je brži put ako direktno sud, nakon donošenja odluke, istu dostavi podnosiocu, kao što je to bilo do sada, ili ako je dostavlja prvo Agenciji, a potom Agencija podnosiocu? Ono što je primjetno u samom završnom dijelu Zakona o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj („Službeni glasnik RS“, broj 67/13), odnosno u dijelu koji reguliše brisanje neosnovanog konačnog upisa u registar i postupak likvidacije, jeste dosta grešaka u pozivanju na određene brojeve članova ovog zakona. Posebno je to karakteristično u članovima 80, 81. i 82. Zakona. Čak se u članu 82. stav (3) poziva na član 93. stav (1) ovog zakona, a da sam Zakon ima ukupno 91. član. Zakonodavac bi trebao, što prije, da donese ispravke Zakona u smislu ispravljanja tehničkih grešaka u navođenju pojedinih članova zakona. Sumirajući novine koje donosi Zakon o registarciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj ukratko se može reći da su iste dobro zamišljene od strane zakonodavca, ali isto tako da odredbe Zakona ne ulijevaju povjerenje kod osnivača i privrednih subjekata da je zapravo došlo do napretka u samom procesu registracije poslovnih subjekata. Osnovna zamisao da se skrati vrijeme potrebno za registraciju, kao i troškovi registracije je krajnje upitna. Ideja „jednošalterskog sistema“ je odlična u smislu da se podnosioci prijava, od podnošenja prijave do dobijanja rješenja, obraćaju jednom šalteru. Međutim, smatramo da se taj šalter mogao naći i u samom registarskom 5 Zakon o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj („Službeni glasnik RS“, broj 67/13), član 14. [ PRAVNI SAVJETNIK ] sudu. Naprosto bi bio bliži izvoru koji odlučuje o prijavi, odnosno samom sudu, pa i sudiji pjedincu koji donosi odluke. Praksa govori da je u dosta slučajeva neophodna neposredna komunikacija između sudije ili asistenta i podnosioca prijave, sa ciljem otklanjanja nedostataka u prijavi koji se mogu otkloniti u vrijeme postupka, kako ista ne bi rezultirala odbacivanjem ili odbijanjem prijave. Uvođenjem APIF-a ova komunikacija je gotovo onemogućena ili svedena na minimum. Nadalje, nije učinjen pomak u smanjnju troškova registracije, naprosto iz razloga što ni APIF svoje usluge ne pruža bez naknade, a koja opet ide na trošak osnivača ili poslovnog subjekta. 3. PRAVILNIK O USLOVIMA, NAČINU I POSTUPKU OBAVLJANJA USLUGA APIF-A Pravilnik o uslovima, načinu i postupku obavljanja usluga Agencije za posredničke, informatičke i finansijske usluge („Službeni glasnik RS“, broj 102/13) jeste podzakonski akt kojim se bliže uređuju uslovi, način i postupak obavljanja usluga jednošalterskog sistema u postupku registracije poslovnih subjekata u Republici Srpskoj i postupku razvrstavanja poslovnih subjeklata po djelatnosti. Pravilnikom je definisano da je jednošalterski sistem zapravo pružanje usluga „sve na jednom mjestu“ podnosiocima prijave u postupcima: ■■ registracije poslovnih subjekata kod nadležnog registarskog suda u skladu sa zakonom kojim se reguliše postupak registracije poslovnih subjekata, ■■ dobijanje jedinstvenog identifikacionog broja (JIB) u skladu sa zakonom koji reguliše poreski postupak i ■■ razvrstavanje poslovnih subjekata po djelatnostima i utvrđivanje osnovne (pretežne) djelatnosti, dodjeljivanje osmocifrenog matičnog broja koji predstavlja jedinstvenu identifikacionu numeričku oznaku poslovnog subjekta, a za poslovnu jedinicu u sastavu poslovnog subjekta dodjeljivanje četvorocifrenog broja (MB), a u skladu sa zakonom koji reguliše klasifikaciju djelatnosti. Pružanje navedenih usluga obavlja Agencija za posredničke, informatičke i finansijske usluge (APIF).6 6 Pravilnik o uslovima, načinu i postupku obavljanja usluga Agencije za posredničke, Dakle, odmah u osnovnim odredbama pravilnika primjećuje se da APIF ne pruža uslugu dobijanja carinskog, odnosno poreskog identifikacionog broja (PIB) obveznika indirektnih poreza, koji odobrava ili izdaje Uprava za indirektno oprezivanje BiH. Da napomenemo da je Zakonom o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj, u članu 2, prilikom definisanja značenja izraza „jednošalterski sistem“, propisano da je to, između ostalog, pružanje usluge, ako je moguće, obezbjeđenja carinskog broja kod Uprave za indirektno oporezivanje. Očito je da, stupanjem na snagu Pravilnika o uslovima, načinu i postupku obavljanja usluga Agencije za posredničke, informatičke i finansijske usluge to nije moguće. Ovo znači da će poslovni subjekti morati sami, mimo jednošalterskog sistema, voditi postupak za dobijanje carinskog, odnosno poreskog identifikacionog broja. U dijelu Pravilnika koji se odnosi na pružanje usluga jednošalterskog sistema propisano je da APIF ove usluge obavlja u svom sjedištvu, kao i u poslovnim jedinicama i poslovnicama. Sjedište Agencije je u Banjoj Luci, poslovne jedinice su u Prijedoru, Gradišci, Doboj, Modriči, Bijeljini, Zvorniku, Istočnom Sarajevu i Trebinju, a poslovnice u Sokocu i Foči. Nadležne organizacione jedinice obavljaju poslove jednošalterskog sistema u skladu sa Zakonom, a u svojoj organizacionoteritorijalnoj nadležnosti prema nadležnim organima (sud, organ lokalne samouprave). Pravilnikom je detaljno pobrojano koji grad, odnosno opština pripadaju u teritorijalnu nadležnost pojedine poslovne jedinice ili poslovnice Agencije. Postupak registracije poslovnog subjekta pokreće se podnošenjem prijave subjekta upisa u sjedištu Agencije ili u njenim poslovnim jedinicama i poslovnicama. Prijava se podnosi na propisanim obrascima. Uz prijavu se prilažu propisani dokumenti u originalu, ovjerenom prepisu ili ovjerenoj fotokopiji. Obrazac prijave je propisan ovim pravilnikom, za koji smatramo da je dosta složen i preopširan, te bi bilo bolje da je zadržan obrazac prijave koji se koristio kod nadležnih registarskih sudova prije uvođenja jednošalterskog sistema. Ovo iz razloga što su se iste prijave koristile i u Republici Srpskoj i u Federaciji BiH, a što je olakšavalo postupak registracije ili izmjena u registraciji kod poslovnih subjekata koji posluju i u Republici Srpskoj i u Federaciji BiH. Agencija provjerava potpunost prijave. Ukoliko je prijava nepotpuna upozorava informatičke i finansiijske usluge glasnik RS“, broj 102/13), član 2. („Službeni BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 89 [ PRAVNI SAVJETNIK ] podnosica prijave da istu dopuni. Prijavu za registraciju Agencija mora obraditi odmah, a najkasnije u roku od jednog radnog dana od dana prijema prijave, a nadležni registarski sud, po uredno podnesenoj prijavi, mora postupiti i završiti postupak registracije poslovnog subjekta u roku od dva radna dana od dana obrade prijave od strane Agencije.7 Iako smo u ranijim odredbama Zakona o registraciji poslovnih subjekata imali odredbu da Agencija prijavu sa dostavljenom dokumentacijom odmah i bez odlaganja dostavlja nadležnom registarskom sudu na odlučivanje, vidimo da je APIF svojim pravilnikom taj rok produžio na najkasnije jedan radni dan. Ovdje je svakako ublaženo nastojanje zakonodavca da jednošalterskim sistemom ubrza proces registracije poslovnih subjekata u Republici Srpskoj. Odluke donesene od strane registarskog suda u postupku registracije dostavljaju se podnosiocu zahtjeva putem Agencije. Agencija odmah i bez odlaganja odluku o registaciji dostavlja podnosiocu prijave. Agencija prima i zahtjeve za izdavnje javnih isprava iz registra koje izdaju nadležni registarski sudovi. Nadležni sud postupa po ovim zahtjevima u roku od jednog radnog dana od dana prijema zahtjeva, a ove isprave podnosioci zahtjeva preuzimaju u Agenciji uz dokaz uplate naknade, odnosno takse. Jedna od aktivnosti Agencije u postupku registracije poslovnih subjekata u jednošalterskom sistemi jeste i razvrstavanje poslovnih subjekata po djelatnostima. Agencija vrši razvrstavanje poslovnih subjekata po djelatnostima, dodjeljuje MB i izdaje u dva primjerka obavještenje o razvrstavanju po djelatnosti. U prelaznim i završnim odredbama regulisano je da Agencija naplaćuje naknadu za pružanje usluga jednošalterskog sistema za registraciju poslovnih subjekata u Republici Srpskoj propisanu uredbom Vlade Republike Srpske. Vlada Republike Srpske je donijela Uredbu o naknadama za obavljanje usluga Agencije za posredničke, informatičke i finansijske usluge („Službeni glasnik RS“, broj 102/13), kojom je regulisano da za obavljanje usluga iz svoje nadležnosti Agencija za posredničke, informatičke i finansijske usluge naplaćuje sljedeće naknade: ■■ naknadu za uslugu jednošalterskog sistema prilikom registracije poslovnih subjekata koja se odnosi na prijem i obradu zahtjeva za registarciju, u iznosu od 35 KM pojedinačno za svakog 7 Pravilnik o uslovima, načinu i postupku obavljanja usluga Agencije za posredničke, informatičke i finansiijske usluge („Službeni glasnik RS“, broj 102/13), član 9. 90 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 poslovnog subjekta, ■■ naknadu za usluge jednošalterskog sistema prilikom izmjena podataka koji se upisuju u registar poslovnih subjekata, u iznosu od 35 KM pojedinačno za svakog poslovnog subjekta, ■■ naknadu za održavanje baze podataka o šiframa djelatnosti za sjedište i poslovne jedinice poslovnih subjekata, kao i za određivanje pretežne djelatnosti i izdavanje obavještenja o razvrstavanju poslovnih subjekata i ■■ naknadu za održavanje centralnog registra preduzetnika. Na kraju, može se zaključiti da je Agencija donijela Pravilnik kojim je uredila svoj rad, ali pravilnik koji nije u potpunosti usklađen sa Zakonom o registraciji poslovnih subjekata u Republici Srpskoj, a može se reći i pravilnik koji ne ispunjava zamisao zakonodavca, niti očekivanja osnivača i poslovnih subjekata u Republici Srpskoj. Prije svega, mislimo na očekivanja skraćivanja vremena potrebnog za registraciju poslovnih subjekata i smanjenja troškova registracije. Uvođenjem naknade za uslugu jednošalterskog sistema od 35 KM, povećani su ukuponi troškovi registracije. Dijelom su oni ublaženi, ako uzmemo u obzir da razvrstavanje po djelatnosti vrši Agencija, a za tu uslugu do sada se plaćala republička taksa kod Zavoda za statistiku u iznosu od 10 KM. ZAKLJUČAK Svakako da je zamisao „jednošalterskog sistema“ u postupku registracije poslovnih subjekata odlična ideja, ali ideja koja nije do kraja realizovana postojećim pozitivnim zakonskim propisima u Republici Srpskoj. Možda je i suviše kratko vrijeme od uvođenja ovog sistema da bi se uopšte sagledavali efekti istog, ali sumirajući dosadašnju praksu i iskustvo, kao i neka predviđanja, postoji određena doza pesimizma kada je u pitanju ostvarenje osnovne namjere zakonodavca, a to je ubzanje postupka registracije poslovnih subjekata i smanjenje troškova registracije. Potrebno je što prije detaljno sagledati ovu problematiku, te reagovati kroz izmjene i dopune zakonskih i podzakonskih akata. Smatramo da i ova skromna analiza može doprinijeti poboljšanju sadašnjih rješenja u ovom sistemu. [ PRAVNI SAVJETNIK ] NE PROPUSTITE SAZNATI VIŠE ! PRIPREMIO: ZLATAN KAROVIĆ, MR. PRAVA MINISTARSTVO PRAVDE I UPRAVE KANTONA SARAJEVO JESTE LI ZNALI DA INSPEKTOR MOŽE VRŠITI INSPEKCIJSKI NADZOR KOD SUBJEKTA NADZORA BEZ PRETHODNE NAJAVE U BILO KOJE DOBA DANA I NOĆI? Zakonom o inspekcijama Federacije Bosne i Hercegovine je propisano da inspektor može vršiti inspekcijski nadzor kod subjekta nadzora bez prethodne najave u bilo koje doba dana i noći u toku njegovog radnog vremena, na mjestu koje je podložno inspekcijskom nadzoru, a izuzetno i izvan radnog vremena ukoliko postoji opravdana potreba za vršenje inspekcijskog nadzora, kako je to navedeno u nalogu za inspekcijski nadzor.1 JESTE LI ZNALI DA SE NA MJESTO SAVJETNIKA U ORGANIMA DRŽAVNE SLUŽBE FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE MOGU IMENOVATI SAMO LICA KOJA ISPUNJAVAJU USLOVE IDENTIČNE USLOVIMA POMOĆNIKA RUKOVODIOCA ORGANA DRŽAVNE SLUŽBE? Zakonom o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine propisano je da posebni uvjeti za prijem savjetnika u radni odnos kao i u uvjeti koje moraju ispunjavati savjetnici koji već vrše tu funkciju moraju biti identični uvjetima za prijem državnog službenika – 1 Član 96. stav 1. Zakona o inspekcijama Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine“). pomoćnika rukovodioca državne službe.2 Na osnovu odredbi Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine, Vlada Federacije Bosne i Hercegovine je propisala, Uredbom o poslovima osnovne djelatnosti iz nadležnosti organa državne službe koje obavljaju državni službenici, uvjetima za vršenje tih poslova i ostvarivanju određenih prava iz radnog odnosa, da na mjesto pomoćnika rukovodioca državne službe mogu biti postavljeni državni službenici koji imaju završenu odgovarajuću visoku stručnu spremu, položen stručni ispit i radni staž u struci i to najmanje pet godina radnog staža.3 2 Član 22c. Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 8/06 i 4/12). 3 Član 30. stav 1. tačka 3. Uredbe o poslovima osnovne djelatnosti iz nadležnosti organa državne službe koje obavljaju državni službenici, uvjetima za vršenje tih poslova i ostvarivanju određenih prava iz radnog odnosa („Službene novine Federacije BiH“, br. 35/04, 3/06, 19/12 i 8/14). BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 91 [ PRAVNI SAVJETNIK ] JESTE LI ZNALI DA SE NEZAPOSLENA OSOBA U KANTONU SARAJEVO, U SLUČAJU DA NEOPRAVDANO ODBIJE ZAPOSLENJE PONUĐENO POSREDOVANJEM KANTONALNE SLUŽBE, SMATRA NEZAINTERESOVANOM ZA ZAPOŠLJAVANJE I PRESTAJE SE VODITI NA EVIDENCIJI NEZAPOSLENIH OSOBA? Zakonom o posredovanju u zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti nezaposlenih osoba u Kantonu Sarajevo propisano je da se nezaposlena osoba u slučaju da neopravdano odbije zaposlenje ponuđeno posredovanjem Kantonalne službe smatra nezainteresovanom za zapošljavanje i prestaje se voditi na evidenciji nezaposlenih osoba.4 donijeti odluku o: ■■ otkazu članu vijeća zaposlenika; ■■ otkazu zaposleniku kod kojeg postoji promijenjena radna sposobnost ili neposredna opasnost od nastanka invalidnosti; ■■ otkazu zaposleniku starijem od 55 godina i ženi starijoj od 50 godina; ■■ prikupljanju, obrađivanju, korištenju i dostavljanju podataka trećim licima o zaposleniku. DA LI STE ZNALI DA U UPRAVNOM POSTUPKU VANREDNI PRAVNI LIJEK - ZAHTJEV ZA ZAŠTITU ZAKONITOSTI - PODIŽE NADLEŽNI Osobe brisana s evidencije nezaposlenih TUŽILAC, AKO SMATRA DA JE RJEŠENJEM POVRIJEĐEN ZAKON? mogu se ponovno prijaviti na evidenciju Zakon o upravnom postupku8 kao vanredne nakon prestanka okolnosti zbog kojih su se pravne lijekove propisao je: prestale voditi. 1. Obnova postupka, 2. Mijenjanje i poništavanje rješenja u Kantonalna služba utvrđuje postupak i vezi s upravnim sporom, način dokazivanja opravdanosti odbijanja 3. Zahtjev za zaštitu zakonitosti, ponuđenog zaposlenja. 4. Poništavanje i ukidanje rješenja po Opravdanim razlogom za odbijanje pravu nadzora, ponuđenog zaposlenja smatra se naročito: 5. Ukidanje i mijenjanje pravosnažnog bolest i teška bolest člana uže porodice, duže rješenja uz pristanak ili po zahtjevu odsustvo iz mjesta prebivališta. stranke, Članovi uže porodice u smislu Zakona o 6. Vanredno ukidanje rješenja, osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih 7. Oglašavanje rješenja ništavim. žrtava rata i zaštite porodice sa djecom Članom 259. Zakona je propisano da protiv („Službene novine Federacije BiH“, broj 36/99) jesu: bračni drug, djeca (rođena u pravomoćnog rješenja donesenog u stvari u braku ili van braka, usvojena ili pastorčad).5 kojoj se ne može voditi upravni spor, a sudska zaštita nije osigurana ni izvan upravnog spora, tužilac ima pravo da podigne zahtjev JESTE LI ZNALI DA POSLODAVAC MOŽE, SAMO UZ PRETHODNU SAGLAza zaštitu zakonitosti, ako smatra da je SNOST VIJEĆA ZAPOSLENIKA, DONIJETI ODLUKU OD OTKAZU ZAPOrješenjem povrijeđen zakon. SLENIKU STARIJEM OD 55 GODINA I ŽENI STARIJOJ OD 50 GODINA? Nadležni tužilac je jedino ovlašteno lice za Zakonom o vijeću zaposlenika6 propisano podnošenje zahtjeva za zaštitu zakonitosti, sa je da zaposlenici kod poslodavca koji ima u tim da mu inicijativu za podnošenje zahtjeva radnom odnosu najmanje 15 zaposlenika, za zaštitu zakonitosti mogu podnijeti i osim zaposlenika u Vojsci Federacije Bosne stranka i druga zainteresirana osoba.9 i Hercegovine, policiji, organima uprave Zahtjev za zaštitu zakonitosti podiže i službama za upravu, imaju pravo da federalni tužilac kad o zahtjevu rješava učestvuju u odlučivanju o pitanjima u federalni organ, a kantonalni tužilac kada o vezi sa njihovim ekonomskim i socijalnim zahtjevu rješava kantonalni organ, odnosno pravima i interesima na način i pod uvjetima gradska ili općinska služba za upravu.10 propisanim ovim zakonom. Vijeće zaposlenika formira se na prijedlog sindikata ili najmanje 20% zaposlenika od JESTE LI ZNALI DA SE POD POJMOVIMA „OMLADINA“ I ukupnog broja zaposlenih koji su u radnom „MLADI“ SMATRAJU OSOBE U ŽIVOTNOJ DOBI OD NAVRŠENIH 15 DO NAVRŠENIH 30 GODINA STAROSTI? odnosu kod poslodavca.7 Članom 26. Zakona o vijeću zaposlenika je Zakonom o 11mladima u Federaciji Bosne i propisano da poslodavac može, samo uz Hercegovine se uređuju pitanja od interesa prethodnu saglasnost vijeća zaposlenika, za život, položaj i djelovanje mladih ljudi u Federaciji Bosne i Hercegovine. 4 Član 27. stav 1. Zakona o posredovanju u Ovim zakonom je u članu 4. stav 1. tačka zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti nezaposlenih 1. propisano da su „omladina“ ili „mladi“ osoba u Kantonu Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 4/04, 29/09 i 18/13). 5 Član 28. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti nezaposlenih osoba u Kantonu Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 4/04, 29/09 i 18/13). 6 „Službene novine Federacije BiH“, broj 38/04. 7 Član 2. stav 1. Zakona o vijeću zaposlenika 92 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 8 „Službene novine Federacije BiH“, br. 2/98 i 48/99. 9 Član 259. stav 7. Zakona o upravnom postupku. 10 Član 259. stav 3. Zakona o upravnom postupku. 11 „Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine“, broj 36/10. [ PRAVNI SAVJETNIK ] osobe u životnoj dobi od navršenih 15 do navršenih 30 godina starosti. DA LI ZNATE ŠTA JE ELEKTRONSKI DOKUMENT? Zakon o elektronskom dokumentu12 definiše elektronski dokument kao jednoobrazno povezan cjelovit skup podataka koji su elektronski oblikovani (izrađeni pomoću računara i drugih elektronskih uređaja), poslani, primljeni ili sačuvani na elektronskom, magnetnom, optičkom ili drugom mediju i koji sadrže osobine kojima se utvrđuje autor, vjerodostojnost sadržaja, te dokazuje vrijeme kada je dokument sačinjen, Sadržaj elektronskog dokumenta uključuje sve oblike pisanog teksta, podatke, slike, crteže, karte, ton, muziku i govor.13 DA LI ZNATE KO MOŽE KORISTITI ELEKTRONSKI DOKUMENT? Organi uprave, organi lokalne samouprave, privredna društva, ustanove i druga pravna i fizička lica svojom slobodno izraženom voljom prihvataju upotrebu i promet elektronskog dokumenta za svoje potrebe, kao i za potrebe poslovnih odnosa i drugih odnosa sa drugima. Organi uprave i druga pravna i fizička lica koja su prihvatila upotrebu i promet elektronskog dokumenta ne mogu odbiti elektronski dokument samo zbog toga što je sačinjen, korišten i stavljen u promet u elektronskom obliku.14 DA LI ZNATE ŠTA JE ELEKTRONSKI POTPIS? Zakon o elektronskom potpisu15 definiše elektronski potpis kao podatke u elektronskom obliku koji prate druge podatke u elektronskom obliku ili su sa njima logički povezani i omogućavaju utvrđivanje identiteta potpisnika.16 Pored ove definicije, Zakon o elektronskom dokumentu definiše elektronski potpis kao skup podataka u eletronskom obliku koji su pridruženi ili logički povezani sa drugim podacima u elektronskom obliku i služe za identifikaciju potpisnika i autentičnost potpisanog elektronskog dokumenta.17 DA LI ZNATE GDJE SE PRIMJENJUJE ELEKTRONSKI POTPIS? Zakon o elektronskom potpisu propisuje 12 „Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine“, broj 55/13. 13 Član 3. stav 1. tačka 1) Zakona o elektronskom dokumentu. 14 Član 2. Zakona o elektronskom dokumentu. 15 „Službeni glasnik BiH“, broj 91/06. 16 Član 3. stav 1. tačka a) Zakona o elektronskom potpisu. 17 Član 3. stav 1. tačka 3) Zakona o elektronskom dokumentu. da se odredbe ovog zakona primjenjuju u zatvorenim sistemima, koji su u potpunosti uređeni ugovorima između poznatog broja ugovornih strana, ako je njihova primjena ugovorena. Odredbe ovog zakona primjenjuju se u otvorenoj komunikaciji sa sudom i drugim institucijama, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno.18 JESTE LI ZNALI DA OSNIVAČI ZDRAVSTVENIH USTANOVA U VLASNIŠTVU FEDERACIJE BIH, KANTONA I OPĆINE MOGU BITI SAMO ZAKONODAVNI I PREDSTAVNIČKI ORGANI TIH NIVOA VLASTI? Zakon o zdravstvenoj zaštiti19 je izričito propisao da: Osnivač zdravstvenih ustanova u vlasništvu Federacije je Parlament Federacije BiH. Osnivač zdravstvenih ustanova u vlasništvu kantona je zakonodavno tijelo kantona. Osnivač zdravstvenih ustanova u vlasništvu općine je općinsko vijeće. DA LI ZNATE KO MOŽE BITI OSNIVAČ UNIVERZITETSKO-KLINIČKE BOLNICE? Zakon o zdravstvenoj zaštiti je propisao, u članu 53. stav 3, da jedan ili više kantona i Federacija, zajedno, mogu biti osnivači univerzitetsko-kliničke bolnice i zavoda. DA LI ZNATE KOJE ZDRAVSTVENE USTANOVE MOŽE OSNOVATI KANTON? Član 53. stav 4. Zakona o zdravstvenoj zaštiti je propisao da kanton može biti osnivač: ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ bolnice, lječilišta, zavoda za javno zdravstvo kantona, zavoda za medicinu rada kantona, zavoda za bolesti ovisnosti kantona, zavoda kao specijalizirane zdravstvene ustanove, doma zdravlja, apoteke, ustanove za hitnu medicinsku pomoć i ustanove za zdravstvenu njegu u kući. DA LI ZNATE KOJE ZDRAVSTVENE USTANOVE MOŽE OSNOVATI OPĆINA? Član 53. stav 5. Zakona o zdravstvenoj zaštiti propisao je da općina može biti osnivač: ■■ doma zdravlja, ■■ ustanove za zdravstvenu njegu u kući i ■■ apoteke. 18 Član 2. Zakona o eletronskom potpisu. 19 Član 54. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službene novine Federacije BiH“, br. 46/10 i 75/13). BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 93 [ PRAVNI SAVJETNIK ] JESTE LI ZNALI DA DOMAĆA I STRANA FIZIČKA, ODNOSNO PRAVNA LICA MOGU BITI OSNIVAČI, IZMEĐU OSTALOG, OPĆE BOLNICE? Zakonom o zdravstvenoj zaštiti je propisao da domaća i strana fizička, odnosno pravna lica mogu biti osnivači: poliklinike, opće bolnice, specijalne bolnice, lječilišta, apoteke, ustanove za zdravstvenu njegu u kući, ustanove za palijativnu njegu, centra za dijalizu i zavoda kao specijalizovane zdravstvene ustanove u svim oblicima svojine.20 DA LI ZNATE ŠTA SU OPĆA DOBRA? Zakon o stvarnim pravima21 pojmove opća i javna dobra. reguliše Zakon propisuje da nisu sposobni biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava oni dijelovi prirode koji po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jedne fizičke ili pravne osobe pojedinačno nego su na upotrebi svih, kao što su to atmosferski zrak, voda u rijekama, jezerima i moru, te morska obala (opća dobra). DA LI ZNATE ŠTA SU JAVNA DOBRA? Zakon o stvarnim pravima22 pojmove opća i javna dobra. reguliše JESTE LI ZNALI DA JE POTREBNA PISANA SAGLASNOST NOSIOCA LIČNIH PODATAKA ZA OBRADU POSEBNE KATEGORIJE LIČNIH PODATAKA? Saglasno Zakonu o zaštiti ličnih podataka, u članu 5. stav (2) propisano je da saglasnost za obradu posebne kategorije ličnih podataka mora biti data u pisanoj formi, mora je potpisati nosilac podataka, mora imati tačnu naznaku podataka u vezi sa kojima se saglasnost daje, te mora sadržavati ime kontrolora, svrhu i vremenski period na koji se saglasnost daje. JESTE LI ZNALI DA SE LIČNI PODACI MOGU OBRAĐIVATI I BEZ SAGLASNOSTI NOSIOCA LIČNIH PODATAKA? Zakonom o zaštiti ličnih podataka propisane su situacije kada kontrolor nije obavezan pribavljati saglasnost nosioca podataka za obradu ličnih podataka. Kontrolor može obrađivati podatke, bez saglasnosti nosioca podataka, ako je ispunjen jedan od sljedećih uslova: a) ako vrši obradu ličnih podataka u skladu sa zakonom ili je obrada neophodna da bi se ispunile nadležnosti utvrđene zakonom; Sa tim u vezi, pod javnim dobrima se smatraju stvari koje su po zanimanju namijenjene da služe svima pod jednakim uvjetima kao što su: javni putevi, ulice, trgovi i sl. b) ako je neophodno da nosilac podataka na vlastiti zahtjev pristupi pregovorima o ugovornom odnosu ili da se ispune obaveze koje su dogovorene sa kontrolorom; DA LI ZNATE ŠTA SPADA U POSEBNU KATEGORIJU LIČNIH PODATAKA? Prema Zakonu o zaštiti ličnih podataka,23 u posebne kategorije ličnih podataka spadaju svi lični podaci koji otkrivaju: c) ako je neophodno da se zaštite vitalni interesi nosioca podataka mora se bez odgađanja pribaviti saglasnost nosioca podataka ili se mora prekinuti obrada podataka, a prikupljeni podaci moraju se uništiti; a) rasno porijeklo, nacionalno ili etničko porijeklo, političko mišljenje ili stranačku pripadnost, ili članstvo u sindikatima, religijsko, filozofsko ili drugo uvjerenje, zdravstveno stanje, genetski kod, seksualni život; b) krivične presude; c) biometrijske podatke.24 20 Član 54. stav 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti. 21 Član 7. Zakona o stvarnim pravima („Službene novine FBiH“, br. 66/13 i 100/13). 22 Član 7. Zakona o stvarnim pravima („Službene novine FBiH“, br. 66/13 i 100/13). 23 „Službeni glasnik BiH“, br. 49/06, 76/11 i 89/11. 24 Član 3. stav 1. tačka 3. Zakona o zaštiti ličnih podataka. 94 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 d) ako je obrada ličnih podataka potrebna za ispunjenje zadatka koji se izvršava u javnom interesu; e) ako je neophodna zaštita zakonitih prava i interesa koje ostvaruje kontrolor ili treća strana, i ako ova obrada ličnih podataka nije u suprotnosti sa pravom nosioca podatka da zaštiti vlastiti privatni i lični život; f) ako je neophodno za izvršavanje legitimnih aktivnosti političkih stranaka, pokreta, udruženja građana, sindikalnih organizacija i vjerskih zajednica, osim gdje prevladavaju interesi za osnovna prava i slobode nosioca podataka nad aktivnostima, posebno pravo na privatnost u odnosu na obradu ličnih podataka.25 Kontrolor je, u smislu odredbi ovog zakona, svaki javni organ, fizičko ili pravno lice, 25 Član 6. Zakona o zaštiti ličnih podataka. [ PRAVNI SAVJETNIK ] agencija ili drugi organ koji samostalno ili zajedno sa drugim vodi, obrađuje i utvrđuje svrhu i način obrade ličnih podataka na osnovu zakona ili propisa.26 JESTE LI ZNALI DA O IZUZEĆU NOTARA ODLUČUJE RUKOVODILAC KANTONALNOG ORGANA ZA UPRAVU NA PRIJEDLOG STRANKE ILI NOTARA? Zakon o notarima u Federaciji Bosne i Hercegovine27 propisuje da u pogledu izuzeća notara od poduzimanja službene radnje na odgovarajući se način primjenjuju odredbe Zakona o upravnom postupku, koje se odnose na izuzeće nekog službenog lica. O izuzeću notara, vršioca dužnosti notara, zamjenika notara ili notarskog pomoćnika odlučuje rukovodilac kantonalnog organa za upravu na prijedlog stranke ili notara.28 DA LI ZNATE KOJI PRAVNI POSLOVI ZA KOJI NISU SAČINJENE NOTARSKI OBRAĐENE ISPRAVE SU NIŠTAVI? Zakon o notarima je propisao sljedeće pravne poslove koji za svoju pravnu valjanost zahtijevaju notarsku obradu: 1. pravne poslove o regulisanju imovinskih odnosa između bračnih drugova, kao i između lica koja žive u vanbračnoj životnoj zajednici, 2. raspolaganje imovinom maloljetnih i poslovno nesposobnih lica, 3. pravne poslove kojima se obećava neka činidba kao poklon sa tim što se nedostatak notarske forme, u ovom slučaju, nadomješta izvršenjem obećane činidbe, 4. pravne poslove čiji je predmet prenos ili sticanje vlasništva ili drugih stvarnih prava na nekretninama, 5. osnivačka akta privrednih društava i utvrđivanje njihovih statuta, kao i svaka promjena statuta. Navedeni poslovi, za koje, nisu sačinjene notarski obrađene isprave, ništavi su.29 DA LI ZNATE ŠTA JE MOBING? Zakon o zabrani diskriminacije je definisao mobing kao oblik nefizičkog uznemiravanja na radnom mjestu koji podrazumijeva ponavljanje radnji koje imaju ponižavajući efekat na žrtvu čija je svrha ili posljedica degradacija radnih uslova ili profesionalnog statusa zaposlenog.30 26 Član 3. stav 1. tačka 8. Zakona o zaštiti ličnih podataka. 27 „Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine“, broj 45/02. 28 Član 52. st. 1. i 3. Zakona o notarima FBiH. 29 Član 73. st. 1. i 2. Zakona o notarima FBiH. 30 Član 4. stav (3) Zakona o zabrani diskriminacije JESTE LI ZNALI DA POSTOJE SITUACIJE KOJE SE NEĆE SMATRATI DISKRIMINACIJOM? Zakon o zabrani diskriminacije je propisao izuzetke od principa jednakog djelovanja i jednakosti. Pa se tako diskriminacijskim neće se smatrati zakonske mjere i radnje kada se svode na nepovoljno razlikovanje ili različito postupanje ako su zasnovane na objektivnoj i razumnoj opravdanosti. Sljedeće mjere neće se smatrati diskriminacijskim kada se njima ostvaruje legitiman cilj i ako postoji razuman odnos proporcionalnosti između sredstava koja se koriste i cilja koji se nastoji realizirati i kada: a) proizlaze iz provođenja ili donošenja privremenih posebnih mjera osmišljenih bilo da se spriječe ili nadoknade štete koje lica trpe, a koje su određene osnovama navedenim u članu 2. ovog zakona i to naročito za pripadnike ugroženih grupa, kao što su: invalidna lica, pripadnici nacionalnih manjina, žene, trudnice, djeca, omladina, starija lica i druga društveno isključena lica, civilne žrtve rata, žrtve u krivičnim postupcima, raseljena lica, izbjeglice i azilanti; odnosno da se omogući njihovo puno učešće u svim oblastima života; b) su zasnovane na obilježju koje se odnosi na bilo koji od osnova navedenih u članu 2. ovog zakona kada, u ograničenim okolnostima, zbog prirode konkretnih profesionalnih aktivnosti koje su u pitanju ili konteksta u kojem se izvršavaju, takvo obilježje predstavlja stvarni i određujući uslov u pogledu izbora zvanja. Ovaj izuzetak bit će predmet povremenih preispitivanja; c) su zasnovane na razlikovanju, isključivanju ili davanju prednosti u vezi sa zapošljavanjem kao člana osoblja institucije koje se obavlja u skladu sa doktrinama, osnovnim postavkama, dogmama, vjerovanjima ili učenjima konkretne vjeroispovijesti ili vjere, s obzirom da je razlikovanje, isključenje ili davanje prednosti izvršeno savjesno kako ne bi došlo do povrede vjerskih osjećanja pripadnika te vjeroispovijesti ili te vjere; d) određuju maksimalnu starosnu dob najprimjereniju za prekid radnog odnosa i određuju starosnu dob kao uslov za penzionisanje; e) su zasnovane na državljanstvu na način predviđen zakonom; f) su zasnovane na realizaciji razumnih prilagođavanja sa ciljem osiguravanja („Službeni glasnik BiH“, broj 59/09). BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 95 [ PRAVNI SAVJETNIK ] principa jednakog postupanja u odnosu na invalidna lica. Poslodavci su zato prema potrebi u konkretnom slučaju dužni preduzeti odgovarajuće mjere radi omogućavanja da invalidno lice ostvari pristup, učestvuje ili napreduje u zaposlenju, odnosno da učestvuje u obuci, ako takve mjere ne nameću nesrazmjeran teret poslodavcu; g) stavljanje u nepovoljniji položaj pri uređivanju prava i obaveza iz porodičnog odnosa kada je to određeno zakonom, a posebno sa ciljem zaštite prava i interesa djece, što mora biti opravdano legitimnom svrhom, zaštitom javnog morala, kao i pogodovanju braka u skladu s odredbama porodičnih zakona; h) prilikom zasnivanja radnog odnosa, uključuju u članstvo, te u djelovanju koje je u skladu sa naukom i poslovanjem registriranih crkava i vjerskih zajednica u BiH, kao i druge javne ili privatne organizacije koje djeluju u skladu sa ustavom i zakonima, ako to zahtijevaju vjerske doktrine, uvjerenja ili ciljevi.31 JESTE LI ZNALI DA ĆE SE, U KANTONU SARAJEVO, KAZNITI OSOBA ČIJA ŽIVOTINJA SVOJIM GLASANJEM NARUŠAVA JAVI RED I MIR? Zakon o prekršajima protiv javnog reda i mira32 Kantona Sarajevo je propisao da će se novčanom kaznom od 100 KM kazniti za prekršaj: a) ko na javnom mjestu narušava javni red i mir svađom, vikom, nepristojnim ili drskim ponašanjem, b) čija životinja svojim glasanjem narušava javi red i mir.33 DA LI ZNATE ŠTA SE SVE SMATRA HLADNIM ORUŽJEM? Zakon o nabavljanju, držanju i nošenju oružja i municije34 Kantona Sarajevo je definisao šta se smatra vatrenim oružjem, vazdušnim oružjem, gasnim oružjem, oružjem za signalizaciju, rasprskavajućim oružjem i hladnim oružjem. Hladno oružje su bodeži, kame, mačevi, sablje, bajoneti i „skakavci“ čije se sječivo nalazi pod pritiskom sabijene opruge, a iz drške iskaču pritiskom na dugme ili polugu ili metalne zvjezdice za bacanje, bez obzira na dužinu oštrice, bokseri, druga oružja sa 31 Član 5. Zakona o zabrani diskriminacije. 32 „Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 18/07 i 7/08. 33 Član 8. st. (1) i (2) Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira. 34 „Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 38/07, 43/08, 11/10 i 23/10. 96 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 skrivenim oštricama, kao i naprave koje izazivaju elektrošokove. Hladnim oružjem smatraju se i predmeti pogodni za nanošenje povreda kada se nose na javnim mjestima.35 DA LI ZNATE DA JE ZABRANJENO NOSITI HLADNO ORUŽJE NA JAVNIM I VJERSKIM OKUPLJANJIMA, UGOSTITELJSKIM OBJEKTIMA, OBRAZOVNIM USTANOVAMA I NA DRUGIM JAVNIM MJESTIMA? Zakon o nabavljanju, držanju i nošenju oružja i municije je izričito propisao, u članu 10, da je zabranjeno na javnim i vjerskim okupljanjima, ugostiteljskim objektima, obrazovnim ustanovama i na drugim javnim mjestima nositi hladno oružje. DA LI ZNATE ŠTA JE TROFEJNO ORUŽJE? Članom 7. stav (1) tačka c) Zakona o nabavljanju, držanju i nošenju oružja i municije u Kantonu Sarajevo je propisao da je trofejno oružje vatreno, vazdušno i hladno oružje koje se čuva kao uspomena ranijeg perioda historije Bosne i Hercegovine, ili za njegovog vlasnika predstavlja ličnu ili porodičnu uspomenu, a koje je od strane ovlaštene organizacije ili ovlaštenog pojedinca onesposobljeno za upotrebu, kao i sablje, mačevi i sl. DA LI ZNATE KOJE LICE MOŽE POSTATI INSPEKTOR? Zakon o inspekcijama Federacije Bosne i Hercegovine36 je propisao uslove koje moraju ispunjavati lica da bi mogla obavljati posao inspektora. Pa tako inspekcijske poslove može obavljati lice: ■■ koje ima visoku stručnu spremu odgovarajućeg smjera ili visoko obrazovanje prvog ciklusa (koji se vrednuje sa 240 ECTS bodova) ili drugog ili trećeg ciklusa obrazovanja po Bolonjskom sistemu studiranja, ■■ položen stručni ispit predviđen za državne službenike za rad u organima uprave u Federaciji, ■■ najmanje tri godine, odnosno pet godina radnog iskustva nakon završene visoke školske spreme, ■■ kao i druge posebne uvjete ako je to propisano posebnim propisom za određenu upravnu oblast.37 35 Član 4. st (1) i (6) Zakona o nabavljanju, držanju i nošenju oružja i municije. 36 „Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine“, broj 73/14. 37 Član 33. Zakona o inspekcijama Federacije Bosne i Hercegovine. [ PRAVNI SAVJETNIK ] DA LI ZNATE KADA SE OSNIVA FEDERALNO, ODNOSNO KANTONALNO MINISTARSTVO? Zakon o organizaciji organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine38 propisao je da se federalno, odnosno kantonalno ministarstvo osniva za obavljanje upravnih i stručnih poslova iz nadležnosti Federacije, odnosno kantona iz jedne ili više srodnih oblasti u kojima federalni, odnosno kantonalni organi uprave, u cjelini ili u većem obimu, neposredno izvršavaju ili osiguravaju izvršavanje federalnih zakona i drugih federalnih propisa, odnosno kantonalnih zakona i drugih kantonalih propisa, i odgovaraju za njihovo izvršavanje.39 DA LI ZNATE KOJE PODZAKONSKE PROPISE MOŽE DONIJETI MINISTAR? Shodno Zakonu o organizaciji organa uprave u Federaciji Bosne i Heregovine, federalni, odnosno kantonalni ministar je rukovodilac organa uprave. Sa tim u vezi, u cilju omogućavanja izvršavanja zakona i drugih propisa za koje je zadužen, ministar može donositi sljedeće podzakonske propise iz svoje nadležnosti: ■■ pravilnik kao provedbeni propis, ■■ uputstvo, ■■ instrukciju, i ■■ naredbu. Izuzetno, posebnim zakonom može se predvidjeti drugačiji naziv podzakonskog propisa, ako je to adekvatnije prirodi materije koja se treba urediti tim propisom (metodologija i sl.).40 DA LI ZNATE DA, U SITUACIJAMA KADA JE POKRENUT ŠTAJK, ZAPOSLENIK SLOBODNO ODLUČUJE O SVOM UČEŠĆU U ŠTRAJKU BEZ OBZIRA DA LI JE ČLAN SINDIKATA ILI NE? Zakon o štrajku41 je propisao, u članu 3, da zaposlenik slobodno odlučuje o svom učešću u štrajku, te da organizovanje i učestvovanje u štrajku organizovanom u skladu sa odredbama zakona, kolektivnog ugovora i pravilima sindikata o štrajku, ne predstavlja povredu ugovora o radu. koji se ne mogu prekidati za vrijeme štrajka. Sporazum sadrži, naročito, odredbe o poslovima i broju zaposlenika koji su dužni da rade za vrijeme štrajka ili isključenja sa rada radi osiguranja minimuma procesa rada (proizvodno održavajući poslovi), osiguranja neophodnih uvjeta života i rada stanovništva, odnosno rada drugih pravnih lica, kao i radi osiguranja imovine i sprječavanja ugrožavanja života i lične sigurnosti ili zdravlja stanovništva (zdravstvo, elektroprivreda, vodoprivreda, PTT usluge, međunarodni saobraćaj). Sporazumom iz stava 1. ovog člana ne smije se onemogućiti ili ograničiti pravo na štrajk.42 DA LI ZNATE DA JE SINDIKAT DUŽAN OBJAVITI SPORAZUM O POSLOVIMA NA KOJIMA SE RAD NE MOŽE PREKIDATI ZA VRIJEME ŠTRAJKA I DA U PROTIVNOM SINDIKAT MOŽE BITI KAŽNJEN? U skladu sa odredbama Zakona o štrajku, vremenski je određena obaveza sindikata da objavi sporazum o poslovima na kojima se rad ne može prekidati za vrijeme štrajka. Tako je propisano da je najkasnije na dan najave štrajka sindikat dužan objaviti sporazum o poslovima na kojima se rad ne može prekidati za vrijeme štrajka.43 U slučaju da se sindikat ogluši o ovu zakonsku obavezu predviđena je i sankcija u skladu sa odrebama Zakona o štrajku. Tako je propisano da će se novčanom kaznom od 500 KM do 2.500 KM kaznit sindikat koji je organizovao štrajk ako, između ostalog: ■■ najkasnije na dan najave štrajka ne objavi sporazum o poslovima na kojima se rad ne može prekidati.44 DA LI ZNATE DA, ZA VRIJEME ŠTRAJKA, POSLODAVAC I SINDIKAT SPORAZUMNO ODREĐUJU POSLOVE KOJI SE NE MOGU PREKIDATI, TE DA SE OVIM SPORAZUMOM NE SMIJE ONEMOGUĆITI ILI OGRANIČITI PRAVO NA ŠTRAJK? Članom 5. Zakona o štrajku propisano je da, na prijedlog poslodavca, sindikat i poslodavac sporazumno utvrđuju poslove 38 „Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine“, broj 35/05. 39 Član 38. u vezi sa članom 48. Zakona o organizaciji organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine. 40 Član 66. Zakona o organizaciji organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine. 41 „Službene novine Federacije BiH“, broj 14/00. 42 Član 5. st. 1.-3. Zakona o štrajku. 43 Član 5. stav 8. Zakona o štrajku. 44 Član 13. stav 1. tačka 2. Zakona o štrajku BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 97 [ PRAVNI SAVJETNIK ] SAVJETODAVNI SERVIS RADNI ODNOSI Korištenje godišnjeg odmora prije odlaska u penziju / mirovinu PITANJE: Trenutno je kod nas (u privrednom društvu) aktuelan odlazak zaposlenika u penziju pa, sa tim u vezi, imamo nekoliko uzajamno povezanih pitanja, a koja se odnose na korištenje godišnjeg odmora. Godine 2015. četvoro zaposlenika ide u penziju, troje u starosnu, a jedan zaposlenik želi sporazumni raskid radnog odnosa (dva zaposlenika idu u penziju prije 1. 7. 2015. godine, a dva zaposlenika poslije 1. 7. 2015. godine). Zaposlenik koji želi sporazumni raskid radnog odnosa išao bi u penziju u januaru 2015. godine (tačnije 26. 1. 2015. godine jer tada puni 37 godina radnog staža). Imaju li navedeni zaposlenici pravo na godišnji odmor za 2015. godinu i, ako imaju, koliko je to dana godišnjeg odmora? 98 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 ODGOVOR: Zaposlenici koji ispunjavaju u 2015. godini uslove za odlazak u penziju imaju pravo na korištenje godišnjeg odmora u 2015. godini, prema broju dana koji im pripada u skladu sa vašim pravilnikom o radu. Korištenje godišnjeg odmora treba im se omogućiti do dana odlaska u penziju, a u protivnom radni odnos im se produžava dok ne iskoriste godišnji odmor za 2015. godinu, u skladu sa članom 86. tačka 3. Zakona o radu (dogovor poslodavca i zaposlenika o produžavanju ugovora o radu) Zaposleniku koji želi sporazumni raskid sa 26. 1. 2015. godine treba omogućiti da do tog perioda iskoristi godišnji odmor, ako on to traži. Ako on ne želi da ga iskoristi, dužni ste mu izdati pisani akt da nije iskoristio (cijeli ili dio) godišnji odmor niti mu je isplaćen regres, tako da ga ima pravo iskoristiti kod drugog poslodavca, u skladu sa pravilnikom o radu tog poslodavca. Međutim, on treba voditi računa da ne napravi prekid između [ PRAVNI SAVJETNIK ] dva radna odnosa duži od osam dana, u skladu sa članom 42. Zakona o radu, koji propisuje da zaposlenik koji se prvi put zaposli ili koji ima prekid rada između dva radna odnosa duži od osam dana, stiče pravo na godišnji odmor nakon šest mjeseci neprekidnog rada. godine i nisu radili šest mjeseci i stekli pravo na korištenje odmora u toj godini? Da li oni imaju pravo na puni godišnji odmor ili se GO obračunava srazmjerno broju mjeseci angažovanja u toj godini? I da li ima razlike ako je angažman na određeno ili neodređeno vrijeme? Sticanje prava na godišnji odmor ODGOVOR: Saglasno članu 42. stav 2. Zakona PITANJE: Da li se godišnji odmor za tekuću godinu stiče 1. 7. tekuće godine? ODGOVOR: Pravo na godišnji odmor stiče se nakon šest mjeseci neprekidnog rada. Zaposlenik koji je stekao pravo na gošnji odmor u tekućoj godini ima pravo da ga koristi u jednom ili dva dijela. Samo ukoliko zaposlenik prvi dio godišnjeg odmora koristi u tekućoj godini (ne može biti kraći od 12 dana), drugi dio godišnjeg odmora može koristiti najkasnije do 30. juna naredne godine. Zaposlenik može godišnji odmor za kalendarsku godinu početi koristiti u toj kalendarskoj godini i nastaviti u tekućoj (u jednom ili dva dijela), pod istim uslovima (član 44. stav 2. Zakona o radu). o radu, ako zaposlenik nije stekao pravo na puni godišnji odmor u 2014. godini, ima pravo na najmanje jedan dan godišnjeg odmora za svaki navršeni mjesec dana rada, u skladu sa kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu, koji će početi koristiti u 2014. godini. Nema razlike u pravu na korištenje godišnjeg odmora kad je u pitanju ugovor o radu na određeno ili neodređeno vrijeme. Da li direktor firme može ovlastiti drugu sobu da potpisuje akta vezana za radnopravni status zaposlenika PITANJE: Da li poslodavac, odnosno lice koje zastupa poslodavca - direktor, ako ne postoji vijeće zaposlenika i sindikat, može sam donositi pravilnik o radu i njegove izmjene i dopune (napomena: postoji Skupština kao organ uprave)? ODGOVOR: Pravilnik o radu poslodavca donosi organ određen statutom ili pravilima poslodavca. Ako je propisano da pravilnik donosi direktor, bez saglasnosti Skupštine, a ne postoji vijeće zaposlenika i sindikakat, poslodavac -direktor donosi pravilnik sam. Vijeće zaposlenika i sindikat su dobrovoljne organizacije zaposlenika, te direktor nema uticaja na njihovo obrazovanje. PITANJE: Da li akte vezane za radnopravni status zaposlenika (ugovori o radu, rješenja, odluke...) može potpisivati neko drugi za direktora? Ako može, da li tu osobu direktor mora opunomoćiti – da li opunomoćena osoba mora biti i zaposlena u firmi za čije zaposlenike potpisuje akte? Primjer je vezan za grupaciju koja ima više privrednih društava u svom sastavu, a jednog voditelja kadrovske službe, koji je zaposlen samo u jednoj od firmi. Direktor je fizički vrlo često odsutan iz države, a radnopravni status zaposlenika se mora svakodnevno regulisati za više firmi. Najlakše bi bilo da voditelj kadrovske bude opunomoćen da to potpisuje za direktora, ako je moguće, te kako inspekcijski organi i sud gledaju na ovako potpisane akte? ODGOVOR: Aktima firme treba biti propisano (možete ih dopuniti) da direktor firme može svoja ovlaštenja (i koja) prenijeti na voditelja kadrovske službe, koji je zaposlen u drugoj firmi u sastavu grupacije i obavlja sve kadrovske poslove za sve zaposlenike grupacije. U tom slučaju nema smetnji za donošenje punomoći, odnosno akta direktora kojim te poslove prenosi na to lice, odnosno opunomoćuje ga da obavlja te poslove. Pravilnik o radu (statut) je izraz volje poslodavca i inspekcija ga mora poštovati, pa tako i prenesena ovlaštenja. Kako se obračunava godišnji odmor Način polaganja pripravičkog ispita PITANJE: Kako obračunati dane godišnjeg odmora (izdati rješenje) za uposlenike koji su zasnovali radni odnos u drugoj polovini PITANJE: Kako idu osposobljavanje i obuka pripravnika u privatnoj firmi, formiranje komisije za polaganje stručnog ispita, Korištenje godišnjeg odmora u januaru PITANJE: Da li zaposlenik može koristiti godišnji odmor za tekuću godinu već u januaru mjesecu tekuće godine? ODGOVOR: Može. Ko donosi pravilnik o radu BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 99 [ PRAVNI SAVJETNIK ] određivanje družine pripravničkog staža? Koji je način polaganja stručnog ispita i da li se izdaje neki certifikat? Ako ne položi stručni ispit, kada ponovo može polagati? Da li se svako ko položi stručni ispit mora primiti u radni odnos? ODGOVOR: Zakonom o radu Tuzlanskog kantona („Službene novine TK“, br. 16/20 i 9/04), u Poglavlju II - Pripravnici (čl. 5.11.) regulisna su navedena pitanja. Nakon završenog pripravničkog staža pripravnik polaže stručni ispit na način utvrđen posebnim zakonom, pravilnikom o radu poslodavca ili na način utvrđen od ispitne komisije, ako poslodavac nije obvezan donijeti pravilnik o radu. Stručni ispit se polaže pred ispitnom komisijom koju formira poslodavac od svojih zaposlenika, a po potrebi i od zaposlenika kod drugog poslodavca, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno. Ispitna komisija se sastoji od tri člana koji moraju imati isti ili viši stupanj stručne spreme od one koju ima pripravnik, a dva člana moraju biti iste struke kao i pripravnik, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno. Ukoliko posebnim zakonom ili pravilnikom o radu nije utvrđen tok polaganja stručnog ispita, ispitna komisija je obvezna da vodi zapisnik koji će sadržavati: ime i prezime ispitivača i zapisničara, ime i prezime pripravnika koji polaže ispit, način provjere znanja, pitanja postavljena od članova komisije, ocjena komisije, te potpis svih članova komisije i zapisničara. Pripravniku koji položi stručni ispit ispitna komisija izdaje uvjerenje, odnosno potvrdu o položenom stručnom ispitu. Pripravnik koji ne položi stručni ispit ne može zaključiti ni ugovor o radu i zasnovati radni odnos na neodređeno ili određeno vrijeme. Ovom pripravniku poslodavac je obvezan u roku od tri mjeseca omogućiti ponovno polaganje stručnog ispita bez obveze obnavljanja ugovora o radu sa pripravnikom. Ako je poslodavac pravilnikom o radu regulisao da će pripravnike koje obučava primiti u radni odnos (zaključiti ugovor o radu), onda je obavezan i da ih primi, pod uslovima koje je propisao. Ako ta pitanja nisu regulisana pravilnikom o radu, poslodavac nema obavezu da zaključi ugovor o radu sa pripravnikom, ali može. Kako se utvrđuje minimalna plaća direktoru PITANJE: Kolika je minimalna plata direktora? Da li je to definisano zakonom ili se utvrđuje unutar društva? 100 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 ODGOVOR: Za direktore javnih preduzeća, fondova, agencija i institucija čiji je osnivač Federacija BiH propisana je maksimalna plaća direktora. Za direktore drugih pravnih lica nisu doneseni propisi koji određuju minimalnu plaću, ali kolektivnim ugovorima može biti određena visima plaće direktora (osnovica za obračun plaće i koeficijent). Ukoliko nije propisana kolektivnim ugovorom, plaća direktora se određuje ugovorom o radu u skladu s aktima poslodavca. Minimalna neto satnica za VSS PITANJE: Kolika je minimalna neto satnice utvrđene zakonom za VSS? Imamo primjer gdje zaposlenik ima VSS, a radi sa SSS. ODGOVOR: Opšti kolektivni ugovor za teritoriju Federacije BiH („Službene novine FBiH“, br. 54/05 i 62/08) reguliše osnovnu i najnižu (bruto i neto) plaću. Osnovna plaća je najniži iznos koji poslodavac mora isplatiti zaposleniku za puno radno vrijeme, za posao odgovarajuće grupe složenosti, normalne uvjete i rezultate rada. Osnovna plaća je proizvod najniže neto plaće i odgovarajućeg koeficijenta složenosti poslova koje zaposlenik obavlja. Najniža bruto plaća se utvrđuje kolektivnim ugovorima za područje djelatnosti, sa tim da bruto satnica sa doprinosima iz plaće, doprinosima na plaću i porezom na plaću ne može biti manja od 2,96 KM. Najniža neto satnica ne može biti manja od 1,75 KM. Izuzetno, kolektivnim ugovorima za područja djelatnosti, za pojedine subjekte u područjima djelatnosti, mogu se utvrditi uslovi, visina, način i periodi utvrđivanja bruto, odnosno neto satnice, koja ne može biti niža od 1,25 KM neto. Najniža neto plaća je osnovica za obračun osnovne plaće zaposlenika. Nije propisana minimalna plaća po spremama. Poslodavac ne može zaposleniku obračunati i isplatiti plaću u iznosu manjem od iznosa određenog kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu, a poslodavac je dužan zaposlenicima isplatiti jednake plaće za rad jednake vrijednosti. Kolektivnim ugovorima (granskim, kantonalnim) (i pravilnikom o radu i ugovorom o radu) određuju se osnovica i koeficijenti za obračun plaća zaposlenika, zavisno od vrste i složenosti poslova (VSS, VŠ, SSS, VKV, KV, NK). Plaća se određuje prema radnom mjestu na kojem zaposlenik radi, a ne prema vrsti školske spreme koju zaposlenik ima. Ako zaposlenik VSS radi na poslovima za koje [ PRAVNI SAVJETNIK ] je propisana SSS, onda on ima plaću koja je određena za to radno mjesto. Preraspodjela radnog vremena PITANJE: Pravilnikom naše firme je utvrđena preraspodjela radnog vremena kada tokom ljetnih mjeseci ima više posla, ljudi, tj. zaposlenici tada rade duže, dok tokom zime odsustvuju sa posla. Znači, primjenjuje se sistem plus / minus sati. Interesuje me da li ti sati koje zaposlenici duže rade spadaju pod prekovremeni rad? ODGOVOR: Odredbama člana 33. Zakona o radu propisana je mogućnost preraspodjele radnog vremena, ako priroda posla to zahtijeva. Puno radno vrijeme može se preraspodijeliti tako da tokom jednog perioda traje duže, a tokom drugog perioda kraće od punog radnog vremena, sa tim da prosječno radno vrijeme ne može biti duže od 52 sata sedmično, a za sezonske poslove najduže 60 sati sedmično. Ako je uvedena preraspodjela radnog vremena, prosječno radno vrijeme tokom kalendarske godine ili drugog perioda određenog kolektivnim ugovorom, ne može biti duže od 40 sati u sedmici. Ako je uvedena preraspodjela radnog vremena, takvo radno vrijeme ne smatra se prekovremenim radom. Međutim, ako preraspodjelom radnog vremena pređete dozvoljeni prosječni broj sati rada sedmično (40 sati), ti sati bi se smatrali prekovremenim radom Naknade i plaće zaposleniku pema odredbama člana 44. Zakona o zdravstvenom osiguranju PITANJE: Primjena odredbi člana 44. Zakona o zdravstvenom osiguranju FBiH i obavezi poslodavca za plaćanje naknade plaće zaposleniku kojem je prestao radni odnos, a doživio je povredu na radu? ODGOVOR: Odredbama člana 67. Zakona o radu propisano je da poslodavac može, samo uz prethodnu saglasnost vijeća zaposlenika, otkazati ugovor o radu zaposleniku kod kojega postoji smanjena radna sposobnost ili neposredna opasnost od nastanka invalidnosti. To je slučaj kad poslodavac iscrpi sve mogućnosti propisane čl. 64-66. Zakona o radu, koje se odnose na zaštitu zaposlenika koji je pretrpio povredu na radi ili obolio od profesionalne bolesti, a za koje vrijeme ima pravo na naknadu plaće kao da je radio, u skladu sa članom 72. Zakona o radu. Odredbama člana 44. Zakona o zdravstvenom osiguranju („Službene novine Federacije BiH“, br. 30/97, 7/02, 70/08 i 48/11) propisano je da osiguraniku kojem je za vrijeme privremene spriječenosti za rad prestao radni odnos, odnosno obavljanje djelatnosti ličnim radom, pripada naknada plaće najviše 30 dana nakon prestanka radnog odnosa, odnosno obavljanja djelatnosti ličnim radom. Izuzetno, u slučaju privremene spriječenosti za rad zbog povrede na radu ili oboljenja od profesionalne bolesti, osiguraniku pripada naknada plaće i nakon prestanka radnog odnosa, sve do ponovnog uspostavljanja radne sposobnosti, odnosno konačne ocjene radne sposobnosti ili invalidnosti, a ne duže od 12 mjeseci. Ovo pravo ostvaruje se kod kantonalnog zavoda zdravstvenog osiguranja, a sva fizička i pravna lica obavezna su dostaviti kantonalnom zavodu osiguranja sve podatke u vezi sa prijavom i odjavom osiguranog lica, a radi ostvarivanja prava i obaveza iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 54). Prava porodilje PITANJE: Da li zaposlenica koja koristi pravo po osnovu člana 57. Zakona o radu i radi polovinu punog radnog vremena do jedne godine života djeteta ima pravo na puno plaću ili treba biti plaćena za onoliko radnog vremena za koliko radi? Ako je plaćena za onoliko radnog vremena koliko radi (pola radnog vremena), kako se uplaćuju doprinosi i kako osigurava druga prava? ODGOVOR: Odredbama člana 57. Zakona o radu propisano je pravo žene, kao i zaposlenika - oca djeteta, sa djetetom najmanje do jedne godine života, da ima pravo da radi polovinu punog radnog vremena, a za blizance, treće i svako sljedeće dijete ima pravo da radi polovinu punog radnog vremena do navršene dvije godine života djeteta, ako propisom kantona nije predviđeno duže trajanje ovog prava. Za vrijeme rada sa polovinom punog radnog vremena, zaposlenik ima za polovinu punog radnog vremena za koje ne radi, pravo na naknadu plaće, u skladu sa zakonom. Ovo pravo reguliše se kantonalnim zakonom. Članom 90. Zakona o socijalnoj zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom („Službene novine TK“, broj 5/12 - prečišćeni tekst) određeno je da se naknada plaće ženi majci, odnosno ocu djeteta ili usvojiocu ili staraocu dok je u radnom odnosu za vrijeme dok odsustvuje sa posla radi trudnoće, porođaja, odnosno njege djeteta utvrđuje u procentu od 90% od ostvarene prosječne plaće korisnika u BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 101 [ PRAVNI SAVJETNIK ] periodu od šest mjeseci prije porođaja, ili u iznosu od 55% prosječne plate ostvarene u istom periodu, ako je to za korisnika povoljnije. Naknada se valorizuje svaka tri mjeseca sa rastom prosječne plate. Naknadu obračunava i isplaćuje poslodavac kod kojeg je korisnik u radnom odnosu Poslodavac može korisniku isplatiti razliku između iznosa naknade plaće iz stavka 1. i plaće koju je korisnik ostvarivao prije stupanja na porodiljsko odsustvo. Odredbama člana 91. istog zakona propisano je da se na iznos ove naknade uplaćuju doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje, osiguranje od nezaposlenosti i drugi propisani doprinosi i porezi, u skladu sa zakonom. Povreda radne obaveze d strane volontera PITANJE: Šta uraditi kada volonter učini povredu radne obaveze; npr. bez dozvole uzme automobil i pričini veću materijalnu štetu? ODGOVOR: Zaposlenik koji na radu i u vezi sa radom pričini štetu poslodavcu ili iz krajnje nepažnje, dužan je da je nadoknadi. Ako ste u ugovoru o volonterskom radu ugovorili da se na volontera odnose odredbe pravilnika o radu koje se odnose i na zaposlenike (radno vrijeme, odmori, disciplinska odgovornost, odgovornost za štetu i sl.), osim onih koji po prirodi volonterskog angažovanja se ne mogu odnositi na njih, ili ste to regulisali pravilnikom o radu, onda se na volontera odnose i odredbe Zakona o radu o otkazu ugovora o volonterskom radu zbog teže povrede radne obaveze (čl. 88-90. Zakona o radu) i naknadi štete (čl. 81-84. Zakona o radu). Dužina trajanja godišnjeg odmora PITANJE: S obzirom da Zakon o radu propisuje minimum dana za godišnji (18), a ne maksimum, da li je moguće pravilnikom o radu predvidjeti broj dana (maksimum) duži od 30 dana? ODGOVOR: Zakon o radu propisao je da se trajanje godišnjeg odmora duže od najkraćeg propisanog ovim ili drugim zakonom, uređuje se kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu ili ugovorom o radu (član 43). Disciplinska odgovrnost? odgovornost (slučaj u praksi), te na koji način je, u takvom slučaju, moguće utvrditi disciplinsku odgovornost? ODGOVOR: Obaveza je poslodavca da ugovorom o radu ili pravilnikom o radu utvrdi odgovornost zaposlenika za lakše i teže prijestupe ili povrede radnih obaveza, da utvrdi ko je obavezan i na koji način podnijeti prijavu rukovodiocu protiv zaposlenika, na koji način će se omogućiti zaposleniku da iznese svoju odbranu u slučaju teže povrede ili prijestupa (ovlašteno lice, rukovodilac, usmeno, pismeno, itd.). Vodeći računa da se postupak, u slučaju vaše povrede, okončava pismenom opomenom s upozorenjem da će mu se u slučaju ponavljanja otkazati ugovor o radu, a u slučaju teže - u roku od 15 dana od dana saznanja, moguće je sva ova pitanja regulisati pravilnikom o radu, jer nisu ni obimna ni složena da zahtijevaju poseban pravilnik. Da li pauza ulazi u radno vrijeme? PITANJE: Da li pauza (dnevna) ulazi u radno vrijeme, odnosno da li je moguće obuhvatiti radno vrijeme u trajanju od osam i po sati? ODGOVOR: Zaposlenik koji radi u punom radnom vremenu ima pravo na odmor u toku radnog dana u trajanju od najmanje 30 minuta. Izuzetno, poslodavac je dužan zaposleniku, na njegov zahtjev, omogućiti dnevni odmor u trajanju od jednog sata za jedan dan u toku radne sedmice. Vrijeme ovih dnevnih odmora ne uračunava se u radno vrijeme. Dnevni odmor ne može biti na početku i na kraju radnog vremena, već u toku radnog vremena. Način i vrijeme korištenja odmora uređuje se kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu (član 37. Zakona o radu). Dvostuko pravo? PITANJE: Da li zaposlenik koji je na bolovanju od 1. 1. do 31. 12. ima pravo na godišnji odmor? ODGOVOR: Nema pravo na korištenje godišnjeg odmora za tekuću godinu, s obzirom da ni prvi dio godišnjeg odmora nije koristio u tekućoj godini, drugi dio ne može korstiti do 30. juna naredne godine, niti cijeli godišnji odmor za tekuću godinu koristiti u narednoj godini. zdravstvene ustanove kod PITANJE: Da li je moguće pravilnikom Samovolja prekira bolovanja o radu ne predvidjeti disciplinsku 102 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 [ PRAVNI SAVJETNIK ] PITANJE: Šta raditi u slučaju da zdravstvena ustanova prekine bolovanje na jedan dan tako da se ne pređe stepenica od 42 dana, a zaposlenik ne dođe na posao jer nije ni znao da je bolovanje prekinuto? ODGOVOR: Zaposlenik ne može ne znati da mu je bolovanje prekinuto jer o tome mora dobiti pismenu potvrdu (doznaku) od svog ljekara, koji zakazuje pregled i odlučuje o upućivanju na komisiju ili zaključuje bolovanje. Ukoliko je nadležni ljekar naknadno zaključio bolovanje do 42 dana, kad je zaposlenik došao na pregled i to tada saznao, onda je ljekar napravio grešku, na koju treba ukazati kontrolorui kantonalnog zavoda zdravstvenog osiguranja (ako je u pitanju više dana) ili se dogovoriti sa zaposlenikom pa mu te dane u koje nije radio odbiti od godišnjeg odmora. Korištenje drugog djela odmora u više dijelova PITANJE: Ako se godišnji odmor koristi u dijelovima, da li se drugi dio može koristiti 2-3 dana po potrebi zaposlenika (zbog potrebe u proizvodnji)? ODGOVOR: Zakonom o radu dopušteno je korištenje godišnjeg odmora u dva dijela, sa tim da prvi dio ne može biti manji od 12 dana. Korištenje godišnjeg odmora u više dijelova nije dopušteno, osim jedan dana kad zaposlenik to zatraži (član 44. Zakona o radu) Zloupotreba instituta ugovora na određeno vrijeme na štetu ranika PITANJE: Da li poslodavac krši zakon ako zaključi ugovor o radu na određeno vrijeme sa zaposlenikom na period do dvije godine, zatim mu prekine ugovor i ponovu zaključi ugovor na određeno nakon 15 dana? ODGOVOR: Poslodavac ne krši zakon, ali ga zloupotrebljava na štetu radnika. Pravo na odbranu? PITANJE: Šta je sa članom 90. Zakona o radu? Zašto je sudska praksa drugačija i poslodavac je uvijek dužan pružiti zaposleniku pravo na odbranu bez obzira na težinu povrede radnih obaveza i discipline? ODGOVOR: Odredbama člana 90. Zakona o radu propisano je da je poslodavac, ako otkazuje ugovor o radu zbog ponašanja ili rada zaposlenika, obavezan omogućiti zaposleniku da iznese svoju odbranu, osim ako postoje okolnosti zbog kojih nije opravdano očekivati od poslodavca da to učini. Poslodavac mora pred sudom dokazati da postoje opravdane okolnosti zbog kojih nije opravdano očekivati od poslodavca da to učini, pa se sudska praksa može razlikovati utoliko što neko nešto uspije dokazati, a neko ne. Noći rad PITANJE: Zaposleniku je zabranjen noćni rad, znači rad od 22.00 naveče pa do 6.00 ujutro i zaposlenik uistinu ima zdravstvenih problema, tako da bi prilikom otkaza ugovora o radu zbog zloupotebe bolovanja teško bilo dokazati tu zloupotrebu. Kako postupiti s istim zaposlenikom koji odbija rad u drugoj smjeni i prijeti otvaranjem bolovanja u slučaju da bude raspoređen u drugu smjenu? ODGOVOR: Poslodavac je dužan poštovati zabranu noćnog rada za zaposlenika kojem je zabranjen noćni rad. Korištenje godišnjeg odmora pred penziju/mirovinu PITANJE: Zaposlenica 13. 1. 2015. godine stiče uslov za starosnu penziju po godinama života. Da li ima pravi na godišnji odmor za 2015. godinu i da li mora da koristi godišnji odmor od 1. 1. 2015. godine, a imajući u vidu da zaposlenica ima 26 radnih dana odmora, a isti se neće moći iskoristiti sa datumom sticanja prava na starosnu penziju? ODGOVOR: Zaposlenica ima pravo na korištenje godišnjeg odmora za 2015. godinu, a za vrijeme korištenja godišnjeg odmora produžava joj se ugovor o radu, u skladu sa članom 86. tačka 3. Zakona o radu, odnosno poslodavac joj ne mora prekinuti ugovor o radu onog dana kad stiče uslove za odlazak u penziju već se mogu drugačije dogovoriti, odnosno može joj produžiti ugovor o radu radi korištenja godišnjeg odmora (ugovor o radu prestaje kad zaposlenik navrši 65 godina života i 20 godina staža osiguranja, odnosno navrši 40 godina staža osiguranja, ako se poslodavac i zaposlenik drugačije ne dogovore). Pravo na godišnji odmor PITANJE: Zaposlenica je zasnovala radni BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 103 [ PRAVNI SAVJETNIK ] odnos na određeno vrijeme koji je trajao četiri i po mjeseca, da bi direktor donio odluku da radni odnos na određeno vrijeme prestaje i s istom se zasniva radni odnos na neodređeno vrijeme. S obzirom da zaposlenica nastavlja radni odnos u kontinuitetu i to na neodređeno vrijeme, ima pravo na godišnji odmor za četiri i po mjesec do kraja godine i pravo na regres za navedene dane s obzirom da nema prekida radnog odnosa već se isti nastavlja u kontinuitetu, te stiče pravo na puni godišnji odmor nakon šest mjeseci neprekidnog rada u narednoj godini? ODGOVOR: Za vrijeme dok je zaposlenica radila po ugovoru o radu na određeno vrijeme stekla je pravo na korištenje godišnjeg odmora (najmanje jedan dan za svaki navršeni mjesec rada) i to je mogla iskoristiti u toku rada na određeno vrijeme. Bez obzira što je zaposlenica zaključila novi ugovor o radu na neodređeno vrijeme (u kontinuitetu), a nije iskoristila dane godišnjeg odmora koji su joj pripadali u ovoj godini, treba joj to omogućiti, jer se radi o pravu na godišnji odmor u tekućoj godini. U narednoj godini, nakon navršenih šest mjeseci ukupnog neprekidnog rada, zaposlenica stiče pravo na puni godišnji odmor za tu godinu. Kolektivni godišnji odmor PITANJE: Prvo pitanje se odnosi na kolektivni godišnji odmor - da li se mora napisati rješenje i na ulaznim vratima firme staviti obavještenje da je firma na kolektivnom godišnjem odmoru? ODGOVOR: Određivanje načina korištenja godišnjeg odmora je autonomno pravo poslodavca koje on reguliše svojim aktima. Ako ste propisali da se godišnji odmor koristi kolektivno u određenom period, onda sami odlučujete i kako se to korištenje provodi, odnosno da li se rješenje oglašava na oglasnoj tabli preduzeća poslodavca ili se dostavlja pojedinačno zaposlenicima. Isto je i s obavještenjem, koje se može, radi poslovnih partnera li korisnika usluga, javno istaći na ulasku u firmu, javno oglasiti putem sredstava komunikacija (štampani mediji, radio, TV, web-stranica i dr.). Isplata regresa PITANJE: Možete li pojasniti na koji način se regres isplaćuje? Šta je po zakonu najpravilnije? Naš računovođa se pridržava Revicona 09/2014, gdje kažu da se za 2014. godinu regres može isplatiti u iznosu 70% plaće zaposlenika ili prosječna tromjesečna plaća u FBiH u prethodna tri 104 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 mjeseca, zavisno što je povoljnije. U našem slučaju bi to bila prosječna tromjesečna plaća u FBiH u prethodna tri mjeseca, a to je oko 800 KM. ODGOVOR: Opštim kolektivnim ugovorom za teritoriju Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br. 54/05 i 62/08) propisano je da zaposlenik ima pravo na regres za korištenje godišnjeg odmora u visini najmanje 50% prosječne neto plaće svih zaposlenih ostvarene kod poslodavca u mjesecu koji prethodi isplati regresa, pod uslovom da privredni subjekt - poslodavac nije prethodnu poslovnu godinu završio sa gubitkom. Granski kolektivni ugovori određuju drugi iznos regresa, ali ne manji od propisanog Opštim kolektivnim ugovorom. Tako je Kolektivnim ugovorom za službenike organa uprave i sudske vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br. 23/00, 50/00 i 97/13) bilo propisano da službeniku pripada naknada plaće za korištenje godišnjeg odmora (regres) najmanje u visini od 70 % njegove plaće ili najmanje u visini prosječne plaće isplaćene u Federaciji za prethodna tri mjeseca prije donošenja odluke o regresu, ako je to za službenika povoljnije. Međutim, ove odredbe izmijenjene su u 2013. godini, pa sada službeniku i namješteniku pripada naknada plaće za korištenje godišnjeg odmora (regres) u visini 50% od prosječne plaće isplaćene u Federaciji za prethodna tri mjeseca prije donošenja rješenja o regresu. Dakle, poslodavac je dužan, u skladu sa granskim kolektivnim ugovorom, ukoliko postoji, ili u skladu sa Opštim kolektivnim ugovorom za Federaciju BiH, isplaćivati regres, sa tim što je njegovo autonomsno pravo da, u dogovoru sa sindikatom, svojim pravilnikom odredi regres u većem iznosu. Pravo porodilje nakon trećeg djeteta PITANJE: Molimo bliže pojašnjenje člana 57. Zakona o radu, a u vezi sa pitanjem da li se ženi porodilji sa trećim djetetom do dvije godine života, kojoj je odobren rad na polovicu punog radnog vremena, isplaćuje plata, doprinosi i regres također na polovinu radnog vremena (četiri sata)? ODGOVOR: Odredbama člana 57. stav 1. Zakona o radu propisano je da, nakon isteka porođajnog odsustva, žena sa djetetom najmanje do jedne godine života ima pravo da radi polovinu punog radnog vremena, a za blizance, treće i svako sljedeće dijete ima pravo da radi polovinu punog radnog vremena do navršene dvije godine života djeteta, ako propisom kantona nije predviđeno duže trajanje ovog prava. [ PRAVNI SAVJETNIK ] Članom 62. stav 2. Zakona o radu propisano je da za vrijeme rada sa polovinom punog radnog vremena iz člana 57. zakona, zaposlenik ima za polovinu punog radnog vremena za koje ne radi pravo na naknadu plaće, u skladu sa zakonom. Taj zakon u Kantonu Sarajevo je Zakona o socijalnoj zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 38/14 - prečišćeni tekst). Članom 153. ovog zakona propisano je da ženi - majci koja u skladu sa propisima o radu ima pravo na rad sa polovinom punog radnog vremena, naknadu za polovinu punog radnog vremena kada ne radi može da isplaćuje poslodavac, do visine njene plaće. Ukoliko poslodavac ne isplaćuje naknadu za drugi dio radnog vremena, na iznos naknade plaće ženi - majci uplaćuju se doprinosi za PIO, zdravstvo i osiguranje od nezaposlenosti i izmiruju se poreske obaveze u skladu sa zakonom (član 150.) Saglasno Zakonu o doprinosima („Službene novine Federacije BiH“, br. 35/98, 16/01, 37/01, 1/02, 17/06 i 14/08), vi ste obveznik doprinosa na plaću koju vi isplaćujete za polovinu radnog vremena. Međutim, što se tiče godišnjeg odmora, zaposlenica koja radi sa polovinom radnog vremena ima pravo na korištenje punog godišnjeg odmora i punog regresa, u skladu sa članom 19. Opšteg kolektivnog ugovora za teritoriju Federacije BiH („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 54/05 i 62/08) jer se regres isplaćuje za korištenje godišnjeg odmora bez obzira koliko taj godišnji odmor traje. Pravo na penzionisanje/umirovljenje PITANJE: Uposlenik koji ima 42 godina staža sa duplim vojnim stažom koji mu je upisan u radnu knjižicu stekao je uslove za penziju. Da li mi ovakvog uposlenika možemo penzionisati? ODGOVOR: Možete tom uposleniku utvrditi prestanak ugovora o radu po osnovu navršenih 40 godina staža osiguranja, u skladu sa članom 86. tačka 3. Zakona o radu, a zahtjev za penzionisanje podnosi sam uposlenik nadležnom zavodu PIO. Otkaz sa ponudom novog ugovora PITANJE: Zaposlenica sa više od 50 godina života, nekoliko godina pred penziju, dobiva otkaz sa ponudom novog ugovora na istom radnom mjestu, ali kod drugog poslodavca sa manjom platom. Ona ne želi potpisati i dobiva otkaz na koji nije bilo saglasnosti Vijeća zaposlenika. Trenutno teče otkazni rok. Šta ona može, kakva su njena prava? (Nekoliko njenih kolegica je prihvatilo taj novi ugovor kojim novi poslodavac ima obavezu da ih zadrži dvije godine u radnom odnosu.) ODGOVOR: Sve zavisi od toga da li su otkazi sa ponudom novog ugovora o radu po članu 97. Zakona o radu ili su rezultat Programa zbrinjavanja viška zaposlenika, saglasno članu 98. Zakona o radu. U slučaju člana 97. Zakona o radu, poslodavac može zaposlenici ponuditi novi ugovor o radu u istom pravnom licu, pa ako ona to odbije, prestaje joj ugovor o radu, sa tim da ima pravo na sudsku zaštitu. Za ovaj otkaz Zakon nije predvidio saglasnost Vijeća uposlenika ili sindikata. Saglasno članu 98. Zakona o radu, poslodavac koji zapošljava više od 15 zaposlenika, a koji u periodu od naredna tri mjeseca ima namjeru da zbog ekonomskih, tehničkih ili organizacijskih razloga za više od 10% zaposlenika otkaže ugovore o radu, ali najmanje peterici zaposlenika, dužan se konsultirati sa vijećem zaposlenika, a ako kod poslodavca nije formirano vijeće zaposlenika, sa sindikatom koji predstavlja najmanje 10% zaposlenika. Obaveza konsultacija zasniva se na aktu u pismenoj formi koji je pripremio poslodavac i započinje najmanje 30 dana prije davanja obavijesti o otkazu zaposlenicima na koje se odnosi. Akt u pismenoj formi (program zbrinjavanja viška zaposlenika) dostavlja se vijeću zaposlenika ili sindikatu prije početka konsultiranja, a sadrži, naročito, sljedeće podatke propisane ovi zakonom, a između ostalog: ■■ mjere za koje poslodavac smatra da se pomoću njih mogu izbjeći neki ili svi predviđeni otkazi (npr. raspoređivanje zaposlenika na drugo radno mjesto kod istog poslodavca, prekvalifikacija gdje je to potrebno, privremeno skraćivanje radnog vremena); ■■ mjere za koje poslodavac smatra da bi mogle pomoći zaposlenicima da nađu zaposlenje kod drugog poslodavca; ■■ Poslodavac može ponuditi novi ugovor o radu samo kod istog poslodavca, a ako je eventualno dogovorio sa drugim poslodavcem da primi određeni broj radnika, on ne može ponuditi ugovor o radu već samo taj drugi poslodavac. ■■ U svakom slučaju, zaposlenica može dokazivati da procedura zbrinjavanja nije provedena u skladu sa zakonom. ■■ Ukoliko kod poslodavca nije formirano vijeće uposlenika ili sindikat, onda se odredbe o konsultacijama sa vijećem uoslenika i sindikatom ne mogu BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 105 [ PRAVNI SAVJETNIK ] primijeniti, ali ostaju obaveze poslodavca propisane ovim članom Zakona o radu. Šta sadrži ugovor o radu? PITANJE: Član 21. ZOR navodi šta ugovor mora naročito sadržavati. Između ostalog, navodi ime i prezime zaposlenika i boravište. Ako u ugovoru nije navedeno boravište koje to posljedice proizvodi u slučaju tužbe? Ako ugovor ne sadrži odredbu da se ugovor sastoji od dva primjerka od kojih svaka strana zadržava jedan primjerak, također koje su posljedice? Da li u oba slučaja možemo dobiti kaznu od strane inspekcije? škole obolio od zarazne ili duševne bolesti, da je alkoholičar / alkoholičarka ili ovisnik o narkoticima, bit će udaljen iz procesa rada i upućen na liječenje. Pravilima škole bliže se određuje postupak prema licu i njegov daljni radni status. Prema tome, trebate utvrditi šta je propisano Pravilima škole, odnosno kako se može postupiti prema tom licu i kako se rješava njegov radnopravni status. Na isti način regulisano je ovo pitanje odredbama člana 115. Zakona o srednjem obrazovanju („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 23/10). Šta činiti kada je školskom odboru istekao mandat? PITANJE: Direktorici je istekao mandat 1. 7. ODGOVOR: Ukoliko ugovorom o radu nije 2014. i trebala je u penziju (prijevremenu), navedeno boravište, poslodavac čini prekršaj za koji je predviđena novčana kazna od 1.000 KM do 7.000 KM (član 140. stav 1. tačka Zakona o radu). Takav ugovor je nepotpun u smislu da se radi o ugovornom odnosu u kojem svaka strana treba da potpiše ugovor u dovoljnom broju primjeraka (najmanje dva) za svaku ugovornu stranu. To što nije navedeno nema posljedice ukoliko se svakoj ugovornoj strani uruči bar jedan primjerak ugovora (sa dokazom o uručenju), a može imati posljedice u slučaju tužbe zaposlenika da mu ugovor nije uručen pa on i ne poznaje njegove odredbe, odnosno ugovorena prava i obaveze, što je krivica poslodavca. Suprotnost između Zakona o radi i Zkona o obrazovanju PITANJE: Uposlenica boluje od šizofrenije, rješenjem zavoda PIO proglašava se invalidom II kategorije i naloženo je da se rasporedi na drugo radno mjesto, a koje ne podrazumijeva rad u nastavi (nastavnica njemačkog jezika). U školi nije predviđeno drugo radno mjesto koje može obavljati. Mi smo je rasporedili na mjesto asistenta u biblioteci. Zakonom o obrazovanju je predviđeno da lice koje boluje od duševne bolesti ne može raditi u školi. Kako postupiti dalje? ODGOVOR: U Kantonu Sarajevo ovo pitanje reguliše se pravilima škole. Naime, odredbama člana 74. Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 10/04, 21/06, 26/08, 31/11 i 15/13) propisano je da u školi ne može raditi lice koje je alkoholičar / alkoholičarka ili ovisnik o narkoticima, te lice koje boluje od zarazne ili duševne bolesti. Ako se u toku školske godine ustanovi da je nastavnik / nastavnica ili drugi zaposlenik 106 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 ali nema školskog odbora da izvrši razrješenje dužnosti, kao i da donese odluku o penzionisanju i otpremnini? ODGOVOR: Do imenovanja novog školskog odbora, koji je nadležan za imenovanje direktorice, nema nadležnog organa za razrješenje direktorice odnosno za utvrđivaje da je ugovor o radu istekao. Zakonima u oblasti obrazovanja propisana je procedura, odnosno obaveza škole da o prestanku mandata školskog odbora obavijesti nadležno ministarstvo, radi raspisivanja konkursa, odnosno postavljanja vršioca dužnosti predsjednika i članova školskog odbora do okončanja konkursne procedure. Također je propisana mogućnost da školski odbor imenuje vršioca dužnosti direktora iz reda nastavnika ili stručnih saradnika škole. Zakon ne nudi rješenja za ovakve situacije, jer su one nezakonite, odnosno osnivač je u ovom dugom periodu imao mogućnosti i da imenuje školski odbor, koji bi obavljao svoje nadležnosti, odnosno konkretno imenovao direktora ili v.d. direktora. Što se zaposlenice tiče, ona može zahtijevati da joj se zaključi radna knjižica (sama je sebi zaključi) i ničim nije obavezana da nastavi raditi, bez obzira što nema školskog odbora niti nije imenovan novi direktor. Obustava plate uz saglasnost uposlenika PITANJE: Da li možemo, uz pisanu saglasnost uposlenika, vršiti obustavu na platu ako obustava nije prinudna, npr. za akontacije uzete za službena putovanja? ODGOVOR: Možete, jer bi to bilo u skladu sa članom 73. Zakona o radu, prema kojem poslodavac ne može, bez saglasnosti zaposlenika, svoje potraživanje prema njemu naplatiti uskraćivanjem isplate plaće ili [ PRAVNI SAVJETNIK ] nekog njenog dijela, odnosno uskraćivanjem isplate naknade plaće ili dijela naknade plaće. Pismena saglasnost zaposlenika omogućava vam naplatu potraživanja. ćemo od nekog iz poreske oblasti. Potoje li izuzeci za ugovor o privemenim i povremenim poslovima PITANJE: Da li se u minuli rad uračunava ratni staž u kojem periodu je uposlenik radio, ali mu nisu uplaćivani doprinosi i nije upisan u radničku knjižicu kao redovan rad već kao poseban staž? ODGOVOR: Licima koja su uzela učešće u pripremama za odbranu Bosne i Hercegovine, odnosno koja su uzela učešće u odbrani Bosne i Hercegovine kao pripadnici Armije Republike Bosne i Hercegovine, odnosno Hrvatskog vijeća obrane i organa unutrašnjih poslova, saglasno propisima koji su se na njih odnosili prije stupanja na snagu ovog zakona, u penzijski staž, kao poseban staž u dvostrukom trajanju, računa se vrijeme koje su proveli u pripremama za odbranu, odnosno u odbrani Bosne i Hercegovine u periodu od 18. septembra 1991. godine do 23. decembra 1995. godine. U Budžetu Federacije Bosne i Hercegovine obezbjeđuju se sredstva za pokriće dijela visine penzije po osnovu priznatog posebnog staža iz člana 94. Zakona i to za penzije ostvarene prema Zakonu (član 94. Zakona PIO). Ovaj poseban staž, koji je upisan u radnu knjižicu, uračunava se u penzijski staž u smislu prava na ostvarivanje penzije. Međutim, saglasno članu 13. Opšteg kolektivnog ugovora za teritoriju Federacije BiH („Službene novine Federacije BiH“, br. 54/05 i 62/08), ovaj staž se ne uračunava pri obračunu minulog rada, jer je propisano da se osnovna plaća povećava za svaku godinu radnog staža kod tog poslodavca za 0,6%, sa tim da ukupno povećanje ne može biti veće od 20%. Pod radnim stažom podrazumijeva se i radni staž proveden kod poslodavca u slučaju promjene poslodavca ili njegovog pravnog položaja (npr. zbog prodaje, nasljeđivanja, spajanja, pripajanja, promjene oblika društva i dr.). PITANJE: Da li postoje neki izuzeci gdje bi ugovor o privremenim i povremenim poslovima mogao trajati duže od 60 dana u toku kalendarske godine? ODGOVOR: Odredbama stava 1. člana 136. Zakona o radu nije propisan izuzetak u smislu mogućnosti da se za obavljanje privremenih i povremenih poslova može zaključiti ugovor u trajanju dužem od 60 dana u toku kalendarske godine. Za obavljanje privremenih i povremenih poslova može se zaključiti ugovor o obavljanju privremenih i povremenih poslova, pod uvjetima: 1. da su privremeni i povremeni poslovi utvrđeni u kolektivnom ugovoru ili u pravilniku o radu, 2. da privremeni i povremeni poslovi ne predstavljaju poslove za koje se zaključuje ugovor o radu na određeno ili neodređeno vrijeme, sa punim ili nepunim radnim vremenom i da ne traju duže od 60 dana u toku kalendarske godine. Isplata regresa PITANJE: Naše preduzeće je po odluci direktora izvršilo (sačinilo) listu uposlenika kojima je izvršena isplata regresa na dan 30. 6. 2013. godine, a odnosila se za rad u 2012/13. godini. Naime, našom greškom sačinjeni spisak uposlenika sadržavao je i dva novozaposlena radnika koji su primljeni – prijavljeni u preduzeće u februaru iste (2013) godine koji nisu imali – stekli uslove minimalno šest mjeseci neprekidnog rada kod postojećeg i prethodnog poslodavca (i prekida više od 14 dana). Ono što nas interesuje je da li su navedene isplate bile porezno dopustiv rashod, s aspekta poreza i doprinosa ili se moraju smatrati kao plaća? Da li bi navedeni trošak morao i mogao biti porezno dopustiv ukoliko radnik ostane u radnom odnosu do kraja godine, tj. do 30. 6. 2014. godine. ODGOVOR: Ako ste planom korištenja godišnjih odmora planirali godišnji odmor konkretog zaposlenika nakon navršenih šest mjeseci neprekidnog rada (npr. avgust 2013. godine), onda ste morali planirati i isplatu regresa za 2013. godinu svih zaposlenih koji u toj godini imaju pravo na regres, pa i tog zaposlenika. Daljinji dio odgovora obezbjedit Neuplata doprinosa i pavo na penziju/ mirovinu Ponovni obračun pogrešno obračunatog minulog staža PITANJE: Postupajući po žalbi uposlenika za pogrešno obračunatu i isplaćenu plaću po osnovu pogrešno obračunatog minulog rada, da li je ispravno donijeti odluku o ispravci i isplatiti obračun plaće unatrag tri godina sukladno ZOR-u? ODGOVOR: Nema nikakvih smetnji da poslodavac sam ispravi greške u obračunu i isplati plaće po bilo kojem osnovu, odnosno donese odluku o ispravci, sa tim da na ispravljeni dio treba da uplati i pripadajuće BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 107 [ PRAVNI SAVJETNIK ] poreske i druge obaveze. Da li je moguće obustaviti dio plaće zaposleniku bez nkjegove saglasnosti? PITANJE: Da li se može izvršiti umanjenje plaće uposleniku u javnim komunalnim poduzećima uz saglasnost predsjednika sindikata i ispod minimuma propisanog granskim kolektivnim ugovorom? ODGOVOR: Ne može, odnosno ima za posljedicu pravo zaposlenika da tužbom sudski ostvari pravo na propisani minimum. Kako izvršiti uvid u dužinu radnog staža uposlenika PITANJE: Na koji način izvršiti uvid u radni staž uposlenika koji ima duplikat radničke knjižice u koji nije upisan kompletan radni staž? ODGOVOR: Odredbama člana 31. Pravilnika o radnoj knjižici („Službene novine Federacije BiH“, br. 42/00 i 53/00) propisano je da se zaposleniku, koji je izgubio radnu knjižicu ili čija je radna knjižica izgubljena, izdaje, na njegov zahtjev, duplikat radne knjižice. Duplikat radne knjižice izdaje se na osnovu isprava dokaza i potvrde o izvršenoj uplati za objavljivanje oglasa o izgubljenoj radnoj knjižici u „Službenim novinama Federacije BiH“. Duplikat radne knjižice izdaje nadležna služba prema mjestu zaposlenja zaposlenika čija je radna knjižica izgubljena, a za nezaposleno lice prema mjestu prebivališta (to je općinska služba za rad). U duplikat radne knjižice unose se svi podaci koje je sadržavala izgubljena radna knjižica, odnosno oštećena radna knjižica, na osnovu isprava i drugih dokaza podnosioca zahtjeva. Kako nadležna služba vodi registar o izdatim radnim knjižicama (član 8. Pravilnika), koji je javna knjiga, ukoliko sumnjate u podatke upisane u duplikat radne knjižice, možete se obratiti nadležnoj službi koja je izdala duplikat radne knjižice sa zahtjevom za provjeru u registru tačnosti podataka unesenih u duplikat radne knjižice. Kako upisati radni staž po presudi? PITANJE: Na koji način upisati ranije priznati staž po presudi u radničku knjižicu? ODGOVOR: Ovo pitanje regulisano je članom 16. Pravilnika o radnoj knjižici („Službene novine Federacije BiH“, br. 42/00 i 53/00). 108 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 Na stranicama radne knjižice 28-31. „Podaci o priznatom penzijskom stažu“ upisuje se: broj i datum rješenja, vrsta staža, vrijeme utvrđivanja, odnosno prestanka prava, trajanje staža, potpis lica ovlaštenog za upis staža i pečat odgovarajuće službe PIO. Podatke upisuje odgovarajuća služba PIO. Da li se poseban (rati) staž obračunava u veći broj dan godišnjeg odmora PITANJE: Da li uposlenik koji u radnoj knjižici ima upisan poseban radni staž po osnovu učešća u oružanim snagama (ratni staž) ima pravo na obračun dana godišnjeg odmora, odnosno da li mu se taj dio radnog staža uračunava kad se određuje broj dana godišnjeg odmora? ODGOVOR: Ovaj poseban staž, koji je upisan u radnu knjižicu, uračunava se penzijski staž u smislu prava na ostvarivanje penzije, ali se ne računa u dvostrukom trajanju u smislu određivanja dužine radnog staža radi ostvarivanja uvećanja broja dana godišnjeg odmora. Autonomna je volja poslodavca da predvidi svojim pravilnikom o radu da se uračunava u dvostrukom trajanju ili da odredi određeno uvećanje godišnjeg odmora po osnovu učešća u odbrani. Da li se poseban staž obračunava u minuli rad? PITANJE: Da li se taj posebni staž obračunava kao minuli rad, odnosno da li se uračunava u minuli rad? ODGOVOR: Poseban staž, koji je upisan u radnu knjižicu, uračunava se u penzijski staž u smislu prava na ostvarivanje penzije. Međutim, saglasno članu 13. Opšteg kolektivnog ugovora za teritoriju Federacije BiH („Službene novine Federacije BiH“, br. 54/05 i 62/08) ovaj staž se ne uračunava pri obračunu minulog rada, jer je propisano da se osnovna plaća povećava za svaku godinu radnog staža kod tog poslodavca za 0,6%, sa tim da ukupno povećanje ne može biti veće od 20%. Pod radnim stažom podrazumijeva se i radni staž proveden kod poslodavca u slučaju promjene poslodavca ili njegovog pravnog položaja (npr. zbog prodaje, nasljeđivanja, spajanja, pripajanja, promjene oblika društva i dr.). Da li direktor može prenijeti svoja ovlaštenja na drugo lice? PITANJE: Da li odgovorno lice / direktor može ovlastiti neku drugu osobu da ga zastupa ili potpisuje akte – ugovore, a u vezi sa radnim odnosima i njihovim pravima, kao i obavezama? [ PRAVNI SAVJETNIK ] ODGOVOR: Može, ukoliko je to propisano Topli obrok internim aktima poslodavca (statut, pravila javne ustanove i dr.). Volonterska pava i njihovo uskraćivanje? PITANJE: Da li se sa volonterom može zaključiti ugovor o volontiranju bez plaćanja bilo kakve naknade iako je Pravilnikom o radu poslodavca određeno da volonter ima pravo na naknadu u iznosu od 30% prosječne plate u FBiH, kao i pravo na topli obrok i putni trošak? Ovo pitam iz razloga što je jedna fizička osoba dostavila zahtjev poslodavcu za obavljanje volonterskog rada uz napomenu da se odriče primanja svih naknada te traži volontiranje bez ikakve naknade? ODGOVOR: Smatramo da vas obavezuju odredbe Pravilnika o radu, a taj volonter može dati pismenu izjavu da se odriče naknade za rad u korist npr. neke humanitarne organizacije ili neke osobe, kojoj ste vi dužni proslijediti navedeni iznos. Druga mogućnost je da dopunite pravilnik o radu i propišete da poslodavac može primati i volontere bez naknade, ukoliko oni na to pristaju. Prava izabranih zastupnika oko mirovanja radnog staža PITANJE: Po osnovu člana 139. stav 1. Zakona o radu uposleniku je izvršeno, po njegovom zahtjevu, mirovanje prava i obaveza iz radnih odnosa. Nakon prestanka mandata isti je u zakonskom roku, po njegovom zahtjevu, vraćen na prijašnje radno mjesto u skladu sa zakonom. Nakon dva mjeseca rada kod poslodavca isti uposlenik je ponovo izabran na mjesto poslanika u Federalnom parlamentu. Da li taj uposlenik može ponovo zahtijevati mirovanje prava i obaveza iz radnih odnosa, iako su mu već jednom mirovala prava i obaveze u trajanju od dvije godine jer je isti ranije bio imenovan na mjesto ministra u vladi kantona? ODGOVOR: Može, na osnovu člana 139. Zakona o radu, prema kojem zaposleniku izabranom, odnosno imenovanom na neku od javnih dužnosti, u organe Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine, organe kantona, grada i općine i zaposleniku izabranom na profesionalnu funkciju u sindikatu, prava i obaveze iz radnog odnosa, na njegov zahtjev, miruju, a najduže četiri godine od dana izbora, odnosno imenovanja, pošto se radi o ponovo zasnovanom radnom odnosu i novom imenovanju. PITANJE: Da li svakom zaposleniku mora biti isti iznos toplog obroka? ODGOVOR: Iznos naknade za topli obrok određuje se na dnevnoj osnovi, koja je jednaka za sve zaposlenike. Kako se naknada za topli obrok isplaćuje samo za dane u kojima je zaposnik radio, to mjesečni iznos ne mora biti isti za sve radnike, zavisno od broja dana rada svakog od njih. PITANJE: Koji je minimum toplog obroka? ODGOVOR: Minimum je određen Opštim kolektivnim ugovorom za teritoriju Federacije BiH („Službene novine Federacije BiH“, br. 54/05 i 62/08) (član 17): mjesečna naknada u iznosu od najmanje 20% prosječne neto plaće isplaćene u Federaciji BiH, prema posljednjim objavljenim podacima Federalnog zavoda za statistiku. Odredbama člana 3. st. 2. i 3. Opšteg kolektivnog ugovora propisano je da se kolektivnim ugovorima na nivou područja djelatnosti, pravilnicima o radu i ugovorima o radu ne mogu se utvrditi manja prava za zaposlenike od prava utvrđenih ovim kolektivnim ugovorom. Ako je neko pravo iz radnog odnosa različito uređeno ovim kolektivnim ugovorom, kolektivnim ugovorom na nivou kantona, kolektivnim ugovorom za područje djelatnosti, pravilnikom o radu, ugovorom o radu ili zakonom, primjenjuje se za zaposlenika najpovoljnije pravo, osim u slučaju člana 8. stav 3. ovog kolektivnog ugovora. PITANJE: Da li su regres i topli obrok obavezni? ODGOVOR: Naknada za korištenje godišnjeg odmora obavezna je u skladu sa članom 19, a naknada za topli obrok je obavezna u slučaju da poslodavac ne obezbjeđuje ishranu, u skladu sa članom 17. Opšteg kolektivnog ugovora za teritoriju Federacije BiH („Službene novine Federacije BiH“, br. 54/05 i 62/08). Refundacija bolovanja u slučaju povrede na radu PITANJE: Ako se desi povreda na radu, a radnik imao zaduženu odgovarajuću sigurnosnu opremu (HTZ) i pri tome položio zaštitu na radu i izvadio ljekarsko uvjerenje. Da li firma ima pravo na refundaciju bolovanja? ODGOVOR: Ni Zakonom o radu ni Zakonom o zaštiti na radu („Službeni list SRBiH“, broj BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 109 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 22/90, „Službeni list RBiH“, br. 16/92 i 13/94 i „Službene novine Federacije BiH“, broj 6/98) nije propisana mogućnost refundacije bolovanja za radnika koji je pretrpio povredu na radu. Članom 46. Zakona o zaštiti na radu propisano je da radnik koji se ne pridržava utvrđenih mjera zaštite na radu i propisanih obaveza u smislu ovog zakona čini težu povredu radne obaveze u skladu s opštim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom, na osnovu kaznenih odredaba ovog zakona, može biti i prekršajno kažnjen. Maksimalno bolvanje? PITANJE: Koliko traje maksimalno bolovanje i šta se dešava nakon tog perioda sa radnikom (nakon dugog perioda bolovanja poslodavac je morao uposliti novog radnika na to mjesto i uložiti u njega - edukacija)? Da li se starom radniku nakon povratka sa dugotrajnog bolovanje može raskinuti ugovor kao da je tehnološki višak? ODGOVOR: Odredbama člana 60. Zakona o zdravstvenom osiguranju („Službene novine Federacije BiH“, br. 30/97, 7/02, 70/08 i 48/11) propisano je ako bolovanje traje neprekidno ili u prekidima ukupno 12 mjeseci za istu bolest u toku dvije kalendarske godine, izabrani doktor medicine primarne zdravstvene zastite obavezan je uputiti osiguranika nadležnom organu penzijskog i invalidskog osiguranja koji donosi ocjenu radne sposobnosti i invalidnosti, najkasnije u roku od 60 dana od dana prijema prijedloga izabranog doktora medicine. Osiguranik ima pravo na naknadu plaće na teret sredstava kantonalnog zavoda osiguranja, odnosno na teret sredstava pravnog ili fizičkog lica u slučaju iz člana 58. ovog zakona (zbog povrede na radu ili oboljenja od profesionalne bolesti) do navršenih 14 mjeseci neprekidnog trajanja privremene spriječenosti za rad. Ako nadležni organ penzijskog i invalidskog osiguranja ne donese ocjenu radne sposobnosti i invalidnosti u roku iz stava 1. ovog člana, kantonalni zavod osiguranja će i dalje isplaćivati naknadu plaće osiguraniku, ali je nadležni organ penzijskog i invalidskog osiguranja obavezan vratiti isplaćenu naknadu kantonalnom zavodu osiguranja, najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema zahtjeva za povrat. U radu nadležnog organa penzijskog i invalidskog osiguranja za ocjenu radne sposobnosti i invalidnosti učestvuju kao član i predstavnik kantonalnog zavoda osiguranja. Ukoliko zaposlenik bude proglašen invalidom I kategorije prestaje mu radni 110 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 odnos i ostvaruje pravo na invalidsku penziju, a ukoliko bude proglašen invalidom II kategorije, poslodavac mu je dužan obezbijediti drugi odgovarajući posao ili prekvalifikaciju i dokvalifikaciju i isplaćivati punu plaću radnog mjesta na kojem je ranije radio. Volonterska naknada PITANJE: U skladu sa Zakonom o plaćama i naknadama u FBiH uskladili smo naš Pravilnik o plaćama po kome volonter ima pravo na naknadu za visoku spremu u iznosu od 35% osnovne plaće utvrđene za radno mjesto stručnog saradnika, pa na osnovu toga volonter ima mjesečnu naknadu u iznosu od 320 KM. Međutim, Porezna uprava je nedavno poslala birou za zapošljavanje spiskove osoba koje kod nas volontiraju da se brišu sa evidencije za nezaposlene, jer primaju iznos veći od 200 KM (25% mjesečne neto plaće isplaćene u prethodnoj godini u FBiH). Kako da tu naknadu uskladimo s instrukcijama Porezne uprave, a osim toga ako se brišu sa navedene evidencije volonteri će izgubiti pravo na zdravstveno osiguranje (većina ima više od 26 godina), kao i izgubiti dužinu prijave na birou. Kako da postupimo / uskladimo sa naknadom da volonteri ne bi gubili status na birou za zapošljavanje? ODGOVOR: Volonterima je odredbama člana 26. Zakona o plaćama i naknadama u organima vlasti Federacije BiH („Službene novine Federacije BiH, br. 45/10 i 111/12) utvrđeno pravo na naknadu, a ne plaća. Volonteri ne zasnivaju radni odnos, tj. ne zaključuju ugovor o radu već ugovor o volontiranju. Kako je naknada volonterima novi pravni institut, a kako predmet savjetovanja nije oporezivanje dohotka, zatražit ćemo dodatni odgovor za tumačenje ove situacije i dostaviti Vam. Status čekanja posla kao pavni institut? PITANJE: Da li još postoji institut – status čekanja (bivši uposlenici)? Ukoliko je bivši uposlenik odbio preuzeti otpremninu na koju je imao pravo implementacijom člana 143, te je na temelju žalbe od federalnog ministarstva rada, skrbi i socijalne politike dobio odluku da se vrati na posao i isplate zaostaci. Znači, nakon 22 godine prekida da se zaposli, a u poduzeću nema odgovarajuće mjesto. Što je dužan poslodavac? ODGOVOR: Poslodavac je dužan u potpunosti izvršiti navedenu odluku, odnosno tom licu obezbijediti radno mjesto i isplatiti mu sve [ PRAVNI SAVJETNIK ] naknade. Ugovor sa umirovljenikom/penzionerom PITANJE: Da li još postoji institut (status – na čekanju, po članu 143. ZOR-u)? Godine 2000. je išlo s ovim izmjenama i dopunama. Može li se sklopiti ugovor o djelu s umirovljenicima i koji je maksimalni rok trajanja tog ugovora? ODGOVOR: 1. Institut čekanja na poslu nije ukinut, te se još uvijek vode postupci započeti u roku propisanom članom 143. Zakona o radu. 2. Ugovor o djelu može se skopiti sa svakim fizičkim licem. Ugovor o djelu traje koliko je potrebno da se navedeno djelo izvrši. Mjesto zaposlenja i mjesto rada? PITANJE: U ugovoru o radu naših zaposlenih kao mjesto rada navedena je poslovna jedinica kojoj pripadaju. Tu bi trebali da dodamo neki vid klauzule ili jasnijeg definisanja te tačke u ugovoru kada imamo zaposlenog koji pripada poslovnoj jedinici npr. Banja Luka, ali je mjesto njegovog rada Bihać. Zanima me na koji način možemo da definišemo tu tačku ugovora gdje bi naveli i pripadajuću mu poslovnicu i tačno mjesto rada? ODGVOR: Jedan od osnovnih elemenata ugovora o radu je mjesto rada. U ugovoru o radu navodi se sjedište poslovne jedinice u kojoj radnik treba da radi (Bihać). Zastara duga prema Poreznoj upavi PITANJE: Bolnica je prije mjesec dana obaviještena od Porezne uprave da imamo dug u određenom iznosu iz 2009. godine. Komisija koja je imenovana od strane direktora dala je prijedlog da za taj period 2009. godine bude odgovoran šef te službe. Molim Vas da li je zastarjelo potraživanje iz 2009. godine, s obzirom da smo kako napisah naprijed imali saznanje za dug prije mjesec dana ove godine? ODGOVOR: S obzirom da ste za dug saznali prije mjesec dana, te putem komisije utvrdili da je za dug odgovoran šef službe, smatramo da ne možete voditi postupak protiv šefa službe odgovorne za neplaćanje poreskih obaveza, ako je to suština vašeg pitanja. Kad je u pitanju odgovornost za teže povrede radnih obaveza, otkaz ugovora o radu zaposleniku možete dati u roku od 15 dana od dana saznanja za činjenicu zbog koje se daje otkaz (a činjenica je neplaćeno potraživanje, za koje se saznali prije mjesec dana). Ako se radi o lakšoj povredi obaveza, Zakonom o radu nije propisan rok, pa zaposleniku koji je odgovoran ugovor o radu ne možete otkazati bez prethodnog pismenog upozorenja, koje mora da sadrži opis prijestupa ili povrede radne obaveze za koje se zaposlenik smatra odgovornim i izjavu o namjeri da se otkaže ugovor o radu bez davanja predviđenog otkazanog roka za slučaj da se takav prijestup ponovi. Što se tiče roka zastarjelosti potraživanja obaveza iz 2009. godine, rokovi zastarjelosti utvrđeni su propisom kojim je konkretna obaveza utvrđena. Pitanje obavljanja poslova mimo stručne spreme? PITANJE: Da li se u Pravilniku o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji poslova kod opisa poslova može generalno dodati stav: „Da obavlja i druge poslove i radne zadatke po nalogu neposrednog rukovodioca mimo svoje spreme koju ima za poslove koje obavlja i na koje je raspoređen.“ ODGOVOR: Opis poslova ne bi mogao sadržavati da je zaposlenik dužan da obavlja poslove „mimo svoje spreme koju ima za poslove koje obavlja i na koje je raspoređen“. Za te poslove, za koje je određena druga vrsta spreme treba odrediti radno mjesto ili ih pridodati poslovima te spreme. Generalna odredba bi mogla biti da „obavlja i druge poslove i radne zadatke po nalogu neposrednog rukovodioca, u okviru stručne spreme koju ima, ukoliko ti poslovi nisu u opisu posla nekog drugog radnog mjesta“. Cilj donošenja sistematizacije je podjela poslova po vrsti i složenosti, radi zaključivanja ugovora o radu koji moraju biti precizno određeni, jer u protivnom ostavljaju prostor za zloupotrebe. Godišnji odmor i bolovanje PITANJE: Zaposlenik je stekao pravo na korištenje godišnjeg odmora za 2014. godinu pošto ima radnog staža u kontinuitetu 28 godina. Stupio je na bolovanje 13. 5. 2014. godine zbog teže bolesti (srčani infarkt). Samoinicijativno prekida bolovanje i podnosi zahtjev za korištenje odmora za 2014. godinu u cjelokupnom iznosu. Da li ordinirajući ljekar može prekinuti bolovanje na zahtjev pacijenta, da bi iskoristio zakonsko pravo na korištenje godišnjeg odmora za 2014. godinu? Da li u ovom slučaju poslodavac snosi odgovornost za zaposlenika ako je on BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 111 [ PRAVNI SAVJETNIK ] samoinicijativno prekinuo (na lični zahtjev) bolovanje u slučaju da mu se nešto desi prilikom obavljanja redovnih poslova? ODGOVOR: Odgovornost za zaključivanje bolovanja je na ordinirajućem ljekaru, a vi, u roku od 48 sati od kad vam je dostavljena doznaka kojom je bolovanje zatvoreno, možete uložiti prigovor na ocjenu izabranog doktora medicine primarne zdravstvene zaštite ljekarskoj komisiji kantonalnog zavoda zdravstvenog osiguranja da izvrši nadzor nad bolovanjem, odnosno prekinutim bolovanjem, u skladu sa članom 55. Zakona o zdravstvenom osiguranju („Službene novine Federacije BiH“, br. 30/97, 7/02, 70/08 i 48/11). Zaposleniku kojem je zaključeno bolovanje trebate odobriti korištenje godišnjeg odmora, a nakon odluke o prigovoru, postupate po toj odluci. Naknada štete od zaposlenika PITANJE: Dobili smo odgovor vezano za naknadu štete iz 2009. godine gdje ste odgovorili da ne možemo novčano teretiti šefa službe za taj period, i ako je nanesena novčana šteta bolnici. U Zakonu o radu i našem pravilniku stoji da „zaposlenik koji u radu ili sa radom namjerno ili zbog krajnje nepažnje prouzrokuje štetu poslodavcu, DUŽAN je štetu nadoknaditi“. ODGOVOR: Očito nisam shvatila suštinu pitanja, a to je naknada štete, a ne odgovornost zbog povrede radne obaveze. Poslodavac može, u skladu sa odredbama Zakona o radu koje se odnose na naknadu štete (čl. 81-85), od zaposlenika za kojeg utvrdi da je pričinio štetu namjerno ili zbog krajnje nepažnje, potraživati naknadu štete. U ovom slučaju ne radi se o zastarjelosti potraživanja iz 2009. godine, već o šteti za koju ste tek saznali nakon što je na to ukazala poreska uprava. Morate utvrditi u čemu se sastoji šteta (kamate na zaostalo potraživanje i dr.) zbog toga što zaposlenik nije izvršio navedenu uplatu. Nasljedsvo PITANJE: Da li deda može unuku prepisati - pokloniti nekretninu bez plaćanja poreza ako mu sin nije živ? ODGOVOR: Pitanje plaćanja poreza na naslijeđe i poklon reguliše se kantonalnim zakonima. U Kantonu Sarajevo to je Zakon o porezu na promet nepokretnost i prava („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 23/05 - prečišćeni tekst i br. 25/06 i 41/08), a oslobađanja od poreza na naslijeđe i poklon 112 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 regulisana su članom 17. tačka 9. ovog zakona: „Porez na promet nepokretnosti ne plaća se: 9. na prenos vlasništva na nepokretnostima po osnovu naslijeđa i poklona u slučajevima: ■■ kada je nasljednik, odnosno poklonoprimac prvog nasljednog reda, bračni drug ako je u drugom nasljednom redu, roditelji kada nasljeđuju i primaju na poklon od djece i maloljetna djeca bez oba roditelja, ■■ nasljednik drugog nasljednog reda kada nasljeđuje jedan stan pod uslovom da nema drugi stan i da je živio s ostaviocem u zajedničkom domaćinstvu i ■■ nasljednici, odnosno poklonoprimci, braća i sestre, pod uslovom da se ta imovina ne može otuđiti u roku od tri godine.“ Po novom Zakonu o nasljeđivanju u Federacji BiH („Službene novine Federacije BiH“, broj 80/14), unuk djeda kojem sin nije živ, po pravu predstavljanja, spada u prvi nasljedni red, te je oslobođen plaćanja poreza na poklon „a) Prvi nasljedni red Potomci i bračni partner ostavitelja Član 10. (1) Ostavitelja nasljeđuju prije svih njegova djeca i njegov bračni partner. (2) Nasljednici prvog nasljednog reda nasljeđuju na jednake dijelove. (3) Kad ostavitelj nema potomaka bračni partner ne nasljeđuje u prvom nasljednom redu. Pravo predstavljanja Član 11. Dio ostavine koji bi pripao ranije umrlom djetetu da je nadživjelo ostavitelja nasljeđuju njegova djeca, ostaviteljeva unučad na jednake dijelove, a ako je neko od unučadi umrlo prije ostavitelja, dio koji bi njemu pripao da je bio živ u trenutku ostaviteljeve smrti nasljeđuju njegova djeca, ostaviteljeva praunučad na jednake dijelove i tako redom sve dok ima ostaviteljevih potomaka.“ Na pitanja odgovarala: Ljiljana Ćehajić dipl. iur. Ugovor o radu – elektornskom poštom? PITENJE: Da li je ugovor o radu potpisan i popečaćen u skeniranom obliku ili fotokopija istog vjerodostojan dokument? Primjer: Ugovor o radu se sprema u drugoj državi pa ne postoji mogućost fizičke [ PRAVNI SAVJETNIK ] dostave ugovora, već samo skenirane kopije. Da li postoji bilo koja druga pravna forma, da je skeniran ili fotokopija ugovora o radu zakonski važeća - npr. ovjerom kod notara? ODGOVOR: U Federaciji BiH donesen je Zakon o elektronskom dokumentu („Službene novine Federacje BiH“, broj 8/13), koji uređuje pravo i privrednih društava, ustanova i drugih pravnih i fizičkih lica na upotrebu elektronskog dokumenta u poslovnim radnjama i djelatnostima, pa ugovor možete sastaviti u skladu sa tim zakonom. Na pitanje odgovarao Zlatan Karović, dipl. iur. PITANJE: Članom 2. stav 1. tačka 6. Zakona o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima FBiH („Službene novine FBiH“, br. 34/03 i 65/13) propisano je da je javni odgovorni službenik lice ili organ koje je osnovao regulirani organ. Iako je osnivač našeg preduzeća Općinsko vijeće, Komisiju za izbor i imenovanje u reguliranom organu imenovao je općinski načelnik. Statutom općine su podijeljene nadležnosti između općinskog vijeća i općinskog načelnika. Tako je jedna od nadležnosti općinskog načelnika, između ostalog, i ■■ da obavlja upravljački nadzor nad zakonitošću rada javnih ustanova i preduzeća kojim je osnivač Općina, te im daje upute za rad, kao i ■■ da imenuje upravne odbore javnih ustanova i nadzorne odbore javnih preduzeća u skladu sa zakonom. Kako se trenutno u našem preduzeću sprovodi postupak za izbor i imenovanje članova Nadzornog odbora i uzimajući u obzir navedeni zakon i odredbe Statuta općine, postavlja se pitanje da li je greška to što je općinski načelnik imenovao Komisiju za izbor umjesto Općinskog vijeća. S obzirom da smo kao javno preduzeće obavezni primjenjivati i Zakon o privrednim društvima FBiH kao i Zakon o javnim preduzećima FBiH, pitanje je da li se prilikom imenovanja, u ovom slučaju Nadzornog odbora, Zakon o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima FBiH primjenuje kao lex specialis ili su to druga dva pomenuta zakona. Također, jedan od zaposlenika našeg preduzeća je dostavio prijavu za člana Nadzornog odbora. Napominjemo da je u preduzeću dugi niz godina ustaljena praksa da se jedan od zaposlenih imenuje u Nadzorni odbor. U Zakonu o privrednim društvima FBiH, kao i u Zakonu o javnim preduzećima FBiH navedeni su uslovi, odnosno odredbe ko ne smije da bude član Nadzornog odbora. Iako se u navedenim zakonima decidirano ne navodi da zaposlenik u preduzeću ne može da bude član Nadzornog odbora u našem okruženju postoje različita mišljenja povodom tog pitanja. ODGOVOR: Ako je Statutom propisana nadležnost općinskog načelnika, između ostalog, i ■■ da obavlja upravljački nadzor nad zakonitošću rada javnih ustanova i preduzeća kojim je osnivač Općina, te im daje upute za rad, kao i ■■ da imenuje upravne odbore javnih ustanova i nadzorne odbore javnih preduzeća u skladu sa zakonom onda je općinski načelnik „odgovorni javni službenik“ u smislu člana 2. stav 1. tačka 6. Zakona o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine FBiH“, br. 34/03 i 65/13) pa, saglasno tome, sva prava, obaveze i odgovornosti utvrđene daljnim odredbama ovog zakona, među kojima i imenovanje Komisije za izbor, u skadu sa članom 9. ovog zakona. Nije greška to što je općinski načelnik imenovao Komisiju za izbor, jer Općinsko vijeće nije odgovorni javni službenik i nema nadležnost da imenuje ovu komisiju za izbor. Na javna preduzeća primjenjuju se Zakon o javnim preduzećima FBiH („Službene novine Federacije BiH“, br. 8/05, 10/06 ispravka, 81/08, 22/09 i 109/12) i Zakon o privrednim društvima FBiH („Službene novine Federacije BiH“, br. 23/99, 45/00, 2/02, 6/02 - ispravka, 29/03, 68/07, 91/07, 84/08, 88/08 - ispravka, 7/09, 63/10, 75/13), sa tim da se javno preduzeće može osnovati kao d.d. ili d.o.o. Kako ste vi osnovani kao d.o.o., na vas se primjenjuju odredbe člana 317. stav 2. tačka 8) Zakona o privrednim društima, prema kojima se statutom d.o.o. određuje, između ostalog, način imenovanja i razrješenja, ovlaštenja i odgovornosti organa društva, ako ih ima, kao i odredbe člana 9, prema kojima se nadzorni odbor sastoji se od najmanje tri člana. Ako ste statutom propisali da se imenovanje članova nadzornog odbora vrši u skladu sa Zakonom o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima, onda se primjenjuje taj zakon, u protivnom se primjenjuju odredbe statute. Također se na vas primjenjuju odredbe BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 113 [ PRAVNI SAVJETNIK ] člana 260. Zakona o privrednim društvima (u skladu sa članom 310. tog zakona) prema kojima se predsjednik i članovi nadzornog odbora imenuju istovremeno na period od četiri godine, a isto lice može biti imenovano za predsjednika ili člana nadzornog odbora više puta bez ograničenja. Predsjednik i član nadzornog odbora ne može biti lice: 1) osuđivano za krivično djelo i za privredni prijestup nespojive sa dužnošću u nadzornom odboru, pet godina od dana pravosnažnosti presude, isključujući vrijeme zatvorske kazne; 2) kojem je presudom suda zabranjeno obavljanje aktivnosti u nadležnosti nadzornog odbora; i 3) starije od 70 godina na dan imenovanja. Ne postoji zabrana, osim za upravu društva, da zaposlenici budu imenovani u nadzorni odbor. Naime, odredbama člana 264. Zakona, koje se odgovarajuće primjenjuju na d.o.o., direktor i član uprave ne može biti predsjednik i član nadzornog odbora. Isto lice ne može istovremeno biti predsjednik ili član nadzornog odbora u više od tri društva. Neosnovani zahtijev za naknadu štete PITANJE: Da li se u parnici pokrenutoj po radnom sporu, a radi utvrđivanja nezakonitosti odluke tuženih (organa državne uprave) po osnovu raspisanoga konkursa, može primijeniti odredba ZOR-a po kojom su, ukratko, postavlja na odgovarajuće radno mjesto, ali ga sada ne želi, a bi naknadu analognu onoj koju bi tužitelj ostvario da je bio postavljen na radno mjesto po konkursu? ODGOVOR: Tužitelj, odnosno navedeni zaposlenik nema pravo na naknadu plaće kao da je radio, s obzirom da je odlukom suda poništena konkursna procedura i tuženi kao poslodavac obavezan da tužitelja primi na određeno radno mjesto, s obzirom da se plaća definiše kao novčani iznos koji je poslodavac dužan isplatiti zaposleniku u skladu sa pravnim propisom i drugim propisima... koji je zaposlenik lično u obavezi za poslodavca za određeno vremensko razdoblje prema prethodno utvrđenim osnovama i mjerama. Po osnovu Zakona o radu, tužitelj nema pravo na naknadu plaće. Dakle, u ovoj pravnoj stvari tužitelj bi potraživao plaću za koju on smata da bi je ostvario kod poslodavca da tužena nije nezakonito provela konkursnu proceduru. U tom slučaju, tužitelj bi pravo na plaću za koju očekuje da bi je osnovano ostvario bi mogao jedino dokazivati i ostvarivati shodno 114 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 Zakonu o obligacionim odnosima, odnosno kao štetu gdje bi mora dokazivati uzročnoposljedičnu vezu, što po meni ne bi mogao nikako dokazati, jer ukoliko ne prihvata da počne da radi na radnom mjestu, a na koje se vraća po pravomoćnoj presudu, ne postoji uzročno-posljedična veza, jer će tužena izvršiti sudsku odluku, a tužitelj je neće izvršiti, odnosno neće početi da radi po navedenoj presudi, gdje se i prekida uzročnoposljedična veza. Saradnici časopisa [ PRAVNI SAVJETNIK ] SAVJETODAVNI SERVIS JAVNE NABAVKE PITANJE: Da li je nabavku npr. goriva ili održavanja auta nužno provoditi putem okvirnog sporazuma (iako je to najbolje); da li je greška provesti konkurentski postupak jer se radi o vrijednostima od 10.000 do 15.000 KM godišnje? ODGOVOR: Nije nužno, ali je najpodesnije. S obzirom da je teško predvidjeti potrebne fiksne količine za gorivo, okvirni sporazum je najpraktičnije rješenje. Međutim, nije greška provesti i konkurentski zahtjev za dostavu ponuda za nabavu goriva, no tada količine, po trenutno važećem Zakonu, moraju biti fiksne. Napominjemo da novi zakon, koji se primjenjuje od 27. 11. 2014. godine, predviđa mogućnost zaključivanja okvirnog sporazuma i nakon provedenog konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda. PITANJE: Da li se može malo pojasniti pojam minitenderisanja, odnosno kako bi taj postupak trebao izgledati? ODGOVOR: Postupak minitendera je propisan člankom 32. stavak (5) točka b) novog zakona, kako slijedi: b) ako nisu utvrđeni svi uvjeti u okvirnom sporazumu i kada se ponuditelji pozivaju da ponovno dostave ponude na temelju istih ili preciznije definiranih uvjeta unutar uvjeta iz okvirnog sporazuma, postupak se provodi sukladno sljedećem: 1) za svaki se ugovor ugovorno tijelo u pisanom obliku obraća svim ponuditeljima sa kojim ima zaključen okvirni sporazum, 2) ugovorno tijelo određuje rok za podnošenje ponuda, uzimajući u obzir složenost predmeta nabave i vrijeme potrebno za dostavu ponuda, 3) ponude se podnose u pisanom obliku, a njihov sadržaj ostaje tajan sve do isteka roka predviđenog za dostavu ponuda, 4) ugovorno tijelo javno otvara ponude i dostavlja zapisnik s otvaranja ponuda svim ponuditeljima koji su dostavili ponude, 5) ugovorno tijelo dodjeljuje ugovor ponuditelju koji je dostavio najpovoljniju ponudu sukladno uvjetima iz okvirnog sporazuma, odnosno sukladno precizno utvrđenim uvjetima unutar uvjeta iz okvirnog sporazuma. PITANJE: Da li nabavka usluge prijevoza također spada pod okvirni sporazum, kao i npr. nabavka goriva jer se ne zna tačno koliko će usluga prijevoza biti potrebno u tijeku kalendarske godine? ODGOVOR: Okvirni sporazum se najčešće primjenjuje kada se nabavljaju: ■■ Svakodnevne usluge ili potrošne robe (ne trajna sredstva), ■■ Robe ili usluge čije se cijene ili uvjeti isporuke često mijenjaju, ■■ Stalne popravke ili radovi na održavanju, ■■ Više identičnih ugovora u roku od jedne godine - okvirni sporazum / smanjenje troškova. Okvirni sporazumi su našli primjenu najčešće kod predmeta nabave kao što su: ■■ hrana ■■ lijekovi, ■■ gorivo, ■■ potrošni materijal, ■■ prevoz, ■■ održavanje opreme, vozila, objekata, ■■ odjeća, obuća i sl. PITANJE: Da li su novim zakonom u članu 7. subvencijom obuhvaćena ortopedska pomagala definisana kao robe i gdje ugovorni organ subvencira 50% i više? ODGOVOR: Stari ZJN definira u članku 2. stavak (6) subvencionirane ugovore kao ugovore koji su subvencionirani ili izravno ili neizravno od strane ugovornog tijela. Da bi se ocijenilo da li su ugovori subvencionirani, svaka vrsta pomoći iz javnih sredstava treba biti uzeta u obzir. To može biti ili izravna financijska pomoć pružena pravnoj ili fizičkoj osobi ili kompenzacija dijela ili svih troškova koji se odnose na robe, usluge ili radove koje ta osoba naručuje. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 115 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Pravila starog zakona su strožija nego odredbe direktiva EU o javnim nabavama u odnosu na tri aspekta. Prvo, primjenjuje se na sve ugovore koji su subvencionirani neovisno od predmeta (robe, usluge ili radovi). Drugo, primjena članka 4. stavak (2) ne ovisi od relativnog udjela subvencije u ukupnoj vrijednosti ugovora o javnoj nabavi koje dodjeljuje ugovorno tijelo koje dobija subvenciju (direktive EU se primjenjuju samo u odnosu na ugovore koji su subvencionirani sa više od 50 %). Ako je makar dio ugovora subvencioniran odredbe zakona su se morale primjenjivati na dodjelu ugovora neovisno od udjela subvencije u ukupnoj vrijednosti nabavke. Treće, za razliku od direktiva EU, zakon je pokrivao ne samo izravne već i neizravne subvencije. U ovom slučaju Zavod pruža dio sredstava za ortopedska pomagala za osiguranike. Pošto je Zavod ugovorno tijelo u okviru značenja članka 3. starog zakona, ugovor koji Zavod subvencionira pokrivaju te odredbe. Zakon o javnim nabavama Bosne i Hercegovine, zajedno sa podzakonskim aktima koji uređuju oblast javnih nabava, sistemski je zakon koji treba uspostaviti efikasan i transparentan sustav trošenja javnih sredstava, ali u okviru postojećeg pravnog sustava, a ne izdvojeno od drugih zakona i propisa koji uređuju određenu oblast. Zakon definira procedure koje se provode u postupku javne nabave roba, usluga ili radova, ali niti u jednom dijelu ne izdvaja neke posebne procedure vezane za specifičan predmet javne nabave, kao što su npr. lijekovi, ortopedska pomagala i sl. Primjena drugih propisa koji uređuju način stavljanja u promet lijekova, ortopedskih pomagala, subjekte ovlaštene za tu djelatnost i dr. su elementi koji nisu predmet zakona o javnim nabavama. Valja istaći da novi Zakon o javnim nabavama člankom 7. propisuje subvencionirane ugovore kako slijedi: (1) Odredbe ovoga zakona primjenjuju se i za ugovore koje ugovorno tijelo izravno subvencionira sa više od 50%: a) ako ti ugovori uključuju radove u smislu Aneksa I. ovoga zakona; b) ako ti ugovori uključuju radove na bolnicama, objektima namijenjenim za sport, rekreaciju i odmor, školskim i sveučilišnim zgradama i zgradama koje se koriste u administrativne svrhe. (2) Odredbe ovoga zakona primjenjuju se i za ugovore koje ugovorno tijelo izravno subvencionira sa više od 50% u slučaju pružanja usluga koje su vezane uz radove u smislu stavka (1) ovog članka. (3) Ugovorno tijelo koje daje takve subvencije dužno je osigurati poštivanje odredaba ovoga zakona 116 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 u slučajevima kada subvencionirani ugovor dodjeljuje neka druga fizička ili pravna osoba, odnosno dužno je i samo poštivati odredbe ovoga zakona u slučajevima kada dodjeljuje subvencionirani ugovor za ili u ime tih fizičkih ili pravnih osoba.“ Dakle, naprijed navedena odredba novog zakona predviđa primjenu samo u slučaju nabave subvencioniranih usluga i radova sa više od 50%, dok se za nabavu subvencioniranih roba, bez obzira na procenat subvencioniranja Zakon neće morati primjenivati. PITANJE: Da li službenik za javne nabavke može i mora biti član komisije? ODGOVOR: S obzirom da pravilnik o povjerenstvu za javne nabave i pravilnik o službeniku za javne još uvijek nisu usvojeni od strane Vijeća ministara BiH, nismo u mogućnosti dati decidiran odgovor na vaše pitanje, jer bi to predstavljalo prejudiciranje. PITANJE: Šta radi službenik za javne nabavke, a šta komisija za provedbu određenog postupka? ODGOVOR: S obzirom da Pravilnik o povjerenstvu za javne nabave i pravilnik o službeniku za javne još uvijek nisu usvojeni od strane Vijeća ministara BiH, nismo u mogućnosti dati decidiran odgovor na vaše pitanje, jer bi to predstavljalo prejudiciranje. PITANJE: U novom zakonu o javnim nabavkama u jednoj odredbi se kaže da će se odgovorno lice u ugovornom organu kazniti za bitne povrede ZJN. Na koga se tačno misli pod tim odgovornim licem? (Napomena: Misli se na odredbu da će se odgovorno lice kazniti novčanom kaznom od 300 do 3000 KM.) ODGOVOR: Novim ZJN nije precizirano, ali se dosad odgovornom osobom smatrao rukovoditelj ugovornog tijela, što ne znači da praksa javnih nabava u BiH i drugi materijalni propisi neće proširiti ovaj pojam. PITANJE: Da li službenik za JN može biti krivično gonjen? ODGOVOR: Ovo pitanje izlazi iz domena javnih nabava. Svaki građanin može biti kazneno gonjen ukoliko su za to ispunjene zakonske pretpostavke, osim osoba koje su imunitetom zaštićene od kaznenog progona, kao što su visoki državni dužnosnici, diplomati, itd. [ PRAVNI SAVJETNIK ] PITANJE: Objašnjenje procedure provođenja minitenderisanja na nekom praktičnom primjeru. ODGOVOR: Na ovo pitanje praksa tek treba dati odgovor. Postupak minitendera je propisan člankom 32. stavak (5) točka b) novog ZJN, kako slijedi: b) ako nisu utvrđeni svi uvjeti u okvirnom sporazumu i kada se ponuditelji pozivaju da ponovno dostave ponude na temelju istih ili preciznije definiranih uvjeta unutar uvjeta iz okvirnog sporazuma, postupak se provodi sukladno sljedećem: 1) za svaki se ugovor ugovorno tijelo u pisanom obliku obraća svim ponuditeljima sa kojim ima zaključen okvirni sporazum, 2) ugovorno tijelo određuje rok za podnošenje ponuda, uzimajući u obzir složenost predmeta nabave i vrijeme potrebno za dostavu ponuda, 3) ponude se podnose u pisanom obliku, a njihov sadržaj ostaje tajan sve do isteka roka predviđenog za dostavu ponuda, 4) ugovorno tijelo javno otvara ponude i dostavlja zapisnik s otvaranja ponuda svim ponuditeljima koji su dostavili ponude, 5) ugovorno tijelo dodjeljuje ugovor ponuditelju koji je dostavio najpovoljniju ponudu sukladno uvjetima iz okvirnog sporazuma, odnosno sukladno precizno utvrđenim uvjetima unutar uvjeta iz okvirnog sporazuma. PITANJE: Formulu za najpovoljniju ponudu s operativnim troškom? ODGOVOR: Meni formula za ekonomski najpovoljniju ponudu s operativnim troškom nije dostupna, ali se formula koju dajemo u nastavku teksta može prilagoditi: [Kriteriji dodjele ugovora koji su navedeni su samo primjeri. Ugovorni organ može odlučiti koje kriterije želi da primijeni da bi odabrao ponudu koja je ekonomski najpovoljnija. Isto vrijedi i za formulu koja se koristi za upoređivanje i ocjenjivanje ponuda.] [Uslovi za kvalifikaciju iz čl. 22-26. Zakona ne smiju se koristiti kao kriteriji za ocjenu ponuda.] Ugovor se dodjeljuje kvalifikovanom dobavljaču koji je dostavio najbolje ocijenjenu prihvatljivu ponudu u skladu sa niže navedenim kriterijima. Ponude se ocjenjuju na osnovu sljedećih kriterija [navedeni su neki od primjera]: a) cijena – čija je vrijednost ________ (npr. 50 %) b) ...... (npr. garantni period), čija je vrijednost ________ (npr. 30 %) c) ....... (npr. usluge nakon prodaje), čija je vrijednost ______(npr. 20 %) Ugovor se dodjeljuje dobavljaču koji je dobio najviši ukupan broj bodova. Bodovi se dodjeljuju u skladu sa sljedećom formulom: T = P + G + S + ... Pri čemu je: T – ukupan broj bodova P – broj bodova koji je dobio dobavljač za ponuđenu cijenu G – broj bodova koji je dobavljač primio za ponuđeni garantni period S – broj bodova koje je dobavljač dobio za ponuđene usluge nakon prodaje 1. Cijena Maksimalan broj bodova [npr. 50] će se dodijeliti dobavljaču koji je predložio najnižu bruto cijenu (uključujući i sve indirektne poreze). Drugi dobavljači će, u skladu sa tim, dobiti manji broj bodova, prema sljedećoj formuli: [50] Pri čemu je: P – broj bodova koji je dobavljač dobio za ponuđenu cijenu Pl – najniža cijena koja je ponuđena u postupku nabavke Pt – cijena koja je predložena u ponudi koja je predmet ocjene [50] – maksimalan broj bodova koji je dodijeljen dobavljaču koji je ponudio najnižu cijenu 2. Garancijski period (npr.) Opcija 1 Garantni period koji je ponudio dobavljač – maksimalno [npr. 30] bodova Maksimalan broj bodova [30] će se dodijeliti dobavljaču koji je ponudio najduži garancijski period, dok će drugi dobavljači stoga dobiti manji broj bodova, u skladu sa sljedećom formulom: [30] Pri čemu je: G – broj bodova koji je dodijeljen dobavljaču za ponuđeni garantni period Gt – garantni period ponuđen u ponudi koja se ocjenjuje Gl – najduži ponuđeni garantni period [30] – broj bodova koji je dodijeljen dobavljaču koji je ponudio najduži period Opcija 2 Maksimalan broj bodova koje dobavljač može dobiti je 30. Bodovi za garantni period će se dodjeljivati u skladu sa sljedećom formulom: 1. od 0 do 30 dana – 10 bodova 2. 31 do 60 dana – 20 bodova 3. 61 dan i više – 30 bodova 3. Usluge nakon prodaje (npr.) BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 117 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Opcija 1 Usluge nakon prodaje koje nudi dobavljač – maksimalno [20] bodova Maksimalan broj bodova [20] će se dodijeliti dobavljaču koji je ponudio najveći broj usluga nakon prodaje, dok će ostali dobavljači dobiti manji broj bodova u skladu sa sljedećom formulom: [20] Pri čemu je: S – broj bodova koji je dodijeljen dobavljaču za ponuđeni broj usluga nakon podaje St – broj usluga nakon prodaje ponuđenih u ponudi koja se ocjenjuje Sh – najviši broj usluga nakon prodaje ponuđenih u postupku javnih nabavki [20] – broj bodova koji je dodijeljen dobavljaču koji je ponudio najviši broj usluga nakon prodaje Opcija 2 Maksimalan broj bodova koje dobavljač može dobiti je 20. Bodovi za broj usluga nakon prodaje će se dodjeljivati u skladu sa sljedećom formulom: 1. od 0 do 5 usluga – 10 bodova 2. 6 do 10 usluga – 15 bodova 3. 11 i više usluga – 20 bodova PITANJE: Na osovu provedenog postupka (vrijednost 100.000 KM) izvođač je pristupio realizaciji ugovora (vađenje generatora turbine sa promjenom ležajeva i drugih potrošnih dijelova). Nakon vađenja generatora, izvođač je uočio da bi bilo potrebno uraditi zahvate i na turbinskom dijelu, što nismo mogli znati prije skidanja generatora. Vrijednost tih radova je u ovom trenutku 300.000 KM (pošto je generator izvađen), a ako taj posao budemo radili kasnije to će koštati 500.000 KM. Napominjem da svaki dan čekanja nas košta između 5.000 i 6.000 KM, a također to može uticati i na proizvodnju. Šta da radimo? ODGOVOR: Kao logično rješenje nameće se pregovarački postupak bez objave obavijesti o nabavi, i to na temelju hitnosti (ne za dodatne usluge ili radove, jer vrijednost takvih usluga ili radova prelazi 50% osnovnog ugovora) Naime, člankom 11. stavak (4) točka a) podtočka (4) starog Zakona o JN određeno je da ugovorna tijela izuzetno mogu ugovore dodijeljivati putem pregovaračkog postupka bez objave obavijesti, kada se izuzetno, zbog dokazivih razloga krajnje hitnosti, prouzrokovane događajima nepredvidivim za dato ugovorno tijelo, ne mogu ispoštovati ovim zakonom utvrđeni minimalni rokovi za ubrzani ograničeni postupak. Okolnosti kojima se opravdava izuzetna hitnost postupka ne smiju se ni u kom slučaju moći 118 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 dovesti u vezu s ugovornim tijelom. Uvjeti za primjenu ovog postupka u takvim slučajevima moraju biti ispunjeni kumulativno i specificirani su u članku 11. stavak (4) točka a) podtočka (4) Zakona, kako slijedi: ■■ razlozi krajnje hitnosti moraju biti dokazivi (objektivni), što znači da se razlozi mogu na uvjerljiv način objasniti javnosti, ■■ okolnosti krajnje hitnosti moraju biti izazvane događajima koje ugovorno tijelo, prema objektivnoj procjeni, nije moglo predvidjeti i ■■ te okolnosti moraju poticati od vanjskih uzroka i ne smiju se ni u kom slučaju moći dovesti u vezu s ugovornim tijelom. Napominjemo da samo ugovorno tijelo, prije donošenja odluke o pokretanju konkretnog pregovaračkog postupka bez objavljivanja obavijesti o nabavi, mora ocijeniti da li su se ispunili uvjeti iz članka 11. stavak (4) točka a) podtočka (4), te biti u stanju dokazati ispunjenost tih uvjeta pred Uredom za razmatranje žalbi (u slučaju žalbenog postupka), nadležnim Uredom za reviziju, kao i pred javnošću, osobito s obzirom na notornu činjenicu da je pregovarački postupak najmanje transparentan i konkurentan. Dakle, konačna odluka o ispunjenosti uvjeta za eventualnu primjenu pregovaračkog postupka bez objavljivanja obavijesti je na ugovornom tijelu, ali također i sva odgovornost za donesenu odluku. PITANJE: Koji su minimalni uvjeti za ponuđače kod konkurentskih zahtjeva? ODGOVOR: Ne postoje propisani minimalni kvalifikacijski uvjeti. Njih utvrđuje samo ugovorno tijelo, ukoliko smatra da će na taj način dobiti sposobnog, kompetentnog i pouzdanog dobavljača da ispuni predmet nabave. PITANJE: Kada se u obavještenju za konkurentski zahtjev navede da se ?? zaključiti (okvirni sporazum) ugovor sa jednim ponuđačem, da li i tada moraju biti minimalno tri ponude? ODGOVOR: Dvije su varijante okvirnog sporazuma po novom ZJN: 1. Sa listom najuspješnijih dobavljača (gdje je moguće sklopiti okvirni sporazum sa jednim ponuđačem) 2. S opcijom minitenderisanja gdje ponuđači sa kojima je sklopljen okvirni sporazum dostavljaju ponude u minitenderu na zahtjev ugovornog tijela. Broj takvih ponuđača sa kojima je sklopljen okvirni sporazum sa opcijom minitendera ne može biti manji od tri ponuđača, izuzetno dva ponuđača u [ PRAVNI SAVJETNIK ] otvorenom postupku. Dakle, u prvoj verziji dovoljna je jedna ponuda, u drugoj nije. PITANJE: Da li izjave za članak 45. Zakona o javnim nabavkama treba sačiniti na memorandumu ponuđača i iste ovjeriti u općini? ODGOVOR: Nije propisano da tekst izjave mora biti na memorandumu ponuđača. PITANJE: Prema stavu Suda BiH, svaka stranica ponude koja ima tekst mora biti numerirana. Da li se tekstom smatra ovjera (pečat sa tekstom) odgovorne institucije (npr. često se na poleđini uvjerenja i izjava nalazi pečat i popratni tekst općine, koja isti ovjerava)? ODGOVOR: Bilo bi vjerojatno najuputnije konsultirati presudu Suda BiH u kojoj je izrečen stav kojeg pominjete. Ako svaka stranica koja ima tekst mora biti numerirana, a stranica na kojoj je izvršena ovjera neizostavno sadrži tekst, logično bi bilo da bi i ta stranica morala biti numerirana. Ipak, kao što je spomenuto, najbolje bi bilo konsultirati presudu Suda BiH. PITANJE: Da li je ugovorni organ dužan kreirati ugovor i dostaviti isti izabranom ponuđaču? U praksi sam imala slučajeve kada je ugovorni organ inzistirao da ponuđač kreira ugovor. ODGOVOR: Modeli standardne tenderske dokumentacije, primjerice za robe, točkom 9.6 propisuju: „Nacrt ugovora ili osnovni elementi ugovora su uključeni u aneks _________ ove tenderske dokumentacije (‘nacrt’). Dobavljač treba popuniti nacrt sa svojim podacima i detaljima koji su sadržani u ponudi (tj. cijena i drugi uslovi).“ Dakle, ugovorno tijelo kao sastavni dio tenderske dokumentacije prilaže nacrt ugovora. Krajnje je neuobičajeno da ugovorno tijelo traži od ponuđača da sastavi ugovor. PITANJE: Da li će se prema novom zakonu morati objavljivati obavijesti u Službenom glasniku BiH? ODGOVOR: Članak 36. stavak (1) novog ZJN propisuje: „Sve obavijesti o nabavi, o dodjeli ugovora, o poništenju postupka javne nabave, dobrovoljna ex ante obavijest o transparentnosti i prethodna informacijska obavijest, kao i sažetak obavijesti o nabavi na engleskom jeziku, ugovorno tijelo objavljuje na portalu javnih nabava. Sažetak svih obavijesti objavljuje se u ‘Službenom glasniku BiH’.“ Obvezni sadržaj obavijesti i sažetka obavijesti je propisan Naputkom o uvjetima i načinu objave obavijesti i dostavljanja izvješća u postupcima javnih nabava u informacijski sustav „E-nabave“. Način i uvjeti plaćanja za objavu obavijesti u sustav „E-nabave“ (kojim se zamjenjuju postojeći sustavi GO PROCURE i WISPPA te Registar ugovornih tijela) regulirat će se posebnim pravilnikom koji donosi Vijeće ministara Bosne i Hercegovine na prijedlog Agencije i uz prethodnu suglasnost Ministarstva financija i trezora Bosne i Hercegovine. PITANJE: Znači li objava za konkurentski zahtjev po novom zakonu objavu u sistemu Go-Procure ili na nekoj drugoj aplikaciji? ODGOVOR: Da. Početkom primjene novog ZJN Agencija za javne nabave BiH pušta u rad i novi sustav za objavu obavijesti i dostavu izvješća koji će zamijeniti postojeće sustave WisPPA i Go-Procure. Novi sustav je dostupan od 27. 11. 2014. godine putem web adrese www.ejn.gov.ba. PITANJE: Tumačenje člana 17. novog zakona o javnim nabavama. Da li jedno isključuje drugo, tj. može li se pokrenuti postupak JN kada ugovorni organ donese odluku ili ako je predviđeno prema JN ili je potrebno oboje? ODGOVOR: Novi zakon člankom 17. propisuje: (1) Ugovorno tijelo može započeti postupak javne nabave ako je nabava predviđena planom nabava ili kada ugovorno tijelo donese posebnu odluku o pokretanju postupka javne nabave. (2) Ugovorno tijelo mora objaviti plan nabava čija je vrijednost veća od vrijednosti utvrđenih u članku 14. stavak (1) ovoga zakona na svojoj internetskoj stranici, i to najkasnije u roku od 60 dana od dana usvajanja proračuna, odnosno financijskog plana. (3) Ako se ugovor dodjeljuje na razdoblje dulje od jedne godine, obveze koje dospijevaju u sljedećim godinama moraju biti ugovorene u iznosima predviđenim propisima kojima se uređuje izvršenje proračuna ili financijskog plana za svaku godinu posebno.“ Dakle, ako procjenjena vrijednost nabave prelazi iznos od 50.000 KM za robe i usluge, odnosno 80.000 KM za radove, kako je propisano spomenutim člankom 14. stavak (1), tada pokretanje postupka nabave neće BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 119 [ PRAVNI SAVJETNIK ] biti moguće bez prethodnog donošenja i objavljivanja plana nabava. Ukoliko se pak radi o procjenjenim vrijednostima ispod navedenih iznosa, za njih će, kako proizlazi iz citiranog članka, biti dovoljna posebna odluka ugovornog tijela. PITANJE: Želim da objavim otvoreni postupak javne nabavke za hotelski smještaj i nemam nove tenderske dokumentacije (da li je ostala stara?). Ovdje vidim da je to obuhvaćeno članom 8. ZJNBiH, pa vas zamolim da mi objasnite šta se podrazumijeva pod formulacijom „ugovori na čiju dodjelu se primjenjuje poseban režim“ i - da li je usvojen pravilnik od strane Vijeća ministara? ODGOVOR: Modeli standardne tenderske dokumentacije nisu doneseni već se ima primjenjivati Naputak za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14 od 18. 11. 2014. godine). U svezi sa nabavom usluga iz Aneksa II dio B. (tzv. neprioritetne usluge: hotelske i ugostiteljske usluge, usluge željezničkog transporta, usluge vodenog transporta, pomoćne transportne usluge i usluge podrške, pravne usluge, usluge zapošljavanja, usluge istrage i osiguranja, obrazovne usluge, zdravstvene i socijalne usluge, rekreacijske usluge, kulturne i sportske usluge, i ostale usluge) ističemo da članak 8. stavak (2) novog ZJN pripisuje da će se postupak dodjele ugovora za nabavu navedenih usluga urediti pravilnikom kojeg donosi Vijeće ministara BiH. Kako navedeni pravilnik o postupku dodjele ugovora o uslugama iz Aneksa II. Dio B. još uvijek nije usvojen od strane Vijeća ministara BiH - upućen je u procedure usvajanja - zasad nije moguće dati decidiran odgovor na ovo pitanje, jer bi to predstavljalo prejudiciranje rješenja. PITANJE: Agencija je provela proceduru javnih nabavki računarske opreme po zakonu koji je važio do 27. 11. 2014. godine. Proveden je konkurentski postupak bez objave, ali postupak je obustavljen (poništen). Molimo informacije vezano za novi postupak koji bi provela po novom zakonu, kojem je počela primjena 28. 11. 2014. godine, odnosno korake. Ujedno nas zanima informacija o odluci o obustavi postupka po starom zakonu, na što da se pozovemo ili, možda, ako imate neki urnek da nam dostavite? ODGOVOR: Novi Zakon o javnim nabavama BiH („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14), člankom 122. stavak (1) propisuje: „Postupci javne nabave pokrenuti do početka primjene ovoga zakona u kojima 120 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 nisu zaključeni ugovori o javnoj nabavi bit će okončani prema odredbama Zakona o javnim nabavama koji je na snazi u vrijeme pokretanja postupka javne nabave.“ Dakle, ukoliko postupke nabave pokrenete prije početka primjene novog ZJN (27. 11. 2014.) isti imaju biti vođeni i okončani prema odredbama tada važećeg zakona o javnim nabavama. Međutim, i stari i novi ZJN ne poznaju termin „ponovljeni postupak“ iz razloga što je svaki postupak postupak sam za sebe. Sve odluke, akti i dokumenti iz poništenog postupka se arhiviraju i stavljaju ad acta. Nakon toga ugovorno tijelo priprema novu tendersku dokumentaciju i započinje novi postupak, a ne ponovljeni. U konkretnom slučaju, ukoliko je došlo do poništenja postupka koji je pokrenut po starom ZJN, novi postupak morate pokrenuti i voditi po novom ZJN. Postupak konkurentskog zahtjeva poništavate u skladu sa člankom 46. stavak (6) starog zakona. Također, za informacije koji postupak za konkretnu nabavu trebate provesti morate nam dostaviti više podataka o samoj nabavi, prvenstveno kolika je bila procijenjana vrijednost nabave, da li je bilo podjele na lotove i sl. Na koncu vam dostavljamo obrazac odluke o poništenju postupka, ali po novom zakonu, te ćete trebati dotjerati dio odluke koji se odnosi na pravni osnov: članak 46. stavak (6) starog ZJN, prigovor koji je prvi stupanj u žalbenom postupku po starom ZJN, za razliku od žalbe ugovornom tijelu po novom i sl. Odgovarao: Josip Jakovac, dipl. iur. – Agencija za JN [ PRAVNI SAVJETNIK ] MEMORANUDUM UGOVORNOG TIJELA - ODLUKA O PONIŠTENJU POSTUPKA JAVNE NABAVE – KONKURENTSKI ZAHTJEV ZA DOSTAVU PONUDA Na temelju članka 69. stavak (2) točka ______(navesti osnov za poništenje postupka javne nabave), članka 70. st. 1, 4. i 6. Zakona o javnim nabavama Bosne i Hercegovine („Sl. glasnik BiH“, broj 39/14), članaka ________ (navesti članke iz podzakonskih akata), članaka ________ (navesti članke iz internih akata), nа preporuku Povjerenstva za javnu nabavu broj: ______оd________. godine, u postupku javne nabave____________ (navesti naziv predmeta javne nabave), ________ (naziv tijela koje je nadležno za donošenje odluke) je donio ODLUKU о poništenju postupka javne nabave Članak 1. Poništava se postupak javne nabave____________ (navesti naziv predmeta javne nabave), iz razloga (navesti razlog za poništenje postupka javne nabave – naprimjer: nijedna od primljenih ponuda nije prihvatljiva – članak 69. stavak (2) točka d). Članak 2. Za izvršenje оve odluke zadužuje se i ovlašćuje _____________ (navesti оrganizacijski dio ugovornog tijela). Članak 3. Оva odluka objavit će se na web-stranici (navesti web-stranicu), istovremeno s upućivanjem ponuditeljima koji su sudjelovali u postupku javne nabave, sukladno članku 70. stavak (6) Zakona o javnim nabavama Bosne i Hercegovine. Članak 4. Оva odluka stupa na snaguna snagu danom donošenja i dostavlja se svim ponuditeljima koji su sudjelovali u postupku javne nabave, sukladno članku 71. stavak (2) Zakona o javnim nabavama Bosne i Hercegovine. Оbrazloženje Postupak javne nabave pokrenut je odlukom o pokretanju postupka javne nabave broj: _____ оd _______ godine. Јavna nabava је provedena putem konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda. Procijenjena vrijednost javne nabave bez PDV-а је __________ KМ. Оbavijest o nabavi broj: ___________, poslata je na objavu dana _____ godine, а objavljena је na Portalu javnih nabava dana _______ godine, sažetak obavijesti о nabavi оbjavljen je u „Sl. glasniku BiH“, broj _____ od ______ godine. Zahtjev za dostavu ponuda je proslijeđen sljedećim ponuditeljima (istovremeno sa slanjem obavijesti o nabavi na Portal javnih nabava); - Ponuditelju: __________________ - Ponuditelju: __________________ - Ponuditelju: __________________ - Ponuditelju: _________________ Povjerenstvo za javnu nabavu imenovano je odlukom broj: _____ od _______ godine. Povjerenstvo za javnu nabavu dostavilo је dana _______ godine Izvješće o radu broj: _____ od _______ godine i Preporuku o poništenju postupka javne nabave broj: _____ оd _______ godine, u postupku javne nabave __________ (navesti naziv predmeta javne nabave). U postupku pо izvješću о radu је utvrđeno je dа је Povjerenstvo zа javnu nabavu blagovremeno i pravilno izvršilo оtvaranje ponuda i оcjenu prispjelih ponuda, o čemu je sačinilo оdgovarajuće zapisnike, u kojima je utvrđeno sljedeće: - da je ukupan broj pristiglih ponuda ______. - da su blagovremeno zaprimljene______ ponude. BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 121 [ PRAVNI SAVJETNIK ] - da su neblagovremeno zaprimljene ______ ponude. - da su ponude ponuditelja _________, ____________ i __________, prihvatljive. - da ponude ponuditelja ________, _______ nisu prihvatljive iz sljedećih razloga: _______________________________________________________________________________________ ___________________________________ Nadalje, u postupku ocjene provedenog postupka, ________ (navesti tijelo nadležno za donošenje Odluke) nije našao razloge, nepravilnosti niti propuste u radu, koji bi eventualno bili osnov za neprihvatanje preporuke Povjerenstva za nabavu. U postupku je utvrđeno da je Povjerenstvo u svemu pravilno postupilo te da је preporuka о poništenju postupka nabave data u skladu sa Zakonom, podzakonskim i internim aktima i tenderskim dokumentom. Naime, u postupku predmetne nabave nesumnjivo је utvrđeno (naprimjer: da nijedna od primljenih ponuda nije prihvatljiva), čime su se stekli zakonski uvjeti za poništenje postupka javne nabave. Iz navedenih razloga, primjenom članka 69. stavak (2) točka ______ (navesti osnov za poništenje postupka javne nabave), Zakona o javnim nabavama Bosne i Hercegovine, te članaka ________ (navesti članke iz internih akata), оdlučeno je kao u članku 1. ove odluke. POUKA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove odluke može se izjaviti žalba najkasnije u roku od 10 dana оd dana prijema od ove odluke. М. P. Potpis odgovorne osobe ____________________ Dostaviti: - Ponuditelju: __________________ - Ponuditelju: __________________ - Ponuditelju: __________________ PITANJE: Kako postupiti u slučaju kada neki materijalni propis u BiH propisuje da neki posao može obavljati samo firma koja se nalazi na listi ovlaštenih firmi koje objavljuje neko Ministarstvo u BiH. Npr. projektovanje građevina, procjena uticaja na okoliš i sl. To znači, ako je neka inostrana firma ovlaštena u svojoj državi (npr. projektovanje građevina), a ne nalazi se na listi naših ministarstava i ne može raditi takav posao? Sa druge strane, po ZJNBiH ne smije se ograničiti učešće stranih firmi, a koje su ovlaštene raditi takve poslove u svojoj zemlji porijekla i koje mogu ispuniti zahtjeve ZJNBiH i ugovornog organa. Da li u ovom slučaju, ako je strana firma uradila neki projekat i isti je nostrifikovan može naže ministarstvo koje izdaje građevinsku dozvolu odbiti takav projekat. Ugovorni organ nema razloga da i iz postupka nabavke isključuje stranu firmu, koja je kvalifikovana po ZJNBiH i TD? ODGOVOR: Pitanja sposobnosti obavljanja profesionalne djelatnosti definirana su članom 46. Zakona o javnim nabavkama 122 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14). U tom pravcu, stav (1) člana 46. ZJN određuje da ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji može od kandidata / ponuđača zahtijevati da dokažu svoju registraciju u odgovarajućim profesionalnim ili drugim registrima zemlje u kojoj su registrirani ili da osiguraju posebnu izjavu ili potvrdu nadležnog organa kojom se dokazuje njihovo pravo da obavljaju profesionalnu djelatnost, koja je u vezi sa predmetom nabavke, dok je stavom (2) istog člana propisano da se dokumenti iz stava (1) ovog člana priznaju na teritoriji Bosne i Hercegovine, bez obzira na kojem nivou vlasti su izdati. Navedeno pitanje se dotiče i jedne vrlo specifične i kontroverzne okolnosti, koja se ispoljava u činjenici disharmonije između propisa na različitim nivoima u Bosni i Hercegovini, tj. konkretno između određenih materijalnih propisa u BiH (npr. propisi vezani za građenje, procjenu uticaja na okoliš i sl., koji su u nadležnosti entiteta, kantona i sl.) i tamo definiranih uslova i zahtjeva (poput uslova da neki posao / nabavku, npr. građenje građevine ili izvođenje pojedinih radova na [ PRAVNI SAVJETNIK ] građevini i druge zahvate u prostoru može obavljati samo lice koje je registrovano za obavljanje te djelatnosti i koje posjeduje ovlaštenje nadležnog ministarstva) i ZJN-a, koji, pored ostalog, obavezuje ugovorne organe na poštivanje osnovnih principa javnih nabavki, među kojima su i jednak tretman, odnosno nediskriminacija. Naime, članom 3. ZJN je određeno da je ugovorni organ dužan da postupa transparentno, da se u postupku javne nabavke prema kandidatima / ponuđačima ponaša jednako i nediskriminirajuće, na način da osigura pravičnu i aktivnu konkurenciju, sa ciljem najefikasnijeg korištenja javnih sredstava u vezi sa predmetom nabavke i njegovom svrhom, te da se opći principi obavezno primjenjuju i poštuju i u postupku pravne zaštite. U smislu navedenog, kao primjer materijalnog propisa mogu poslužiti odgovarajuće odredbe Uredbe o uređenju gradilišta, obaveznoj dokumentaciji na gradilištu i učesnicima u građenju („Službene novine Federacije BiH“, br. 48/09, 75/09 i 93/12), koja uređuje uslove i način uređenja gradilišta, način i vođenje obavezne dokumentacije na gradilištu, te učesnike u građenju građevina i zahvata za koje odobrenje za građenje izdaje Federalno ministarstvo prostornog uređenja. Tako, član 38. Uredbe određuje da je izvođač pravno lice koje gradi ili izvodi pojedine radove na građevini ili izvodi druge zahvate u prostoru, te da građenje građevine i/ili izvođenje pojedinih radova na građevini i drugim zahvatima u prostoru može obavljati samo pravno lice koje je registrovano za obavljanje te djelatnosti i koje posjeduje ovlaštenje Federalnog ministarstva. Nadalje, pored uslova i mjerila za davanje ovlaštenja izvođaču, Uredba određuje (član 42.) da zahtjev za davanje ovlaštenja izvođač podnosi Federalnom ministarstvu, odnosno (član 43.) da pravno lice koje ima sjedište izvan BiH može podnijeti zahtjev za dobijanje ovlaštenja za obavljanje djelatnosti građenja građevine ili izvođenja pojedinih radova na građevini, odnosno radova na zaštiti nacionalnih spomenika koje je prema propisima zemlje u kojoj ima sjedište ovlašteno izvoditi, te kako bi takvo pravno lice moglo obavljati djelatnosti građenja i/ ili izvođenja pojedinih radova na građevini na području Federacije Bosne i Hercegovine dužno je Federalnom ministarstvu dostaviti ovlaštenje zemlje iz koje dolazi, te odgovarajuće dokumente kojima dokazuje da ispunjava propisane uslove, a čiju će validnost cijeniti Federalno ministarstvo. Dakle, iz izloženog, a uvažavajući složenu ustavnopravnu strukturu Bosne i Hercegovine, kao i različitost materijalnog normiranja određenih oblasti, nameće se zaključak da je pitanje, da li, ako je strana firma npr. uradila neki projekat i isti je nostrifikovan, može odgovarajuće domaće ministarstvo, koje izdaje građevinsku dozvolu, odbiti takav projekat, odnosno da li će npr. građevina koju je izgradio strani izvođač radova, izabran u okviru odgovarajućeg postupka javne nabavke, moći dobiti upotrebnu dozvolu, najadekvatnije postaviti i uputiti odgovarajućem nadležnom ministarstvu, sve shodno određenom materijalnom propisu kojim se reguliraju predmetna pitanja vezana za određenu javnu nabavku. PITANJE: Kako provesti proceduru zaključenja ugovora o zakupu poslovnog prostora? ODGOVOR: Zakon o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14) pored ostalog, regulira i pitanja izuzeća od primjene odredbi ovog zakona. U tom smislu, član 10. stav (1) tačka e) ZJN određuje da se od primjene ovog zakona izuzimaju: ... e) ugovor o kupovini ili zakupu postojećih zgrada, druge nepokretne imovine, zemljišta ili prava koja iz njih proističu, bilo kojim finansijskim sredstvima, uz obavezu ugovornog organa da osigura transparentnost te procedure, sa tim što nabavka finansijskih usluga za kupovinu ili zakup postojećih zgrada, druge nepokretne imovine, zemljišta ili prava koja iz njih proističu, istovremeno, prije ili nakon ugovora o kupovini ili zakupu, u bilo kojem obliku, podliježe provođenju jednog od postupaka definiranih ovim zakonom. Iz navedenog proističe da se ugovor o kupovini ili zakupu postojećih zgrada, druge nepokretne imovine, zemljišta ili prava koja iz njih proističu, bilo kojim finansijskim sredstvima (u ovom okviru se može prepoznati i ugovor o zakupu poslovnog prostora), izuzima od primjene ovog zakona, ali uz obavezu ugovornog organa da osigura transparentnost te procedure, odnosno da se osigura odgovarajuće objavljivanje namjera ugovornih organa, u odgovarajućim publikacijama / internetskim stranicama i sl., za zaključenje takvih ugovora. Takođe, u smislu navedenog, uputnim se čini, a ako već ne postoje odgovarajuća pravila / procedure / propisi koje ugovorni organ primjenjuje za konkretne nabavke, da ugovorni organ preduzme aktivnosti i osigura donošenje i usvajanje odgovarajućih pravila / procedura / propisa kojima se normiraju i uređuju pitanja vezana za zaključenje predmetnih ugovora, uz uvažavanje zahtjeva iz citiranog člana ZJN. PITANJE: Da li se zakon o javnim nabavkama mora primjenjivati i kod iznajmljivanja prostora (zakup prostora), kad su u pitanju javne ustanove ili se mogu primjenjivati propisi lokalne samouprave / općine? BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 123 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ODGOVOR: Član 10. stav (1) tačka e) Zakona vlasti Bosne i Hercegovine („Službeni o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14) određuje da od primjene ovog zakona izuzimaju se: ... e) ugovor o kupovini ili zakupu postojećih zgrada, druge nepokretne imovine, zemljišta ili prava koja iz njih proističu, bilo kojim finansijskim sredstvima, uz obavezu ugovornog organa da osigura transparentnost te procedure, sa tim što nabavka finansijskih usluga za kupovinu ili zakup postojećih zgrada, druge nepokretne imovine, zemljišta ili prava koja iz njih proističu, istovremeno, prije ili nakon ugovora o kupovini ili zakupu, u bilo kojem obliku, podliježe provođenju jednog od postupaka definiranih ovim zakonom. Iz navedenog proističe da se ugovor o kupovini ili zakupu postojećih zgrada, druge nepokretne imovine, zemljišta ili prava koja iz njih proističu, bilo kojim finansijskim sredstvima (u ovom okviru je i ugovor o zakupu prostora, kad su u pitanju javne ustanove), izuzima od primjene ovog zakona, ali uz obavezu ugovornog organa da osigura transparentnost te procedure, odnosno da se osigura odgovarajuće objavljivanje namjera ugovornih organa, u odgovarajućim publikacijama / internetskim stranicama i sl., za zaključenje takvih ugovora. Takođe, u smislu navedenog, uputnim se čini, a ako već ne postoje odgovarajuća pravila / procedure / propisi koje ugovorni organ primjenjuje za konkretne nabavke, da ugovorni organ preduzme aktivnosti i osigura donošenje i usvajanje odgovarajućih pravila / procedura / propisa kojima se normiraju i uređuju pitanja vezana za zaključenje predmetnih ugovora, uz uvažavanje zahtjeva iz citiranog člana ZJN. PITANJE: Kad je u pitanju popis privrednih subjekata sa kojima organ ne može zaključiti ugovor, da li se to u konkretnom slučaju odnosi na pravi subjekat čiji vlasnik je u rodbinskoj vezi sa članom upravnog odbora ugovornog organa ili on lično? ODGOVOR: Član 52. stav (3) Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14) određuje da u slučaju da zahtjev ili ponuda koju ugovorni organ primi u toku postupka javne nabavke prouzrokuje ili može prouzrokovati sukob interesa u skladu sa važećim propisima o sukobu interesa u Bosni i Hercegovini, ugovorni organ dužan je postupiti u skladu sa propisima u Bosni i Hercegovini. U tom smislu, u Bosni i Hercegovini, u oblasti sukoba interesa, osnovnu regulativu, posebno, ali bez ograničavanja, čine i primjenjuju se sljedeći propisi, na čije konsultovanje i uvažavanje se upućuje konkretni ugovorni organ, i to: Zakon o sukobu interesa u institucijama 124 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 glasnik BiH“, br. 16/02, 14/03, 12/04, 63/08, 18/12 i 87/13), Zakon o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, broj 70/08), Zakon o sprečavanju sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske („Službeni glasnik RS“, broj 73/08), Zakon o sukobu interesa u institucijama Brčko distrikta Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Brčko distrikta BiH“, br. 43/08 i 47/08), Zakon o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije („Službeni glasnik BiH“, broj 103/10), kao i propisi koji na nivou entiteta, odnosno Brčko distrikta BiH, reguliraju pitanja rada i djelovanja javnih preduzeća. Tako, npr. član 13. Zakona o javnim preduzećima u Republici Srpskoj („Službeni glasnik RS“, br. 75/04 i 78/11), odnosno član 14. Zakona o javnim preduzećima u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br. 8/05, 81/08 i 22/09) uređuju i definišu pitanja sukoba interesa s aspekta javnih preduzeća, a u tome okviru i ugovornih organa, koji imaju status javnih preduzeća. Nadalje, član 52. stav (4) ZJN određuje da ugovorni organ ne smije zaključivati ugovore o javnoj nabavci sa privrednim subjektom ako rukovodilac ugovornog organa ili član upravnog ili nadzornog odbora tog ugovornog organa istovremeno: a) obavlja upravljačke poslove u tom privrednom subjektu ili b) vlasnik je poslovnog udjela, dionica, odnosno drugih prava na osnovu kojih učestvuje u upravljanju, odnosno u kapitalu tog privrednog subjekta sa više od 20%. Takođe, prema članu 3. stav (2) tačka a) podtačka 5) Uputstva za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14), ugovorni organ će biti u obavezi da, u tenderskoj dokumentaciji za određeni postupak javne nabavke, u okviru opštih podataka, navodi i popis privrednih subjekata, sačinjen na temelju internog akta ugovornog organa, koji su isključeni iz postupaka javne nabavke zbog postojanja sukoba interesa, u skladu sa članom 52. ZJN. Iz navedenog proizlazi i obaveza ugovornog organa da donese odgovarajući interni akt na osnovu kojeg će biti sačinjen navedeni popis privrednih subjekata. PITANJE: Kod konkurentskog zahtjeva bez objave obavještenja kada su dostavljene manje od tri zadovoljavajuće runde, da li se ponude otvaraju ili se vraćaju neotvorene, a postupak poništava? ODGOVOR: Prema članu 88. stav (1) Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14), konkurentski zahtjev za dostavu ponuda je postupak u kojem [ PRAVNI SAVJETNIK ] ugovorni organ upućuje zahtjev za dostavu ponuda za nabavku robe, usluga ili radova određenom broju ponuđača, pri čemu taj broj ne može biti manji od tri i obavezno objavljuje dodatno obavještenje o nabavci na portalu javnih nabavki. Dakle, u odnosu na ranija rješenja, prema novom ZJN, obavještenje o nabavci kod konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda, koje ima karakter dodatnog obavještenja, obavezno se objavljuje i to na portalu javnih nabavki. Shodno članu 14. stav (5) ZJN, portal javnih nabavki je portal Agencije za javne nabavke i Ureda / Kancelarije za razmatranje žalbi. Nadalje, član 88. stav (4) ZJN određuje da je ugovorni organ, kod konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda, dužan predvidjeti javno otvaranje ponuda, dok član 89. stav (3) ZJN određuje da kada ugovorni organ primi jednu prihvatljivu ponudu, dodjeljuje ugovor tom ponuđaču i to najkasnije u roku od deset dana od dana okončanja postupka javne nabavke. Iz navedenog proizlazi da okolnost dostavljanja manje od tri ponude ne utiče na obavezu ugovornog organa da, kod konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda, predvidi javno otvaranje ponuda, odnosno da kada primi i samo jednu prihvatljivu ponudu, da dodijeli ugovor tom ponuđaču i to najkasnije u roku od deset dana od dana okončanja postupka javne nabavke. PITANJE: Objavljivanje tendera i preuzimanje tenderske dokumentacije. Da li se tenderska dokumentacija može preuzimati elektronski ili lično, odnosno poštom? ODGOVOR: Pitanja preuzimanja tenderske dokumentacije su definirana članom 55. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BIH“, broj 39/14). Tako, stav (1) člana 55. ZJN određuje da ugovorni organ, izuzev u slučaju iz tačke d) ovog stava, kandidatima / ponuđačima mora tendersku dokumentaciju učiniti dostupnom na način za koji se opredijeli kandidat / ponuđač, i to: a) lično preuzimanje u prostorijama ugovornog organa; b) na pismeni zahtjev kandidata / ponuđača; c) zajedno sa pozivom za dostavu ponuda; d) objavljivanjem tenderske dokumentacije na portalu javnih nabavki, na što će ukazati u obavještenju o nabavci, u skladu sa podzakonskim aktom koji donosi Agencija. Sa druge strane, a prema stavu (5) istog člana ZJN, svi zainteresirani kandidati / ponuđači imaju pravo uvida u tendersku dokumentaciju prije otkupa, izuzev u slučaju iz stava (1) tačka d) ovog člana. Ugovorni organ dužan je, na pismeni zahtjev privrednog subjekta, omogućiti uvid u tendersku dokumentaciju na način za koji se opredijeli kandidat / ponuđač, i to: a) u prostorijama ugovornog organa; ili b) dostavljanjem poštom preporučeno sa povratnicom zainteresiranom kandidatu / ponuđaču; ili c) dostavljanjem elektronskom poštom u zaštićenom nepromijenjivom obliku zainteresiranom kandidatu / ponuđaču. Dakle, shodno navedenom članu ZJN, a u kontekstu instituta preuzimanja tenderske dokumentacije, moguće je razlikovati obaveze ugovornog organa u vezi sa činjenjem dostupnom tenderske dokumentacije, nakon otkupa, uz previđene izuzetke, odnosno obaveze ugovornog organa u vezi s omogućavanjem uvida u tendersku dokumentaciju, prije otkupa, uz predviđene izuzetke. PITANJE: Uvjerenje iz člana 45. stav 1. tačka a), odnosno stav 2. tačka a) da li se odnosi i na pravno lice i na odgovorno lice u pravnom licu? ODGOVOR: Član 45. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14) u tački a) stava (1) određuje da je ugovorni organ, izuzev u slučajevima iz člana 21. stav (1) tačka d) i člana 22. stav (1) tačka d) ovog zakona, dužan odbaciti zahtjev za učešće ili ponudu ako je kandidat / ponuđač u krivičnom postupku osuđen pravosnažnom presudom za krivična djela organiziranog kriminala, korupciju, prevaru ili pranje novca, u skladu sa važećim propisima u Bosni i Hercegovini ili zemlji u kojoj je registriran, dok u tački a) stava (2) određuje da je kandidat / ponuđač kojem bude dodijeljen ugovor obavezan dostaviti sljedeće dokumente kojima će potvrditi da se slučajevi navedeni u stavu (1) ovog člana ne odnose na njega: a) uvjerenje nadležnog suda kojim dokazuje da u krivičnom postupku nije izrečena pravosnažna presuda kojom je osuđen za krivično djelo učešća u kriminalnoj organizaciji, za korupciju, prevaru ili pranje novca. Formulacije navedenih odredbi su fokusirane na kandidate / ponuđače, što je jedan od statusa, odnosno pozicija u kojoj, shodno članu 2. stav (1) tačka c) ZJN, određeni privredni subjekt može učestvovati u postupku javne nabavke. Naime, član 2. stav (1) tačka c) ZJN definira pojam privrednog subjekta, u smislu njegovog korištenja u okviru ZJN, određujući da privredni subjekat je pravno ili fizičko lice, ili grupa takvih lica, koji na tržištu nude robe, usluge i/ili radove, a registrirani su za obavljanje predmetne djelatnosti, te mogu učestvovati u postupku javne nabavke, kao: 1) ponuđač koji je dostavio ponudu; 2) kandidat koji je dostavio zahtjev za učešće u ograničenom, pregovaračkom postupku ili takmičarskom dijalogu; 3) grupa kandidata / ponuđača (dva ili više kandidata / ponuđača) koji su dostavili zajednički zahtjev za učešće ili zajedničku ponudu; 4) dobavljač kojem je BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 125 [ PRAVNI SAVJETNIK ] nakon postupka javne nabavke dodijeljen ugovor o javnoj nabavci. Iz izloženog se čini mogućim zaključiti da se navedene odredbe člana 45. ZJN ne odnose na odgovorno lice kandidata / ponuđača, s obzirom da se u istima posebno ne naznačuje takvo lice (tj. lice ovlašteno po zakonu za zastupanje privrednog subjekta), već na samog kandidata / ponuđača, u okviru definicije pojma privrednog subjekta, kao kandidata ili ponuđača u postupku javne nabavke, shodno članu 2. stav (1) tačka c) ZJN. PITANJE: Da li je ograničeno trajanje konkurentskog zahtjeva ugovorna godina ili može biti trajenje tog ugovora duže od jedne godine? ODGOVOR: Konkurentski zahtjev za dostavu ponuda, kao jedan od postupaka javne nabavke za dodjelu ugovora male vrijednosti, posebno je definiran odredbama članova 88. i 89. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BIH“, broj 39/14). U navedenim rješenjima nije sadržano određenje vezano za ograničenje trajanja ugovora dodijeljenog putem navedenog postupka. Međutim, u vezi sa pitanjima trajanja ugovora potrebno je ukazati i voditi računa o odredbi člana 17. stav (3) ZJN koja određuje da, ako se ugovor dodjeljuje na period duži od jedne godine, obaveze koje dospijevaju u narednim godinama moraju biti ugovorene u iznosima predviđenim propisima kojima se uređuje izvršenje budžeta ili finansijskog plana za svaku godinu posebno. PIANJE: Ukoliko imamo neredovna finansiranja u smislu kašnjenja naših finansija (pet, šest mjeseci) kako je moguće provesti javnu proceduru za nabavku određenih roba, radova i usluga ako nemamo obezbijeđena sredstva, a ne možemo uticati na redovnije finansiranje od učesnika? ODGOVOR: U vezi sa pitanjima pokretanja i provođenja postupaka javnih nabavki, te obezbjeđenja sredstava potrebno je uzeti u obzir odredbe članova 17. i 18. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14). Naime, član 17. ZJN definira uslove za početak postupka javne nabavke i, u stavu (1), određuje da ugovorni organ može započeti postupak javne nabavke ako je nabavka predviđena u planu nabavki ili kada ugovorni organ donese posebnu odluku o pokretanju postupka javne nabavke. Sa druge strane, član 18. ZJN definira institut odluke o pokretanju postupka javne nabavke te, u stavu (1), određuje da ugovorni organ pokreće postupak javne nabavke donošenjem odluke ili rješenja u pisanom obliku koje obavezno sadrži: a) zakonski osnov za provođenje postupka 126 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 javne nabavke; b) predmet javne nabavke; c) procijenjenu vrijednost javne nabavke; d) podatke o izvoru – načinu finansiranja; e) vrstu postupka javne nabavke. PITANJE: Koji je minimum dokaza koji se traži od ponuđača potreban kod provođenja konkurentskog zahtjeva (dokumentacija ponuđača)? ODGOVOR: U vezi sa navedenim pitanjem iznosimo da član 88. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BIH“, broj 39/14), koji definira postupak konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda, u stavu (2), određuje da je, prilikom pripreme ove vrste postupka, ugovorni organ dužan donijeti odluku o pokretanju postupka i koristiti model konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda koji propisuje Agencija. U vezi s izloženim je napomena da je Uputstvo za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda doneseno od strane Agencije za javne nabavke, te objavljeno u „Službenom glasniku BiH“, broj 90 od 18. 11. 2014. godine. Takođe, član 88. stav (3) ZJN određuje da zahtjev za dostavu ponuda, kod konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda, obuhvata adekvatne i dovoljne informacije na osnovu kojih ponuđači mogu pripremiti svoje ponude na stvarno konkurentnoj osnovi, te da je ugovorni organ dužan u zahtjevu navesti: precizan rok i mjesto prijema ponuda, minimum dokumenata kojima se dokazuje kvalificirnost ponuđača (ako ih zahtijeva) i sl. PITANJE: Da li postoji iznos koje je dozvoljen za podugovaranje prema novom ZJN? ODGOVOR: Institut podugovaranja je reguliran odredbama člana 73. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14). Iz analize navedenih odredbi čini se da nije moguće izvesti zaključak da je utvrđen i određeni iznos koji je dozvoljen za podugovaranje. Naime, u navedenim odredbama je fokus na dijelu ugovora koji se namjerava podugovaranjem prenijeti na treće strane. Shodno tome, proističe da nije moguće cijeli ili pretežni dio ugovora prenijeti podugovaranjem na treće strane, već samo dio ugovora, sa tim da, u skladu sa članom 73. stav (3) ZJN, ponuđač kojem je dodijeljen ugovor neće sklapati podugovor ni o jednom bitnom dijelu ugovora bez prethodnog pismenog odobrenja ugovornog organa. Elementi ugovora koji se podugovaraju i identitet podugovarača obavezno se saopćavaju ugovornom organu blagovremeno, prije sklapanja podugovora. Ugovorni organ može izvršiti provjeru kvalifikacija podugovarača u skladu sa članom 44. ovog zakona i obavijestiti [ PRAVNI SAVJETNIK ] dobavljača o svojoj odluci najkasnije u roku od 15 dana od dana prijema obavještenja o podugovaraču. U slučaju odbijanja podugovarača, ugovorni organ dužan je navesti objektivne razloge odbijanja. Dakle, uz ostale detalje vezane za podugovaranje, ugovorni organ odobrava i dio, odnosno obim / procenat, koji ponuđač namjerava podugovaranjem prenijeti na treće strane. Takođe, prema članu 3. stav (2) tačka e) podtačka 6) Uputstva za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14), obavezan sadržaj tenderske dokumentacije su i odredbe koje se odnose na podugovaranje, uslovi koji se zahtijevaju za podugovaranje, kao i odredbe nacrta ugovora koje definišu obavezu direktnog plaćanja podugovaraču. PITANJE: Koliki je iznos podugovaranja u procedurama i da li je obavezno isti propisati u tenderskoj dokumentaciji? ODGOVOR: Institut podugovaranja je reguliran odredbama člana 73. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14). Iz analize navedenih odredbi čini se da nije moguće izvesti zaključak da je utvrđen i određeni iznos koji je dozvoljen za podugovaranje. Naime, u navedenim odredbama je fokus na dijelu ugovora koji se namjerava podugovaranjem prenijeti na treće strane. Shodno tome, proističe da nije moguće cijeli ili pretežni dio ugovora prenijeti podugovaranjem na treće strane, već samo dio ugovora, sa tim da, u skladu sa članom 73. stav (3) ZJN, ponuđač kojem je dodijeljen ugovor neće sklapati podugovor ni o jednom bitnom dijelu ugovora bez prethodnog pismenog odobrenja ugovornog organa. Elementi ugovora koji se podugovaraju i identitet podugovarača obavezno se saopćavaju ugovornom organu blagovremeno, prije sklapanja podugovora. Ugovorni organ može izvršiti provjeru kvalifikacija podugovarača u skladu sa članom 44. ovog zakona i obavijestiti dobavljača o svojoj odluci najkasnije u roku od 15 dana od dana prijema obavještenja o podugovaraču. U slučaju odbijanja podugovarača, ugovorni organ dužan je navesti objektivne razloge odbijanja. Dakle, uz ostale detalje vezane za podugovaranje, ugovorni organ odobrava i dio, odnosno obim / procenat ugovora, koji ponuđač namjerava podugovaranjem prenijeti na treće strane. Takođe, prema članu 3. stav (2) tačka e) podtačka 6) Uputstva za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14), obavezan sadržaj tenderske dokumentacije su i odredbe koje se odnose na podugovaranje, uslovi koji se zahtijevaju za podugovaranje, kao i odredbe nacrta ugovora koje definišu obavezu direktnog plaćanja podugovaraču. PITANJE: ZJNBiH ne dopušta da se ponuđači isključe iz postupka nabavke zato što potiču iz inostrane zemlje. Zakon o građevinarstvu FBiH podrazumijeva da se projektovanjem mogu baviti samo preduzeća koja se nalaze na njihovoj listi i koja je utvrđena u listi ministarstva i javno objavljena. Zakonom o JNBiH ne možemo tražiti da inostrani ponuđači moraju biti na toj listi nego da budu ovlašteni za projektovanje u zemlji porijekla i da dostave odgovarajuće uvijerenje. Također, zakon o građevinarstvu podrazumijeva i nostrifikaciju projekta ukoliko je projekat radila inostrana frima. Međutim, osoblje u ZDK ne dozvoljava i ne izdaje građevinsku dozvolu za objekte čije je projektovanje radila firma iz inostranstva, niti prihvata nostrifikaciju. Kako u ovom slučaju da tražimo u tenderskoj dokumentaciji za inostrane ponuđače, da li i oni moraju biti evidentirani kao ovlašteni projektanti u FBiH? ODGOVOR: Pitanja sposobnosti obavljanja profesionalne djelatnosti definirana su članom 46. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14). U tom pravcu, stav (1) člana 46. ZJN određuje da ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji može od kandidata / ponuđača zahtijevati da dokažu svoju registraciju u odgovarajućim profesionalnim ili drugim registrima zemlje u kojoj su registrirani ili da osiguraju posebnu izjavu ili potvrdu nadležnog organa kojom se dokazuje njihovo pravo da obavljaju profesionalnu djelatnost, koja je u vezi sa predmetom nabavke, dok je stavom (2) istog člana propisano da se dokumenti iz stava (1) ovog člana priznaju na teritoriji Bosne i Hercegovine, bez obzira na kojem nivou vlasti su izdati. Navedeno pitanje se dotiče i jedne vrlo specifične i kontroverzne okolnosti, koja se ispoljava u činjenici disharmonije između propisa na različitim nivoima u Bosni i Hercegovini, tj. konkretno između određenih materijalnih propisa u BiH (npr. propisi vezani za građenje, procjenu uticaja na okoliš i sl., koji su u nadležnosti entiteta, kantona i sl.) i tamo definiranih uslova i zahtjeva (poput uslova da neki posao / nabavku, npr. građenje građevine ili izvođenje pojedinih radova na građevini i druge zahvate u prostoru može obavljati samo lice koje je registrovano za obavljanje te djelatnosti i koje posjeduje ovlaštenje nadležnog ministarstva) i ZJN-a koji, pored ostalog, obavezuje ugovorne organe na poštivanje osnovnih principa javnih nabavki, među kojima su i jednak tretman, odnosno nediskriminacija. Naime, članom 3. ZJN je određeno da je ugovorni BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 127 [ PRAVNI SAVJETNIK ] organ dužan da postupa transparentno, da se u postupku javne nabavke prema kandidatima / ponuđačima ponaša jednako i nediskriminirajuće, na način da osigura pravičnu i aktivnu konkurenciju, sa ciljem najefikasnijeg korištenja javnih sredstava u vezi sa predmetom nabavke i njegovom svrhom, te da se opći principi obavezno primjenjuju i poštuju i u postupku pravne zaštite. U smislu navedenog, kao primjer materijalnog propisa mogu poslužiti odgovarajuće odredbe Uredbe o uređenju gradilišta, obaveznoj dokumentaciji na gradilištu i učesnicima u građenju („Službene novine Federacije BiH“, br. 48/09, 75/09 i 93/12 ), koja uređuje uslove i način uređenja gradilišta, način i vođenje obavezne dokumentacije na gradilištu, te učesnike u građenju građevina i zahvata za koje odobrenje za građenje izdaje Federalno ministarstvo prostornog uređenja. Tako, član 38. Uredbe određuje da je izvođač pravno lice koje gradi ili izvodi pojedine radove na građevini ili izvodi druge zahvate u prostoru, te da građenje građevine i/ili izvođenje pojedinih radova na građevini i drugim zahvatima u prostoru može obavljati samo pravno lice koje je registrovano za obavljanje te djelatnosti i koje posjeduje ovlaštenje Federalnog ministarstva. Nadalje, pored uslova i mjerila za davanje ovlaštenja izvođaču, Uredba određuje (član 42.) da zahtjev za davanje ovlaštenja izvođač podnosi Federalnom ministarstvu, odnosno (član 43.) da pravno lice koje ima sjedište izvan Bosne i Hercegovine može podnijeti zahtjev za dobijanje ovlaštenja za obavljanje djelatnosti građenja građevine ili izvođenja pojedinih radova na građevini, odnosno radova na zaštiti nacionalnih spomenika koje je prema propisima zemlje u kojoj ima sjedište ovlašteno izvoditi, te kako bi takvo pravno lice moglo obavljati djelatnosti građenja i/ili izvođenja pojedinih radova na građevini na području Federacije Bosne i Hercegovine dužno je Federalnom ministarstvu dostaviti ovlaštenje zemlje iz koje dolazi, te odgovarajuće dokumente kojima dokazuje da ispunjava propisane uslove, a čiju će validnost cijeniti Federalno ministarstvo. Dakle, iz izloženog, a uvažavajući složenu ustavnopravnu strukturu Bosne i Hercegovine, kao i različitost materijalnog normiranja određenih oblasti, nameće se zaključak da je navedeno pitanje, kao i pitanje da li će npr. građevina koju je izgradio strani izvođač radova, izabran u okviru odgovarajućeg postupka javne nabavke, moći dobiti upotrebnu dozvolu, najadekvatnije postaviti i uputiti odgovarajućem nadležnom ministarstvu, sve shodno određenom materijalnom propisu kojim se reguliraju predmetna pitanja vezana za određenu 128 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 javnu nabavku. PITANJE: Možemo li u tenderskoj dokumentaciji navesti da ćemo zaključiti okvirni sporazum za isporuku goriva sa svim ponuđačima koji budu učestvovali u natječaju, a koji budu ispunjavali uslove zadate tenderskom dokumentacijom? ODGOVOR: Institut okvirnog sporazuma je reguliran odredbama člana 32. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14), te se istih treba pridržavati prilikom njegovog zaključenja. Tako je, između ostalog, određeno da se okvirni sporazum može zaključiti nakon provedenog otvorenog, ograničenog, pregovaračkog postupka s objavom obavještenja i konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda. Izuzetno, okvirni sporazum može se zaključiti i nakon pregovaračkog postupka bez objave obavještenja nakon poništenog otvorenog ili ograničenog postupka zbog toga što nije zaprimljena nijedna ili nijedna prihvatljiva ponuda. Jedan ili više ponuđača sa kojima će biti zaključen okvirni sporazum biraju se u skladu sa kriterijima za dodjelu utvrđenim u članu 64. ZJN. Nakon zaključenja okvirnog sporazuma, njegove odredbe ne mogu se mijenjati. Trajanje okvirnog sporazuma ne može biti duže od četiri godine, osim ako postoje opravdani razlozi, posebno u vezi sa predmetom nabavke okvirnog sporazuma. Okvirni sporazum zaključuje se sa više ponuđača za isti predmet nabavke, te broj ponuđača sa kojima se zaključuje okvirni sporazum ne može biti manji od tri, pod uslovom da postoji dovoljan broj ponuđača. Okvirni sporazum može se zaključiti i sa dva ponuđača u slučaju ponavljanja postupka zbog nedovoljnog broja primljenih ponuda. Takođe, prema Uputstvu za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14), obavezan sadržaj tenderske dokumentacije je: podatak o tome da li se predviđa zaključivanje okvirnog sporazuma (član 3. stav (2) tačka a) podtačka 8 Uputstva), u slučaju da je predviđeno zaključivanje okvirnog sporazuma, obavezno naznačiti trajanje okvirnog sporazuma, kao i da li će se okvirni sporazum zaključiti sa jednim ili više ponuđača (član 3. stav (2) tačka b) podtačka 10 Uputstva), obrazloženje razloga ako je predviđeno zaključivanje okvirnog sporazuma na period duži od četiri godine (član 3. stav (2) tačka e) podtačka 3 Uputstva), te postupak zaključivanja ugovora o javnoj nabavci na osnovu zaključenog okvirnog sporazuma, sa detaljnim opisom, u skladu sa članom 32. Zakona (član 3. stav (2) tačka e) podtačka 4 Uputstva). [ PRAVNI SAVJETNIK ] PITANJE: Žalili smo se jer je drugi dobavljač imao neprirodno niske cijene npr. cijene ribe 0,20 KM i postupak nije bio poništen. Kako? ODGOVOR: Pitanja vezana za neprirodno nisku ponuđenu cijenu su regulirana odredbama člana 66. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14). Tako je određeno da ako ugovorni organ ocijeni da je ponuđena cijena neprirodno niska, pismeno će od ponuđača zahtijevati da obrazloži ponuđenu cijenu. Ako ponuđač ugovornom organu ne ponudi osnovano obrazloženje, koje može, između ostalog, sadržavati i poređenje sa cijenama na tržištu, ugovorni organ odbacit će ponudu. Ponuđač je dužan pismeno dostaviti detaljne informacije o relevantnim sastavnim elementima ponude, uključujući elemente cijene, odnosno razloge ponuđene cijene. Ugovorni organ razmatra objašnjenja koja se na primjeren način mogu odnositi na: a) ekonomičnost proizvodnog procesa, pruženih usluga ili građevinske metode; b) izabrana tehnička rješenja i/ili izuzetno pogodne uslove koje ponuđač ima za dostavu robe ili usluga ili za izvođenje radova; c) originalnost robe, usluga ili radova koje je ponuđač ponudio; d) usklađenost sa važećim odredbama koje se odnose na radnu zaštitu i uslove rada na mjestu gdje se isporučuje roba, pruža usluga ili izvodi rad; e) mogućnost da ponuđač prima državnu pomoć. Ako ugovorni organ utvrdi da je ponuda neprirodno niska zato što ponuđač prima državnu pomoć, ponuda može biti odbačena samo ako ponuđač nije u mogućnosti dokazati, u razumnom roku koji je odredio ugovorni organ, da je državna pomoć dodijeljena u skladu sa važećim zakonom. Iz cjeline predmetnih odredbi proističe da je okolnost da li neka cijena ima karakter neprirodno niske ponuđene cijene, stvar i domen ocjene ugovornog organa. Međutim, prema članu 17. stav (7) Uputstva za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14), ugovorni organ obavezno od ponuđača traži objašnjenje cijene ponude koju smatra neprirodno niskom ako su ispunjeni sljedeći uslovi: a) cijena ponude je za više od 50% niža od prosječne cijene preostalih prihvatljivih ponuda, ukoliko su primljene najmanje tri prihvatljive ponude, ili b) cijena ponude je za više od 20% niža od cijene drugorangirane prihvatljive ponude. PITANJE: S obzirom da dolazimo iz RMU Zenica zanima nas da li se novi ZJN u potpunosti mora primjenjivati u rudniku znajući da je proizvodni proces veoma kompleksan i da je nemoguće plan nabavki napraviti, odnosno predvidjeti u potpunosti? ODGOVOR: Ugovorni organ iz navedenog pitanja ulazi u kategoriju sektorskih ugovornih organa iz člana 5. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14), koji obavlja djelatnost u oblasti energetike. Naime, prema članu 2. stav (1) tačka b) ZJN, ugovorni organ u smislu ovog zakona je: 1) ugovorni organ iz člana 4. ovog zakona koji provodi postupak javne nabavke robe, usluga i/ili radova; 2) sektorski ugovorni organ iz člana 5. ovog zakona koji obavlja djelatnost u oblasti vodosnabdijevanja ili energetike ili prometa ili poštanskih usluga i koji provodi postupak javne nabavke robe, usluga i/ili radova. Takođe, član 5. stav (1) ZJN određuje da je sektorski ugovorni organ obveznik primjene ovog zakona ako obavlja djelatnosti u oblasti vodosnabdijevanja, energetike, prometa i poštanskih usluga, i to: ugovorni organ iz člana 4. ovog zakona kada nabavlja robu, usluge ili radove za potrebe obavljanja djelatnosti navedenih u čl. 78. do 83. ovog zakona (tačka b), privredno društvo u kojem ugovorni organ ili više ugovornih organa ima ili može imati neposredan ili posredan prevladavajući uticaj na osnovu vlasništva, finansijskog udjela ili na osnovu propisa koji vrijede za društvo i koje obavlja jednu ili više djelatnosti navedenih u čl. 78. do 83. ovog zakona, kada nabavlja robu, usluge ili radove za potrebe obavljanja tih djelatnosti (tačka b). Preovladavajući uticaj u smislu ove tačke postoji u slučaju kada ugovorni organ direktno ili indirektno: 1) ima natpolovičnu većinu osnovnog kapitala tog privrednog društva; ili 2) ima natpolovičnu većinu glasova koji su povezani s ulozima u tom privrednom društvu; ili 3) može imenovati više od polovine članova uprave, upravnog ili nadzornog odbora tog privrednog društva. Isto tako, prema članu 6. ZJN, ugovorni organ je dužan dodjeljivati ugovore o javnoj nabavci robe, usluga i radova primjenjujući postupke definirane ovim zakonom i podzakonskim aktima. U odredbama člana 77-86. ZJN situirane su posebne odredbe za sektorske ugovorne organe koji obavljaju djelatnost u oblasti vodosnabdijevanja, energetike, prometa i poštanskih usluga. U tom smislu, a što je posebno vezano za navode odnosnog pitanja, član 86. ZJN određuje izuzeća za sektorske ugovorne organe propisujući da je sektorski ugovorni organ, osim izuzeća iz člana 10. ovog zakona, izuzet od primjene ovog zakona i kada dodjeljuje: a) ugovor za nabavku robe ili usluga za daljnju prodaju ili davanje u zakup trećim licima, pod uslovom da sektorskom ugovornom organu ne pripada posebno ili isključivo pravo na prodaju ili davanje u zakup predmeta takvih ugovora, te da i drugi subjekti mogu slobodno prodavati ili davati pod zakup pod istim uslovima kao i sektorski ugovorni BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 129 [ PRAVNI SAVJETNIK ] organ ili sektorski ugovorni organi; b) ugovor koji zaključi sektorski ugovorni organ u svrhe koje ne uključuju obavljanje djelatnosti definiranih čl. 78-84. ovog zakona (stav 1), odnosno sektorski ugovorni organ koji obavlja djelatnosti definirane zakonom izuzet je od primjene odredbi ovog zakona za ugovore koje dodjeljuje povezanom preduzeću, poslovnom partnerstvu ili sektorskom ugovornom organu koji je sastavni dio poslovnog partnerstva. Uslovi i način na koji se dodjeljuju ovi ugovori bit će definirani uputstvom koje donosi Vijeće ministara BiH, u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ovog zakona (stav 2). PITANJE: Formula ili metod obračuna operativnog troška kod nabavke goriva? ODGOVOR: Kriteriji za dodjelu ugovora su definirani članom 64. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14). Tamo je određeno da ugovorni organ dodjeljuje ugovor na osnovu jednog od sljedećih kriterija: a) ekonomski najpovoljnija ponuda ili b) najniža cijena. Ugovorni organ dužan je u tenderskoj dokumentaciji razraditi kriterij ekonomski najpovoljnije ponude na način da definira i detaljno razradi potkriterije za ocjenu, u skladu sa prirodom i svrhom konkretnog predmeta nabavke. Potkriteriji mogu biti: kvalitet predmeta nabavke, cijena, tehnička sposobnost predmeta nabavke, funkcionalne i ekološke karakteristike, operativni troškovi, ekonomičnost, postprodajni servis i tehnička pomoć, rok isporuke ili rok za izvršenje i sl., uz obavezu da se u tenderskoj dokumentaciji utvrdi precizna metodologija vrednovanja svakog potkriterija. Uslovi za kvalifikaciju kandidata, odnosno ponuđača iz čl. 45-51. ZJN ne mogu biti potkriteriji za ocjenu ponuda. Takođe, prema članu 3. stav (2) tačka d) podtačka 9) Uputstva za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14), obavezan sadržaj tenderske dokumentacije je i kriterij za dodjelu ugovora i to kriterij za dodjelu ugovora utvrđen kao „ekonomski najpovoljnija ponuda“ sa potkriterijima ili „najniža cijena“. Ukoliko je kriterij ekonomski najpovoljnija ponuda, obavezno navesti podkriterije koji se vrednuju sa relativnim učešćem, kao i razrađenom metodologijom za vrednovanje ponuda. Metodologija za vrednovanje ponuda kod kriterija ekonomski najpovoljnija ponuda može sadržavati i odredbu da u slučaju istog broja bodova dvije ili više ponuda prednost se daje ponudi koja u potkriteriju cijena ima najnižu cijenu. Isto tako, određena praksa ukazuje na nekoliko formula za vrednovanje ponuda na temelju kriterija i to po principu 130 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 „manje je bolje“, po principu „više je bolje“, te direktno vrednovanje i vrednovanje rangiranjem. PITANJE: Primjeri tenderske dokumentacije po postupcima stari vis-a-vi novi ZJN? ODGOVOR: Pitanja vezana za tendersku dokumentaciju su regulirana odredbama čl. 53-56. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14), te se istih dužan pridržavati ugovorni organ u vezi s aktivnostima u pogledu pripreme i ostalih radnji vezanih za tendersku dokumentaciju. Takođe, važan propis vezan za tendersku dokumentaciju predstavlja Uputstvo za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14), kojim se utvrđuje model standardne tenderske dokumentacije, a koji uređuje sadržaj tenderske dokumentacije, način izrade, postupanje sa tenderskom dokumentacijom i druga pitanja u vezi sa tenderskom dokumentacijom, način određivanja minimalnih uslova za kvalifikaciju, sadržaj ponude, način izrade i postupanje sa ponudama, postupak zaprimanja ponuda, postupak pregleda i ocjene ponuda i sadržaj zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda, sadržaj zapisnika o ocjeni zahtjeva za učešće u ograničenom postupku javne nabavke, pregovaračkom postupku s objavom obavještenja, takmičarskom dijalogu i pregovaračkom postupku bez objave obavještenja. Ugovorni organi dužni su da pripremaju tendersku dokumentaciju u skladu sa ovim uputstvom. PITANJE: Da li je dovoljno dostaviti samo aktuelni izvod iz sudskog rješenja? ODGOVOR: Pitanja vezana za sposobnost obavljanja profesionalne djelatnosti su definirana članom 46. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14). U tom kontekstu, treba sagledavati i određivati i dokaze vezane za dokazivanje sposobnosti obavljanja profesionalne djelatnosti, među kojima, a kao jedan od istih, može biti i aktuelni izvod iz sudskog registra. Takođe, važan propis u pogledu navedenog pitanja je i Uputstvo za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14), čije relevantne odredbe treba uvažavati i konsultovati u predmetnom pravcu dokazivanja sposobnosti obavljanja profesionalne djelatnosti. PITANJE: Ako je dostava ponuda npr. 15. 11. sa kojim datumom su prihvatljivi dokazi iz člana 23/45 ponuđača? ODGOVOR: Kvalitet (original, kopija i sl.) i [ PRAVNI SAVJETNIK ] starost dokumentacije iz člana 45. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14) definirani su u članu 72. stav (3) ZJN, koji određuje da ugovorni organ dostavlja prijedlog ugovora onom ponuđaču čija je ponuda po rang-listi odmah nakon ponude najuspješnijeg ponuđača, u slučaju da najuspješniji ponuđač propusti dostaviti originale ili ovjerene kopije dokumentacije iz čl. 45. i 47. ovog zakona, ne starije od tri mjeseca od dana dostavljanja ponude ili zahtjeva za učešće, u roku koji odredi ugovorni organ. PITANJE: Posjedujem npr. tri IBM-ova servera identičnih karakteristika. Ukoliko želim proširenje nabavkom novog (dodatnog) servera, kako da dobijem novi, identični sa postojećim, kako bismo se mogli bez problema uvezati u klaster ili se koristiti samostalno uz naknadu mogućnost (međusobne) razmjene ili zamjene (neispravnih) komponenti (npr. iz neispravnog servera prebaciti ispravnu memoriju, diskove, kontrolere... u ispravni)? ODGOVOR: Prema članu 6. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14), ugovorni organ dužan je dodjeljivati ugovore o javnoj nabavci robe, usluga i radova primjenjujući postupke definirane ovim zakonom i podzakonskim aktima. Prema tome, za nabavku konkretnih servera ugovorni organ je dužan primijeniti i provesti odgovarajući postupak, iz kataloga postupaka, definiranih ZJN-om i podzakonskim aktima, sve prema uslovima, specifičnostima i zahtjevima konkretne nabavke. PITANJE: Nabavka tonera, a u svjetlu aktuelne prakse u EU? ODGOVOR: Za praksu u EU u vezi sa nabavkom tonera predlažemo da izvršite uvid u odgovarajuće postupke i praksu ugovornih organa Republike Hrvatske, kao članice EU, a na stranicama tamošnje Uprave za sustav javne nabave, u okviru Ministarstva gospodarstva Republike Hrvatske, na: http:// www.javnanabava.hr/default.aspx?id=3409, kao i na stranicama tamošnjeg elektroničkog oglasnika javne nabave i to: https://eojn. nn.hr/Oglasnik/. da donesu svoj pravilnik o izravnom sporazumu prema novom zakonu o javnim nabavama i na čemu se isti ima temeljiti? ODGOVOR: Članak 90. Zakona o javnim nabavama BiH („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14), kojim je reguliran postupak izravnog sporazuma propisuje: „Izravni postupak je postupak u kojemu ugovorno tijelo nakon ispitivanja tržišta traži pisani prijedlog cijene ili ponudu od jednog ili više ponuditelja i pregovara ili prihvaća tu cijenu, kao uvjet za konačni sporazum. Ugovorno tijelo dužno je donijeti interni pravilnik o postupku izravnog sporazuma, koji treba biti usuglašen sa modelom pravilnika o postupku izravnog sporazuma, koji propisuje Agencija.“ U tom smislu, Pravilnik o postupku izravnog sporazuma broj: 01-02-2-2236-4/14 od 14. studenoga 2014. godine („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14), kojim se podrobnije uređuje postupak izravnog sporazuma, člankom 8. propisuje: „Ugovorna tijela su dužna donijeti ili uskladiti postojeće interne pravilnike o postupku izravnog sporazuma u roku od tri mjeseca od dana stupanja na snagu ovog pravilnika.“ Nadalje, članak 9. Pravilnika (Stupanje na snagu) propisuje: „Ovaj pravilnik se objavljuje u Službenom glasniku BiH, a primjenjuje se od 27. 11. 2014. godine.“ U odnosu na citirane odredbe članaka 8. i 9. Pravilnika, proizlazi da su sva ugovorna tijela u BiH dužna donijeti ili uskladiti vlastite pravilnike o postupku izravnog sporazuma sa pomenutim modelom pravilnika kojeg je propisala Agencija za javne nabave, i to u vremenskom roku od tri mjeseca počevši od 27. 11. 2014. godine, iz čega je vidljivo da je krajnji rok za donošenje usklađenih pravilnika o izravnom sporazumu za ugovorna tijela 27. 2. 2015. godine. PITANJE: Kako je u novom zakonu o javnim nabavama reguliran sukob interesa, odnosno da li se na lokalnoj razini, primjerice u jednom gradu, pod rukovoditeljem ugovornog tijela podrazumijeva isključivo gradonačenik ili pak i načelnici odjela i da li se ograničenja propisana člankom 52. stavak (4) točka a) i b) odnose i na članove obitelji gradonačelnika i načelnika odjela i do kog stupnja srodstva? Na pitanja odgovaraju: Dr. Tarik Rahić (tarik. rahic@gmail.com) i Fuad Kozadra, dipl. ecc. (fudo2807@yahoo.com) ODGOVOR: Članak 52. stavak (4) Zakona NOVI SET PITANJA PITANJE: Koji je rok za ugovorna tijela navodi: „Ugovorno tijelo ne smije zaključivati ugovore o javnoj nabavi sa gospodarskim subjektom BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 131 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ako rukovoditelj ugovornog tijela ili član upravnog ili nadzornog odbora tog ugovornog tijela istovremeno: a) obavlja upravljačke poslove u tom gospodarskom subjektu, ili b) je vlasnik poslovnog udjela, dionica, odnosno drugih prava na temelju kojih sudjeluje u upravljanju, odnosno u kapitalu tog gospodarskog subjekta sa više od 20%.“ Naime, u odnosu na Vaš upit („da li se pod rukovodiocem ugovornog organa podrazmijeva u našem slučaju samo gradonačelnik ili i načelnici odjeljenja jedinice lokalne samouprave grada“) ističemo da je intencija zakonodavca bila da donositelj odluka o postupcima javnih nabava ili osoba koja ima utjecaja pri donošenju odluka u određenom ugovornom tijelu ne može istodobno obavljati upravljačke poslove ili biti vlasnik poslovnog udjela, dionica, odnosno drugih prava (kako je pomenuto u točki b) sa gospodarskim subjektom sa kojim ugovorno tijelo zaključuje ugovor o javnoj nabavi. U svakom slučaju, nužno je uzeti u obzir organizaciju ugovornog tijela i osoba koje donose odluke o pitanjima javnih nabava, da bi se pravilno ispoštovao članak 52. stavak (4) Zakona. Što se tiče vašeg drugog dijela upita, ističemo da će novi ZJN, zajedno sa podzakonskim aktima, urediti oblast javnih nabava na način da se uspostavi učinkovit i transparentan sustav trošenja javnih sredstava, ali u okviru postojećeg pravnog sustava, a ne izdvojeno od drugih zakona i propisa koji uređuju određenu oblast. U konkretnom slučaju, potrebno je uz odredbe ovog zakona svakako konzultirati i odredbe materijalnih zakona koji uređuju ovu oblast. Takođe, člankom 72. stavak (6) novog ZJN navedeno je: „Ugovorno tijelo u ugovoru obvezno postavlja uvjet da ponuditelj kojem je dodijeljen ugovor o javnoj nabavi nema pravo zapošljavati, u svrhu izvršenja ugovora o javnoj nabavi, fizičke ili pravne osobe koje su sudjelovale u pripremi tenderske dokumentacije ili su bile u svojstvu člana ili stručne osobe koje je angažiralo Povjerenstvo za nabave najmanje šest mjeseci po zaključenju ugovora, odnosno od početka realizacije ugovora.“ Josip Jakovac (Agencija za javne nabave BiH) Anita Knezović (Agencija za javne nabave BiH) NOVI SET PITANJA PITANJE: Pitanje se odnosi na Agenciju koja je novonastala institucija i pokušava prvi put provesti proceduru javnih nabavki. Provela je proceduru javnih nabavki računarske opreme po zakonu koji je 132 PRAVNI SAVJETNIK JANUAR 2015 BROJ 1 važio do 27. 11. 2014. godine. Radilo se o konkurentskom postupku bez objave, ali postupak je obustavljen (poništen). Kako sada postupiti? Ujedno nas zanima informacija o načinu donošenja odluke o obustavi postupka po starom zakonu, na što da se pozovemo ili kako da to uradimo (urnek)? ODGOVOR: U vašem upitu nema dovoljno informacija o tome zašto provedeni postupak konkurentskog zahtjeva nije bio uspješan, odnosno koji je razlog poništenja postupka. Da li je za predmetni postupak bilo objavljeno dodatno obavještenje ili ne? Ukoliko nije, da li je razlog poništenja prijem manje od tri ponude? Razlog takođe može biti i da je cijena najpovoljnije ponude bila veća od predviđenog budžeta ugovornog organa za ovu nabavku ili da je bila veća od gornje granice vrijednosnog razreda za ovaj postupak (za nabavku računarske opreme, dakle za nabavku roba, konkurentski zahtjev za dostavljanje ponuda se može primijeniti ukoliko je vrijednost nabavke niža od 50.000 KM). Generalno, postupak konkurentskog zahtjeva za dostavljanje ponuda, proveden na osnovu bivšeg Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“, br. 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09, 60/10, 87/13 i 47/14), u najvećem broju slučajeva, poništava se u skladu sa njegovim članom 46. stav (6). Naime, navedenom odredbom propisano je da, u slučaju kada su prikupljene manje od tri odgovarajuće ponude, ugovorni organ poništava postupak i započinje naredni, obnovljeni postupak. Pod odgovarajućom ponudom, u smislu ove odredbe, smatra se ponuda koja ispunjava sve uslove i zahtjeve koje je ugovorni organ utvrdio u konkurentskom zahtjevu (u pogledu dostavljene dokumentacije, tehničke specifikacije i drugih zahtjeva). Ukoliko ugovorni organ, u postupku konkuretskog zahtjeva za dostavljanje ponuda, primi sve ponude koje prelaze granicu vrijednosnog razreda, tj. kada su sve veće od 50.000 KM za nabavku roba, postupak nabavke će se poništiti uz pozivanje na član 6. stav (2) tačka a) Zakona o javnim nabavkama. U odluci o poništenju postupka, ugovorni organ treba da se pozove na odgovarajući član zakona na osnovu kojeg se vrši poništenje, zatim da navede konkretne razloge poništenja, da navede da će o poništenju biti obaviješteni svi učesnici u postupku, te da navede pouku o pravnom lijeku (pravo na prigovor na odluku o poništenju u roku od pet dana od dana prijema odluke). Nakon donošenja odluke, svim učesnicima se dostavlja obavještenje o poništenju postupka, koji sadrži iste podatke kao i [ PRAVNI SAVJETNIK ] odluka o poništenju. Potrebno je da ugovorni organ sačeka najmanje pet dana od dana kada su učesnici obaviješteni o rezultatima postupka, kako bi bio siguran da na odluku o poništenju neće biti prigovora. Ukoliko prigovor ne bude dostavljen u navedenom roku, ugovorni organ može pokrenuti novi postupak, ali u skladu sa sada važećim Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14), čija primjena je počela 27. 11. 2014. godine. Prije pokretanja novog postupka ugovorni organ će razmotriti koji su bili razlozi za poništenje ranije provedenog postupka, kako bi izbjegao greške u novom postupku. Ukoliko predmetna nabavka računarske opreme, kao što pretpostavljamo, ulazi u vrijednosni razred do 50.000 KM, može se pokrenuti konkurentski zahtjev za dostavu ponuda, u skladu sa čl. 87-89. Zakona, koji uređuju ovaj postupak. Ugovorni organ mora voditi računa da je u konkurentskom zahtjevu za dostavu ponuda, saglasno navedenim članovima, kao i članu 13. Zakona, obavezno formiranje komisije za nabavke za ovaj postupak, obavezna objava dodatnog obavještenja o nabavci na portalu javnih nabavki, te obavezno javno otvaranje ponuda. Također, ugovorni organ se može opredijeliti za jedan od dva kriterija za dodjelu ugovora: najniža cijena ili ekonomski najpovoljnija ponuda. Za dodjelu ugovora dovoljna je jedna prihvatljiva ponuda. Prilikom pripreme konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda ugovorni organ će koristiti Uputstvo za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14). Na pitanje odgovorila: Melika Alajbegović, Agencija za javne nabavke BiH BROJ 1 JANUAR 2015 PRAVNI SAVJETNIK 133
© Copyright 2024 Paperzz