CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES DE GUADELOUPE, GUYANE, MARTINIQUE
CHAMBRES TERRITORIALES DES COMPTES DE SAINT-MARTIN, SAINT-BARTHELEMY
Le Président
Abymes, le 16 janvier 2014
CONFIDENTIEL
CRC/JLM/HM/BD/GREFFE/N° 2014-0045
RECOMMANDE AVEC A.R.
P.J : Une annexe
Madame la présidente,
Par lettre du 9 décembre 2013, j’ai porté à votre connaissance sous la forme d’un
rapport, les observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Guadeloupe
concernant la gestion de la région Guadeloupe, à partir de l'année 2007.
Conformément aux dispositions de l’article L. 243-5 du code des juridictions
financières, vous disposiez d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la Chambre
régionale des comptes de la Guadeloupe une réponse écrite à ce rapport d’observations, à
compter de sa réception.
Le rapport d’observations accompagné de votre réponse parvenue le 13 janvier 2014,
dont vous trouverez ci-joint l’exemplaire définitif, doit désormais être communiqué par vos
soins à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une
inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres
et donner lieu à un débat.
…/…
Madame Josette BOREL-LINCERTIN
Présidente du conseil régional
9, avenue Paul Lacavé – Petit Paris
97109 BASSE-TERRE CEDEX
Parc d’activités La Providence – Pôle administratif Kann’Opé – BP 157 – 97181 ABYMES CEDEX
Tél. 0590 21 26 90 – Fax : 0590 82 16 34 – crcantillesguyane@ggm.ccomptes.fr
2
En vertu de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, le rapport
d’observations deviendra communicable aux tiers dès qu’aura eu lieu la première réunion de
l’assemblée délibérante suivant sa réception. En conséquence, je vous serais obligé de bien
vouloir me faire connaître, dès que possible, la date de cette réunion.
Je vous prie d'agréer, Madame la présidente, l’expression de ma considération
distinguée.
Bertrand DIRINGER
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DE GUADELOUPE
Annexe à la lettre n° 0045 du 16 Janvier 2014
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA REGION GUADELOUPE
Année 2007 et suivantes
Ordonnateurs :
-
M. Victorin LUREL, jusqu’en août 2012,
Mme Josette BOREL-LINCERTIN, à compter de septembre 2012.
Rappel de procédure
La chambre a inscrit à son programme 2012 l'examen de la gestion de la région
Guadeloupe à partir de l'année 2007. Par lettres en date du 12 août 2012, le président de la
chambre en a informé Mme Josette BOREL-LINCERTIN, présidente en fonctions et
M. Victorin LUREL, ordonnateur jusqu’en août 2012. Les entretiens de fin de contrôle ont eu
lieu respectivement le 31 mai 2013 avec Mme BOREL-LINCERTIN et le 6 mai 2013 avec
M. LUREL.
Lors de sa séance du 11 juin 2013, la chambre a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à Mme BOREL-LINCERTIN, ordonnateur en
fonctions et à M. Victorin LUREL, ancien ordonnateur et, pour les parties qui les concernent,
aux personnes nominativement ou explicitement mises en cause.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté, le 31 octobre 2013, le présent rapport d’observations définitives.
Le rapport a été communiqué par lettre du 9 décembre 2013 à
Mme BOREL-LINCERTIN, présidente en fonctions ainsi qu'aux précédents ordonnateurs pour
les parties les concernant. Les destinataires disposaient d'un délai d'un mois pour faire parvenir
à la chambre leurs réponses aux observations définitives.
2
Les réponses suivantes ont été enregistrées :
-
Mme BOREL-LINCERTIN, présidente de la région Guadeloupe, par courrier du
13 janvier 2014 ;
M. Victorin LUREL, par courrier du 13 janvier 2014.
Ce rapport devra être communiqué par le président à l’assemblée délibérante, lors de la
plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à l’ordre du jour, sera
joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande et mis
en ligne sur le site internet des juridictions financières www.ccomptes.fr.
Le rapport, qui doit encore être considéré comme confidentiel, est communiqué à la
présidente en fonctions et à son prédécesseur en fonctions au cours de la période examinée. Ils
disposent d'un délai d'un mois pour, s'ils le souhaitent, y apporter une réponse qui engagera leur
seule responsabilité.
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SOMMAIRE
1. LA SITUATION BUDGETAIRE, COMPTABLE ET FINANCIERE DE LA REGION
16 1.1. Observations liminaires sur le contexte budgétaire des régions ............................................................. 16 1.2. Une information financière à améliorer ................................................................................................... 17 1.2.1. Le cas des participations et créances rattachées à des participations ....................................................... 17 1.2.2. Les états de la dette et de la dette garantie ............................................................................................... 19 1.2.3. Les prêts et avances consenties................................................................................................................ 19 1.2.4. L’état des immobilisations. ...................................................................................................................... 19 1.2.5. Les concours apportés à des tiers............................................................................................................. 20 1.2.6. Les informations sur les dépenses de formation professionnelle des jeunes ........................................... 20 1.3. La fiabilité des comptes .............................................................................................................................. 21 1.3.1. La région ne pratique pas le rattachement des charges et des produits à l’exercice ................................ 21 1.3.2. Des risques de dépréciation d’actifs insuffisamment provisionnés ......................................................... 22 1.3.2.1. Les provisions pour litiges et contentieux n’apparaissent pas suffisantes ...................................... 22 1.3.2.2. Les dépréciations d’actifs ne sont pas suffisamment prises en compte .......................................... 24 1.3.3. L’estimation des provisions manquantes à la fin de l’année 2012 et les régularisations effectuées en
cours de contrôle ..................................................................................................................................... 26 1.3.4. Des engagements pluriannuels mal comptabilisés ................................................................................... 26 1.3.5. La tenue des comptes d’immobilisations ................................................................................................. 27 1.3.5.1. La région Guadeloupe ne dispose pas d’une connaissance suffisante de son patrimoine .............. 27 1.3.5.2. Des situations critiquables dans la gestion par la région de son domaine privé ............................. 29 1.3.5.3. Des comptes d’immobilisations à régulariser ................................................................................ 31 1.3.6. L’insuffisance de l’amortissement des immobilisations corporelles ....................................................... 36 1.4. L’exécution budgétaire et la gestion de la pluri annualité ..................................................................... 37 1.4.1. Un règlement budgétaire et financier régional perfectible....................................................................... 37 1.4.2. Une information assez stéréotypée de l’assemblée délibérante sur les enjeux budgétaires ..................... 37 1.4.3. La gestion des autorisations de programme et des crédits de paiement ................................................... 38 1.4.4. Un manque de lisibilité dans la programmation pluriannuelle des investissements ................................ 41 1.4.5. Des restes à réaliser anciens .................................................................................................................... 42 1.4.6. La gestion de la subvention globale FEDER/FSE ................................................................................... 42 1.4.6.1. Le dispositif de la subvention globale ............................................................................................ 42 1.4.6.2. Les fonds délégués en gestion directe ............................................................................................ 43 1.4.6.3. L’impact de la subvention globale sur le budget régional .............................................................. 43 1.5. La situation financière de la région Guadeloupe (2007 à 2012) est marquée par une diminution des
marges de manœuvre, conséquence d’un fort effet de ciseaux ............................................................................. 44 1.5.1. Le budget de fonctionnement. ................................................................................................................. 45 1.5.1.1. Des produits en stagnation ............................................................................................................. 45 1.5.1.2. Des dépenses en augmentation constante....................................................................................... 50 1.5.2. Un résultat de fonctionnement en nette diminution par effet de ciseaux entre les recettes et les dépenses
................................................................................................................................................................ 55 1.5.3. Une forte diminution de la capacité d’autofinancement (CAF) ............................................................... 56 1.5.4. Les investissements et leur financement .................................................................................................. 57 1.5.4.1. Les emplois d’investissement ........................................................................................................ 57 1.5.4.2. Les ressources d’investissement..................................................................................................... 58 1.5.5. Un endettement supérieurà la moyenne mais qui demeure maîtrisé ........................................................ 59 1.5.5.1. Evolution de la dette de la région ................................................................................................... 59 4
1.5.5.2. Les garanties d’emprunt ................................................................................................................. 60 1.5.6. Un équilibre financier fragilisé ................................................................................................................ 61 1.5.7. Des marges de manœuvre restreintes....................................................................................................... 62 1.5.7.1. Des produits sans perspective de dynamisme ................................................................................ 62 1.5.7.2. La confortation des équilibres financiers passe par une réduction des charges.............................. 63 2. L’ACTION ECONOMIQUE DE LA REGION ......................................................... 65 2.1. Le schéma de développement économique régional ................................................................................ 65 2.1.1. Le dispositif ............................................................................................................................................. 65 2.1.2. L’absence de suivi de l’exécution du SRDE............................................................................................ 66 2.2. Les aides économiques gérées par la région ............................................................................................. 66 2.2.1. Le soutien à la réalisation des programmes d’investissement ................................................................. 66 2.2.2. Les partenariats institués.......................................................................................................................... 67 2.2.3. L’évaluation de l’impact des aides économiques .................................................................................... 67 2.2.4. Des avances remboursables à fonds perdu............................................................................................... 68 2.2.4.1. Une charge qui a pesé sur les finances régionales .......................................................................... 68 2.2.4.2. Des conditions d’octroi et de suivi des avances remboursables parfois critiquables ..................... 69 3. LA COMPETENCE REGIONALE EN MATIERE DE FORMATION
PROFESSIONNELLE................................................................................................... 72 3.1. Un système de formation professionnelle en constante évolution .......................................................... 72 3.1.1. Des compétences régionales progressivement élargies ........................................................................... 73 3.1.2. Une implication croissante des partenaires sociaux ................................................................................. 73 3.1.3. Une intervention européenne très présente .............................................................................................. 74 3.1.4. Des constats mitigés malgré la réforme de 2009 à l’échelon national ..................................................... 74 3.2. Le contexte socio-économique régional .................................................................................................... 77 3.2.1. Une économie sous fortes contraintes ..................................................................................................... 77 3.2.2. Une situation de l’emploi préoccupante .................................................................................................. 79 3.2.3. Un chômage qui s’inscrit dans la durée ................................................................................................... 80 3.2.4. Des métiers sous tension par manque de qualification ............................................................................ 81 3.2.5. Les perspectives à court et moyen termes................................................................................................ 81 3.3. Les orientations et les objectifs de la Région en matière de formation professionnelle........................ 81 3.3.1. Fixation des objectifs à moyen terme ...................................................................................................... 82 3.3.1.1. Dans un cadre légal évolutif et élargi ............................................................................................. 82 3.3.1.2. Une méthode consultative mais perfectible.................................................................................... 83 3.3.1.3. Un PRDF partiellement inabouti .................................................................................................... 85 3.3.1.4. Un CPRDF 2011-2015 correctif .................................................................................................... 87 3.3.1.5. Quelques compétences résiduelles ................................................................................................. 89 3.3.2. Le pilotage de l’offre de formation .......................................................................................................... 90 3.3.2.1. Les modalités de programmation ................................................................................................... 90 3.3.2.2. Les modalités de commande publique ........................................................................................... 92 3.3.2.3. Les faiblesses des organismes de formation................................................................................... 93 3.3.2.4. La validation ou la certification des formations ............................................................................. 94 3.3.2.5. L’absence d’information des élus .................................................................................................. 96 3.4. Les moyens d’action de la région en matière de formation professionnelle .......................................... 96 3.4.1. Les moyens humains ............................................................................................................................... 96 3.4.2. Les moyens financiers ............................................................................................................................. 97 3.4.2.1. Lisibilité de l’effort global de la région.......................................................................................... 97 3.4.2.2. Répartition sectorielle des moyens financiers .............................................................................. 100 3.4.3. Les outils régionaux d’intervention ....................................................................................................... 102 3.4.3.1. Le CARIF-OREF ......................................................................................................................... 103 3.4.3.2. La Cité des Métiers ...................................................................................................................... 104 5
3.4.3.3. L’école régionale de la 2ème chance (ER2C) ................................................................................ 106 3.4.3.4. Le centre régional de formation professionnelle .......................................................................... 108 3.4.4. L’ASP prestataire de service pour la région .......................................................................................... 112 3.5. L’évaluation des dispositifs de la région en matière de formation professionnelle............................. 113 3.5.1. Le bilan mitigé du PRDF ....................................................................................................................... 113 3.5.1.1. Gouvernance régionale : un pied dans la réalité........................................................................... 113 3.5.1.2. L’apprentissage en demi-teinte .................................................................................................... 114 3.5.1.3. Des difficultés de programmation apparentes .............................................................................. 116 3.5.1.4. Un suivi difficile et une évaluation inexistante ............................................................................ 118 3.5.1.5. Des dispositifs dont l’efficience reste à évaluer ........................................................................... 119 3.5.2. Les premiers résultats du CPRDF.......................................................................................................... 120 3.5.2.1. Un comité des financeurs en place ............................................................................................... 120 3.5.2.2. Des conventions annuelles en retard ............................................................................................ 120 3.5.2.3. La gestation de l’établissement public de formation professionnelle (EPA) menée à terme ....... 121 6
SYNTHESE GENERALE
Portant sur les années 2007 et suivantes, le contrôle de la chambre régionale des comptes a
essentiellement concerné la fiabilité des comptes, la situation financière et la politique de la
région Guadeloupe en matière de formation professionnelle.
1. Transparence et fiabilité des comptes, procédures comptables et budgétaires
● Un approfondissement nécessaire de l’information financière
L’information financière et budgétaire des assemblées délibérantes répond à une obligation de
transparence de la gestion et de lisibilité des engagements. En pratique, l’examen des comptes
administratifs successifs de la région a montré des imprécisions et des insuffisances dans la tenue
de ces documents annexes obligatoires destinés à répondre au droit à l’information des élus, des
partenaires de la région et des citoyens.
● Une fiabilité des comptes de bilan et une connaissance du patrimoine à améliorer
Les comptes de bilan et la situation patrimoniale de la région Guadeloupe comportent de
nombreuses carences, dont l’origine est ancienne, voire parfois très ancienne. Ces insuffisances
tendent à altérer la connaissance de la situation patrimoniale réelle et des engagements de la
collectivité. Les défaillances, qui portent sur des montants très significatifs, ont été présentées
comme un « héritage » de la période antérieure à 2004, ce qui est souvent vrai. Cependant, huit
années plus tard, de nombreuses et importantes lacunes continuaient à subsister, faussant ainsi le
bilan de la collectivité. Durant le déroulement du contrôle, certaines corrections ont été
entreprises, ce qui a pesé lourdement sur le budget de l’année 2013. D’autres régularisations sont
en cours. Il est néanmoins regrettable que cet apurement du passé, qui se traduit essentiellement
par une augmentation des dépenses, soit fait aussi tardivement, au moment même où les
ressources de la collectivité stagnent et où sa situation financière tend à se dégrader.
D’une manière générale, le patrimoine de la région Guadeloupe n’a pas été suivi de manière
suffisamment précise depuis de très nombreuses années. Dans le cadre des conclusions d’un
audit, réalisé en 2012, il appartiendra désormais à l’assemblée régionale de mettre en place des
orientations stratégiques pour la gestion et la valorisation de ses biens. La région doit également
se doter des moyens et de l’organisation adéquats pour rendre sa gestion patrimoniale plus
performante, par une amélioration des procédures internes mais aussi au moyen d’une
collaboration étroite et formalisée avec le comptable public. La priorité devra être donnée aux
régularisations des opérations pour le compte de tiers, pour les biens qui ont vocation à être
remis aux communes et autres organismes et qui peuvent provoquer, du fait de leur maintien
dans le patrimoine régional, un risque réel en termes de responsabilité pour la collectivité. Il
conviendra aussi de revoir la situation des bénéficiaires de certains logements de fonction. Enfin,
la région doit mieux suivre l’encaissement des loyers des immeubles qu’elle loue à des tiers.
7
● Une gestion pluriannuelle des crédits et des recettes à rendre plus performante
Les autorisations de programmes doivent constituer un véritable outil de pilotage au service
de l’exécution budgétaire pluriannuelle. Cette procédure ne peut trouver toute son efficacité que
dans la mesure où les programmes sont suffisamment suivis et remis à jour afin d’éviter des
retards trop importants entre la date de l’autorisation et le démarrage de l’opération et de
parvenir au meilleur rapprochement entre les autorisations de programmes et les crédits de
paiement.
La région doit aussi mieux organiser le suivi des autorisations globales, par une mise à jour
régulière à l’occasion du vote du budget primitif, afin d’éviter d’engager des autorisations
pluriannuelles insuffisamment maîtrisées. S’agissant des financements, il est aussi constaté un
retard dans la mobilisation des subventions européennes. Ainsi, à la moitié de l’année 2013,
année de clôture du Programme Opérationnel (PO) 2007-2013, certaines des opérations
financées sur le document unique de programmation (DOCUP) 2000-2006 n’ont pas encore été
soldées. Les retards constatés dans la clôture des opérations cofinancées par les fonds européens
pénalisent la gestion budgétaire et financière de la région.
2. Eléments caractéristiques de la situation financière (2007 à 2012)
● Un fort effet de ciseaux entre les recettes et les dépenses de fonctionnement et la
diminution de la capacité d’autofinancement.
Le volume du budget de la région n’a pas connu une évolution significative entre 2007 et
2012, avec un montant annuel aux environs de 580 M€ et un budget de fonctionnement qui
représente chaque année entre 52 et 55 % du budget total.
Sur la période considérée, le budget de la collectivité a été marqué par les effets des réformes
importantes intervenues en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales qui a étendu les compétences des régions dans le domaine de la formation
professionnelle et de l’apprentissage, entériné le transfert des personnels, techniciens, ouvriers et
de service de l’éducation nationale et transféré la gestion des personnels de la direction
départementale de l’équipement (DDE) qui étaient affectés à la voierie régionale.
Entre 2007 et 2012, les charges réelles ont enregistré un taux de croissance annuel moyen de
6,35 % et augmentent en valeur de 36,7 %. Parmi celles-ci, la forte croissance des dépenses de
personnel est effectivement essentiellement liée aux transferts de compétences. Les effectifs de
la région ont progressé de 61 % entre 2007 et 2012, passant de 642 à 1034 emplois. De ce fait, la
progression des dépenses de personnel est particulièrement élevée, avec une augmentation de
72,16 %.
Les ressources de fonctionnement, quant à elles, n’ont progressé que de manière très modérée,
passant de 253 M€ en 2007 à 266 M€ en 2012. Comme pour les autres régions, mais de manière
plus marquée du fait de leur spécificité, les ressources fiscales ont diminué de 20 M€, alors que
les dotations de l’Etat augmentaient de 30 M€.
8
Le résultat de fonctionnement est donc en baisse régulière sur la période du fait d’une
croissance importante des dépenses, qui n’est pas entièrement compensée du fait de la stagnation
des recettes.
La capacité d’autofinancement nette diminue de 48,6 % sur la période. Son niveau en 2012
reste toutefois légèrement supérieur à la moyenne des régions d’outre-mer (ROM), tant en
pourcentage des produits qu’en valeur par habitant, malgré la baisse enregistrée.
Pour assurer le financement de ses investissements, la région a eu recours à l’emprunt en 2009
(75 M€), en 2010 (25 M€) et en 2011 (20 M€). Néanmoins, l’encours de la dette est demeuré
stable au cours des quatre dernières années et la capacité de désendettement est meilleure que
pour la moyenne des ROM.
● Des marges de manœuvre restreintes
La situation financière de la région Guadeloupe se dégrade à un moment où l’Etat met en
œuvre des mesures de rigueur et demande aux collectivités territoriales une contribution à
l’effort de redressement des finances publiques. L’actuelle loi de programmation des finances
publiques prévoit le gel des concours financiers de l’Etat en 2013 et leur diminution en 2014 et
en 2015, l’effort demandé aux collectivités étant rendu équitable par un renforcement de la
péréquation.
Les produits de la fiscalité régionale ne comportent pas de marges de progression
significatives. Depuis la réforme de la fiscalité directe des entreprises, intervenue en 2011, la
région ne dispose plus de leviers, ni sur les taux ni sur l’assiette, comme c’était le cas auparavant
pour la taxe professionnelle et les taxes foncières.
Par ailleurs, les contours de la fiscalité indirecte sont actuellement incertains. De plus, l’octroi
de mer étant un impôt sur la consommation, il est particulièrement sensible à la conjoncture
économique et sa progression reste faible, après un repli notable à l’issue de la crise sociale de
2009. De même, le produit des taxes liées aux carburants connaît une diminution, par l’effet de la
baisse des volumes taxables qui est la conséquence tant de l’évolution technologique que de la
modification du comportement des automobilistes.
Le contexte budgétaire actuel, très contraint, ainsi que les incertitudes qui pèsent sur l’avenir
proche quant à l’évolution de la situation économique et aux nouvelles charges à assumer,
obligent la région à améliorer et à conforter sa situation financière afin d’être en mesure de
maintenir un niveau d’intervention et de services qui réponde aux exigences de ses politiques
publiques. Cet effort doit sans doute conduire à un recentrage de la politique régionale sur ses
domaines de compétence propres et la région devra nécessairement prioriser ses domaines
d’intervention. La faiblesse des actions possibles sur les recettes et la volonté de maitrise de
l’endettement devraient la conduire à concentrer ses efforts sur la réduction des coûts de
fonctionnement afin de conforter sa capacité d’autofinancement.
9
3. La compétence de la région en matière de formation professionnelle
● La définition des objectifs et le pilotage de la formation professionnelle
La région a élaboré un plan régional de développement des formations professionnelles
(PRDF) en 2007. Ce document sert de cadre à l’action de la collectivité en la matière, élargie à
l’ensemble de la formation professionnelle initiale et continue, tous publics confondus, exception
faite des plans de formation financés par les entreprises. Suivant l’évolution des prescriptions
législatives, la région a substitué au PRDF, un contrat de plan régional de développement des
formations professionnelles (CPRDF) en décembre 2011.
La recherche des spécificités territoriales ne s’est pas traduite de manière explicite dans le
PRDF et aurait pu faire l’objet d’une analyse approfondie et d’une traduction effective dans le
document. Aucune mise à jour périodique ou occasionnelle du document n’a été effectuée entre
2007 et 2011. La chambre souligne en ce sens que des évolutions majeures telles que la
disparition de l’association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et son
remplacement par le centre régional de formation professionnelle (CRFP) n’ont pas été intégrées
dans les fiches actions entre 2007 et 2008.
Le PRDF aurait pu également traduire davantage les réalités du monde socio-économique
pour permettre notamment de croiser et d’équilibrer les dimensions territoriales et les branches
professionnelles.
Pour sa conception, la gouvernance régionale a bien sollicité l’ensemble des acteurs (Etat
dans ses différentes composantes, Région, partenaires sociaux, Pôle Emploi) et l’articulation de
leurs actions est présentée de manière analytique dans les fiches actions. En revanche, la
déclinaison des moyens de mise en œuvre du PRDF n’intègre que les outils régionaux, suggérant
le caractère inabouti de la réflexion sur l’articulation des acteurs. Par ailleurs, la chambre a
remarqué que la fourniture des données relatives d’une part au marché du travail, à la formation
initiale et à la formation continue et d’autre part à la démographie, aux caractéristiques
économiques et à l’emploi n’a pas eu le même paramétrage territorial, des disparités dans les
remontées de données statistiques ayant pu induire des biais d’interprétation.
Des lacunes de gouvernance ont été relevées : pas de chiffrage prévisionnel, pas de définition
précise d’indicateurs et l’absence de paramétrage permettant à la région et à ses partenaires de
mesurer les résultats enregistrés année par année, notion d’objectifs quantitatifs absente, pas de
suivi et d’information à destination des élus, absence de bilan qualitatif.
Le CPRDF corrige globalement les lacunes observées pour le PRDF et sa mise en œuvre.
Néanmoins, la collectivité devra préciser rapidement les modalités complètes du suivi du contrat
de plan en étayant la liste des indicateurs fournis en cours d’instruction (par ajout d’indicateurs
financiers notamment) et en décrivant les méthodes d’évaluation. En outre, la question de la
responsabilité du suivi et de l’évaluation devra être formalisée même si l’on pressent que le
conseil de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) sera
fortement impliqué.
10
● La programmation des actions de formation
La chambre note que la programmation du PRDF a été effectuée sur la base d’objectifs visant
à répondre prioritairement à la demande de main d’œuvre sur le territoire. Cette programmation a
été réalisée dans un cadre de consultation plus restreint que celui visant à l’élaboration du PRDF.
Par ailleurs, la région ne s’est pas dotée d’indicateurs de suivi et de réussite permettant, en cours
de programmation, de discerner les avancées significatives et de proposer le cas échéant des
actions correctrices. Le manque d’évaluation des besoins de l’ensemble des publics en matière
de formation, associée à une territorialisation partielle de son action, n’a pour autant pas conduit
à une programmation fondée sur l’offre de formation, en raison de la faiblesse et du manque de
structuration du secteur des organismes de formation.
La chambre rappelle que la possibilité de faire évoluer la programmation tout au long de
l’année, ou année par année, sous réserve qu’un dispositif d’évaluation soit mis en place, donne à
la région une plus grande souplesse d’adaptation dans le choix de ses interventions et procure de
manière concomitante une capacité d’adaptation budgétaire accrue sous réserve que la procédure
de commande publique soit adaptée.
En matière d’achat des prestations de formation, la chambre a constaté, sans pour autant
relever d’irrégularités, que la pratique de l’allotissement sur la base de lieux différents de
réalisation d’une même formation par un même prestataire contribue à soustraire de manière
quasi-intégrale au contrôle de légalité près de 8 M€ de marchés publics. La collectivité a des
difficultés à estimer le volume de stagiaires à financer d’une année à l’autre. Et sa réactivité face
aux demandes de complément de financement, tant des partenaires que des prestataires comme
l’ASP, a été jugé décevante.
Le secteur des organismes de formation auquel s’adresse la région dans ses appels d’offre est
très diffus et peu organisé, ce qui se traduit par des difficultés importantes de suivi et de constat
de la réalité du service fait. La collectivité trouverait intérêt à contribuer à la structuration de
cette filière en lui apportant une assistance technique et en initiant une démarche de promotion et
de développement de la validation officielle des acquis de la formation.
● Une lisibilité altérée de l’effort financier de la région
Sur la période 2007-2011, les recettes de fonctionnement dédiées à la formation
professionnelle et celles provenant du fonds social européen (FSE) au titre de la subvention
globale ont contribué à alimenter le budget de la collectivité. Il existe donc un décalage entre,
d’une part, la réalité de l’effort de la région traduite par les informations de l’exécution
budgétaire, et d’autre part, les ambitions affichées par la collectivité pour cette compétence dans
les débats d’orientation budgétaire. Ainsi dans le cadre de cette compétence majeure l’action de
la région se limite à dépenser de manière incomplète les dotations et contributions qu’elle reçoit
d’autres financeurs. Par ailleurs, la mise en œuvre des modalités de gestion de la subvention
globale altère la lisibilité de l’action de la région en matière de formation professionnelle en
dispersant le recensement des recettes dédiées à cette fonction.
11
● Un contrôle perfectible des outils de formation développés par la région
Une formalisation accrue du suivi des diverses conventions signées avec le CARIF-OREF, la
cité des métiers, l’école de la deuxième chance, le CRFP, mériterait d’être engagée en précisant
notamment dans les conventions, les dates limites de production des bilans et le contenu des
comptes rendus d’exécution, ainsi que des objectifs de résultat de manière à permettre
d’apprécier le service rendu et la plus-value apportée par l’association sur une autre base que le
simple résultat financier.
● Un secteur de l’apprentissage en demi-teinte
Certaines évolutions positives en matière d’apprentissage sont relevées mais les formations
doivent s’adresser aux jeunes les plus en difficulté et les plus fortement touchés par le chômage,
ce qui n’est a priori pas le cas des formations de niveau supérieur au niveau IV. En revanche les
opérations de promotion de l’apprentissage (« Guide de l’apprentissage » et « Tour de la
Guadeloupe de l’alternance ») ont permis de rapprocher les demandes des entreprises aux profils
des candidats, très majoritairement pour des contrats d’apprentissage se rapportant à des
formations de niveau V.
La professionnalisation des acteurs de l’apprentissage et l’amélioration des conditions
matérielles des apprentis ont par ailleurs fait l’objet de mesures d’accompagnement revalorisées
(aide à l’embauche, aide à la formation, prime de mixité, prime de réussite, prime d’embauche)
dont la contribution à la pérennisation des emplois est indéniable.
● Recentrage de la fonction au sein d’un établissement public administratif
La région s’est engagée dans la création d’un établissement public de formation
professionnelle qui est présenté par la collectivité comme « son bras armé » pour la mise en
œuvre opérationnelle de sa compétence en matière de formation, dans le respect de l’offre de
formation privée à qui il offrira des services d’accompagnement et de professionnalisation. La
collectivité a prévu pour ce faire un véritable recentrage de ses activités au sein de cet
établissement, de dissoudre le CRFP, dont les missions sont reprises dans l’organigramme
fonctionnel de l’établissement proposé par les services de la région et dont les biens devraient
également être repris. La collectivité envisage également de dissoudre l’association de gestion de
l’école régionale de la deuxième chance en vue de son intégration à l’établissement public.
12
DEMANDES ET RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
Sur les comptes, l’information financière, les procédures budgétaires, le patrimoine et les droits
de la région
1-
Améliorer la présentation des annexes budgétaires réglementaires.
Notamment : pour la dette garantie, les immobilisations, les concours apportés à des tiers
et pour les actions de formation professionnelle.
2-
Rattacher toutes les charges et tous les produits de l’exercice, sauf à préciser que la
pratique contraire n’a qu’une incidence très faible.
3-
Régulariser tous les comptes de bilan, en collaboration avec le payeur régional.
Notamment : supprimer les participations dans des sociétés dissoutes, régulariser les
comptes d’immobilisations et procéder au transfert des biens qui ne sont pas destinés à
demeurer dans le patrimoine de la région, notamment avec la mairie de Basse-Terre et
avec la communauté d’agglomération du Sud de la Basse-Terre.
Poursuivre la constitution de l’inventaire de la région, en collaboration avec le payeur
régional.
4-
Régulariser les provisions et les dotations.
Notamment : augmenter les provisions pour risques contentieux et litiges et prendre en
compte l’ensemble des amortissements des biens corporels, sauf exception réglementaire.
5-
Modifier la prise en compte de la charge des baux administratifs en distinguant
investissement, fonctionnement et endettement.
6-
Percevoir tous les produits locatifs des immeubles loués à des tiers.
7-
Améliorer les procédures de gestion pluriannuelle des crédits.
Notamment : préciser le règlement budgétaire et financier, améliorer les informations
fournies dans le cadre du DOB, réexaminer les AP/AE atteintes de caducité et améliorer
la lisibilité de la programmation pluriannuelle.
Pour le secteur de la formation professionnelle
8-
Homogénéiser les définitions et les données statistiques entre partenaires afin de garantir
la fiabilité et la qualité des remarques formulées et par conséquent celles des orientations
choisies.
9-
Effectuer un toilettage régulier des autorisations d’engagement votées par les directions et
services de la collectivité impliqués.
10 -
Renforcer la démarche de suivi de l’activité et de l’efficience dans les diverses
conventions :
13
-
définir des indicateurs de résultats s’inscrivant dans une logique de mesure
d’efficience ;
-
formaliser le suivi du CARIF-OREF en précisant dans les conventions les dates
limites de production des bilans et le contenu de ses comptes rendus d’exécution ;
-
intégrer la définition d’objectifs de résultat et non pas d’objectifs d’utilisation de
crédits dans la convention avec la cité des métiers, de manière à permettre d’apprécier
le service rendu et la plus-value apportée par l’association sur une autre base que le
simple résultat financier ;
-
généraliser les prescriptions relatives aux conditions de versement des subventions à
l’ensemble des conventions signées par la région (modalités de séquencement des
versements effectués à l’association et plus globalement rédaction de procédures de
suivi du volet financier des conventions).
11 -
Mettre en concurrence les prestations actuellement réalisées sous convention et avenants
par l’ASP.
12 -
Généraliser le préapprentissage à destination des jeunes sortis du système scolaire sans
qualification dans l’ensemble des centres de formation des apprentis.
13 -
Finaliser les conventions annuelles de déclinaison du CPRDF en début d’exercice :
-
dans un esprit de formalisation des contributions de chaque partenaire, et dans un laps
de temps compatible avec leur réelle mise en œuvre,
-
avec une convention spécifique de déclinaison du CPRDF dédiée à la formation
professionnelle et à l’insertion du public en situation d’handicap.
La chambre invite la collectivité à indiquer, dans sa réponse au présent rapport, les suites qu’elle
entend donner à ces demandes et recommandations.
14
Les thèmes du contrôle
Le contrôle de la chambre a porté sur :
-
les suites des contrôles antérieurs ;
-
la qualité de l’information financière ;
-
la régularité et la fiabilité des comptes ;
-
la gestion pluriannuelle des crédits ;
-
la situation financière ;
-
certaines interventions économiques de la région ;
-
la mise en œuvre de la compétence relative à la formation professionnelle.
Les contrôles antérieurs
-
Au titre du contrôle budgétaire
La chambre n’a pas été saisie au titre du contrôle des actes budgétaires (budgets et comptes
administratifs) depuis l’année 2007.
Les derniers avis rendus par la chambre concernaient le compte administratif (CA) 2005 et le
budget primitif (BP) 2006, au terme d’une procédure de redressement. Dans son avis n° 20060156 du 13 juillet 2006 sur le BP 2006 qui reprend les résultats 2005, la chambre a constaté que
les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre ont été prises et qu’il était possible de
mettre fin à la procédure.
-
Au titre de l’examen de la gestion
Le dernier contrôle de la gestion de la région Guadeloupe a porté sur la période des années 1997
à 2002 et fait l’objet d’un rapport d’observations définitives en date du 19 décembre 2005.
Les observations formulées étaient les suivantes, en fonction des différents thèmes de contrôle
abordés :
Analyse financière
-
l’absence d’amortissement pour la couverture des frais d’entretien du patrimoine
(lycées..) et de provisions pour couvrir les risques liés aux contentieux (lourdes
conséquences financières des contentieux, notamment pour non-exécution des décisions
de justice en matière de licenciement) ;
-
le faible taux de réalisation budgétaire ;
-
une programmation budgétaire et financière à améliorer ;
-
un endettement supérieur à la moyenne.
15
Le présent examen de la gestion montrera que plusieurs observations formulées en 2005 sont
toujours d’actualité.
Organisation interne - Gestion des ressources humaines
-
un taux d’administration important ;
-
une dégradation de l’encadrement ;
-
une proportion importante de contractuels dans le corps des attachés ;
-
un personnel important (10 % de l’effectif) mis à disposition d’autres organismes
(lycées…) ;
-
des difficultés à présenter une organisation des services stable.
Au titre du contrôle actuel, ces points ont été examinés et montrent une amélioration de
l’organisation fonctionnelle des services. Il est toutefois constaté une longue vacance, pendant la
période de contrôle, des fonctions de Directeur général des services, depuis le mois de décembre
2012 jusqu’au mois d’octobre 2013. Une telle vacance est nécessairement préjudiciable au bon
fonctionnement des services de l’administration régionale.
Au titre des interventions économiques, il avait été abordé :
-
des aides individuelles à la frontière de l’économique et du social pour les nombreux
micro-projets ;
-
des aides parfois en contradiction avec les politiques régionales ;
-
l’insuffisance du diagnostic et du contrôle ;
-
des aides à la trésorerie (avances remboursables) sans preuve de leur efficacité ;
-
l’importance des charges induites par le règlement des contentieux.
Au cours de la période allant de 2006 à 2012, les charges de contentieux demeurent élevées et
l’exemple de certains dossiers montre que les provisions pour risques de contentieux ne sont pas
constituées à un niveau suffisant.
Les aides économiques directes ont largement été réduites au cours de la période récente.
Toutefois, certaines interventions anciennes ne sont pas encore réglées.
16
1.
LA SITUATION BUDGETAIRE, COMPTABLE ET FINANCIERE DE LA
REGION
1.1.
Observations liminaires sur le contexte budgétaire des régions
Les budgets des régions d’Outre-mer (ROM) présentent des particularités par rapport à ceux des
régions métropolitaines. Leur compétence élargie dans différents domaines tels que l’urbanisme
et la coopération régionale ainsi que leur participation au fonds régional pour le développement
et l’emploi (FRDE), expliquent l’importance relative de leur budget comme le montre le tableau
suivant :
En €/ hab
Dépenses réelles totales
Recettes réelles totales
métropole
400
403
outre-mer
836
791
guadeloupe
825
Source : DGCL – CA 2012
814
Outre les recettes de droit commun, les ROM bénéficient des recettes fiscales spécifiques que
sont l’octroi de mer, la taxe sur les carburants, qui se substitue à la taxe sur les produits pétroliers
du régime de droit commun et la taxe d’embarquement due par les entreprises de transport
aérien et maritime.
Ces différentes spécificités justifient une comparaison des principaux agrégats de la situation
financière de la région Guadeloupe avec la moyenne des ROM (données chiffrées de la
Direction Générale des Finances Publiques), pour les ratios qui apparaissent comme les plus
significatifs.
L’analyse financière a porté sur la période des années 2007 à 2012. La région applique
l’instruction budgétaire et comptable « M 71 » depuis le premier janvier 2006. Elle vote un
budget unique par fonction avec une présentation croisée par nature et utilise, pour la
programmation pluriannuelle, la procédure des autorisations de programme (AP) et des crédits
de paiement (CP) en investissement et celle des autorisations d’engagement (AE) et crédits de
paiement (CP) en fonctionnement.
Sur la période considérée, la situation financière de la collectivité a été marquée par les effets
des réformes importantes intervenues en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités locales, qui a étendu les compétences des régions dans le
domaine de la formation professionnelle et de l’apprentissage (aides aux filières de formation
sanitaire et sociale), entériné le transfert des personnels techniques territoriaux des
établissements d’enseignement de l’éducation nationale et transféré la gestion des personnels de
l’ancienne direction départementale de l’équipement qui étaient affectés à la voierie régionale.
Les transferts de compétences se sont échelonnés sur plusieurs années. A partir de janvier 2005,
la région a pris en charge la formation et les bourses sociales, la formation et les bourses
sanitaires, le service régional de l’inventaire du patrimoine culturel (uniquement pour les crédits
d’intervention, sans prise en charge du personnel), les missions d’accueil, de restauration,
d’hébergement et d’entretien des lycées. En 2006 et 2007, la région a été chargée de la
compétence de la validation des acquis professionnels et de celle des routes nationales.
17
L’autre réforme importante intervenue au cours de la période sous contrôle est celle de la
fiscalité locale, à la suite de la suppression de la taxe professionnelle (TP). Cette réforme,
devenue effective en 2011, apporte des modifications importantes dans la structure des
ressources de la région, avec des conséquences qui porteront leur plein effet à court terme. En
effet, la région a perdu le produit des taxes foncières, et donc tout pouvoir de fixation de taux de
fiscalité directe sur les ménages. Les nouvelles recettes de fiscalité directe des entreprises,
contribution économique territoriale (CET) et contribution sur la valeur ajoutée des entreprises
(CVAE) sont désormais fortement dépendantes de la conjoncture et de l’activité économique et
seront donc beaucoup plus incertaines.
A partir de l’année 2009, la gestion directe par la région de crédits du Fonds Européen de
Développement Régional (FEDER) et Fonds Social Européen (FSE) versés sous forme de
« subvention globale » a également contribué à l’augmentation des masses financières du budget
régional.
1.2.
Une information financière à améliorer
L’information financière et budgétaire des assemblées délibérantes répond à une obligation de
transparence de la gestion et de lisibilité des engagements qui a été progressivement introduite
dans la gestion locale, depuis les années 1990.
L’article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales, applicable aux régions sur la
base de l’article L. 4313-2, ainsi que le cadre de la réglementation comptable « M71 », imposent
la tenue d’annexes aux documents budgétaires, destinées à l’information financière des élus et
des tiers.
En pratique, l’examen des comptes administratifs successifs de la région a montré des
imprécisions et des insuffisances dans la tenue de ces documents d’information.
La chambre prend acte de la volonté de la région de présenter les annexes manquantes au
compte administratif 2013 et au budget 2014.
1.2.1.
Le cas des participations et créances rattachées à des participations
L’information apportée sur les participations régionales au capital de divers organismes est
incomplète dans la mesure où les tableaux portés en annexe aux comptes administratifs font
abstraction de la majorité des engagements qui sont comptabilisés au bilan de la collectivité.
Quatre organismes seulement sont mentionnés dans ces annexes (SEMAG, SEMSAMAR,
SAGIPAR et SIKOA) sans même que soient portés les montants des engagements financiers pris
par la région.
En cours de contrôle, des recherches ont été effectuées par les services régionaux en
collaboration avec le comptable public. Elles ont permis de recenser les participations régionales
dans une dizaine d’organismes au total, en justification des sommes enregistrées au bilan de la
collectivité aux comptes 261, 266 et 271 :
18
Compte 261 : «titres de participation » solde au 31/12/2011
Montant de la
participation (€)
Organisme
SEM SGES
51 527,77
SGES
228 673,52
SEM Grosse Montagne
335 387,84
Nouvelle Société de transport Aérien
2 698 347,61
SEMSAMAR
543 651,40
SAGIPAR
Caisse régionale du crédit maritime
mutuel
SEM de production audio- visuelle
199 810,00
Total
304 898,04
90,46
4 362 386,64
Le total des participations recensées, soit 4 362 386,64 €, présente une divergence de moins
34 301,03 € par rapport au solde du compte 261 au 31 décembre 2011.
Compte 266 « autres participations » solde au 31/12/2011
Organismes
Montant de la
participation (€)
SCP pointoise HLM
1 000 000,00
SEM patrimoniale
3 900 000,00
SEMAG
3 009 942,00
Total
7 909 942,00
Compte 271 : « droits de propriété » solde au 31/12/2011
Organismes
Montant de la
participation (€)
SEMAG
304 898,04
SAGIPAR
800 190,00
Total
1 105 088,04
L’assemblée délibérante n’est pas non plus tenue informée de l’activité des Sociétés d’Economie
Mixte Locales (SEML) dont elle est actionnaire, comme le prévoit l’article L. 1524-5 du code
général des collectivités territoriales (CGCT).
A ce titre, la chambre rappelle que les représentants de la région au conseil d’administration de
ces sociétés doivent présenter un rapport annuel sur leur activité, sur lequel la collectivité doit se
prononcer.
19
Dans sa réponse, la région reconnait « la nécessité impérieuse de la bonne tenue des comptes
de l’actif immobilisé (aux comptes 261, 266 et 271) » en précisant que « cette bonne tenue
relève davantage de la seule responsabilité du comptable public en exercice que de celle de
l’ordonnateur ». Cette réponse n’est cependant pas suffisante car, dans cette collaboration,
il est nécessaire que les services de l’ordonnateur communiquent d’abord au comptable
public toutes les informations utiles au suivi et à l’actualisation des comptes de bilan.
La chambre prend acte, par ailleurs, de la volonté de la région de pratiquer les
régularisations nécessaires en ce qui concerne les participations financières et également,
de faire application des dispositions prévues à l’article L. 1524-5 du CGCT, afin d’informer
l’assemblée délibérante de l’activité des SEML dont elle est actionnaire.
1.2.2.
Les états de la dette et de la dette garantie
L’état de la dette, joint en annexe au compte administratif, doit correspondre exactement au
solde de la dette qui est enregistré au compte de gestion du comptable. Or, pour les exercices
2010 et 2011, une même divergence de 29 600 € est constatée entre le stock de dette au
31 décembre, porté en annexe au compte administratif, et le montant arrêté au compte de gestion
du payeur régional. Même si cette divergence reste minime au regard du montant total de la
dette, comme le fait remarquer la région, il n’en demeure pas moins que le respect du
principe de la fiabilité des comptes demande une totale correspondance entre les deux
comptabilités.
Par ailleurs, l’état des garanties d’emprunt ne précise pas toujours l’objet des emprunts pour
lesquels la garantie régionale est accordée. En outre, pour une dizaine d’emprunts pour lesquels
la région a apporté sa garantie au cours des années 1995 à 2005, l’annexe ne comporte pas la
désignation des organismes bénéficiaires.
1.2.3.
Les prêts et avances consenties
Les avances remboursables accordées par la région représentent un engagement financier
important, qui a pesé lourdement sur les finances régionales (voir le chapitre concerné), et qui
doit faire l’objet de la plus grande transparence. La région doit tenir une annexe pour le suivi de
ces engagements, précisant le montant en capital des avances accordées et la situation des
remboursements effectués. La chambre prend acte que désormais les annexes seront jointes
aux comptes.
1.2.4.
L’état des immobilisations.
L’examen des comptes des exercices 2007 et suivants montre que la région n’a pas joint en
annexe à ses comptes un état exhaustif de ses immobilisations.. Elle se limite à la tenue d’un état
récapitulatif des seules immobilisations acquises au cours de l’exercice considéré.
La région fait observer qu’elle n’est pas tenue d’annexer la totalité de l’état des immobilisations
au compte administratif. L’obligation prévue par la M71 ne concerne que les variations annuelles
du patrimoine présentées sur deux états :
20
l’état des entrées d’immobilisations et celui listant les sorties. Consciente de la nécessité de
poursuivre le recensement et le suivi des immobilisations, la région entend recourir aux
expertises de cabinets spécialisés pour répondre aux observations formulées.
La chambre prend acte de cette démarche proposée à la mise en place d’une gestion patrimoniale
plus performante.
1.2.5.
Les concours apportés à des tiers
Selon les dispositions de l’article L. 4313-2 du CGCT, la liste des concours attribués par la
région doit aussi être portée en annexe au compte administratif. Elle concerne d’abord les
concours attribués sous forme de subventions, mais elle doit également recenser les concours
apportés en nature à des tiers.
L’examen de l’état joint au compte administratif montre que les avantages en nature consentis à
plusieurs organismes sous la forme de mise à disposition de locaux appartenant au conseil
régional1 ne sont pas mentionnés. Les organismes bénéficiaires sont : l'association
guadeloupéenne d’éthique et de vigilance (immeuble Audebert) ; le centre régional de
documentation pédagogique (ZAC de Petit Acajou / zone de Petit Pérou) ; l’association
Gwad’air (espace régional agricole).
La région, dans sa réponse, indique qu’en l’absence de comptabilité analytique, les
concours attribués en nature ne peuvent être valorisés. La chambre précise que ces
concours doivent néanmoins être mentionnés, même s’ils ne sont pas valorisés.
1.2.6.
Les informations sur les dépenses de formation professionnelle des
jeunes
En application de l’article L. 4313-2 du CGCT, les documents budgétaires doivent être assortis
d’une annexe présentant, selon des modalités définies par décret, l’évolution des dépenses
consacrées à la formation professionnelle des jeunes, en distinguant notamment les données
financières relatives à l’apprentissage, à l’enseignement professionnel sous statut scolaire et aux
formations continues en alternance. En application de l’article L. 6241-9 du code du travail, cette
annexe doit aussi préciser l’utilisation des sommes versées au fonds régional de l’apprentissage
et de la formation professionnelle continue. Cette information n’a jamais été apportée en annexe
aux comptes administratifs de la région.
La chambre prend acte de la volonté de la région de se conformer aux dispositions
concernant la présentation de ces annexes.
Les informations complémentaires aux documents budgétaires doivent être exhaustives et
fiables.
La région doit remédier aux manquements et aux défaillances relevés dans la présentation des
annexes financières pour répondre à l’obligation de transparence des informations budgétaires,
tant à l’égard des élus que des tiers partenaires de la collectivité, ainsi que pour répondre au droit
à l’information des citoyens.
1
Renseignements obtenus à partir de l’état de l’actif
21
La chambre prend acte des régularisations intervenues en cours d’instruction et de l’attention
particulière que la région entend désormais porter à la tenue des annexes aux comptes.
1.3.
La fiabilité des comptes
L’examen de la fiabilité des comptes de la région Guadeloupe a montré un grand nombre de
lacunes, dont l’origine est parfois ancienne, voire très ancienne. Elles tendent à altérer la
connaissance des engagements réels de la collectivité. En cours de contrôle, ces défaillances ont
été présentées comme un « héritage » de la période antérieure à 2004, (ce qui est partiellement
vrai). Toutefois, huit années plus tard, de nombreuses et importantes lacunes continuaient à
subsister. Durant le déroulement de l’instruction, certaines corrections ont été entreprises, pesant
lourdement sur le budget de l’année 2013. Il est néanmoins regrettable que ces régularisations,
qui se traduisent essentiellement par une augmentation des dépenses, soient faites aussi
tardivement, au moment même où les ressources de la collectivité stagnent et où sa situation
financière tend à se dégrader.
Un meilleur suivi administratif des obligations juridiques et comptables, en permettant un
apurement progressif, aurait permis de mieux préserver les marges de manœuvre actuelles.
Les anomalies suivantes, observées sur la situation de la fin de l’année 2011, ont été signalées
aux services de la région à la fin de l’année 2012. En cours d’instruction, certaines ont fait l’objet
de régularisations. Il en est tenu compte à ce niveau. Toutefois, un an plus tard, certains des
errements constatés font encore l’objet de recherches de la part des services, en collaboration
avec la paierie régionale.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la région évoque les difficultés rencontrées
lors de la mise en application de la nouvelle instruction budgétaire. Elle précise qu’elle n’a
jamais eu l’intention de minorer les charges ni de soustraire des informations aux élus. La
région rapporte les errements constatés aux « aléas propres à toute expérimentation » et
fait part de sa volonté de poursuivre les régularisations, déjà engagées pour partie sur le
budget 2013.
1.3.1.
La région ne pratique pas le rattachement des charges et des produits à
l’exercice
En application du principe de l’indépendance des exercices, les charges et les produits doivent
être rattachés à l’exercice auquel ils se rapportent. L’instruction comptable « M71 » précise à cet
effet que doivent être intégrées dans le résultat annuel toutes les charges correspondant à un
service fait et tous les produits correspondant à des droits acquis au cours de l’exercice.
L’examen des comptes montre que la région ne pratique pas le rattachement des charges et
produits à l’exercice, à l’exception des intérêts courus non échus. Cette manière de faire peut
avoir pour conséquence un risque d’altération du résultat comptable de l’exercice.
22
La région, dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, justifie le non
rattachement en évoquant son caractère non obligatoire lorsque son incidence sur le
résultat n’est pas significative, sans pour autant le démontrer par la présentation d’une
estimation chiffrée. Elle précise que son application se traduirait par une amélioration du
résultat avec des produits à rattacher supérieurs aux charges à rattacher.
La chambre rappelle que le rattachement reste la règle comptable à appliquer, en respect
du principe d’indépendance des exercices, sauf à apporter chaque année la preuve de sa
faible incidence sur le résultat.
1.3.2.
Des risques de dépréciation d’actifs insuffisamment provisionnés
Le décret n° 2009-1786 du 31 décembre 2009 relatif à la simplification et l’amélioration des
règles budgétaires et comptables applicables aux régions prévoit, dans son article D. 4321-2 que
« la constitution de provisions pour risques et charges est obligatoire dès lors qu’il y a
apparition du risque et la constatation de dépréciations est obligatoire en cas de perte de valeur
d’une immobilisation ».
En pratique, le total des sommes provisionnées au bilan de la région s’élève au 31 décembre
2012 à 10 753 935,86 €. Ces provisions sont comptabilisées de la manière suivante :
Compte
Provisions constituées au 31/12/2012
(compte de gestion)
Objet
Montant (€)
1511
Provisions pour litiges
1517
Provisions pour garanties d’emprunt
Provisions pour dépréciation de
comptes de tiers
496
2 670 410,87
8 000 000,00
10 753935,86
Total
1.3.2.1.
83 524,99
Les provisions pour litiges et contentieux n’apparaissent pas suffisantes
La région est partie prenante à de nombreux contentieux, une quarantaine au moment du
contrôle, qui ont trait pour la plupart à des litiges survenus lors de l’exécution de marchés publics
et d’autres contrats de droit public et dont les enjeux financiers sont parfois importants.
On peut relever parmi les contentieux en cours :
le contentieux qui oppose la région à la société GADDARKHAN relatif au marché de
construction de la marina de Vieux-Habitants, avec un enjeu financier de plus de 6,5M€ ;
le contentieux qui oppose la région à la banque « BNP PARIBAS » pour un prêt garanti
au profit de la société Guadeloupe Caribéan Sailing (montant garanti : 175 000 €) ;
le contentieux qui oppose la région à la société VALCO, relatif au marché de conceptionréalisation d’une unité de tri-compostage des déchets sur le site de Baillif. La région a été
condamnée à verser une provision de 2 016 987,10 € à la société VALCO ;
23
le contentieux qui oppose la région à la société POLYBAT, pour lequel la chambre
régionale des comptes, saisie au titre de l’article L. 1612-15 du CGCT, vient de se prononcer sur
des dépenses obligatoires, ce qui a conduit à un décaissement de 85 070 € ;
le contentieux relatif à la construction du lycée de Saint-Martin (400 000 € demandés par
l’avocat de la partie adverse).
Or, les provisions pour « litiges et contentieux » qui sont enregistrées au compte 1511 se limitent
à 83 524,99 €, montant reporté depuis 2006 sans jamais avoir fait l’objet de réévaluation.
La région a apporté, en réponse, des précisions sur la situation actuelle de chacun des
contentieux évoqués par la chambre.
En ce qui concerne le contentieux « GADDARKHAN », la région précise que le marché a
été initialement contracté par le syndicat mixte de la région Basse-Terre (SMRBT) et
« qu’elle ne peut être tenue d'indemniser un préjudice subi à l'occasion d'un marché dont elle
n'avait pas la maîtrise d'ouvrage . En effet, il s’avère qu’aucune délibération relative au
transfert de la maîtrise d'ouvrage n'a été prise ni par le SMRBT, ni accepté par la région ». Le
tribunal administratif de Basse-Terre a rejeté les prétention de la Société GADDAKHAN,
qui a fait appel de la décision. Il est à remarquer que ce contentieux interfère dans le
dossier complexe de la liquidation du SMRBT, qui n’est toujours pas achevée.
Pour le contentieux qui oppose la région à la BNP PARIBAS, la réalisation d’une garantie
hypothécaire de 122 590, 24 € devrait ramener la somme due par la région au montant de
52 409,76 €.
Concernant le contentieux qui opposait la région à la société VALCO, relatif au marché de
conception–réalisation d’une unité de tri-compostage, au terme des procédures engagées, la
région indique dans sa réponse qu’elle a été condamnée à verser une indemnité
transactionnelle de 500 000 € à la même société en règlement global de plusieurs
contentieux dont celui évoqué.
Les autres contentieux relatifs aux travaux de construction de l’immeuble COMAPEGA
(POLYBAT), d’une part et à la construction du lycée de Saint-Martin, d’autre part, ont
été définitivement réglés par le paiement par la région des indemnités de 85 070 € et
400 000 € auxquelles elle avait été condamnée.
Sans autre considération du fond des différents contentieux toujours en instance de
règlement, il apparait bien, compte tenu des seuls dossiers retenus et au vu des sommes
effectivement versées par la région, que les risques encourus ont été largement sous
évalués. En effet, la chambre rappelle que les provisions constituées pour litiges (compte
1511) sont restées comptabilisées pour un montant de 83 524,98 €, qui n’a pas varié entre
2007 à 2012.
24
La chambre recommande à la région un meilleur suivi et un provisionnement des
contentieux générateurs de risques financiers auxquels elle est partie prenante, pour éviter
d’être ultérieurement contrainte à inscrire à son budget des charges exceptionnelles de
nature à fortement obérer le résultat budgétaire.
1.3.2.2.
Les dépréciations d’actifs ne sont pas suffisamment prises en compte
 Pour les dépréciations de compte de tiers
Des provisions pour dépréciation de comptes de tiers débiteurs, d’un montant de 8 000 000 € ont
été constituées en 2008 au compte 496 pour couvrir les risques d’admission en non-valeur de
diverses créances dont principalement des avances remboursables consenties de longue date à
des créanciers défaillants (cf. § 2.2.4).
En 2011, le comptable a demandé à l’ordonnateur l’admission en non-valeur de nombreux titres
irrécouvrables, pour un montant total de 3 M€. La commission permanente ne s’est cependant
prononcée favorablement que pour admettre en non-valeur un total de créances de
1 999 887,66 €, en finançant cette charge par une reprise sur provision du même montant.
Il demeure toutefois un reliquat de 1 M€ de créances à admettre en non-valeur. La région a
indiqué dans ses réponses qu’une provision d’un montant correspondant a été constituée
au budget 2013.
Au-delà de ce premier exemple et d’une manière générale, les provisions constituées ne sont pas
suffisantes pour faire face aux différentes régularisations entreprises en cours de contrôle, ou qui
demeurent à effectuer, avec, comme conséquence, la diminution de l’actif et la création de
charges de fonctionnement (dotations aux provisions).
 Pour les dépréciations de participations financières
Le bilan de la région Guadeloupe enregistre encore à son actif, au 31 décembre 2012, des
participations à plusieurs organismes liquidés depuis de très nombreuses années, après avoir
bénéficié par ailleurs de diverses autres aides directes de la part la Région.
Il s’agit des organismes suivants :
•
La Société Nouvelle de Transport Aérien de Guadeloupe (SNTAG) ;
•
La Société Guadeloupéenne d’Exploitation des Sucreries (SGES) ;
•
La SEM « grosse montagne » (liquidée en octobre 1996).
Or, pour ces différents organismes, les participations enregistrées au bilan figurent encore pour
les montants suivants :
Organismes
SNTAG
SEMGrossemontagne
SGES
Total
Montantdelaparticipation
2 698 347,61€
335 387,84€
228 673,52€
3 262 408,97€
Ces actifs, irrémédiablement dépréciés sans que des provisions aient été constituées, doivent être
sortis du bilan, ce qui aura pour conséquence de réduire l’actif de 3 262 408,97 €.
25
 Pour les dépréciations de créances
Le cas des prêts aux collectivités et groupements
Le compte 2741 « prêts aux collectivités et groupements » présente un solde de 1 549 987,45 €
au 31 décembre 2012, qui enregistre des avances exceptionnelles accordées en 2002 à plusieurs
collectivités pour leur permettre de financer des d’investissements, à la clôture du programme
européen « DOCUP 1994-1999 ». Les collectivités qui restent débitrices de la région sont la
communauté de communes de Marie-Galante, le syndicat intercommunal eau et assainissement
du sud de la côte sous le vent (SIEASCS) et la commune de Basse-Terre.
L’ancienneté des créances non recouvrées doit conduire la région à constater leur perte
définitive, ce qui aura pour conséquence de réduire l’actif, et constituer une provision au
compte 2974 pour « dépréciation des prêts aux collectivités et groupements ».
La région, dans sa réponse, considère que ces créances ne sont pas irrécouvrables.
Toutefois, au vu de l’ancienneté de ces dettes, des provisions, même partielles, auraient dû
être constituées.
Le cas des avances en garantie d’emprunt
Le compte 2761 enregistre les sommes versées par la région en application de la mise en jeu de
garanties d’emprunt accordées au profit de divers organismes. Ces avances sont enregistrées en
comptabilité comme des créances à l’encontre des bénéficiaires des garanties accordées. A ce
titre, un solde de 24 035 506,55 € est reporté depuis la situation d’entrée de l’année 2006 (en
balance d’entrée du compte 252 de la nomenclature « M51 ») auquel doit être ajouté un montant
de 1 197 435,75 € qui est resté comptabilisé anormalement en compte de tiers (465) et qui doit
être transféré au compte budgétaire conformément à la réglementation. Au total le montant des
avances consentis s’élève à 25 232 942,30 €.
Il n’a pas été possible d’obtenir des services de la région le détail précis des opérations
enregistrées au solde du compte 2741, dont la plupart sont au demeurant très anciennes. L’état de
l’actif produit n’étant pas renseigné sur ce point, des recherches ont dû être effectuées par le
comptable. Elles ont permis d’identifier, partiellement, les organismes et les montants pour
lesquels la région a été appelée en garantie.
Environ 80 % du total de ces avances a été payé par la région dans les années 1988 à 2000, au
profit des organismes suivants :
-
StéUTOPIAProductions
Officedutourisme
StéAquitaineloisirs
FOLG
SCIElan/NATEXIS
Stécaribéennedenavigation
SICABANAGUA
KARUBANA
SOSUMAG
AGETL
SMRBT
Pour le reste, qui correspond à des avances payées dans la période des années 2000 à 2006, les
bénéficiaires n’ont pas été précisés par la région.
26
La région a reconnu le caractère irrécouvrable des créances enregistrées au compte 2741, qui
n’avaient pas fait l’objet de provisions.
1.3.3.
L’estimation des provisions manquantes à la fin de l’année 2012 et les
régularisations effectuées en cours de contrôle
Au total, les dépréciations de comptes d’actif sont avérées en ce qui concerne les participations
aux organismes dissous, les créances sur plusieurs communes reportées depuis 2002, les avances
en garantie d’emprunt et les avances remboursables qui ont fait l’objet d’une demande de mise à
non-valeur par le comptable (pour la part non admise) :
Avances en garantie d’emprunt : ………………………… ………..25 232 942,30 €
Prêts aux communes : ………………………………………………..1 549 987,45 €
Participations aux organismes dissous : ……………………………..3 262 408,97 €
Avances remboursables (pour la partie non admise en non-valeur) : 1 000 000,00 €
Le montant total des dépréciations s’élève donc à 31 045 338,72 €, montant non exhaustif, en
l’absence d’une évaluation précise des autres risques encourus, tels ceux qui peuvent être
générés par les nombreux contentieux en cours, et qui n’ont pas pu être évalués en cours de
contrôle.
La région a indiqué à la chambre avoir ouvert au budget primitif de l’année 2013, des
crédits pour régulariser les avances en garantie d’emprunt devenues irrécouvrables, pour
le montant total restant dû soit 25 232 942,30 €, qui constitue une perte définitive pour la
collectivité. La région précise que, sur ce montant total, une somme de 15 323 756,17 € a
déjà été comptabilisée et que « le solde de 9 909 186,13 € restant sera régularisé
ultérieurement en fonction des possibilités budgétaires ».
La chambre a constaté que la région conserve à son bilan des créances et participations sur des
organismes dissous de longue date, qui s’avèrent de fait irrécouvrables. Le maintien de ces
actifs dépréciés porte atteinte à la fiabilité des comptes depuis de nombreuses années.
La chambre recommande donc à la région :
-
d’opérer dans l’immédiat un recensement exhaustif des actifs dépréciés toujours
enregistrés à son bilan et d’effectuer l’ensemble des régularisations comptables de
nature à rétablir la sincérité des comptes ;
-
pour l’avenir, de mettre en place un suivi régulier de l’évolution de ses actifs de manière
à provisionner normalement les risques et les dépréciations constatés.
1.3.4.
Des engagements pluriannuels mal comptabilisés
Un bail emphytéotique administratif a été signé en 2009, en application des dispositions de
l’article L. 1311-2 du CGCT, avec la SAS de l’université des métiers de l’artisanat (UMAG),
pour la conception, le financement et la construction d’un centre de formation pour apprentis sur
le territoire de la commune de Saint-Claude. Le bail porte sur une durée de 25 années et un
montant de rémunération annuel de 1 210 855 €.
27
Cette dernière information parait d’ailleurs être erronée si on la compare au montant figurant au
contrat, qui prévoit un loyer annuel TTC de 1 795 040 €.
Jusqu’en 2010, les sommes dues par les collectivités dans le cadre des partenariats public privé
et des baux emphytéotiques administratifs et restant à verser après la mise en service du bien
figuraient en « hors bilan ».
Le mode de comptabilisation de ces contrats a changé à partir du 1er janvier 2011 : la part des
loyers, correspondant à un investissement, doit désormais être enregistrée dans les comptes de la
collectivité contractante à un compte de dette spécifique (C/1675), qui est soldé au fur et à
mesure du versement des loyers.
Or, le montant total du loyer annuel versé par la région à la SAS UMAG, qui comprend une part
« investissement », une part « financement » et une part « fonctionnement », est actuellement
simplement comptabilisé au compte de charges 613.
Selon la réglementation, le solde total restant à payer sur la part « investissement » doit être
enregistré au compte de dette 1675 et les loyers annuels correspondants (1 552 547 €) portés en
dépense, chaque année, à ce même compte. Par ailleurs, les sommes relatives au financement et
au fonctionnement doivent être comptabilisées respectivement aux comptes 6618 et 611.
De plus, cette opération, qui rentre désormais dans le calcul de l’endettement général de la
collectivité, doit figurer à l’état de la dette et être pris en compte dans le calcul du ratio
d’endettement.
Dans sa réponse, la région indique que le loyer annuel a été revu en 2012 pour
correspondre à 1 223 726 € TTC et que « les annexes financières qui établissent ce nouveau
loyer sont en cours d’exploitation ».
La région doit procéder aux régularisations comptables et présenter une situation
exhaustive de son endettement.
1.3.5.
La tenue des comptes d’immobilisations
1.3.5.1.
La région Guadeloupe ne dispose pas d’une connaissance suffisante de son
patrimoine
La circulaire du 30 juillet 2004 relative aux dispositions d’accompagnement de la mise en place
de l’instruction budgétaire et comptable « M71 » intégrait, parmi les priorités, l’amélioration de
l’information apportée par les régions sur leur actif.
Dans le cas de la région Guadeloupe, l’importance du retard accumulé dans la tenue de la
comptabilité patrimoniale n’a pas permis cette actualisation au moment du passage à la nouvelle
comptabilité.
Réglementairement, la tenue de l’inventaire des immobilisations relève de la responsabilité de
l’ordonnateur, chargé du recensement des biens et de leur identification. Ce recensement
physique doit s’opérer en concertation avec le comptable, qui doit être informé de leur situation
et de leur évolution, afin de suivre leur enregistrement à l’actif du bilan.
28
Actuellement, la région n’est pas encore parvenue à un recensement exhaustif de ses
immobilisations corporelles, incorporelles et financières de manière à faire correspondre
l’inventaire tenu par l’ordonnateur avec l’état de l’actif et le fichier des immobilisations.
Dans ces conditions, du fait des lacunes de l’information apportée par l’ordonnateur, l’état de
l’actif produit par le comptable à l’appui du compte de gestion 2010 présente des informations
patrimoniales très incomplètes. Au moment du contrôle le payeur régional a estimé qu’environ
7 000 à 8 000 écritures étaient portées à l’actif sous un numéro d’inventaire provisoire. Cette
absence d’identification concerne plus particulièrement les opérations enregistrées aux comptes
2031 « études », 2313 « constructions », 2314 « constructions sur sol d’autrui »,
2317 « immobilisations reçues à titre de mise à disposition », de même que certaines
immobilisations financières.
Les défaillances de la collaboration entre l’ordonnateur et le comptable se traduisent notamment
par le retard dans la régularisation d’opérations anciennes, comme cela a été évoqué
précédemment, et par les insuffisances des données de l’état de l’actif en justification des soldes
des comptes.
Les premiers efforts de recensement de la région ont porté en priorité sur la mise à jour de
l’inventaire des mobiliers et matériels, inventaire qui semble aujourd’hui être parvenu à son
terme. S’agissant des biens immobiliers, ce n’est que récemment, en juin 2011, qu’une étude a
été commandée pour le recensement et l’évaluation de l’ensemble des biens. Cette mission a été
confiée à la SEM Patrimoniale2, société crée en juillet 2010 à l’initiative de la région
Guadeloupe, qui en est l’actionnaire majoritaire (76%), avec pour objet principal « le portage
immobilier de moyens de production ou de distribution dans l’économie guadeloupéenne et des
Antilles ».
Cette étude comportait deux phases : une première phase de mise à jour des informations
détenues par la collectivité sur la situation de ses biens immobiliers, avec une analyse des
situations en termes de droit de propriété des sols, de situation cadastrale et fiscale des biens, et
une deuxième phase relative aux décisions de gestion et de valorisation de ces immobilisations.
Les bâtiments scolaires étaient exclus du recensement. Cette exception est surprenante car, à
l’origine, les anciens bâtiments scolaires n’ont pas fait l’objet de procès-verbaux chiffrés
d’évaluation au moment du transfert entre l’Etat et la région. Leur valeur historique n’a pu être
reconstituée et ils sont valorisés à l’état de l’actif pour le seul montant des travaux réalisés
postérieurement au transfert.
Les premières conclusions de l’étude sur le patrimoine conduisent aux constatations suivantes :
2
Article 2 : « la société a pour objet :
La construction, l’acquisition, l’exploitation et la location de tout bâtiment à usage administratif, commercial et
industriel ;
Les acquisitions foncières et le portage foncier, la construction et l’exploitation de bâtiments à usage d’habitation
inscrits dans un projet global ;
L’exercice de missions d’études, de mandat ou de développement économique ;
Toute opération liée au développement économique de la Guadeloupe ;
Toute action de coopération entrant dans les champs de compétence régionale ;
L’activité de la société pourra s’exercer sur l’ensemble du territoire national ou à l’étranger ;
Toute participation dans les sociétés de même nature ou privée intervenant dans le développement économique de la
Caraïbe ».
29
Hors établissements scolaires, le patrimoine immobilier de la région se compose d’un grand
nombre d’équipements et d’immeubles, parmi lesquels on peut citer :
-
des structures dédiées au tourisme et aux sports (Grivelière, Fort-royal, hippodrome,
vélodrome, base nautique de Sainte-Anne) ;
des établissements administratifs recevant du public : hôtel de région, paierie régionale,
bâtiments de l’ex-France Télécom 1 et 2, espace régional du Raizet, immeuble Audebert,
immeuble CCEE-CESR, hangar Bisdary, Villa Royan, CRDP, CFA, Carif-Orep, espace
régional agricole.
La région est également propriétaire d’une dizaine de villas, dont plusieurs sont utilisées comme
logements de fonction.
Au total, quarante et un biens, immeubles bâtis et non bâtis, ont été recensés et analysés par la
SEM patrimoniale dans le cadre de sa mission. Pour chacun des biens recensés, le rapport
d’étude présente des propositions de valorisation telles que la cession ou la rétrocession à
d’autres collectivités, la location, la démolition de certains bâtiments ainsi que diverses
possibilités d’exploitation du foncier bâti ou non bâti.
Il ressort aussi de cette étude qu’une dizaine de biens peuvent faire l’objet d’une cession
immédiate.
Dans sa réponse, la région se dit « consciente du retard pris en ce domaine, sur le plan
organisationnel et comptable ». Elle confirme que les opérations à régulariser sont très
anciennes et qu’elles nécessitent « un travail important d’identification, de rassemblement
d’informations, de croisement de données et de vérifications matérielles et juridiques », qui a
déjà été entrepris par le corps d’inspection rattaché à l’exécutif régional et par la SEM
Patrimoniale.
1.3.5.2.
Des situations critiquables dans la gestion par la région de son domaine
privé
L’instruction a montré quelques manquements dans la gestion par la région de son domaine
privé.
 Sur les logements de fonction
Plusieurs biens immobiliers appartenant au patrimoine privé de la région, d’une superficie
comprise entre 220 et 500 m2, sont actuellement utilisés comme logements de fonction. La
délibération du 24 mars 2005 précise les emplois concernés et prévoit notamment la possibilité
de concéder un logement pour utilité de service à un directeur de service, sans pour autant
préciser la nature des contraintes liées à cet emploi, comme le prévoit l’article 21 de la loi
90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale.
C’est sur cette base qu’un logement de fonction, attribué pour utilité de service a été concédé,
par arrêté du 8 décembre 2011, au directeur des affaires financières de la région, avec une
redevance mensuelle de 700 € payable sous forme de retenue sur salaire.
30
Or, ce prélèvement n’a pas été effectué et la redevance n’a jamais été acquittée. Interrogé sur ce
point, le comptable a déclaré n’avoir jamais reçu de titre de recettes et ne pas avoir été
destinataire de l’arrêté de concession.
Par ailleurs, un chargé de mission bénéficie actuellement d’un logement pour utilité de service.
Cet avantage en nature lui a été accordé initialement par arrêté du 1er août 2000, au moment où il
occupait la fonction de directeur de service de l’éducation et de la formation et a été renouvelé
par arrêté n° 2011-004 du 8 décembre 2011, après le changement de fonction.
Cependant, la délibération du 24 mars 2005, à laquelle fait référence l’arrêté de 2011, limite
l’attribution d’un logement de fonction par utilité de service à la seule fonction de directeur, «
dans le cas où cette attribution présente un intérêt certain pour la bonne marche des services ».
L’emploi de chargé de mission occupé par l’agent, rattaché directement à la direction générale
des services, ne parait pas satisfaire à ces conditions.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la région a apporté des éléments nouveaux
en produisant des documents et informations qui n’avaient pas été communiqués en cours
d’instruction :
-
Concernant le logement de fonction attribué au directeur financier, la région a
produit un arrêté de la Présidente, en date du 9 octobre 2012, qui porte annulation
de l’arrêté du 8 décembre 2011 précité. Cet acte fait référence au contrat
d’engagement de l’intéressé, du 6 janvier 1992, qui lui accordait, entre autres
avantages, un logement de fonction par nécessité absolue de service et à l’arrêté
attributif de ce logement daté du 13 juin 2006 pris au moment de la réintégration de
l’agent suite à son licenciement abusif.
Il n’en demeure pas moins que cet avantage accordé ne correspond pas aux
conditions d’attribution des logements de fonction, telles que fixées par l’assemblée
délibérante, autorité compétente, dans sa délibération du 24 mars 2005 précitée.
Au demeurant, les fonctions de directeur financier ne sauraient répondre, en
pratique, aux critères de la « nécessité absolue de service ». Cette situation doit donc
être régularisée conformément à la réglementation en vigueur et à la décision de
l’assemblée délibérante.
-
Concernant le logement concédé au chargé de mission, la chambre prend acte de la
décision de la région d’annuler l’arrêté de concession et de passer un bail
conventionnel.
Les nouvelles concessions de logement devront en outre satisfaire aux dispositions du décret
n°2012-752 du 9 mai 2012 qui en rendent les conditions beaucoup plus restrictives. Les
concessions sont désormais réservées aux agents logés pour nécessité absolue de service et aux
agents tenus d’accomplir un service d’astreinte, qui peuvent bénéficier à ce titre d’une
convention d’occupation précaire. Les conditions restrictives s’appliquent également désormais
au nombre de pièces auxquelles peut prétendre l’agent, qui est déterminé en fonction de sa
situation familiale.
31
 Sur les baux à ferme
La région a accordé 25 baux agricoles à ferme, sur le fondement des articles L. 411-1 et suivants
et R. 411-1 et suivants du code rural, pour l’exploitation de son domaine à vocation agricole,
situé sur la commune de Capesterre-Belle-Eau. Les baux ont été signés le 20 novembre 2008,
pour une durée de neuf années. Or, le recouvrement du montant annuel du fermage n’a fait
l’objet que d’une seule émission de titres, pour l’année 2010, titres qui demeurent d’ailleurs
impayés. Ultérieurement, aucun titre n’a été émis par la région ni en 2011 ni en 2012.
 Sur le bail passé avec la société « Body First »
Deux immeubles, l’immeuble « Union commerciale 3 » à Baie-Mahault et l’immeuble « le
Cube » à Pointe à Pitre, ont été loués en avril 2002 à la société « Body First » pour une durée de
trois ans avec tacite reconduction de trois ans. Un contentieux est né d’une promesse de vente de
ces deux immeubles faite par la région en 2004 (délibérations de mars 2004) à la société et non
suivie d’effet par la région qui a considéré que les conditions du contrat ne lui étaient pas
favorables.
L’instruction n’a pas permis d’obtenir l’ensemble du dossier. Les pièces produites permettent
néanmoins de constater que la région entend faire payer à la société une indemnité d’occupation
prenant effet à la date de fin du bail initial. Les premiers titres de recettes ont été émis en 2010
et 2011 pour le remboursement des indemnités, calculées depuis 2002. Une situation établie par
la direction du patrimoine au 14 mai 2012 faisait état d’un montant total dû de 637 279 €.
D’une manière générale, le patrimoine de la région Guadeloupe n’a pas été suivi de manière
suffisamment précise depuis de nombreuses années. A la suite de l’audit réalisé, dont les
conclusions viennent d’être formulées, il appartient désormais à l’assemblée régionale de se
prononcer sur les propositions formulées afin de prendre les décisions de gestion et de
valorisation qui s’imposent.
Enfin, la région est invitée à mieux suivre le règlement des loyers des immeubles qu’elle
donne à bail, tant pour les fermages que pour les baux commerciaux.
1.3.5.3.
Des comptes d’immobilisations à régulariser
La présentation du bilan de la région Guadeloupe est faussée par de nombreuses écritures dont le
montant ne reflète pas la réalité des actifs qu’elle possède effectivement.
Il en est ainsi de la valeur réelle des actifs suivants :

Le cas des immobilisations reçues au titre de mise à disposition (compte 2317)
Le solde du compte 2317 était de 133 715 714,86 € au 31 janvier 2006 au moment du passage à
la nomenclature comptable « M71 ». Ces opérations, qui étaient enregistrées dans l’ancienne
comptabilité « M51 » au compte 239, concernent des travaux de grosses réparations et
d’extension des lycées et des bâtiments annexes.
Le nouveau compte 2317 a été mouvementé en dépense pour un montant de 11 523,10 € en 2007
et le nouveau solde de 133 726 537,96 € est resté inchangé jusqu’en 2012.
32
Aucun transfert n’a été réalisé au compte d’imputation définitif 217 « immobilisations reçues au
titre d’une mise à disposition ». Les opérations enregistrées au solde de ce compte doivent être
régularisées, ce qui aura également des conséquences sur le volume des amortissements à
prévoir.

Le cas des travaux figurant au bilan comme réalisés pour le compte de tiers (compte
454)
Les opérations effectuées d’office pour le compte de tiers sont normalement inscrites au compte
budgétaire 454 (ancien compte 237 en comptabilité « M51 »). En dépense, les mandats sont
enregistrés au compte 4541 et en recette, les titres sont enregistrés au compte 4542 (ancien
compte 1410 en « M51 »). Après l’achèvement des travaux, le compte de dépense et le compte
de recette doivent présenter un solde équivalent et les comptes 4541 et 452 sont alors soldés
réciproquement par une opération d’ordre non budgétaire.
Le contrôle a fait ressortir que le compte 4541 (dépenses) présente au 31/12/2012 un solde de
739 045 942 €, reporté exactement pour le même montant au moins depuis la balance d’entrée de
l’année 2006.
L’importance même de la somme en cause aurait dû appeler l’attention des services et des élus.
Tel ne semble pas avoir été le cas jusqu’au moment du contrôle.
Les recherches effectuées à partir des informations parcellaires des anciens états de l’actif ont
permis d’identifier, au cours du contrôle, la plus grande partie de ces opérations. Celles-ci
concernent, à hauteur d’environ 80 %, les travaux routiers effectués par la région pour le compte
de l’Etat, qui devaient être financés par le produit de la taxe sur les carburants3.
Pour le reste, les autres opérations enregistrées ont été réalisées par la région pour le compte des
communes. Il s’agit, notamment, de travaux de valorisation du patrimoine architectural et
historique ; de travaux réalisés à l’occasion du « passage au nouveau millénaire » ; des « actions
de sécurité aux projets d’intérêt régional » (aménagement et protection des berges et rivières) ;
des réseaux primaires d’eau et d’assainissement de Marie-Galante ; de l’aménagement du front
de mer de Basse-Terre (et des travaux connexes), de la réalisation du hall des sports de Rivièredes-Pères, de celui de la commune de Bouillante, de la base nautique de Sainte-Anne ; de
travaux en matière de politique de la ville et de l’emploi pour plusieurs communes (Abymes,
Pointe-à-Pitre...).
En principe, les financements des opérations réalisées pour le compte de tiers doivent être
clairement identifiés dans les comptes de la collectivité pour garantir leur équilibre à la clôture,
3
Le comptable a émis l’hypothèse suivante : au moment des opérations, les recettes perçues de
l’Etat, représentées par le produit de la taxe spéciale sur les carburants et destinées à financer
les travaux routiers, n’auraient pas été comptabilisées comme recettes affectées aux opérations
mais auraient été comptabilisées en recettes de fonctionnement. Cette situation, une fois vérifiée,
permettrait d’expliquer le montant très élevé du solde du compte 1068 « excédents de
fonctionnement capitalisés », sur la même période. En balance d’entrée de l’exercice 2006 les
excédents capitalisés au compte 1068 s’élèvent à 1 230 334 326,51 €. Ce compte a été crédité au
cours des exercices 2006 à 2011 de 384 629 203,41 €, portant le solde à 1 614 963 529,92 € au
3 décembre 2011.
33
au moment de la remise des biens aux tiers bénéficiaires pour le compte desquels ils ont été
réalisés.
En l’espèce la région n’a enregistré aucune dotation ou autre recette en financement des
opérations ainsi réalisées, notamment pour le compte des communes.
Les services de la région ont été interrogés sur les conditions dans lesquelles se sont déroulées
ces opérations anciennes, sous maîtrise d’ouvrage régionale, et notamment sur l’existence de
conventions en définissant leurs conditions de réalisation et de rétrocession. Aucune précision
n’a pu être obtenue de ces services qui ont fait part de difficultés d’archivage, sans pour autant
garantir l’effectivité de la passation de conventions avec les communes au moment de
l’exécution des opérations.
Il est désormais nécessaire de procéder à la régularisation et au transfert juridique et comptable
aux tiers bénéficiaires, dans la mesure où, à l’origine, ces immobilisations n’avaient pas toutes
vocation à demeurer dans le patrimoine régional.

La protection des berges et rivières entre dans le cadre des travaux qui présentent un
intérêt régional direct au sens de l’article L. 4211-1 alinéa 4 du CGCT. Ils sont
vraisemblablement destinés à rester dans le patrimoine de la région, les communes étant
réticentes à les prendre en charge, pour ne pas en assumer l’entretien. Le montant des
opérations inscrites au compte 454 doit donc être régularisé par le transfert au compte
« constructions sur sol d’autrui » (2314) où sont enregistrées les opérations de même
nature réalisées à partir de 2006.

Les travaux routiers qui avaient été réalisés initialement par la région pour le compte de
l’Etat devront être intégrés définitivement dans la comptabilité patrimoniale de la
collectivité régionale, qui en détient maintenant la compétence.

Tous les autres équipements réalisées par la région au profit des communes et ayant un
intérêt exclusivement communal, tels les équipements culturels, sportifs, les
infrastructures en eau et assainissement, les opérations réalisées dans le cadre de la
politique de la ville…, ont vocation à être remis aux communes bénéficiaires et à
intégrer leur patrimoine.
Pour mettre un terme à ces anomalies, qui altèrent le bilan de la collectivité depuis de très
nombreuses années, il est demandé à la région d’effectuer sur l’exercice 2013, les
régularisations qui s’imposent pour solder le compte 4541, en accord avec le comptable public.

Le cas des travaux figurant au bilan comme des constructions sur le sol d’autrui
(compte 2314)
Les travaux de « construction sur le sol d’autrui » enregistrés en comptabilité « M51 » au
compte 232 ont été transférés au compte 2314 au premier janvier 2006, pour un montant de
13 710 347,41 €. Ils correspondaient principalement à des travaux de construction et de
rénovation des lycées.
Or, depuis 2006 sont enregistrés à ce compte des dépenses de travaux « d’intérêt régional », pour
l’aménagement du littoral de Basse-Terre et de plusieurs autres communes, l’enrochement des
berges et des rivières, la plate-forme d’observation des chutes du Carbet, tous types de travaux
34
d’aménagement qui étaient auparavant (en comptabilité « M51 ») comptabilisés en « travaux
pour le compte de tiers ».
Le compte 2314, présente au 31/12/2012, un solde débiteur de 54 379 436,87 €.
En pratique, un décalage très important est observé avec le transfert des opérations terminées au
compte d’imputation définitif (214), qui n’est valorisé que de seulement 192 670,29 € au
31/12/2012. Cet écart pose le problème de l’insuffisance des dotations aux amortissements
puisque les immobilisations qui n’ont pas été intégrées à ce compte auraient dû être amorties,
conformément aux prescriptions de la réglementation M71, ce qui n’a pas été le cas.
Les transferts des travaux terminés au compte définitif d’immobilisation n’ont pas été opérés,
tant pour les opérations anciennes qui figuraient en solde reporté chaque année au moment du
changement de comptabilité, que pour celles qui ont été effectuées depuis 2006, alors même que
des dépenses de travaux ont été enregistrées chaque année.
La région indique que les travaux figurant au bilan comme des constructions sur sol d’autrui
(compte 2314) doivent être régularisés : ces régularisations sont à l’étude et feront l’objet
d’écritures en accord avec le payeur régional.
Deux exemples des travaux réalisés, pour le compte de la commune de Basse-Terre et pour celui
du Syndicat mixte de gestion du complexe sportif de la Basse-Terre, ont particulièrement attiré
l’attention.

Le cas des travaux de reconstruction du marché central et de la gare routière de
Basse-Terre
Ces équipements ont été réalisés au cours des années 1997 à 1999 par la région Guadeloupe,
dans le cadre de programmes de travaux qualifiés « d’intérêt régional », en lien avec les travaux
d’aménagement du front de mer et pour le compte de la ville de Basse-Terre.
Les travaux, d’un montant de 7 165 103,81 € (à l’époque 47 MF) ont été réalisés par la
SEMSAMAR, maître d’ouvrage délégué, en exécution d’une convention signée en décembre
1997.
La chambre régionale des comptes avait déjà émis des réserves sur cette intervention de la
région, en lieu et place des communes concernées, qui se trouvaient de fait dessaisies de la
maîtrise d’ouvrage et n’étaient pas parties prenantes aux opérations.
En toute hypothèse, ces équipements devaient être intégrés dans le patrimoine de la commune, et
par suite, de la communauté de communes du Sud de la Basse-Terre, après le transfert des
compétences.
Or, jusqu’à ce jour, ils sont restés dans les comptes d’immobilisation de la région. Une première
démarche, initiée en 2006 entre la région et la commune de Basse-Terre, pour la signature d’un
procès-verbal de remise des équipements du marché central et de la gare routière, n’a pas été
menée à son terme par manque d’expertise.
Depuis, la communauté d’agglomération du Sud Basse-Terre, dont fait partie la commune de
Basse-Terre, a repris la gestion de ces équipements, pour lesquels elle est désormais compétente,
sous réserve de la communication d’un procès-verbal détaillé de remise par la région, procèsverbal qui n’a toujours pas été établi.
35
Interrogés sur l’évolution de ce dossier, les services de la région n’ont pas été en mesure de
produire les délibérations qui ont décidé la prise en charge de ces travaux, en raison des
insuffisances du système d’archivage de la collectivité.

Le cas de la construction du hall des sports de Basse-Terre
Le hall des sports a été construit en 2003 par la région, sur un terrain appartenant au syndicat du
complexe sportif de Basse-Terre.
L’opération n’a pas été formalisée par une convention de mandat et l’incertitude juridique qui a
présidé aux conditions de mise à disposition du terrain par la commune ainsi que la gestion de
l’équipement, ont engendré de graves difficultés dans son exploitation. Le syndicat, en difficultés
financières et dans l’incapacité de répondre aux contraintes liées à l’exploitation du hall des
sports, a décidé, en 2006, de mettre l’équipement à la disposition de la région pour cinq ans. La
région, quant à elle, après avoir envisagé dans un premier temps de gérer l’équipement, s’est
aussi déclarée, par courrier du Président du 31 octobre 2007, dans l’incapacité juridique d’en
assurer la gestion et a fait part au syndicat de sa volonté de mettre en œuvre une procédure de
remise du hall des sports « dans les meilleurs délais » en apportant au besoin, une aide financière
au titre des activités d’intérêt général qui seraient mis en œuvre.
Depuis, la situation n’a pas évolué. La région a seulement établi récemment un projet de
convention de remise du hall des sports au syndicat, aux conditions suivantes :
-
transfert de propriété du terrain d’assiette (propriété du syndicat mise à disposition de la
région pour la construction du bâtiment) ;
-
remise au syndicat par la région de tous les documents relatifs à la construction (actes de
réception des travaux, homologation des installations) et aux droits immobiliers y
afférents ;
-
prise en charge par la région à hauteur maximale de 193 348 € des travaux de réparation
des dégradations survenues avant la remise.
Cependant, la dissolution du syndicat, qui est intervenue depuis, remet de nouveau en cause la
procédure initiée.
Ainsi, plus de 10 années après la construction par la région Guadeloupe du hall sportif, le sort de
cette infrastructure n’est toujours pas réglé. Il est absolument nécessaire de régulariser cette
situation d’autant plus que la poursuite de l’exploitation (ouverture au public) de cet équipement
sportif pose un réel problème de responsabilité, du fait de la liquidation du syndicat.
Dans sa réponse, la région fait part de ses relations conflictuelles avec la présidente de la
communauté d’agglomération du sud Basse-Terre (CASBT) en indiquant : « la présidente
de la (CASBT) a remis en cause le relevé fait par l’huissier désigné par le liquidateur en
demandant une expertise contradictoire. Cette nouvelle expertise initiée en avril 2013 n’a
toujours pas aboutie. Devant la volonté manifeste de la Communauté d’agglomération du sud
Basse-Terre (CASBT) de remettre en cause les initiatives entreprises par la région sur ce
dossier, la région Guadeloupe entend saisir rapidement une juridiction qui arrêtera les
modalités de ce transfert ».
36
Sur ce sujet, la chambre insiste pour que le règlement définitif intervienne le plus
rapidement possible.
1.3.6.
L’insuffisance de l’amortissement des immobilisations corporelles
La réglementation comptable rend obligatoire les amortissements pour les immobilisations,
corporelles et incorporelles, acquises et reçues au titre d’une mise à disposition ou en affectation
à compter du 1er janvier 2006.
La région a délibéré le 21 janvier 2006 sur les méthodes d’amortissement dans le respect des
règles édictées par la réglementation.
Toutefois, en pratique, le calcul des amortissements se heurte à deux difficultés : la connaissance
insuffisante de l’actif immobilisé et le retard dans l’imputation des opérations terminées au
compte 21, à partir de laquelle l’amortissement doit être pratiqué.
Sans qu’il soit possible d’être exhaustif sur ce point, compte tenu des réserves évoquées dans ce
chapitre, il est cependant certain que les régularisations à effectuer ne manqueront pas d’avoir
pour conséquence une augmentation importante des dotations aux amortissements qui pèsera
d’autant sur les charges de la collectivité.
Dans sa réponse, la région précise qu’elle « dispose d’un autofinancement brut de près de
70 millions d’euros fin 2012, alors que l’amortissement ne représente que 47,6 millions
d’euros au budget 2013 » et que « les régularisations en cours pourront donc s’effectuer
normalement sans qu’il soit nécessaire d’utiliser la procédure de neutralisation budgétaire des
amortissements prévue par l’instruction M71 ».
Les difficultés rencontrées par la région dans les opérations de recensement et d’évaluation de
son patrimoine, et donc de sa politique d’amortissement, sont très nombreuses, au détriment
de la fiabilité de son bilan.
Force est de constater que la collectivité ne s’est pas suffisamment préoccupée de la mise à
jour de sa comptabilité patrimoniale, qui enregistre des opérations qui sont restées à
régulariser depuis de nombreuses années.
La sincérité du bilan exige également que les dépréciations soient constatées de manière à
faire apparaître la valeur comptable nette des immobilisations. L’ordonnateur doit
particulièrement veiller au transfert des opérations terminées du compte 23 au compte 21 pour
permettre leur amortissement.
Plus généralement, la région doit se doter des moyens et de l’organisation adéquats pour
rendre sa gestion patrimoniale plus performante, par une amélioration des procédures
internes mais aussi au moyen d’une collaboration étroite et formalisée avec le comptable
public. La priorité devra être donnée aux régularisations des opérations pour le compte de
tiers ainsi qu’aux équipements qui ont vocation à être remis aux communes et autres
organismes et qui peuvent provoquer un risque réel en termes de responsabilité pour la
collectivité, du fait de leur maintien dans le patrimoine régional.
37
1.4.
L’exécution budgétaire et la gestion de la pluri annualité
1.4.1.
Un règlement budgétaire et financier régional perfectible
Comme le prévoit l’article L. 4312-5 du code général des collectivités territoriales, le conseil
régional a adopté son règlement financier actuel, avant le vote de la première délibération
budgétaire qui a suivi le dernier renouvellement, par délibération du 22 mars 2011.
En ce domaine, les textes indiquent la liste les informations qui doivent être contenues, au
minimum, dans le règlement.
Ce document doit préciser notamment :
-
les modalités de gestion des autorisations de programmes (AP), des autorisations
d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) y afférents, et notamment les
règles relatives à l’annulation des autorisations de programmes et des autorisations
d’engagement ;
-
les modalités d’information du conseil régional sur la gestion des engagements
pluriannuels au cours de l’exercice.
Le règlement financier adopté par la région Guadeloupe satisfait aux prescriptions
réglementaires minimales, notamment en détaillant la procédure des AP-AE / CP. Son champ
d’application s’étend aux procédures de gestion de l’inventaire comptable, à la tenue des
comptes d’immobilisation, aux méthodes d’amortissement et également aux procédures d’octroi,
de suivi et contrôle des aides régionales accordés aux divers organismes privés et publics.
Toutefois, le règlement budgétaire et financier pourrait étendre encore son domaine
d’intervention en traitant plus généralement de l’organisation et de la répartition des
compétences en matière budgétaire et financière entre les directions et services, des délégations
de signatures et de la chaîne des engagements. En ce domaine, en cours de contrôle, il est en
effet apparu quelques dysfonctionnements dans les relations entre la direction financière et les
services opérationnels.
Il est pris acte de la volonté de la région d’améliorer le contenu du règlement financier,
notamment « en précisant la répartition des compétences entre directions et la chaîne des
engagements ».
1.4.2.
Une information assez stéréotypée de l’assemblée délibérante sur les
enjeux budgétaires
Le débat d’orientation budgétaire (DOB) doit permettre l’information de l’assemblée sur les
priorités et les évolutions de la situation financière et constitue un élément important de la vie de
la collectivité. Il intervient, en application de l’article L. 4312-1 du CGCT dans un délai de dix
semaines précédant l’examen du budget.
L’examen des rapports préparatoires aux derniers débats budgétaires (2010, 2011, 2012) montre
une présentation, reproduite uniformément chaque année, qui se concentre sur la description des
opérations envisagées pour l’année en cours en présentant les recettes attendues en dotations,
38
participations, fonds européens ainsi que les actions envisagées dans le cadre des différentes
politiques publiques menées par la région.
Les informations manquent toutefois en matière d’analyse prospective et sur les engagements
pluriannuels. Il en est de même en ce qui concerne les politiques envisagées en matière de
fiscalité, d’endettement, de ressources humaines. De telles orientations pourraient utilement
enrichir le débat.
L’information financière apportée à l’assemblée délibérante doit, de manière générale, être
suffisamment pertinente et détaillée pour permettre un véritable débat sur les priorités et les
évolutions de la situation financière de la collectivité portant notamment sur les engagements
pluriannuels envisagés.
La région, dans sa réponse, s’engage à améliorer le contenu et la présentation du débat
d’orientation budgétaire en mettant l’accent sur « les éléments issus de l’analyse financière
prospective et sur les marges de manœuvre à venir, compte tenu des engagements
pluriannuels en cours ». La chambre en prend acte.
1.4.3.
La gestion des autorisations de programme et des crédits de paiement
Les autorisations de programme (AP) correspondent à des dépenses à caractère pluriannuel se
rapportant à une immobilisation ou à un ensemble d’immobilisations acquises ou réalisées par la
région, ou à des subventions d’équipement versées à des tiers. Elles représentent la limite
supérieure des dépenses pouvant être engagées pour le financement des investissements.
Les autorisations d’engagement (AE) concernent les dépenses résultant de conventions, de
délibérations ou de décisions qui engagent la région, au-delà d’un exercice budgétaire, à verser
une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers, à l’exclusion des dépenses de
personnel. Elles correspondent à la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées en
fonctionnement.
En application de l’article R. 4312-3 du CGCT et conformément aux dispositions du règlement
budgétaire et financier de la collectivité, les AP et AE ainsi que leurs révisions sont présentées
par l’exécutif et votées par le conseil lors de l’adoption du budget primitif ou des décisions
modificatives.
Chaque AP ou AE votée est identifiée dans les documents budgétaires par son rattachement à un
programme et au chapitre fonctionnel dont elle relève.
Par ailleurs, l’engagement pluriannuel pris par la collectivité au titre d’un contrat de partenariat
doit être traduit par le vote d’une AP correspondant à la rémunération de la part d’investissement
réalisée par le tiers, et à des AE pour les parties correspondant à la rémunération imputée en
section de fonctionnement. Les AE et AP doivent figurer dans les annexes dédiées des
documents budgétaires (BP et CA). Celles-ci doivent retracer ainsi l’ensemble des engagements
de la collectivité au titre d’un contrat de partenariat conformément aux articles L 2313-1, et L
4312-1 du CGCT.
39

Un réexamen nécessaire des AP et AE atteintes de caducité
Les AP et les AE sont valables sans limitation de durée jusqu’à qu’il soit procédé à leur
annulation, mais les collectivités ont la possibilité d’adopter des règles de caducité. C’est le cas
pour la région Guadeloupe, qui a prévu à l’article 4.1.6 de son règlement budgétaire et financier,
l’annulation des AP et AE qui n’ont pas connu de commencement d’exécution (engagement
juridique) plus de trois ans après leur ouverture.
Toutefois, la situation cumulée présentée par la région et arrêtée fin 2012 montre que de
nombreuses autorisations de programmes, rattachées à différents chapitres fonctionnels, auraient
dû, conformément au règlement financier, être annulées pour cause de caducité. Elles sont
retracées dans le tableau ci-après :
Millésime
libellé AP
fonct.
montant (€)
2009
université de Petit-Canal
12
3 000 000
2009
réhabilitation complexe de Ravine Chaude
33
2 000 000
2008
soutien aux étbl. Privés de santé - Lacrosse
41
800 000
2009
soutien à la clinique St Pierre
41
2 500 000
2008
programme de coopération inter rég. FEDER
41
500 000
2008
progr de coop inter rég. FEDER Transfrontalier
41
700 000
2009
axe assistance technique mise en œuvre progr
41
861 879
2008
accompagnement des crèches associatives
42
2 000 000
2008
progr coop inter rég 3B et 4B
48
200 000
2007
structure de la petite enfance
52
500 000
2009
primes à la construction parasismique
54
500 000
2007
déchetteries
72
1 000 000
2006
aménagement Rivière Beaugendre Vx-Habitants
78
4 200 000
2006
aménagement Rivière Gde-Plaine Pte-Noire
78
4 000 000
2006
enrochement liaison Basse-Terre Baillif
78
500 000
2006
aménagement Rivière Ferry Deshaies
78
1 600 000
2007
acquisitions foncières
78
500 000
2008
actions en faveur littoral et front de mer
78
360 000
2009
protection et aménag. riv. des pères et Carmel
78
5 000 000
2007
fonds de garantie agricole et rural
93
750 000
2009
aide à l’équipement des transporteurs
94
3 000 000
2009
acquisition logiciel de gestion marchés publics
202
300 000
2006
construction lycée de Gosier
222
41 000 000
2008
revalorisation du carnaval
311
400 000
2008
mémorial Acte Création d’œuvre d’art
313
2 500 000
2006
travaux sur la RN11
822
4 000 000
2008
acquisitions foncières - voierie nationale
822
1 000 000
total
86 911 879
Afin de mieux apprécier les possibilités réelles de programmation, la région devrait procéder à
l’annulation de ces autorisations de programmes.
40
Par ailleurs, un certain nombre d’opérations, votées également en autorisations de programmes
depuis plus de trois années, n’ont été engagées que pour une très faible part, comme le montre le
tableau suivant :
millésime
2006
libellé de l’AP
total voté (€)
total engagé (€)
%
restructuration de la cité scolaire de
Baimbridge
86 500 000
170 516
2007
construction CFA Basse-Terre
17 500 000
1 703 724
2007
mise aux normes de la piscine de
Baimbridge
2 000 000
100 000
centre régional
langues
2 194 158
26 951
2 000 000
46 000
2.30
10 000 000
31 398
0,32
1 510 000
27 125
1,80
2007
d’apprentissage
des
2008
accompagnement crèches associatives
2009
centre régional de formation du football
2009
plan de développement du nautisme
0,20
9,74
5,00
1,23
La faiblesse des affectations par rapport aux autorisations globales votées traduit le retard dans le
démarrage de certaines opérations et plus généralement un manque de suivi de la programmation
des investissements.
Dans sa réponse, la région fait valoir qu’elle a engagé des études pour revoir la
programmation de ses opérations au regard de la faiblesse des affectations par rapport aux
autorisations globales et prévoit un « apurement » au budget 2014. La chambre en prend
acte.

le bilan de la gestion pluriannuelle des crédits montre une dérive de l’écart entre les
autorisations et les réalisations
L’information des élus sur la gestion pluriannuelle des crédits passe également par le bilan qui
doit être présenté par l’exécutif du conseil régional à l’occasion du vote du compte administratif.
En effet, les comptes administratifs présentent en annexe, en application des dispositions de
l’article L. 4312-4 du CGCT, un bilan de la gestion pluriannuelle sous la forme de deux tableaux,
un pour le suivi des AP/CP et un autre pour les AE/CP. Ces tableaux déterminent le taux de
couverture des autorisations de programmes et d’engagement d’un exercice donné par les crédits
de paiement mandatés au cours de ce même exercice. Exprimé en nombre d’années, ce ratio
permet d’apprécier la qualité de la gestion des engagements pluriannuels de la région.
Sur la période allant de 2008 à 2011, bien qu’en amélioration, le ratio de couverture des AP
dépasse encore régulièrement le seuil des 5 ou 6 années, généralement considéré comme un
niveau d’alerte et significatif d’un risque de dérive dans la réalisation des programmes
d’investissements. Il atteint son niveau le plus bas en 2008 après deux exercices caractérisés par
un montant élevé d’AP affectées et reste relativement élevé pour les trois derniers exercices, ce
qui traduit le fait que le stock d’AP affecté progresse plus vite que la capacité d’investissement
annuelle de la région.
41
en K€
stock d’AP affectées non couvertes
par des CP mandatés au 31/12 (A)
CP mandatés au budget de l’année
(B)
ratio de couverture (A/B)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1 280 607
1 423 501
976 210
948 727
892 908
949 448
66 395
105 061
141 343
121 720
93 882
109 875
5,18
7,38
14,48
12,33
10,51
11,57
Par ailleurs, la présentation du bilan des AP/CP, en annexe au compte administratif, ne respecte
pas la maquette prévue par la réglementation en omettant le report du stock des AP affectées des
années antérieures.
Selon les réponses données par les services, ce défaut de présentation, qui ne permet pas une
bonne lisibilité sur le suivi des autorisations globales, résulterait de l’inadaptation du logiciel
utilisé. Un tableau du suivi pluriannuel, reprenant les antérieurs, a toutefois été produit par le
service des affaires financières.
Les autorisations de programme doivent constituer un véritable outil de pilotage au service de
l’exécution budgétaire pluriannuelle. Cette procédure ne peut trouver toute son efficacité que
dans la mesure où les programmes sont suffisamment suivis et remis à jour, afin d’éviter les
retards trop importants entre la date de l’autorisation et le démarrage de l’opération et de
parvenir au meilleur rapprochement entre AP et CP.
En ce sens, la région doit assurer un meilleur suivi des autorisations globales, par une mise à
jour régulière des programmes, à l’occasion du vote de chaque budget primitif, afin d’éviter
d’engager des autorisations pluriannuelles insuffisamment maîtrisées.
La chambre prend acte des ajustements réalisés par la région sur le budget 2013 par une
annulation d’un volume de 127 707 600,38 € d’autorisations de programme.
1.4.4.
Un manque de lisibilité dans la programmation pluriannuelle des
investissements
Le dernier plan pluriannuel d’investissement établi et adopté par la collectivité date de l’année
2004. Ce document de prévision a été élaboré pour un délai de réalisation de deux mandatures. Il
est resté cependant formel car son exécution a été régulièrement contrariée et remise en cause par
suite des changements d’orientation intervenus. Aux contraintes de gestion se sont ajoutés les
changements politiques (changement de présidence) et institutionnels (réduction du mandat), qui
ont fait obstacle à la cohérence de la programmation prévue initialement.
Deux documents de programmation ont été transmis à la chambre au moment du contrôle : un
« document de travail » réalisé par un cabinet conseil sur la programmation des investissements
sur la période des années 2012 à 2015, mis à jour au 20 septembre 2012 et un document élaboré
par la direction générale adjointe des infrastructures, du cadre de vie et de l’aménagement du
territoire, qui établit une programmation des dépenses d’équipement jusqu’en 2020 pour les
lycées, les bâtiments publics et les routes.
Les documents de programmation les plus récents ne sont que des documents de travail et les
services n’ont pas apporté la preuve de leur validation. Il serait souhaitable que l’assemblée se
prononce sur cette programmation.
42
La chambre prend acte de la volonté de la région de « mieux articuler la programmation
prévisionnelle du plan pluriannuel d’investissement avec la gestion budgétaire en AP/CP ».
1.4.5.
Des restes à réaliser anciens
Les recettes restant à régulariser au 31 décembre 2012 comprennent des subventions du FIDOM
accordées dans le cadre du contrat de plan Etat région 2000-2006 :
chapitre /opération R à R (€) fonds 908 – 3ème voie d'Arnouville 606 120,00
FIDOM 908 ‐ littoral de Baillif 333 334,00
FIDOM 908 ‐ aide de l'Etat à l'investissement 321 703,70
FIDOM observations pas de convention convention de 2002 pas de convention Les difficultés de recouvrement des recettes se vérifient encore au chapitre 931 « formation
professionnelle et apprentissage ». Concernant la formation professionnelle (sous fonction 11),
les restes à réaliser en recettes sont reportés chaque année entre 2009 et 2012 pour un même
montant de 3 034 862,37 €, dont des subventions d’actions de formation depuis l’année 2003 et
des bourses doctorales concernant les années 2001 à 2005.
S’agissant de l’apprentissage (sous fonction 12), les recettes en restes à réaliser au 31 décembre
2011 comportent des recettes du Fonds Social Européen (FSE) pour des programmes
d’apprentissage 2004 et 2005 pour un montant 4 906 771 €.
Les problèmes liés au recouvrement des recettes sont un révélateur des difficultés de la région à
maîtriser la programmation pluriannuelle. Les retards constatés dans la clôture des opérations
cofinancées par les fonds européens pénalisent sa gestion budgétaire et financière.
La région dans sa réponse précise qu’elle est en mesure de justifier la certification de ses
dépenses pour les opérations non soldées. Elle attribue les retards constatés principalement
aux procédures des financeurs et aux délais de mise en paiement. La chambre en prend
acte.
1.4.6.
1.4.6.1.
La gestion de la subvention globale FEDER/FSE
Le dispositif de la subvention globale
Les relations avec l’Etat dans le cadre de l’action économique ont pris une nouvelle dimension
dans le cadre du contrat de projet Etat-région (CPER) 2007-2013 avec la mise en place du
principe de la « subvention globale ». Le conseil régional, à sa demande, est devenu gestionnaire
en direct d’une partie des crédits du FEDER et du FSE, par délégation.
A cet effet, deux conventions ont été signées le 1er avril 2008 entre la préfecture, « autorité de
gestion » et la région « organisme intermédiaire » pour la gestion des subventions FEDER et
FSE, avec échéance au 31 décembre 2015.
43
La circulaire NOR INT/B/08/00148/C du 11 août 2008 précise les modalités de gestion et de
suivi budgétaire des subventions globales.
La région est responsable de la mise en œuvre de la subvention globale. Elle est chargée du suivi,
de l’évaluation et du contrôle financier. Elle reçoit les crédits communautaires et les attribue aux
bénéficiaires qu’elle sélectionne dans le respect des réglementations nationales et
communautaires. Elle est tenue également de procéder au reversement des indus.
Un état spécifique (par fonds géré), doit être élaboré pour assurer le suivi de la subvention
globale. Cet état est joint au compte administratif.
1.4.6.2.
Les fonds délégués en gestion directe
Les fonds gérés par la région dans le cadre de cette délégation se chiffrent au total de 174 M€
pour la période 2007-2013. Ils relèvent du programme opérationnel (PO) du FEDER pour un
montant de 115,5 M€, affecté aux aides aux entreprises, et du programme opérationnel du FSE
pour 58,9 M€. Ils ont été mobilisés à partir de 2009.
Les actions mises en œuvre par la région dans le cadre de la subvention globale s’inscrivent dans
les objectifs et conditions d’éligibilité des axes et des mesures du PO.
Pour gérer cette délégation de compétence la région a recruté une douzaine d’agents qualifiés à
plein temps. Les dossiers concernant le FSE sont entièrement suivis par les services de la région,
depuis le dépôt des dossiers jusqu’à la certification. Pour la gestion des subventions FEDER, la
région a passé un contrat de partenariat avec l’Agence « Guadeloupe Expansion » qui organise
l’accueil, le conseil, la pré-instruction des dossiers. La certification est assurée par l’Agence des
Services de Paiement avec laquelle la région a passé un marché.
1.4.6.3.
L’impact de la subvention globale sur le budget régional
Les fonds européens, qui sont des fonds affectés, figurent dans la nomenclature par fonction
dans les chapitres du groupe 90 en investissement et 93 en fonctionnement. Ils sont enregistrés
en recette dans une rubrique spécifique (43) au sein des chapitres 900 « investissement services
généraux » et 930 en « fonctionnement (service généraux). En dépense, l’imputation par fonction
est différente selon que le bénéficiaire final est un tiers ou la collectivité : dans le cas où le
bénéficiaire final est un tiers, l’imputation de la dépense par fonction est identique à celle de la
recette dans la rubrique « subvention globale » ; dans le cas où la collectivité constitue le
bénéficiaire final, l’imputation se fait comme pour une dépense ordinaire de la collectivité.
Le tableau suivant retrace les crédits inscrits en recettes et en dépenses aux chapitres 900 et 930 à
la rubrique dédiée à la « subvention globale ».
44
2009
2010
2011
2012
chap 900
dépenses
prévues
7 000 000
9 600 000
14 298 715
18 845 336
réalisées
5 157 051
6 106 690
8 373 704
8 787 592
prévues
7 000 000
9 600 000
15 830 642
25 718 437
réalisées
9 117 524
3 204 127
1 438 084
6 929 201
5 358 762
8 373 453
15 490 920
15 837 232
51 910
4 242 559
8 114 079
7 740 373
prévues
21 681 108
21 575 000
42 290 731
47 284 432
réalisées
13 773 681
1 729 170
1 667 084
12 146 601
recettes
chap 930
dépenses
prévues
réalisées
recettes
Les dépenses sont ventilées au CA entre celles réalisées dans le cadre d’AP ou d’AE et celles
réalisées hors AP ou AE.
Les recettes réalisées pour chaque exercice sont clairement identifiées au chapitre 900 pour ce
qui concerne le FEDER et, en fonctionnement, au chapitre 930 les subventions FEDER et FSE.
Les dépenses réalisées enregistrées au tableau ci-dessus ne concernent que celles pour lesquelles
le destinataire final est un tiers.
La gestion de la subvention globale devrait représenter, au terme du programme 2007-2013, une
opération neutre pour les finances de la région, qui intervient en tant qu’organisme gestionnaire.
Il n’en demeure pas moins que la budgétisation des opérations a un impact sur les résultats
annuels et que le mode de comptabilisation défini par la circulaire du 11 août 2008 précitée ne
permet pas de déterminer précisément, ce qui sera abordé plus loin, dans le chapitre relatif à la
formation professionnelle.
La chambre prend acte de la volonté de la collectivité d’« améliorer le taux de réalisation
des recettes, ainsi que le taux de couverture des dépenses par les recettes relevant de la gestion
de cette subvention globale ».
1.5.
La situation financière de la région Guadeloupe (2007 à 2012) est marquée par
une diminution des marges de manœuvre, conséquence d’un fort effet de
ciseaux
Les observations sur la fiabilité des comptes de bilan et des comptes de charges (insuffisance de
certaines dotations et provisions) ont un impact sur l’examen de la situation financière de la
région Guadeloupe. Des régularisations, nécessaires, déjà commencées au budget 2013 vont en
effet majorer les dépenses de fonctionnement, et, de ce fait, venir réduire la capacité de la
collectivité à financer ses investissements.
45
Le budget de la région n’a pas connu d’évolution très significative entre 2007 et 2012 avec un
montant moyen annuel aux environs de 580 000 K€, et un budget de fonctionnement qui
représente chaque année entre 52 et 55 % du budget total.
Le budget 2013, à hauteur de 599 759 K€ est en hausse de 4 % par rapport au budget 2010.
L’évolution des principaux agrégats financiers montre une dégradation globale de la situation
financière de la région sur les six exercices considérés, caractérisée par une capacité
d’autofinancement et un fonds de roulement en diminution constante.
Evolution des principaux agrégats financiers
En K€
2007
recettes réelles de
fonctionnement
dépenses réelles de
fonctionnement
ressources réelles
d’investissement
emplois réels
d’investissement
soldes d’épargne
CAF (RRF- DRF)
CAF nette (CAF-remb.
Cap. Dette)
fonds de roulement et
trésorerie
FDR au 31/12
trésorerie
2008
2009
2010
2011
2012
Evolution
2007/2012
252 094
248 222
252 896
254 164
252 472
253 023
0,37 %
136 029
150 389
172 656
182 657
184 474
185 976
36,72 %
46 057
43 819
129 543
80 047
73 538
59,67 %
155 530
181 156
208 037
167 853
153 744
170 156
9,40 %
116 065
97 833
80 240
71 507
67 998
67 048 -42,23 %
90 113
73 043
56 445
51 864
45 519
46 287
119 386
155 476
77 334
109 052
78 144
37 947
57 906
82 178
53 565
69 685
27 162 -77,25 %
37 051 -76,17 %
-48,63%
La région dans sa réponse dit avoir « parfaitement conscience de la dégradation de ses
marges de manœuvre », qu’elle impute principalement aux dépenses de personnel suite aux
transferts de compétences et à l’impact de la crise de 2009, avec une réduction des
principales recettes.
1.5.1.
Le budget de fonctionnement.
L’évolution du compte de résultat sur l’ensemble de la période considérée est caractérisée par la
diminution régulière des soldes de gestion.
1.5.1.1.
Des produits en stagnation
Les produits réels ont enregistré un faible taux de croissance annuel moyen de 0,37 % de 2007 à
2012. Deux principales catégories de recettes alimentent la section de fonctionnement, les
produits de la fiscalité, principalement de la fiscalité indirecte, et les transferts de l’Etat.
46
Evolution des produits de fonctionnement
en K€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
produits de fonctionnement
252 514
250 892
255 050
256 318
256 154
266 143
produits réels
252 094
248 222
252 896
254 164
252 472
253 023
impôts directs
19 263
18 103
19 758
21 489
15 917
15 824
171 676
170 114
157 636
162 210
162 590
155 859
dotations et participations
48 352
57 855
73 130
67 506
71 223
77 805
produits exceptionnels
13 101
4 346
2 873
3 173
5 000
13 359
474
1 653
1 940
1 424
3 296
autres impositions
autres produits
122
Produits réels= crédit classe 7 (sauf 775, 776, 777)

Le produit des contributions directes reste figé sous les effets de la réforme de
la fiscalité directe des entreprises
Avant la réforme de la fiscalité des entreprises, les produits de la fiscalité directe provenaient de
la taxe sur le foncier bâti (TFB) et de la taxe professionnelle (TP). Les taux n’ont pas été
modifiés et l’augmentation des bases n’a pas apporté d’évolution significative des produits
jusqu’en 2010. Leur part dans les recettes réelles de fonctionnement s’est située en moyenne
entre 6 et 7 %.
En 2010, année de transition dans l’application de la réforme fiscale, la région a bénéficié de la
compensation relai qui lui a permis de maintenir le niveau de ses ressources fiscales de 2009.
La réforme de la fiscalité a été mise en œuvre en 2011. Désormais, les régions ne votent plus les
taux de fiscalité directe des entreprises, mais perçoivent en remplacement les ressources
provenant de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de l’indemnité
forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER). Pour éviter une perte de ressources pour les
collectivités, la loi a institué des mécanismes de compensation : la dotation de compensation de
la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) d’une part, qui est une dotation de l’Etat, pour
chaque catégorie de collectivités et le fonds national de garantie individuelle des ressources
(FNGIR), d’autre part, qui est une mesure de compensation entre collectivités d’une même
catégorie.
L’application de la réforme fiscale s’est traduite, pour la région Guadeloupe, par une diminution
de ressources en 2011 et 2012 de plus de 9 M€ qui, de ce fait, a été compensée par le jeu des
mécanismes de compensation de la DCRTP et du FNGIR :
FNGIR et DCRTP
En K€
2011
2012

FNGIR
4 260
4 321
DCRTP
4 316
4 394
TOTAL
8 576
8 715
La part prépondérante de fiscalité indirecte dans les produits de
fonctionnement
La fiscalité indirecte représente la principale ressource du budget de la région, soit 61 à 68,5 %
des produits réels au cours des six exercices.
47
Evolution de la fiscalité indirecte
En K€
2007
taxe sur certificats
d’immatriculation
taxes sur carburants
octroi de mer
taxe additionnelle à l’octroi de
mer
taxes sur entreprises de transport
contrib.au développement de
l’apprentissage
total
Contributions .au développement de l’apprentissage; 20 248 K€
2008
2009
2010
2011
2012
11 355
10 699
9 275
8 810
9 283
9 682
64 497
58 239
54 884
56 776
55 124
49 968
70 311
73 860
65 420
71 557
73 112
72 613
3 218
4 429
4 494
1 413
1 421
1 392
1 913
1 787
1 917
1 767
1 921
1 956
20 056
21 071
21 637
21 783
21 722
20 248
171 350
170 085
157 627
162 106
162 583
155 859
Structure de la fiscalité indirecte en 2012
Taxes sur entreprises de transport; 1 392 K€
Taxes sur certificats. d'immatriculation;
9 682 K€
Taxes sur carburants; 49 968 K€
Octroi de mer; 74 005 K€
-
4
Le produit de l’octroi de mer4 (OM) représente à lui seul 28,70 % du total des produits
réels en 2012 et 46,59 % du produit des contributions indirectes. La baisse importante de
cette recette, en 2009, est la conséquence de l’impact de la crise sociale sur l’activité
économique. En plus de l’octroi de mer, il faut ajouter le produit de la taxe additionnelle
dont le taux a été fixé à 2,5 % par le conseil régional, soit au montant maximal autorisé
par la loi.
Octroi de mer : le conseil régional intervient à plusieurs titre : il réglemente l’assiette et le taux de l’OM et ainsi
que le régime des exonérations, dans le cadre de la loi ; il propose les modalités de répartition entre les communes
de la dotation globale constituée par l’essentiel du produit ; il gère le fonds régional pour le développement et
l’emploi, qui est alimenté par le solde du produit ; il peut instituer au profit du budget régional un droit additionnel
à l’OM d’un taux maximum de 2,5 %.
48
-
La seconde ressource est constituée par la taxe sur les carburants5. Avec un taux constant
sur la période, soit 49,937 €/hl pour le super sans plomb et 28,090 €/hl pour le gazole, le
produit de ces taxes montre une baisse très significative en passant de 64,5 M€ en 2007 à
50 M€ en 2012. La diminution du montant perçu en 2012 par rapport à 2011 doit
toutefois être relativisée en fonction de la baisse des taux de 3 centimes d’euro par litre,
appliquée provisoirement de septembre à décembre, en réponse à la demande d’effort
formulée par l’Etat pour le redressement des finances publiques et de la non réalisation
du produit du mois de décembre. Après ces corrections, le produit rattaché à l’exercice
2012 est estimé à 54,7 M€, soit 10 millions de moins qu’en 2007.
La même tendance à la baisse est observée sur la période pour les produits générés par la taxe sur
les certificats d’immatriculation. L’augmentation du taux de 39 à 41 €/CV, décidée en 2011, n’a
provoqué qu’une faible augmentation des produits, qui restent inférieurs aux valeurs de 2007 et
2008.
A la différence des autres régions d’Outre-Mer, la région Guadeloupe n’a pas voté de taxe sur les
permis de conduire comme la loi l’autorise en application des articles terdecies et quaterdecies
du code général des impôts, ni de taxe sur les ventes de rhum. Pour information, ces taxes ont
rapporté à la région Martinique respectivement 385 999 € et 1 270 838 € en 2011.
Avec une représentation faible de 1,18 % du produit des contributions indirectes, la taxe
d’embarquement6 perçue sur les entreprises de transport n’a pas enregistré d’évolution
significative sur la période.
Le produit de la contribution au développement de l’apprentissage représente également une
ressource substantielle, la troisième par ordre d’importance tout en montrant une très faible
progression sur la période. Cette taxe, instituée par la loi de finances pour 2005, est due par les
personnes ou entreprises redevables de la taxe d’apprentissage et elle est calculée sur la même
assiette. Le taux de la contribution au développement de l’apprentissage, fixé par l’Etat, est de
0,18 %. Ce produit est destiné à alimenter le fonds régional de l’apprentissage et de la formation
professionnelle.
Parallèlement à la baisse des recettes fiscales, et à l’instar des autres régions, pendant la période
examinée, les dotations reçues de l’Etat ont connu, en Guadeloupe, une forte augmentation.
5
Taxe sur les carburants (art 266 quater du code des douanes). Depuis la loi du 84-747 du 2 août 1984, le conseil
régional fixe les taux de la taxe spéciale de consommation de produits pétroliers dans les limites fixées à la loi de
finances. Son produit dépend des taux fixés et des volumes vendus.
6
La taxe d’embarquement (aérien et maritime) est due par les entreprises de transport aérien et maritime, au titre
des opérations d'embarquement de voyageurs réalisées sur les vols commerciaux ou sur les lignes maritimes
régulières, y compris les vols "charter".(article 285 ter du code des douanes) Instaurée par la loi de finances pour
1994, au profit des régions d’outre-mer, pour une durée initiale de 5 ans, elle a été reconduite jusqu’au 31
décembre 2016.
49

L’augmentation des dotations liée au transfert de compétences
Evolution des dotations et participations
En milliers d’€
2007
total dotations et participations
2008
48 352
57 855
2009
73 130
2010
67 506
2011
71 223
2012
77 805
dotation globale de fonctionnement
14 307
14 553
15 015
15 493
15 650
15 650
dotation d’apprentissage et de
19 044
21 549
32 822
13 580
11 550
12 716
formation professionnelle
dot générale de décentralisation
3 101
9 767
9 780
34 820
32 127
31 459
participations (Etat, collectivités,
11 547
11 529
15 029
2 808
6 497
12 702
fonds européens *)
compensations, attributions et autres
353
458
483
805
5 400
5 277
participations
*Les fonds européens, comptabilisés aux articles 74771 et 74772, sont ceux gérés par la région dans le cadre de la
subvention globale, au chapitre 930
La dotation globale de fonctionnement (DGF) a augmenté en valeur de 9,4 % entre 2007 et 2012.
Elle comprend la dotation forfaitaire à laquelle s’ajoute, pour la Guadeloupe, une dotation de
péréquation, compte tenu de son potentiel fiscal qui est resté sur toute la période inférieur à la
moyenne nationale : 49,87 contre 99,83 en 2008, 54,14 contre 107,20 en 2009, 59,98 contre
111,36 en 2010 et 64,23 contre 114,92 en 2011. La DGF représente en 2009 et 2010
respectivement 5,9 % et 6 % pour 6,1 % en 2011, du total des produits, valeurs légèrement
inférieures à la moyenne des ROM qui était de 6,9 % en 2009 et 6,7 % en 2010.
La dotation générale de décentralisation (DGD), qui a pour objet de compenser les charges
supplémentaires occasionnées par les transferts de compétences qui ne donnent pas lieu à un
transfert de fiscalité, progresse de 9 780 K€ en 2009 à 34 820 K€ en 2010 et 32 127 K€ en 2011.
Cette forte évolution est parallèle avec les transferts de compétences et de charges à la
collectivité régionale, dans le cadre des lois de décentralisation.
Pour les trois derniers exercices, l’augmentation très forte des dotations par rapport à la période
précédente, est la conséquence de la compensation des nouvelles charges transférées par la loi n°
2004-809 du 13 août 2004 (acte II de la décentralisation).
Répartition de la DGD 2012 par compétence transférée
En €
total DGD
formation
transfert TOS
routes nationales
patrimoine
autres (affaires sociales)
Source : région
2012
31 459 026
5 128 322
12 623 192
13 597 984
109 189
339
La DGD perçue par la région pour les années 2010 et 2011 est légèrement supérieure à la
moyenne des autres régions, tant en montant par habitant (+ 10 € en 2011) qu’en pourcentage des
produits réels (+ 0,7 % en 2011).
50
Les produits exceptionnels, comptabilisés pour 13 359 K€ en 2012, correspondent à hauteur de
11 139 K€ à la reprise des subventions d’équipement transférables, en l’occurrence, de la
dotation régionale d’équipement scolaire.
Structure des produits en 2011
2%
1%
Impôts directs
4%
28%
Fiscalité indirecte
Dotations et
participations
Produits
exceptionnels
65%
1.5.1.2.
Des dépenses en augmentation constante
Entre 2007 et 2012, les dépenses réelles ont enregistré un taux de croissance annuel moyen de
6,35 % et elles augmentent en valeur de 36,7 %.
Evolution des charges de fonctionnement
En K€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
147 040
184 950
202 912
212 701
236 724
237 617
dont charges réelles
136 029
150 389
172 656
182 657
184 474
185 976
achats et charges externes
22 356
30 456
33 570
32 204
33 752
35 671
charges de personnel
26 685
31 673
42 172
44 267
44 673
45 942
subventions et contingents
73 211
74 618
76 871
91 394
99 150
96 609
charges financières
dotations amortissements et
provisions.
charges exceptionnelles
12 359
8 743
4 766
5 445
5 835
6 387
11 011
34 561
30 256
30 269
52 250
51 619
983
4 298
14 673
8 407
248
737
435
601
604
715
816
652
charges de fonctionnement
autres
Sur la période considérée, le total des charges, rapporté au nombre d’habitants de la Guadeloupe,
est toujours resté supérieur à la moyenne des régions d’outre-mer. En 2011, le montant des
dépenses réelles par habitant était de 459 € pour la région Guadeloupe, à comparer à 401 € pour
la moyenne.

La forte croissance des dépenses de personnel est essentiellement liée aux
transferts de compétences.
Alors que la part des frais de personnel dans le total des charges réelles est demeurée chaque
année proche de la moyenne de référence, dans une fourchette de 20 % à 25 %, la charge,
rapportée au nombre d’habitants est restée au contraire toujours plus élevée, comme le montre le
graphique suivant :
51
La progression des dépenses de personnel est particulièrement marquée entre 2007 et 2012 avec
une augmentation de 72,16 %, progression à laquelle participent essentiellement les charges
supplémentaires induites par les transferts des personnels techniciens ouvriers et de services de
lycées (TOS) et des agents de la DDE, mais également les nouveaux recrutements intervenus.
Les effectifs de la région, en emplois pourvus, ont progressé de 61 % entre 2007 et 2012 avec
une plus forte croissance entre 2008 et 2009, consécutive aux transferts.
Evolution des emplois pourvus par filière et catégorie
en emplois pourvus
filière administrative
cat A
2007
2008
2009
2010
2011
2012
369
395
398
401
397
416
84
102
103
102
103
118
cat B
42
46
42
42
47
48
cat C
243
247
253
257
248
250
filière technique
271
380
583
598
603
616
cat A
29
30
31
33
32
34
cat B
20
19
26
26
27
27
cat C
222
331
526
539
544
555
filière culturelle
2
3
3
3
3
2
cat A
1
2
2
1
1
1
1
1
1
2
2
1
642
778
984
1 002
1 003
1 034
cat B
cat C
total général
Le transfert des personnels de l’Etat vers la région s’est opéré, à partir de 2007, par l’exercice par
les agents concernés d’un droit d’option ouvert pendant deux ans, entre intégration et
détachement. Le bilan, en janvier 2013, s’établissait comme suit : sur les 321 agents techniques
territoriaux des établissements d’enseignement transférés, 182 ont été intégrés dans la fonction
publique territoriale à leur demande, les 119 autres ont optés pour la position de détachement. En
ce qui concerne les agents de la DDE, 26 agents affectés aux « études et travaux neufs » ont
intégré l’effectif régional.
Les transferts d’agents affectés aux nouvelles compétences de la région ont été effectués sans
que soient fixés préalablement les critères permettant de déterminer les besoins, et notamment le
nombre d’agents nécessaire au bon fonctionnement des lycées.
52
Ainsi, une étude menée par un cabinet de conseil sur les conséquences des compétences
transférées dans le domaine de l’accueil, de la restauration, de l’hébergement et de l’entretien des
lycées, a mis en relief une insuffisance de l’effectif technique. A la suite de cet audit, la région a
décidé de recruter 43 agents supplémentaires.
L’effectif régional, hormis l’intégration des agents dans le cadre des transferts de compétence, a
progressé également du fait de recrutements supplémentaires d’agents de catégorie « A »,
principalement, pour renforcer le service de la direction des marchés publics, pour encadrer la
gestion de la subvention globale et les organismes de formation. D’une manière plus générale,
l’effectif de catégorie « A » de la filière administrative a progressé de 40,5 % entre 2007 et 2012.
Les services régionaux ont estimé à 2 438 997 € le montant des dépenses salariales imputables
aux TOS et agents DDE.
Il faut cependant préciser que les rémunérations des agents affectés à l’exploitation et à
l’entretien des routes (soit 169 emplois équivalents temps plein) transférés à la région n’ont pas
été comptabilisées dans les charges de personnel du budget de la collectivité régionale. Ces
agents ont été intégrés et pris en charge par le syndicat mixte « Routes de Guadeloupe » créé à
parité entre la région et le département. En 2011 cet organisme a reçu de la région une dotation
de fonctionnement de 9 211 660 € alors que la dotation de compensation versée à la collectivité a
été de 7 713 121 €, générant un surcoût de 1 498 539 € à la charge de la région.
Dans le calcul de la masse salariale globale après transferts, il faut comptabiliser les dépenses
supplémentaires liées à l’octroi, au bénéfice des personnels transférés, du régime indemnitaire
pratiqué par la région, plus avantageux que celui dont ils bénéficiaient dans leur ancienne
administration. Il en est de même en ce qui concerne les avantages sociaux (tickets restaurants,
autres..) dont ont bénéficié ces agents.
Structure et évolution des dépenses de personnel
en milliers d’€
2007
14 927
64111 traitement (T),
2008
17 755
2009
23 807
2010
2011
25 191
25 765
2012
26 298
326
322
405
312
355
367
64118 autres indemnités
2 461
2 889
3 857
3 429
3 973
4 314
64131 rémunérations (NT)
64138 primes et autres
indemnités
1 634
2 162
2 539
3084
3 030
2 595
170
238
262
229
299
315
64168 autres emplois aidés
312
329
380
1510
350
948
64112 NBI
Entre 2007 et 2012, la rémunération des titulaires progresse de 76 %. Dans le coût du régime
indemnitaire, toutes primes et indemnités confondues, qui augmente de 56,48 %, l’impact de
l’alignement du régime indemnitaire a été évalué pour les personnels techniques des lycées à
0,6 M€ / an.

La forte augmentation des transferts versés
Les subventions et contingents représentent en 2011 et 2012 respectivement 53,7 % et 51,9 %
des charges réelles. Ces dépenses comprennent les aides à la personne, les contributions
obligatoires, les participations et principalement les subventions de fonctionnement versées.
53
Elles représentent proportionnellement le poste de charge le plus élevé et suivent une progression
régulière sur la période, avec une hausse beaucoup plus marquée à partir de 2010 par rapport aux
années antérieures, principalement provoquée par les subventions versées.
Evolution des transferts versés
en K€
aides à la personne
2007
2008
2009
2010
2011
2012
13 807
14 074
14 144
15 231
19 232
16 918
stagiaires form. professionnelle
5 109
4 728
4 069
5 292
8 170
6 385
bourses
4 381
4 473
4 240
4 250
5 900
6 315
autres (prix..)
4 317
4 873
5 835
5 689
5 162
4 218
contributions
16 679
13 564
17 515
15 732
13 999
10 938
dot. fonc.Etabl. publics
6 516
6 569
7 782
6 617
6 561
6 803
dot. fonc. Etabl. privés
1 078
1 620
1 072
2 033
1 500
1 486
ind. Comp. pour apprentissage
1 278
756
1 385
2 746
3 500
1 269
autres contrib. obligatoires
7 807
4 619
7 276
4 336
2 438
1 380
510
1 153
5 056
8 914
8 512
9 149
38
15
4 032
8 914
8 512
9 078
472
1 138
1 024
39 784
41 498
37 767
participations
particip. org. de regroupement
autres participations
subventions de fonctionnement
71
48 754
54 505
54 724
subv. aux organismes publics
6 728
4 689
1 370
1 580
5 138
3 506
subv. aux organismes privés
33 056
36 809
36 397
47 174
49 800
51 218
Le montant des subventions est en très forte augmentation sur la période et passe de 39,8 M€ en
2007 à 54,7 M€ en 2012. Ces aides bénéficient principalement aux organismes privés
(associations et autres organismes) qui ont été subventionnés en 2012 pour un montant total de
51,2 M€, qui représente cette année-là 27,5 % du total des charges réelles de fonctionnement.
En 2011, les principaux secteurs bénéficiaires des aides sont la formation professionnelle, pour
un montant de subvention de 14,5 M€, l’action économique pour 12,8 M€, les services généraux
pour 11,8 M€ et les transports pour 3,6 M€.
La prise en charge par la région, à partir de 2009, de la gestion directe des fonds FEDER et FSE
sous la forme de « subvention globale » contribue à l’augmentation des subventions de
fonctionnement avec un montant de dépenses réalisées à la rubrique « subvention globale » au
chapitre 930 qui atteint 8 M€ en 2011.
Les aides à la personne, qui se rattachent principalement à la formation des jeunes, progressent
également dans une proportion conséquente de 22,5 % sur les six années. La comparaison avec
la moyenne des autres régions, pour les années 2009, 2010 et 2011, montre un effort de la région
Guadeloupe, tant en montant par habitant qu’en pourcentage des charges de fonctionnement.

Les autres charges
Les autres postes de charges regroupent des volumes financiers beaucoup moins conséquents.
L’évolution des achats et des charges externes correspond à une augmentation moyenne annuelle
de 9,3 % avec une forte croissance entre 2007 et 2008. Leur part dans le total des charges est
restée régulièrement supérieure à la moyenne de référence.
54
La hausse concerne essentiellement les achats (60) et particulièrement les achats de prestations
de service (c/6042), dont le montant passe de 6,8 M€ en 2007 à 15 M€ en 2012 et qui
correspondent, pour l’essentiel, à la rémunération des actions de formation commandées à divers
organismes publics ou privés.
On observe aussi une forte augmentation des dépenses de travaux d’entretien des voies et
réseaux qui font plus que doubler sur la période pour atteindre en 2011 un volume de 6,5 M€,
ainsi que l’importance des frais de gardiennage qui atteignent à 5,5 M€ en 2010.
Les dotations aux amortissements et provisions après avoir montré une relative stabilité de 2007
à 2009, sont en très nette augmentation entre 2010 et 2011 avec un surcroît de dotation de
72,6 %. Cette augmentation, concerne le rattrapage de l’amortissement des subventions
accordées tardivement dans le cadre du DOCUP. Elle s’explique aussi par l’importance des
subventions d’équipement versées principalement pour la construction des CFA qui sont
également amorties.
Les charges financières restent modérées et inférieures à la moyenne des régions d’Outre-Mer et,
avec environ 6 M€ par an, elles ont un impact modéré sur le résultat.
Parmi les charges exceptionnelles supportées par la collectivité, celles de l’année 2009, soit
14,7 M€, sont singulièrement élevées. Elles correspondent, à hauteur de 14 M€ à l’engagement
financier de la collectivité dans le cadre du protocole d’accord signé le 4 mars 2009 (« accord
BINO »7). L’exercice 2010 comptabilise des charges exceptionnelles de 8,4 M€ dont 5,9 M€
pour le remboursement de subventions FSE dont avait bénéficié l’AFPA.
La répartition par fonction des dépenses de fonctionnement illustre l’importance du rôle
d’intervention de la région pour ses différents domaines de compétences, en montrant une part
prépondérante pour les actions en matière de formation professionnelle et d’enseignement.
Pour l’exercice 2011, la répartition était la suivante :
en K€
services généraux
formation prof.
apprentissage.
enseignement
culture sports Loisirs
56 706
et
44 698
33 401
8 267
transports
17 244
action économique
14 291
autres *
4 389
Source : compte administratif
Autres = environnement ; aménagement du territoire ; santé
7
Partie prenante à cet accord, la région s’est engagée à contribuer à un complément de salaire de 200 € net par
mois, au bénéfice des salariés dont le salaire horaire de base est égal au SMIC et jusqu’à 1,4 SMIC. La contribution
financière conjointe de la région et du département a été fixée 50 € par mois sur une durée de 12 mois non
reconductible, le solde étant à la charge de l’Etat et des entreprises.
55
1.5.2.
Un résultat de fonctionnement en nette diminution par effet de ciseaux
entre les recettes et les dépenses
Le résultat de fonctionnement est en baisse régulière sur la période du fait d’une croissance des
dépenses non compensée par la stagnation des recettes.
Cette tendance, si elle se confirme, sera de nature à fragiliser à court terme l’équilibre financier
de la région.
La dégradation des résultats est sensible dès le premier solde intermédiaire de gestion, au niveau
de l’excèdent brut de fonctionnement, qui est égal à la différence entre les produits et les charges
réelles, hors opérations financières et exceptionnelles.
Ce résultat, qui permet de déterminer le niveau d’épargne que la collectivité dégage de sa gestion
courante, se dégrade sur l’ensemble de la période et passe de 116,8 M€ en 2007 à 71,2 M€ en
2012, soit une diminution en valeur de 38 %.
56
L’impact des opérations financières et exceptionnelles reste limité et les résultats comptables
nets s’inscrivent dans la même évolution à la baisse. Dans ces conditions, les résultats
comptables nets dégagés pour les six années connaissent une baisse constante, avec une
diminution de 73 %.
1.5.3.
Une forte diminution de la capacité d’autofinancement (CAF)
La diminution des résultats de fonctionnement se traduit directement sur la capacité
d’autofinancement (CAF) de la région, qui représente l’épargne brute destinée à être affectée au
financement des investissements.
La CAF brute correspond à la différence entre les produits réels et les charges réelles, c’est à dire
sans tenir compte des subventions d’investissement reprises en fonctionnement (C / 777) et des
opérations relatives aux cessions d’immobilisations qui sont neutralisées. Elle a diminué de 42 %
entre 2007 et 2012.
Après avoir retranché le montant du remboursement du capital de la dette, dont le montant n’a
pas subi de fluctuations importantes au cours des cinq années et montre même une légère baisse
sur les deux dernières années, la CAF nette, suivant la même orientation que les autres soldes de
gestion, diminue de 48,6 % entre les années 2007 et 2012.
Malgré la baisse enregistrée, son niveau en 2010 et en 2011 reste toutefois légèrement supérieur
à la moyenne, tant en pourcentage des produits qu’en valeur par habitant.
57
1.5.4.
1.5.4.1.
Les investissements et leur financement
Les emplois d’investissement
Evolution des emplois
en K€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
emplois d’investissement
155 950
186 394
211 220
170 007
156 067
181 269
dont emplois
d’investissement réels
155 530
181 856
208 037
167 853
153 744
170 156
dont dépenses d’équipement
69 317
101 828
121 191
95 622
79 868
86 884
dont subv. d’équipement.
57 387
50 193
58 184
46 067
57 887
dont remb.capital de la dette
25 952
24 790
23 795
19 414
21 780
21 288
dont avances remboursables
2 870
5 040
3 030
1 700
2 800
2 674
45 281
Les dépenses d’investissement atteignent leur montant le plus élevé (211,2 M€) en 2009 du fait
de l’importance des dépenses d’équipement.
La comparaison avec les autres régions des d’outre-mer montre une différence dans la structure
des emplois : les dépenses d’équipement par habitant restent régulièrement inférieures à la
moyenne (à l’exception de 2010) alors que le montant des subventions d’équipement versé est au
contraire supérieur à cette même moyenne (à l’exception de 2011).
Ce constat se vérifie tant en ce qui concerne le ratio de structure que le ratio des subventions
d’équipement exprimé par habitant :
Les subventions d’équipement bénéficient principalement aux actions en matière
d’aménagement, d’habitat, de politique de la ville, au chapitre environnement (15,4 M€ en
2011), aux actions en matière économique (12,3 M€ en 2011) de santé et d’action sociale
(2,7 M€ en 2011).
En 2011 sont également comptabilisées (au chapitre 900) les subventions versées sur les fonds
FEDER gérés par la région, soit 8,4 M€.
58
La ventilation par fonction des dépenses totales d’investissement fait apparaitre une
prédominance des actions en matière d’enseignement, d’aménagement du territoire, de transports
et d’action économique, qui représentent, par ordre décroissant, les dépenses les plus
importantes.
Pour l’année 2011, la répartition était la suivante :
*Autres : formation professionnelle, santé, services généraux, culture, sports et loisirs
1.5.4.2.
Les ressources d’investissement.
Evolution des ressources
en K€
ressources d’investissement
ressources réelles
dont FCTVA
dont subventions
d’équipement reçues
dont emprunts souscrits
dont produits des cessions
d’immobilisations
2007
2008
2009
2010
2011
2012
167 498
145 675
232 183
174 790
191 311
150 537
46 057
43 819
129 543
76 108
80 047
73 538
7 494
5 627
3 756
8 175
10 704
9 534
36 563
36 258
50 455
40 242
44 367
41 654
75 000
25 000
20 000
20 197
230
339
23
L’autofinancement est resté sur la période la principale source de financement de
l’investissement. La diminution constante qui a été observée se traduit cependant par la
diminution du taux de couverture des dépenses d’investissement par l’autofinancement, qui
passe de 74,4 % en 2007 à 44,54 % en 2012.
Les subventions d’équipement reçues représentent la seconde source de financement des
investissements. La plus importante est la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) dont
le montant se situe durant la période entre 17,8 M€ et 28,2 M€, avec une valeur stable de
27,9 M€, égale en 2012 à 37,9 % des ressources réelles d’investissement.
59
Le montant du produit du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) atteint son niveau le plus
élevé sur les trois derniers exercices. Il représente, en 2012, 13 % du total des recettes réelles
d’investissement.
Après mobilisation de l’autofinancement, la région a dégagé un besoin de financement qui a été
comblé par le recours à l’emprunt pour les quatre dernières années et par un prélèvement
régulier sur son fonds de roulement.
1.5.5.
1.5.5.1.
Un endettement supérieurà la moyenne mais qui demeure maîtrisé
Evolution de la dette de la région
Le tableau suivant retrace l’évolution de la dette pour les six dernières années.
Evolution de la dette
en K€
2007
2008
emprunt nouveau
annuité
encours de la dette
(au 31/12)
2009
2010
2011
2012
75 000
25 000
20 000
20 197
38 311
33 527
28 560
24 860
27 615
27 675
193 952
169 162
220 367
225 953
224 173
223 081
Sur la période considérée, la région a eu recours à l’emprunt en 2009 (75 M€), 2010 (25 M€) et
2011 et 2012 (20 M€). L’encours de la dette au 31 décembre n’a pas connu d’évolution
significative sur les quatre dernières années.
L’endettement de la région est resté supérieur à la moyenne des régions d’Outre-Mer sur la
période analysée. Ce constat est illustré par le ratio rapportant le montant de la dette au nombre
d’habitants qui a toujours été plus élevé que la moyenne, excepté en 2008, et par le ratio de
structure qui rapporte le montant de la dette aux produits de fonctionnement de l’exercice :
(NB : Les ratios d’endettement ne prenne pas en compte la part investissement des loyers BEA ni le crédit-bail)
La région Guadeloupe a eu recours à sept prêteurs, dont deux principaux, l’Agence Française de
Développement (AFD) et la Banque de Financement de Trésorerie (BFT), qui concentrent à eux
seuls presque 50 % du stock de dette de la région :
60
Le stock de dette de la région au 31 décembre 2012 ne comporte pas de produits pouvant être
qualifiés de toxiques et source de risque financier élevé. Les emprunts en cours d’amortissement
ont été contractés avec un taux fixe pour environ 50 % du total de l’encours. Les autres
emprunts sont indexés pour partie sur le « livret A » et pour le reste sur les indices à court terme
du marché monétaire : Euribor 3 mois et 12 mois, T.A.M. et T.A.G. 3 mois.
Malgré un endettement qui se situe à un niveau élevé, la région conserve une capacité de
désendettement satisfaisante si l’on se réfère au ratio, dit de désendettement, qui rapporte
l’épargne brute au stock de dette et permet de calculer l’endettement de la collectivité exprimé
par la durée de remboursement du stock de dette, en nombre d’année d’épargne brute. Au
31 décembre 2012, ce ratio, de 3,3, exprime le nombre d’années qu’il faudrait à la collectivité
pour résorber sa dette en y consacrant l’intégralité de son épargne brute. Il se place nettement
en deçà du seuil d’alerte situé communément à partir de 10 années. Cette situation serait
cependant très vite compromise si la capacité d’épargne continuait à se dégrader.
En termes de décision de gestion financière, la collectivité s’est engagée à une maîtrise de la
dette en adoptant le principe que le montant annuel maximum des nouveaux emprunts d’une
année ne doit pas augmenter le remboursement du capital.
1.5.5.2.
Les garanties d’emprunt
Au-delà de sa dette stricto sensu, la région a apporté sa garantie pour des emprunts contractés par
différents organismes publics et sociétés intervenant pour la construction de logements sociaux,
mais également au profit de plusieurs communes.
Garanties d’emprunt au 31/12/2012
organisme bénéficiaire
communes
opérateurs de logements aidés
total
emprunt garanti au
31/12/2012 (€)
19 246,95
184 828 599,57
184 847 846,52
annuité garantie
de l’exercice (€)
197 830,45
12 969 112,37
13 166 942,82
61
Les emprunts garantis au profit des communes de Saint-Martin, de Gourbeyre, du Lamentin et
d’Anse-Bertrand ont été souscrits en 2002 avec une durée d’amortissement de 10 années qui
arrive à son terme.
Le reste de la dette garantie concerne des prêts contractés par les opérateurs de logements aidés
par l’Etat. Les garanties apportées à ces organismes sont « libres », en ce sens qu’elles peuvent
être accordées hors du cadre des ratios prudentiels fixés par la réglementation. Elles réduisent
néanmoins les marges de manœuvre financières de la collectivité qui les accorde.
La mise en jeu de la garantie, qui est intervenue à plusieurs reprises dans les années
antérieures, doit inciter la région à faire preuve de prudence, en particulier pour celles qui
pourraient être accordées au profit de personnes privées.
1.5.6.
Un équilibre financier fragilisé
Le fonds de roulement est passé de 119,4 M€ en 2007 à 27,2 M€ fin 2012 en enregistrant chaque
année, à l’exception de 2009, une variation négative. En conséquence, la région a été contrainte
de mobiliser son fonds de roulement pour combler l’insuffisance de son financement propre et
ce, malgré le recours à l’emprunt.
Au 31 décembre 2012, le fonds de roulement, qui est le plus faible de la période, représente la
couverture de 27 jours de dépenses totales.
Le besoin en fonds de roulement correspond à la différence entre les créances et les dettes à court
terme (fournisseurs, dettes sociales et fiscales...). Il traduit le décalage entre la perception des
recettes et le paiement des dépenses. Il a été négatif pour cinq des six exercices de la période
analysée, les créances à court terme étant inférieures aux dettes à court terme.
La situation de la trésorerie se dégrade sur la fin de période et atteint son niveau le plus faible en
2012 avec un solde de 37 M€. Au cours de l’année, la région a mobilisé une ligne de trésorerie
adossée à un emprunt (compte 5193) qui reste débitrice de 2 M€ en 2012.
62
1.5.7.
1.5.7.1.
Des marges de manœuvre restreintes
Des produits sans perspective de dynamisme
La situation financière de la région Guadeloupe se dégrade à un moment où l’Etat met en œuvre
des mesures de rigueur et demande aux collectivités territoriales une contribution à l’effort de
redressement national. La loi de programmation des finances publiques a en effet prévu le gel
des concours financiers de l’Etat en 2013 et leur diminution en 2014 et en 2015, l’effort demandé
aux collectivités étant rendu équitable par un renforcement de la péréquation.
Le budget régional pour l’année 2013, d’un montant de 599,7 M€, en hausse de 4 % par rapport
au budget de l’année 2012, consacre 250,5 M€ (+3,68 %) à la section d’investissement et 349,2
M€ (+ 4,2 %) au fonctionnement. Il a été présenté par la présidente, le 28 mars 2013, comme un
budget « anticipant les mutations qui s'annoncent dans le cadre de l'Acte III de la
décentralisation ».
Les recettes du budget 2013 :
Les recettes du budget 2013 s’élèvent à 599,7 M€ dont :
Dotations et participations :
31,92 M€
Fiscalité directe (taxe additionnelle aux impôts locaux, Fonds National de Garantie Individuelle
des Ressources) :
16,53 M€
Fiscalité indirecte (octroi de mer, taxe sur les passagers, taxe sur les carburants, taxe sur les
cartes grises, etc.) :
140,09 M€
Emprunt :
20,00 M€
Lors du vote du budget primitif, dans son rapport à l’assemblée, la Présidente de la région a
indiqué que la situation financière « se fragilisait en raison d’une quasi stabilité des produits de
fonctionnement entre 2008 et 2012, ce qui, au vu de l’évolution de ses dépenses liées
principalement aux transferts de compétence, réduit sa capacité d’autofinancer ses
investissements par l’épargne brute ». Elle ajoutait cependant que, malgré « cet effet de ciseaux
», la région Guadeloupe souhaitait maintenir un niveau élevé d’interventions sur le territoire, ce
qui, en l’absence d’augmentation des aides à l’investissement, oblige à recourir à l’emprunt
d’une manière modérée. Ainsi, le recours à l’endettement sera encore de 20 millions en 2013
(donc à son niveau de 2012). Il continue toutefois de s’inscrire dans la continuité de la politique
de la dette de la région puisque le montant de l’autorisation d’emprunt de l’année en cours reste
inférieur au montant du remboursement de l’annuité en capital de la dette.
Dans ce contexte, les prévisions budgétaires du conseil régional sont prudentes en matière de
recettes. La seule évolution significative est une majoration de 0,3 % (abondements externes
acquis par voie d’amendements parlementaires) de la dotation globale de fonctionnement. La
part péréquation de la DGF a été estimée au même niveau que pour 2012, de même que la
dotation générale de décentralisation et la dotation d’apprentissage et de formation
professionnelle. Le seul élément positif en matière de recettes pour 2013 est l'éligibilité de la
région aux mécanismes de péréquation de la DGF et de la CVAE.
63
Les produits de la fiscalité ne présentent plus de marges de progression significative. La réforme
intervenue en 2011 a entrainé la perte de l’autonomie fiscale de la région qui n’a plus d’action
sur les taux ni sur l’assiette comme c’était le cas auparavant pour la TP et les taxes foncières.
Les compensations assurées par le FNGIR et la DCRTP resteront figées jusqu’en 2014. Au-delà
de cette date, l’évolution des produits de la fiscalité directe parait très incertaine. La nouvelle
CVAE est fortement dépendante du contexte économique et son apport est limité par les
conditions d’assujettissement qui exemptent les entreprises au chiffre d’affaires inférieur à
152 500 €. Le dynamisme des IFER, qui est lié également à la conjoncture économique, présente
les mêmes incertitudes.
Le seul levier qui puisse être actionné par la collectivité s’applique à la fiscalité indirecte qui
constitue la source principale de financement. Le conseil régional pilote l’octroi de mer dont il
vote les taux ainsi que la taxe additionnelle appliquée au taux maximal de 2,5 %. Cependant,
l’octroi de mer étant un impôt sur la consommation, il est, de ce fait, très sensible à la
conjoncture économique et sa progression reste faible, après un repli notable à l’issue de la crise
sociale de 2009. En outre, les interrogations sur la reconduction de sa perception, à partir de
2014, par la Commission européenne, laissent planer une incertitude sur l’avenir de ce produit
qui participe pour une part essentielle au budget de la région. Le conseil régional vote également
les taux des taxes sur les carburants, cartes grises et permis de conduire dans les conditions
fixées par la loi, mais on observe une baisse constante des bases des impositions liées aux
carburants, conséquence tant d’une évolution technologique que de la modification des
comportements des automobilistes.
La région Guadeloupe ne peut donc espérer aucune augmentation conséquente des produits des
impôts indirects dans la mesure où les assiettes des différentes taxes sont en régression en raison
de la conjoncture économique et d’autres facteurs environnementaux et où la volonté politique
réaffirmée par l’exécutif régional est de ne pas augmenter les taux pour préserver le pouvoir
d’achat des contribuables.
1.5.7.2.
La confortation des équilibres financiers passe par une réduction des
charges
Même si les transferts de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales doivent
satisfaire au principe de neutralité budgétaire, ils laissent cependant, en pratique, le plus souvent,
une dépense supplémentaire à la charge de la collectivité, comme cela a été le cas pour la région
après les transferts organisés par la loi de 2004. Les nouvelles compétences qui seront
transférées dans la cadre de l’acte III de décentralisation ajouteront encore aux charges de
gestion de la région.
L’orientation en faveur d’une politique circonstanciée de rigueur et de maîtrise des charges a été
clairement affirmée dans le rapport de la Présidente, préalable au débat d’orientation budgétaire
pour 2013, dans l’objectif d’anticiper la stabilité des recettes et leur baisse attendue à court
terme. Des économies sont escomptées en fonctionnement notamment aux chapitres 930
« services généraux », 937 « environnement « et 939 « action économique ».
64
Les dépenses du budget 2013
La collectivité régionale maintient son niveau d’intervention dans le domaine de la formation
professionnelle. Le montant consacré à la formation en fonctionnement est de 55,5 M€ tandis
que, pour les dépenses d’investissement, 17,4 M€ seront mobilisés.
Les dépenses du budget 2013 atteignent 599,7 M€ au total, dont :
Formation professionnelle et éducation :
Transports :
Action économique :
Aménagement des territoires :
Culture, sports et loisirs :
Environnement :
Santé et action sociale :
Services généraux, dont subvention globale :
140,30 M€
62,00 M€
46,10 M€
20,64 M€
40,20 M€
14,32 M€
9,46 M€
114,08 M€
Le contexte actuel très contraint et les incertitudes qui pèsent sur l’avenir proche quant à
l’évolution de la situation économique et aux nouvelles charges à assumer obligent la région à
améliorer et conforter sa situation financière afin d’être en mesure de maintenir un niveau
d’intervention qui réponde aux exigences de ses politiques publiques.
Le faible potentiel d’action sur les produits et la volonté de la région de maîtriser son
endettement en stabilisant l’encours de sa dette l’obligent à concentrer ses efforts
prioritairement sur la réduction de ses coûts de fonctionnement afin de conforter sa capacité
d’autofinancement. Cet effort doit aller de pair avec un recentrage de la politique régionale sur
ses domaines de compétences propres. Dans ces conditions, la région devra nécessairement
prioriser ses domaines d’intervention.
Dans sa réponse, la région explique que la collectivité est consciente de la faiblesse de ses
marges de manœuvre. Toutefois, elle estime, en présentant quelques ratios financiers
favorables notamment en ce qui concerne la trésorerie et la capacité de désendettement, que
la situation reste maîtrisée.
Il n’en est pas moins vrai que, les principaux indicateurs sont orientés à la baisse sur la
période. En outre, les corrections qui restent à apporter pour rétablir la fiabilité des comptes se
traduiront par des charges supplémentaires qui pèseront sur le résultat.
65
2.
L’ACTION ECONOMIQUE DE LA REGION
2.1.
Le schéma de développement économique régional
2.1.1.
Le dispositif
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales offre la
possibilité aux régions qui le souhaitent d’élaborer un schéma régional de développement
économique (SRDE). Ce schéma doit être un outil visant à promouvoir un développement
économique équilibré sur le territoire régional, à développer l’attractivité du territoire et à
prévenir les risques d’atteinte à l’équilibre économique de tout ou partie du territoire. Il doit
prendre en compte « les orientations stratégiques découlant des conventions passées avec tous
les acteurs économiques publics et privés du territoire » (art L. 1511.1 du CGCT).
Cette démarche volontaire a été entreprise par le conseil régional et, en mai 2006, l’élaboration
du SRDE a été lancée pour donner à la région un rôle de coordonnateur dans l’élaboration du
schéma en matière d’interventions économiques.
Pour l’élaboration du schéma, la région a associé les autres collectivités territoriales, les
organismes consulaires, certains opérateurs économiques, INSEE, IEDOM, AFD, les
organismes socio- professionnels, autant d’acteurs qui participent aux groupes de travail et au
comité de pilotage. Parmi les objectifs affichés, figure la volonté de mise en cohérence de
l’ensemble des documents de prospective concernant la région, quelle qu’en soit la source. Sont
notamment concernés les programmes opérationnels (PO) européens, le schéma d’aménagement
régional (SAR), le plan régional de formation professionnelle (PRFP), le schéma directeur
d’aménagement touristique (SDAT).
Le SRDE de la Guadeloupe a été adopté par délibération du conseil en date du 21 janvier 2006.
Plusieurs axes d’action ont été retenus :
-
favoriser la compétitivité et assurer la pérennité des entreprises ;
-
optimiser les dispositifs d’emploi et de formation comme outils du développement
économique du territoire ;
-
inscrire l’innovation comme pilier d’activités nouvelles à forte valeur ajoutée ;
-
renforcer la démarche de développement durable ;
-
orienter l’agriculture et la pêche vers le développement des secteurs à forte valeur
ajoutée ;
-
redynamiser le tourisme.
Le premier axe d’action se décline en plusieurs modes opérationnels. Il s’agit en priorité de
faciliter la création et le développement des entreprises en rationnalisant et simplifiant le
dispositif d’aides afin d’en améliorer l’efficacité (recours à l’expertise et au conseil), de faciliter
l’accès au financement, d’aider au renforcement des ressources humaines (gestion
administrative, financière, maîtrise des technologies de l’information et de la communication).
66
Le SRDE prévoit également de favoriser l’émergence d’activités à forte valeur ajoutée (aides à la
réalisation d’études de faisabilité technique) de permettre une meilleure visibilité de la
commande publique (programmation des travaux d’investissement, programme pluriannuel
d’investissement, coordination de l’action des différentes collectivités) et de faciliter la
transmission et la reprise d’entreprises.
Le schéma prévoit la mise en relation du SRDE avec la programmation budgétaire d’une part et
avec les autres documents stratégiques d’autre part.
2.1.2.
L’absence de suivi de l’exécution du SRDE
Le comité de suivi, qui regroupe les différents partenaires ayant participé au comité de pilotage,
devait assurer la maîtrise d’ouvrage, notamment sur la base d’un cahier des charges précis, de
l’évaluation à mi-parcours, qui devait être réalisée par un prestataire privé et les résultats
devaient être connus avant la fin du premier semestre 2009.
La période expérimentale de 5 ans est arrivée à son terme au 1er semestre 2011.
En pratique, il apparaît que la région n’a pas respecté la procédure fixée. Le comité de suivi
aurait bien été institué mais il n’aurait fonctionné que jusqu’en 2009 et il serait demeuré par la
suite totalement inactif.
De même, le dispositif de suivi prévu au schéma de développement prévoyait la mise en place,
dans chaque direction concernée des services régionaux, d’une organisation et de procédures
spécifiques pour la mise en œuvre des différents axes d’action relevant des différents domaines
de spécialité. Un rapport annuel sur l’effectivité de l’application du SRDE, classé par fiche
d’action devait être établi par les unités concernées. Or, la procédure du SRDE n’a pas été suivie
par les services régionaux : les informations n’ont pas été collectées au niveau prévu et la région
n’a pas été en mesure de produire les bilans annuels détaillés par fiches d’action.
A la fin de l’année 2012, dans le cadre d’une consultation, la région a fait appel à un prestataire
pour l’assister dans l’évaluation du SRDE. Une première réunion est intervenue en janvier 2013,
soit plus de deux années après le terme de l’expérimentation, pour lancer la procédure et
constituer un comité de pilotage pour le suivi des travaux.
Dans sa réponse, la région reconnait que le dispositif n’a pas fait l’objet d’évaluation à miparcours compte tenu des délais restreints et précise, également, que les évènements de
2009 ont eu un impact important sur l’activité de certains services et ont mis un frein à
l’organisation du suivi du dispositif. Elle indique également que le dispositif a fait l’objet
d’une évaluation finale par un prestataire, qui a été actée en juillet 2013 par le comité de
pilotage final.
2.2.
Les aides économiques gérées par la région
2.2.1.
Le soutien à la réalisation des programmes d’investissement
 les aides régionales propres
Les aides aux programmes d’investissements sont les suivantes :
67
-
L’aide à l’investissement des entreprises en création, en développement ou en
transmission (35 % des investissements éligibles, avec un plafond de 28 000 €) ;
-
La prime à l’emploi liée à la création de tout emploi permanent (plafond de 1524 €).
 Les aides relevant du Programme Opérationnel 2007-2013
-
L’aide directe aux entreprises : cette aide est gérée dans le cadre de la subvention globale
du PO FEDER et elle est destinée à financer les programmes d’investissement matériels
et immatériels supérieurs à 80 000 € pour les PME en création, en développement ou
transmission.
-
L’allocation additionnelle : des crédits FEDER gérés sous forme de subvention globale
sont consacrés à la compensation de surcoûts supportés par les entreprises : soutien au
fret, au transport de déchets dangereux, à l’audit externe…
2.2.2.
Les partenariats institués
L’agence régionale de développement économique « Guadeloupe Expansion » joue, depuis
2007, le rôle de « guichet » pour les aides économiques relevant du PO, en assurant l’accueil, et
la pré-instruction des dossiers.
L’association « Guadeloupe Active » devenue en 2010 « Initiative Emploi » bénéficie du soutien
financier de la région, intervient pour l’aide à la création de très petites entreprises et gère un
système de prêts d’honneur pour le financement de projets.
Un partenariat est également engagé avec une antenne de l’ « association pour le droit à
l’initiative économique » qui, depuis 2007, met un dispositif de crédit solidaire à disposition des
porteurs de projet en difficulté d’insertion et exclus du système bancaire.
Enfin, l’association « Planet Venture » intervient, depuis 2010, dans le financement des
entreprises dans le cadre du programme FinanCités, dispositif de capital risque solidaire destiné
aux petites entreprises. Le dispositif devait être évalué au terme de la première année, en 2011.
Ces structures font partie de la plateforme partenariale installée au sein de la maison régionale
des entreprises située dans la zone de Jarry.
2.2.3.
L’évaluation de l’impact des aides économiques
Les actions d’évaluation ou de diagnostic demeurent largement en retrait par rapport aux enjeux
économiques concernés. Une seule étude a été produite. Il s’agit d’une étude d’évaluation de
l’impact des aides régionales pour la création et le développement des entreprises sur la période
des années 2006-2009, réalisée en 2012 par un cabinet de conseil.
Dans sa réponse, la région fait valoir que même si l’étude est ancienne, « les résultats au
niveau qualitatif sont toujours d’actualité, les dispositifs actuels étant proches de ceux de cette
période ». Par ailleurs, selon une étude très récente (2013), la collectivité souhaite donner
une place plus importante aux outils d’ingéniérie financière. La chambre en prend acte.
68
2.2.4.
Des avances remboursables à fonds perdu
L’article L. 1511-2 du CGCT prévoit la possibilité, pour les régions, d’accorder aux entreprises
des avances remboursables « à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux
moyen des obligations ». Les conditions d’octroi de ces aides doivent être définies par le conseil
régional.
Dans les années antérieures, la région a eu très largement recours à ce type d’aide économique
dans des conditions qui ont déjà fait l’objet d’observations de la chambre à l’occasion du
précédent rapport. La chambre soulignait le manque d’efficacité dans la gestion par la
collectivité de ce type d’aide économique et relevait l’existence de très nombreux impayés, de la
part d’entreprises en difficultés, mais également d’entreprises en activité.
Sur la période récente, la gestion de ces aides, tout en étant plus prudente et mieux encadrée,
montre encore, au travers de quelques exemples, des défaillances qui interrogent sur leur
efficience économique.
2.2.4.1.
Une charge qui a pesé sur les finances régionales
Les difficultés économiques de bon nombre d’entreprises aidées, des secteurs agricole, hôtelier
et du petit commerce, ont eu pour effet la multiplication des impayés et, à terme, l’impossibilité
pour la région de recouvrer les sommes dues à la suite de leur placement en liquidation
judiciaire.
La région a décidé par délibération du 7 novembre 2006, l’admission en non-valeur de nombreux
titres irrécouvrables émis sur les exercices 1996 à 2003, concernant 47 organismes débiteurs,
pour un montant total de 7 666 985,64 €.
Le tableau suivant récapitule, par débiteur, les créances admises en non-valeur d’un montant
supérieur à 100 000 € :
entreprises débitrices
ACOPEL
CARAIBE FARM
Ferme POININ
SCOP BEAUPORT
SCEA ESPERANCE
CARIMAT SARL
SCI D…… Richard
Centre médical NICOLAS
SAGATOUR Hôtel HAMACK
TOURING HOTEL Fort Royal
La Canne à sucre SARL
TRAMAC SARL
Constructions nautiques antillaises
Transports Maritimes Saintois
CFT SARL
AJOUPA FLEURS
TROPIC PRODUCTIONS
(1)
:liquidationjudiciaire
secteur d’activité
agricole
agricole
agricole
agricole
exploitation de carrière
médical
hôtellerie
hôtellerie
restaurant
hôtellerie
constructions navales
transport maritimes
commerce
montant
admis en NV (€)
280 712
411 349
100 441
1 925 674
172 484
1 183 858
129 096
260 870
246 370
406 422
192 229
221 859
105 482
101 813
226 538
187 347
112 699
motif de non
recouvrement
LJ (1)
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
LJ
69
En septembre 2011, le comptable a soumis à la commission permanente une nouvelle liste de
titres irrécouvrables (des exercices 1998 à 2006) pour un montant total de 3 284 303,16 €. Sur ce
montant, l’assemblée a retenu, par délibération du 19 décembre 2011, l’admission en non-valeur
d’un total 1 999 887,86 €, dont 286 753,64 € correspondent à des titres émis en remboursement
d’avances remboursables.
L’importance des créances non recouvrées admises en non-valeur, soit un total de 7 953 985,64 €
depuis le contrôle précédent montre l’échec de cette intervention économique depuis de
nombreuses années.
2.2.4.2. Des conditions d’octroi et de suivi des avances remboursables parfois
critiquables
Le régime des avances remboursables accordées par la région a fait l’objet de deux délibérations
au cours de la période, la première le 7 juillet 2007 et la deuxième, qui abroge la première, le 5
avril 2011. Toutes deux se réfèrent aux règles communautaires et nationales qui encadrent les
interventions économiques des collectivités locales.
La finalité de l’aide repose sur la création, le développement, l’extension, et depuis 2011, la
reprise-transmission d’entreprises et la création de nouveaux emplois. Le règlement élaboré
prévoit qu’une inscription prioritaire de premier rang et éventuellement de second rang (depuis
2011) doit être prise, au profit de la région, sur le patrimoine de l’entreprise ainsi aidée.
L’encours des avances restant dues au 1er janvier 2013 (au compte 2745) pour les onze avances
en cours de remboursement est de 6 214 773,58 € ; l’annuité (en capital et intérêts) pour 2013
s’élève à 2 336 500,82 €.
Le montant des restes à recouvrer sur titres émis (compte 46726) est encore estimé, à la fin de
l’année 2012, à plus de 3,5 M€.
En effet, certaines aides, anciennes, mais continuant à comporter des conséquences financières
pour la région, ont été accordées, ou suivies, dans des conditions critiquables.

L’avance accordée à la Société « JM Financière et Gestion »
La région enregistre toujours dans ses comptes de créances à recouvrer une somme de
549 517,02 € en remboursement d’une avance consentie à la société JM FINANCIERE ET
GESTION en 1996 à un taux de 5,10 % pour une durée d’un an. Cette avance devait permettre à
la société de « se restructurer en préservant 300 emplois dans le secteur de la santé ».
La convention passée entre la région et le gérant de la société prévoyait de garantir le
remboursement par une attestation notariée de séquestre sur les fonds à provenir d’un prêt de
restructuration. Cette garantie n’a pu être réalisée, le prêt ayant été refusé.
Toutes les poursuites effectuées par le comptable sont restées vaines. Le président du conseil
régional a informé le comptable, par courrier du 30 novembre 2006, du mandant donné à un
cabinet d’expertise pour effectuer un contrôle sur pièces et sur place de la SARL JM
FINANCIERE et des sociétés annexes.
Depuis cette date, les choses sont restées en l’état et la créance doit désormais être admise en
non-valeur.
70

L’avance accordée à la SAS « Hôtel Kalenda Resorts ».
Par délibération du 6 septembre 2007, la région Guadeloupe a accordé une avance remboursable
à court terme de 370 400 € à taux zéro à la SAS « Hôtel Kalenda Resorts » (société
d’exploitation du groupe Kalenda), établissement en situation de redressement judiciaire. Selon
les termes mêmes de la décision de la collectivité et de la convention passée avec
l’administrateur judiciaire, l’avance, considérée comme créance privilégiée, était destinée au
paiement de quatre mois de salaire non perçus par les salariés de l’hôtel.
Dans ces conditions, l’aide apportée par la région sous forme d’avance ne répondait pas aux
conditions de ce type d’aide économique. Elle s’apparentait à une aide à caractère social, sous la
forme d’une subvention accordée sans perspectives de remboursement.
Le montant de l’avance accordée a été admis en non-valeur en 2012.
Dans sa réponse, la région fait valoir que, dans son esprit, il s’agissait d’une aide en faveur
de l’emploi et qu’elle pouvait espérer en obtenir le remboursement après la liquidation, la
créance ayant le caractère de créance privilégiée. En toute hypothèse, la chambre constate
que cette intervention ne répondait pas juridiquement aux critères d’une intervention
économique.

L’avance remboursable à la société « Transports maritimes BRUDEY
Frères »
Par délibération du 2 août 2007, une avance remboursable de 500 000 € (3 ans au taux de 2 %) a
été accordée à la société de transport maritimes BRUDEY Frères « pour lui permettre de mettre
en œuvre un programme d’investissement nécessaire au maintien de son activité », l’aide
apportée était destinée à financer le remplacement des moteurs de deux navires de la flotte. Une
sureté a été constituée par une hypothèque de premier rang inscrite sur un des navires de la
compagnie. A la suite de difficultés financières, la société a été placée en redressement judiciaire
le 29 avril 2010 puis en liquidation judiciaire le 17 mars 2011. La créance produite par la région
n’a pu être recouvrée qu’à hauteur de 22 604 €, montant du prix de vente aux enchères du navire
hypothéqué.
Dans cette intervention, il apparaît donc que le montant de la sûreté prise en l’espèce était sans
commune mesure avec la valeur réelle du bien hypothéqué.
Malgré l’importance des aides accordées par la région depuis de nombreuses années sous
forme d’avances remboursables, aucune étude d’impact et de diagnostic n’a été réalisée sur
l’efficacité de cette intervention économique.
Le recul permet toutefois de formuler les observations suivantes :
-
La plupart des entreprises étaient déjà en difficultés au moment de l’octroi de l’aide et
ont fait l’objet de procédures collectives qui ont le plus souvent abouti à une
liquidation judiciaire ;
71
-
Les garanties prises sur le patrimoine des entreprises, lorsqu’elles ont été actionnées,
se sont révélées souvent inopérantes ;
-
Le montant non remboursé resté à la charge de la région et cumulé depuis les années
1990, qui est estimé à plus de 80 % du total des avances consenties, a fortement pesé
sur le budget de la région.
En fonction de ces éléments et au regard du montant des aides accordées, l’impact
économique de développement des entreprises, de création et de maintien d’emplois, reste
nécessairement faible.
La chambre prend cependant acte du fait que la région a, depuis 2011, modifié les
conditions d’octroi et de suivi de ses avances remboursables pour mieux garantir les
intérêts de la collectivité.
72
3.
LA COMPETENCE REGIONALE EN MATIERE DE FORMATION
PROFESSIONNELLE
Lors de son précédent examen de gestion portant sur la période 1997 à 2004, la chambre n’avait
pas examiné de manière directe la formation professionnelle et l’apprentissage. Néanmoins,
quelques observations ponctuelles renvoyaient à cette compétence de la région par le biais du
point relatif aux subventions distribuées aux associations. La subvention versée à l’Association
pour la formation professionnelles des adultes (AFPA) était en effet relevée comme étant la
subvention la plus importante distribuée par la région qui précisait alors dans ses réponses que
son montant était préalablement fixé par le document unique de programmation (DOCUP).
De manière plus générale, le système de formation professionnelle fait souvent l’objet de
critiques quant à sa trop grande complexité et son insuffisante efficacité. Reposant sur un
financement régional conséquent, il donne un rôle important à de nombreux partenaires sociaux
et accorde une place croissante à l’individualisation du droit à la formation. Basé sur un
dispositif de répartition de compétences très évolutif, ce système est soumis au contexte socioéconomique local et dispose de moyens conséquents, en partie mutualisés, dont l’utilisation
apparaît perfectible8.
Lors du présent contrôle, la chambre a souhaité examiner de manière plus systémique la
politique de formation professionnelle, domaine majeur de l’action régionale, compte tenu de ses
enjeux économiques et sociaux et au regard des financements mis en œuvre. C’est à l’aune de
divers constats d’ordre général que la chambre a examiné le dispositif de formation
professionnelle élaboré et mis en œuvre par la région Guadeloupe.
Après avoir rappelé le cadre législatif et le caractère multi-partenarial de la compétence, ainsi
que le contexte socio-économique propre à la Guadeloupe, la chambre a plus particulièrement
recherché les objectifs fixés par l'assemblée délibérante, l'économie des moyens mis en œuvre et
l'évaluation des résultats atteints sur la période 2007-2012, en actualisant les données en tant que
de besoin.
3.1.
Un système de formation professionnelle en constante évolution
Le paysage de la formation professionnelle a été fortement impacté par les évolutions
successives de la décentralisation. Dès 1983, les conseils régionaux ont reçu une compétence de
droit commun dans le domaine de la formation professionnelle et de l’apprentissage
accompagnés des moyens correspondants sous la forme d’une dotation annuelle de
décentralisation et de la perception du produit d’un impôt.
Un schéma général actualisé des dispositifs de formation professionnelle est proposé à la fin de
la présente partie.
8
Avis du Conseil économique, social et environnemental du 13 décembre 2011 – « 40 ans de formation professionnelle : bilan et
perspectives ».
73
3.1.1.
Des compétences régionales progressivement élargies
Depuis la loi n° 83-8 modifiée du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre
les communes, les départements, les régions et l'Etat, les régions assurent la mise en œuvre des
actions en matière d'apprentissage et des actions de formation professionnelle continue en
élaborant souverainement leur politique régionale d'intervention.
La loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la
formation professionnelle consolide, dix ans plus tard, les compétences des régions et justifie la
très forte croissance de leurs interventions dans le domaine de la formation. Cette deuxième loi
de décentralisation fait un pas de plus en leur confiant la formation des jeunes de 16 à 25 ans et
en faisant de l’échelon régional le lieu de cohérence des politiques publiques de formation grâce
à la mise en place des Plans régionaux de développement de la formation professionnelle des
jeunes (PRDFJ).
En 2002, les lois de modernisation sociale et de démocratie de proximité étendent les PRDF à la
formation des adultes, remplacent les Comités régionaux emploi/formation (COREF) par les
Comités de coordination régionaux (CCREFP présidés conjointement par la région et l’Etat),
régionalisent la collecte de la taxe d’apprentissage et transfèrent aux régions le versement des
primes aux employeurs d’apprentis.
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 sur les responsabilités et les libertés locales étend la
compétence des conseils régionaux aux adultes en recherche d’emploi, affirme le rôle central de
la région sur le Plan régional de développement des formations (PRDF), transfère aux régions les
crédits destinés à la formation des demandeurs d’emploi de l’AFPA (pour une mise en œuvre
effective au 31 décembre 2008) ainsi que les formations sanitaires, sociales et culturelles.
La réforme de la formation professionnelle présentée dans la loi n° 2009-1437 du 24 novembre
2009 prévoit la mise en place d’un service dématérialisé de première information et d’un service
public de l’orientation tout au long de la vie. Le regroupement des organismes paritaires
collecteurs agréés (OPCA), la création du fonds paritaire de sécurisation des parcours
professionnels (FPSPP) sont des préconisations visant à favoriser le décloisonnement et la
mutualisation au sein du système de formation professionnelle. Cette loi reconnait aux régions
une compétence générale en matière de formation et leur confie la charge d’élaborer un Contrat
de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDF) qui se substitue au
PRDF. Le CPRDF est piloté par la région et est discuté et évalué par le CCREFP.
Ainsi, au fil du temps, les conseils régionaux se voient reconnaître des compétences de plus en
plus étendues sur les formations à destination des jeunes et des adultes privés d’emploi. Ils sont
également progressivement investis d’un rôle de garant de la cohérence d’ensemble des
dispositifs de formation au travers de l’élaboration des PRDF, puis des CPRDF.
3.1.2.
Une implication croissante des partenaires sociaux
Alors que les conseils régionaux voient leurs compétences s’élargir vis-à-vis des publics privés
d’emploi, les partenaires sociaux entament une rénovation de la formation professionnelle des
salariés. L’accord national interprofessionnel (ANI) du 5 décembre 2003 et la loi du 4 mai 2004
mettent en place une série de dispositifs dont la création du Droit individuel à la formation (DIF),
des contrats et des périodes de professionnalisation, l’accompagnement des salariés par les bilans
de compétences, la Validation des acquis de l’expérience (VAE) ou le passeport formation, une
74
mutualisation accrue au sein des Organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), un
renforcement du rôle des branches professionnelles, la création des observatoires des métiers...
En outre, depuis la convention Etat/UNEDIC/ANPE de 2001, des financements sont prévus pour
les formations destinées aux demandeurs d’emploi indemnisés dans le cadre du plan de retour à
l’emploi (PARE).
Au terme de ces dernières évolutions, l’Etat continue d’assurer une compétence normative, le
contrôle du respect des règles, le maintien de l’égalité économique, sociale et de la solidarité des
citoyens, la formation des publics spécifiques (handicapés, détenus...) et, à travers le service
public de l’emploi (SPE), conduit les politiques de lutte contre le chômage et de reconversion.
3.1.3.
Une intervention européenne très présente
La formation professionnelle a été intégrée comme un élément majeur des stratégies
européennes, en tant que composante de la compétitivité et de la fléxicurité (stratégie intégrée
visant à améliorer simultanément la flexibilité et la sécurité sur le marché du travail).
L’intervention de l’union européenne dans le domaine de la formation professionnelle se traduit
notamment au travers :
-
des versements communautaires au titre du Fonds social européen (FSE) qui
interviennent sur les programmes « Convergence » – dont les régions bénéficiaires en
France sont la Réunion, la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane – et « compétitivité
régionale et emploi ». Pour la période 2007-2013, le montant de FSE alloué à la France
s’élève à 5,394 Md€.
-
de la soumission au droit de la concurrence des prestations de formation professionnelle
malgré l’utilité sociale de ces prestations ou le fait qu’elles soient fournies dans le cadre
d’une mission d’intérêt général, voire dans le cadre d’un service public.
3.1.4.
Des constats mitigés malgré la réforme de 2009 à l’échelon national
La situation très « éclatée » de cette compétence exige un renforcement de la concertation et de
la coordination entre les différents acteurs afin de rendre opérationnel le concept de formation
« tout au long de la vie ». C’est dans cette perspective que la loi de modernisation sociale de
2002 a mis en place les CCREFP, lieux de concertation entre les différents acteurs régionaux sur
leurs politiques de formation professionnelle et d’emploi. Ces instances donnent un avis sur les
PRDF, sont consultées sur les programmes régionaux de l’apprentissage votés par les régions,
sur les propositions d’inscription des titres professionnels au Répertoire national des
certifications professionnelles (RNCP), sur la labellisation des points relais-conseil en VAE.
Les CCREFP sont inégalement chargés de l’évaluation des politiques régionales de formation
professionnelle.
Désormais installés dans toutes les régions, leur activité est très variable : certains ont mis en
place des commissions spécialisées (formation des demandeurs d’emploi, AIO, VAE et titres
professionnels, apprentissage), d’autres sont plus des lieux d’information et de consultation des
différents partenaires.
75
Selon le conseil économique, social et environnemental, la réforme de la formation
professionnelle présentée dans la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 n’a pas permis, à ce
jour et malgré un premier bilan encourageant de la réforme, de simplifier le système en
remédiant totalement à ce relatif « éclatement » du dispositif et au défaut de pilotage régional.
La démarche systématique d’évaluation, appelée par l’importance des financements mis en jeu,
reste également à consolider9.
Selon l’Association des Régions de France, la décentralisation de la formation professionnelle
est restée « au milieu du gué » en raison d’une articulation insuffisante entre les politiques de
l’emploi et de la formation professionnelle, mais aussi du développement économique, des
difficultés à structurer l’offre régionale de formation, du cloisonnement des réseaux d’accueil,
d’information et d’orientation.
9
Avis du Conseil économique, social et environnemental du 13 décembre 2011 – « 40 ans de formation professionnelle : bilan et
perspectives ».
76
Schéma général des dispositifs de formation professionnelle10
10
D’après BOURNAZEL Alain – les dispositifs de formation professionnelle – af éditions – juillet 2011.
77
3.2.
Le contexte socio-économique régional
La Guadeloupe dispose d’une économie soumise à diverses contraintes et se caractérise
aujourd’hui par une situation de l’emploi dégradée et un chômage structurel s’inscrivant dans la
durée.
3.2.1.
Une économie sous fortes contraintes
Les contraintes du développement économique de la Guadeloupe sont multiples et comprennent
l’éloignement du territoire de ses principaux marchés et sources d’approvisionnement, une
économie dépendante de productions fragiles sur le marché international (sucre/banane), des
conditions climatiques et des risques naturels qui fragilisent l’activité, et enfin une structure
démographique vieillissante dont la part active n’arrive pas à absorber l’ensemble des jeunes
sortant du système scolaire.
Evolution de la population en Guadeloupe et projection
Unités : millier et %
Population au
01/01/2008 (millier)
Taux d’évolution annuel moyen 1999-2008 (%)
total
dû au solde apparent
dû au solde naturel
des entrées-sorties
402,5
0,5
Source : Insee - Estimations de population.
0,9
-0,4
Part des moins de Part des plus de 65
25 ans (%)
ans (%)
35,8
12,1
Projection de
population au
01/01/2030 (millier)
548
La structure de l’économie est marquée par l’importance du secteur tertiaire qui concentre
84,7 % de la valeur ajoutée en 2010 et 79,8 % des emplois salariés. Ce secteur se distingue par
l’importance des services administrés (administration publique et éducation, santé et action
sociale) qui contribuent à 33,4 % de la richesse de l’archipel contre 22,6 % du PIB métropolitain.
L’économie repose ensuite essentiellement sur le tourisme et l’agriculture qui souffrent d’un
déficit de compétitivité face au marché mondial. La lourdeur d’utilisation des fonds européens et
la complexité des procédures d’attribution amplifient la nécessité d’une adaptation et d’une
simplification de l’ensemble des dispositifs d’aides pour chaque secteur professionnel tel que le
tourisme, la pêche et l’agriculture.
Les dix principaux secteurs d’activité au 31 décembre 2008 (1)
Secteur d’activité (2)
Commerce ; réparation d'automobiles et de motocycles
Activités scientif. et techn. ; services adm. et de soutien
Autres activités de services
Transports et entreposage
Construction
Hébergement et restauration
Fabrication d'autres produits industriels
Activités financières et d'assurance
Fabric. denrées alim., boissons et prod. à base tabac
Information et communication
(1) Hors secteurs principalement non marchands.
Source : Insee - Estimations d'emploi localisé, Clap.
Poids du secteur dans
Taux de variation annuel Poids des effectifs salariés
l’emploi salarié
moyen de l’emploi salarié
des 10 plus grands
Région
France
Région
France
Région
France
11,3
12,6
-4,3
0,4
8,5
4,3
9,1
11,7
-1,0
1,4
12,2
7,2
6,3
5,8
-0,5
2,2
14,7
9,3
4,8
5,7
-0,9
0,1
26,4
17,5
4,8
6,2
1,4
3,1
9,9
4,7
3,5
3,7
-7,6
1,6
24,0
4,7
3,2
7,0
-0,2
-2,7
13,8
11,2
2,7
3,4
1,1
1,3
30,1
16,4
2,2
2,3
1,3
-1,2
36,8
18,1
1,8
2,9
-3,3
1,6
53,8
14,0
78
En Guadeloupe, la structure des échanges commerciaux est défavorable à l’économie du
territoire. En effet, le taux de couverture (7,6 % en 2004) souligne la faiblesse des exportations.
Le déficit des échanges ne cesse de se creuser, notamment par le biais d’une demande croissante
de biens manufacturés non produits sur place. Les activités traditionnellement exportatrices
(produits agricoles et tourisme) sont en perte de vitesse depuis quelques années. Les principales
causes de cette situation sont l’inadaptation des transports tant aériens que maritimes, un manque
de compétitivité des entreprises (faible productivité, coûts salariaux élevés…), la faiblesse de
formations en langue étrangère, de formations spécifiques, qualifiantes et la difficulté des
entreprises pour se positionner sur les appels d’offres extérieurs, comme en matière
d’organisation en coopération avec les pays de la Caraïbe.
Toutefois, des filières porteuses d’avenir sont présentes telles que l’énergie renouvelable, l’agrotransformation, l’environnement, les nouvelles technologies de l’information et de
communication. Elles représentent de véritables atouts pour la Guadeloupe.
Des indicateurs par commune telles que l’évolution démographique, le nombre de demandeurs
d’emplois sont révélateurs d’un déséquilibre spatial. La concentration dans certaines communes
engendre des disparités importantes de qualité de vie. Ces dysfonctionnements se mesurent par la
saturation des axes routiers et par la quantité des rejets provenant des ménages et du monde de
l’industrie. Certaines communes sont plus équipées que d’autres, mal desservies et la rareté du
foncier rend complexe l’accès à un logement décent pour de nombreux ménages11.
Le déséquilibre territorial, résultant en premier lieu de l’implantation des activités économiques,
se retrouve sur l’offre de formations et fait apparaître d’autres problématiques connexes
(transport, hébergement, restauration). Les communes dispensant la majorité des formations se
situent sur l’axe économique Abymes / Baie-Mahault / Pointe-à-Pitre avec plus du tiers des
actions de formation, suivi par Sainte-Rose, Saint-François, Saint-Claude, Le Moule et
Capesterre Belle-eau12. Le Nord Grande Terre et le Nord Basse Terre semblent en revanche être
oubliés.
Selon d’autres commentaires13, « le développement de l’innovation est freiné par une culture
entrepreneuriale insuffisamment développée. Or, la Guadeloupe est dotée d’atouts dans ce
domaine, notamment dans celui des savoir-faire traditionnels dont il faudrait adapter et
renforcer la créativité au sein de l’artisanat par exemple. L’absence de dialogue entre la
recherche et ses applications dans le monde économique réduit l’évolution dans l’innovation et
serait une composante d’avenir pour doper l’économie de l’île. Cette observation est d’autant
plus pertinente que les activités de recherche peuvent se développer en étroite relation avec les
problématiques locales ».
11
Iedom – Guadeloupe : rapport annuel 2011.
Dossier des Nouvelles Semaine n°47 – mars 2011.
13
Parc National de la Guadeloupe – site d’échange MaB – Situation socio-économique de la Guadeloupe (avril
2007).
12
79
3.2.2.
Une situation de l’emploi préoccupante14
Entre 2007 et 2012, la population active a cru (+ 2 800 personnes). Simultanément, le nombre
d’emplois a progressé (+ 2 400 personnes) et atteint 126 000 personnes.
En Guadeloupe, le taux d’activité des 15-64 ans s’élève à 63,1 % alors qu’en France
métropolitaine, il est de 70,5 %. Plus précisément, l’écart le plus stable entre la Guadeloupe et la
France métropolitaine concerne les 25-49 ans. Leur taux d’activité s’élève à 82,3 % (79,0 % pour
les femmes, 86,9 % pour les hommes) contre 89,4 % en France métropolitaine. En 2007, ce taux
s’élevait à 80,8 % (75,7 % pour les femmes, 87,1 % pour les hommes).
Le temps partiel occupe une place importante au sein de l’emploi total. En effet, 16 % des actifs
occupés travaillent à temps partiel. Les femmes et les jeunes, qui sont déjà les plus touchés par le
chômage sont aussi ceux qui travaillent le plus à temps partiel (respectivement 22 % et 25 %).
14
Source : Insee, Enquête Emploi DOM 2012.
80
Inactifs
Actifs
Taux d'activité
Taux d'occupation
Hommes
15 à 24 ans
20 541
6 997
25,4
11,9
25 à 49 ans
6 543
43 574
86,9
68,3
50 ans et +
38 940
26 415
40,4
36,3
Total
66 024
76 986
53,8
42,8
Femmes
15 à 24 ans
22 001
3 298
13,0
4,3
25 à 49 ans
15 101
56 701
79,0
57,5
50 ans et +
54 320
26 383
32,7
27,8
Total
91 422
86 382
48,6
36,4
Ensemble
15 à 24 ans
42 542
10 295
19,5
8,3
25 à 49 ans
21 644
100 275
82,3
61,9
50 ans et +
93 260
52 798
36,2
31,6
157 446
163 368
50,9
39,3
Total
Source : Insee, Enquête Emploi DOM 2012
3.2.3.
Un chômage qui s’inscrit dans la durée
Au deuxième trimestre 2012, le taux de chômage en Guadeloupe s’élève à 22,9 %, soit un niveau
équivalent à celui constaté au deuxième trimestre 2007 (23 %). Sur cette période, le nombre de
chômeurs progresse légèrement de 36 900 à 37 300.
Depuis 2007, le chômage de longue durée s’est légèrement aggravé : la durée moyenne
d’ancienneté dans le chômage est passée de 48 à 52 mois. Plus de la moitié des chômeurs de
Guadeloupe (56 % en 2012 et 52 % en 2007) le sont depuis plus de 3 ans.
Le taux de chômage des femmes (25 %) reste plus élevé que celui des hommes (20,5 %). Les
plus touchés par le chômage sont encore les jeunes actifs de moins de 30 ans avec un taux de
chômage de 45,9 %.
Le diplôme constitue un rempart pour se protéger du chômage : le taux de chômage demeure
étroitement lié au niveau de formation. Ainsi, le taux de chômage des actifs sans diplôme
(32,4 %) est trois fois plus élevé que celui des BAC+2 (11,5 %).
81
Pour les moins de 30 ans sans diplôme, ce chiffre s’élève à 62,9 %. Facteur important d’une
insertion professionnelle difficile, le faible niveau de scolarisation et de qualification des jeunes
guadeloupéens explique pour partie leur taux de chômage très élevé. Le diagnostic territorial
approuvé par le CCREFP en 2011 souligne toutefois que la population scolarisée augmente
depuis 2007 et que ce sont les sorties précoces sans qualifications qui rendent l’insertion dans la
vie active difficile.
3.2.4.
Des métiers sous tension par manque de qualification
La plupart des secteurs qui recrutent en Guadeloupe exigent des profils possédant des niveaux de
formation plus ou moins élevés et des expériences confirmées. Certains profils qualifiés ou peu
qualifiés du BTP (maçon, ouvrier du béton, dessinateur BTP, chef de chantier, chargé d’études)
se trouvent parmi les plus difficiles à recruter. Pour les métiers des services à la personne, la
demande concerne des salariés relativement qualifiés (niveau I à IV). Or, d’après Pôle Emploi,
près de 70 % des candidats à l’emploi n’atteignent pas ce niveau.
Au-delà des difficultés de recrutement liées au manque de qualification et de
professionnalisation, c’est le manque de motivation, notamment des jeunes, qui est souvent mis
en avant par les entreprises.
3.2.5.
Les perspectives à court et moyen termes
Le diagnostic territorial approuvé par le CCREFP en 2011 propose, sur la base de l’observation
de la démographie, de la population active et des caractéristiques de la croissance économique,
certaines orientations en matière d’anticipation et de prospective des métiers et des qualifications
sur le territoire.
La tertiarisation des activités doit générer concomitamment un développement de la demande de
services. Cette orientation est à considérer dans un contexte de précarisation et de féminisation
de l’emploi. De manière générale, la hausse des niveaux de qualification est une tendance
constante à suivre et une augmentation de l’offre d’emploi dans certains secteurs est à anticiper
en raison des départs prévisibles à la retraite.
C’est sur la base de la prévision de ces mutations structurelles et conjoncturelles que les
orientations et objectifs de la région en termes de formation professionnelle ont été définis.
3.3.
Les orientations et les objectifs de la Région en matière de formation
professionnelle
L’article L. 214-12 du code de l’éducation (article 8 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 et
article 52 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009) dispose que « la région définit et met en
œuvre la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des
adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle.
82
Elle organise sur son territoire le réseau des centres et points d'information et de conseil sur la
validation des acquis de l'expérience et contribue à assurer l'assistance aux candidats à la
validation des acquis de l'expérience. Elle organise des actions destinées à répondre aux besoins
d'apprentissage et de formation en favorisant un accès équilibré des femmes et des hommes aux
différentes filières de formation ».
Sur la période sous revue, la région a toujours été placée, par la volonté du législateur, comme
pilote de la démarche prospective emploi/formation, démarche dont la mise en œuvre reste
complexe et dont les résultats sont disparates et parfois hétérogènes.
3.3.1.
3.3.1.1.
Fixation des objectifs à moyen terme
Dans un cadre légal évolutif et élargi
Dans la période sous revue, deux dispositifs législatifs ont prévalu et se sont traduits par
l’élaboration de deux documents de programmation.
L’article L. 214-13 du code de l’éducation, dans sa rédaction issue de l’article 11 de la loi
n° 2004-809 du 13 août 2004, précise que : « La région adopte le plan régional de
développement des formations professionnelles et s'assure de sa mise en œuvre. Ce plan a pour
objet de définir une programmation à moyen terme des actions de formation professionnelle des
jeunes et des adultes et de favoriser un développement cohérent de l'ensemble des filières de
formation (….). Ce plan est élaboré en concertation avec l'Etat, les collectivités territoriales
concernées et les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatifs à l'échelon
national (…). Le plan régional de développement des formations professionnelles pour sa partie
consacrée aux jeunes couvre l'ensemble des filières de formation des jeunes préparant l'accès à
l'emploi (…). Le plan régional de développement des formations professionnelles, pour sa partie
consacrée aux adultes, couvre l'ensemble des actions de formation professionnelle visant à
favoriser l'accès, le maintien et le retour à l'emploi ».
La région a donc élaboré sur cette base un plan régional de développement des formations
professionnelles (PRDF) en 2007. Ce document sert de cadre à l’action propre de la collectivité
en matière de formation professionnelle élargie à l’ensemble de la formation professionnelle
initiale et continue, tous publics confondus, exception faite des plans de formation financés par
les entreprises.
L’article L. 214-13 du code de l’éducation, dans sa rédaction issue de l’article 57 de la loi 20091437 du 24 novembre 2009, dispose que : « Le contrat de plan régional de développement des
formations professionnelles a pour objet de définir une programmation à moyen terme des
actions de formation professionnelle des jeunes et des adultes et d'assurer un développement
cohérent de l'ensemble des filières de formation en favorisant un accès équilibré des femmes et
des hommes à chacune de ces filières de formation. Il comporte des actions d'information et de
formation destinées à favoriser leur insertion sociale. Il définit également les priorités relatives
à l'information, à l'orientation et à la validation des acquis de l'expérience.
Ce contrat de plan détermine les objectifs communs aux différents acteurs sur le territoire
régional, notamment en termes de filières de formation professionnelle initiale et continue, sur la
base d'une analyse des besoins en termes d'emplois et de compétences par bassin d'emploi. Il
porte sur l'ensemble du territoire régional et peut être décliné par bassin d'emploi.
83
Le contrat de plan régional est élaboré par la région au sein du comité de coordination régional
de l'emploi et de la formation professionnelle sur la base des documents d'orientation présentés
par le président du conseil régional, le représentant de l'Etat dans la région, l'autorité
académique et les organisations d'employeurs et de salariés…
Le contrat de plan régional est signé par le président du conseil régional au nom de la région
après consultation des départements et adoption par le conseil régional, par le représentant de
l'Etat dans la région au nom de l'Etat et par l'autorité académique. Il engage les parties
représentées au sein du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation
professionnelle.
Le suivi et l'évaluation de ce contrat de plan sont assurés par le comité de coordination régional
de l'emploi et de la formation professionnelle selon des modalités générales définies par le
Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie ».
Suivant ces prescriptions, la région a substitué au PRDF, un contrat de plan régional de
développement des formations professionnelles (CPRDF) en décembre 2011.
Des mesures « miroir » sont inscrites dans le code du travail (L. 943-1 et suivants) et renvoient
aux articles correspondant du code de l’éducation.
3.3.1.2.
Une méthode consultative mais perfectible
La région Guadeloupe a engagé la modernisation de son dispositif de formation professionnelle
dans le cadre de la loi de 2004, dès le début de l’année 2006 par une démarche assez longue de
« co-élaboration » :
-
d’abord lors de rencontres territoriales de la formation professionnelle tenues du 19 au 21
avril 2006 ;
-
puis lors d’assises régionales de la formation professionnelle tenues les 26 et
27 septembre 2006 ;
-
et enfin par la voie d’une résolution du congrès des élus départementaux et régionaux du
5 janvier 2007 ;
-
permettant de présenter à l’assemblée délibérante le 22 juin 2007 et d’arrêter, après
consultation des instances prévues par la loi, un plan pluriannuel de développement de la
formation professionnelle en Guadeloupe.
La méthode adoptée se rapproche de celle également développée par les autres départements
ultramarins et la plupart des régions métropolitaines. Néanmoins, l’adoption du document en
Guadeloupe s’est faite avec un léger retard par rapport à la Réunion (2006), mais plus tôt qu’en
Martinique et en Guyane (2008), la volonté d’obtenir l’expression du congrès des élus pouvant
justifier ce délai.
L’horizon temporel du plan fait défaut dans le document et renvoie de facto à sa déclinaison sous
forme de programme pluriannuel d’actions de formation collective (2008-2011).
84
La chambre regrette que la recherche de spécificités territoriales suggérées par la première
phase de la démarche ne se traduise pas de manière explicite dans le document et remarque
qu’elles auraient pu faire l’objet d’une analyse approfondie et d’une traduction effective
dans le document.
L’instruction n’a pas révélé l’existence de mises à jour périodiques ou occasionnelles du
document en cours de période. La chambre souligne en ce sens que des évolutions majeures
telles que la disparition de l’AFPA et son remplacement par le centre régional de formation
professionnelle (CRFP) n’ont pas été intégrées dans les fiches actions entre 2007 et 2008.
L’information orale des partenaires dont se prévaut la collectivité ne saurait se substituer à
la mise à jour périodique du document de pilotage.
L’examen du PRDF montre que la gouvernance régionale a bien sollicité l’ensemble des
acteurs (Etat dans ses différentes composantes, région, partenaires sociaux, Pôle Emploi) et
que l’articulation de leurs actions est présentée de manière analytique dans les fiches
actions. En revanche, la déclinaison des moyens de mise en œuvre du PRDF n’intègre que
les outils régionaux, suggérant le caractère inabouti de la réflexion sur l’articulation des
acteurs.
Par ailleurs, les différents éléments de méthode et outils statistiques ayant servi à l’élaboration du
plan auraient gagné à être rendus plus cohérents sur le registre spatial. Si depuis 2008, les
collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ont compétence pour mettre en œuvre des
programmes territoriaux de formation professionnelle distincts de celui de la Guadeloupe,
l’ensemble des statistiques, analyses et bilans produits par Pôle Emploi, le Rectorat, la DTEFP
devenue aujourd’hui DIECCTE intègre les îles du Nord, alors que l’Insee par exemple les
recense sélectivement.
L’instruction a également mis en évidence des disparités de recensement entre partenaires de la
formation professionnelle qui rendent délicat tout rapprochement de données provenant de
différentes sources. A titre d’exemple, la DIECCTE recense les contrats d’apprentissage
incidents pour chaque exercice, alors que la collectivité présente ses résultats et ses prévisions en
recensant le cumul des apprentis présents chaque année dans les établissements. La qualité de
« stagiaires de la formation professionnelle » diffère également entre les données fournies par
l’Agence de Service et de Paiement (ASP) qui traite leurs rémunérations et défraiements et les
résultats présentés dans le diagnostic territorial de 2011 établi par le CARIF-OREF 15 à la
demande de la collectivité.
La chambre remarque que la fourniture des données relatives d’une part au marché du
travail, à la formation initiale et à la formation continue et d’autre part à la démographie,
aux caractéristiques économiques et à l’emploi n’a pas eu systématiquement le même
paramétrage territorial ou de définition, ce qui a généré des disparités dans les remontées
de données statistiques et a pu induire occasionnellement des biais d’interprétation. La
chambre recommande qu’un travail d’homogénéisation des définitions et des données soit
effectué afin de garantir la fiabilité et la qualité des remarques formulées et, par
conséquent, celle des orientations choisies.
15
Centre d’animation, de ressources et d’information sur la formation (CARIF) et observatoire régional emploi
formation (OREF)
85
3.3.1.3.
Un PRDF partiellement inabouti
Le PRDF a été bâti autour de cinq axes stratégiques :
 Elever le niveau des qualifications et encourager l’acquisition des compétences ;
 Bâtir des dispositifs de formation au niveau des territoires ;
 Professionnaliser l’accompagnement des publics tout au long de leur parcours de
formation et d’insertion ;
 Rendre l’outil de formation plus performant et innovant au service des individus et de
l’économie régionale ;
 Fédérer l’ensemble des partenaires et assurer la complémentarité des programmations et
des financements.
La formation professionnelle mise en œuvre par la région dans le PRDF se décline en différents
dispositifs destinés à couvrir le public visé, majoritairement composé de jeunes sans emploi. Il
s’agit pour l’essentiel d’actions collectives de formation, déclinées sous forme d’un programme
de formations accessibles au public visé ou sous forme de formations initiales dans le cadre de
l’apprentissage. Des aides individuelles viennent également compléter le dispositif.
La région achète des formations sous forme de stages ouverts à un nombre limité de stagiaires
avec pour objectif soit d’insérer des jeunes professionnellement ou même socialement, soit de
qualifier des jeunes ou des adultes pour leur faciliter l’accès à l’emploi. Un programme
pluriannuel d’actions de formations collectives a été élaboré pour les années 2008 à 2011. Le
bilan du PRDF transmis par la région les résume de la manière suivante. Dans ce dispositif, les
stagiaires reçoivent une rémunération et un défraiement du transport et de l’hébergement. Leur
couverture sociale est prise en charge par la région.
Guadeloupe Marie-Galante Agriculture Transports Total
Actions proposées
103
24
26
8
161
Places proposées
1 613
251
312
66
2 242
Dans le même temps, la collectivité subventionne les centres de formation des apprentis avec
lesquels elle a conventionné. Des aides sont versées dans ce cadre aux employeurs impliqués
dans les contrats d’apprentissage.
D’autres dispositifs spécifiques sont mis en place pour l’accueil et l’insertion, pour l’information
sur les métiers, pour le rapprochement des demandes des employeurs et des offres de formation,
pour la validation des acquis de l’expérience, etc. Ces dispositifs conduisent la région à
développer et à subventionner ses propres outils ou des outils partagés (Ecole régionale de la
deuxième chance, centre régional de formation professionnelle, Cité des métiers, Université
régionale des métiers et de l’artisanat en Guadeloupe, Etablissement public régional de la
formation professionnelle, CARIF-OREF, etc.) et à subventionner directement toute initiative
conforme à ses objectifs.
86
Le caractère de cadrage du document laisse le choix des outils et ne constitue pas un
document prescriptif. Toutefois, le PRDF aurait pu traduire davantage les réalités du
monde socio-économique pour permettre notamment de croiser et d’équilibrer les
dimensions territoriales et les branches professionnelles. A contrario, le programme
régional de formation consacre de manière sélective des crédits à une programmation
sectorielle pour l’agriculture et les transports reprenant ainsi des éléments du diagnostic
préalablement établi.
La définition des axes stratégiques permet de constater que le PRDF et la formation
professionnelle sont conçus comme des instruments au service à la fois du développement
économique et de la sécurisation des parcours professionnels. Au regard de certains aspects
révélés par le diagnostic territorial, la chambre regrette que la dimension « aménagement
du territoire » n’ait pas été intégrée à la démarche de conception du document afin que la
réponse « formation » résulte également des disparités territoriales.
La chambre note l’existence de crédits affectés à un sous-programme de formation spécifique à
Marie-Galante pour 15 % du total des actions proposées et 11 % du total des places disponibles
alors que le public concerné représente moins de 3 % de la population guadeloupéenne. Pendant
l’instruction, la collectivité a indiqué que ce programme spécifique à Marie-Galante vient
apporter une réponse spécifique face aux difficultés particulières qui freinent le développement
de l’activité économique de l’île (double insularité, lutte contre le chômage et dépeuplement de
l’île). Cette sélectivité restrictive n’est pas en accord avec les éléments du diagnostic
préalable qui révèle un déséquilibre territorial de l’offre de formation également sur
d’autres zones de Grande Terre et de Basse Terre.
Le PRDF ne comporte aucun chiffrage du coût prévisionnel des actions engagées. La
valeur opérationnelle d’un tel document, sans cadre pluriannuel et sans financement
stabilisé, s’en trouve diminuée.
La région confirme dans ses réponses que lors de l’élaboration du PDRF, il n’était pas
envisageable d’obtenir de tous les autres cofinanceurs leur prévision d’intervention financière.
« Les difficultés rencontrées pour finaliser les fiches du CPRDF qui comportent des prévisions
d’intervention des partenaires, illustre celles qui auraient été rencontrées pour faire figurer des
données financières, tant en dépenses qu’en recettes dans le cadre d’un PRDF dont le caractère
demeurait moins contractuel ».
En outre, la chambre relève l’absence de définition précise d’indicateurs dans le document
et l’absence de paramétrage permettant à la région et à ses partenaires de pouvoir mesurer
les résultats enregistrés année par année. L’instruction n’a pas permis de préciser quelles
méthodes et quels outils de pilotage étaient utilisés pour ajuster la réponse « formation »
aux besoins économiques et sociaux de la région en cours de période.
La notion d’objectifs quantitatifs est absente du PRDF. Sa traduction se trouve en
revanche partiellement dans les documents techniques de déclinaison étant précisé que ces
documents ont fait l’objet d’un niveau de concertation nettement plus restreint.
D’une manière générale, la région a souligné dans ses réponses les différents obstacles auxquels
elle se heurtait dans sa volonté de mettre en œuvre une gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences sur son territoire. Il s’agit notamment de :
87
-
«l’inexistencedevéritablesbranchesprofessionnelles,àfortioriorganisées,
-
l’absence d’observatoire opérationnel de branches professionnelles, capables
d’inventorierleursbesoinsencompétences,àcourt,moyenetlongterme(comme
dansd’autresrégionsdeFrancehexagonale),
-
des services statistiques dont les travaux ne portent pas sur l’identification des
besoins en compétences dans les différents secteurs de l’économie marchande et
nonmarchande».
3.3.1.4.
Un CPRDF 2011-2015 correctif
D’un point de vue général et selon la volonté du législateur, le CPRDF s’établit dans le cadre
d’une concertation élargie et s’inscrit d’une manière plus prononcée que le PDRF dans un souci
d’adéquation avec les besoins du territoire et de son économie, avec les aspirations des publics
concernés en matière d’amélioration des niveaux de qualification et de compétence, tout en
favorisant l’accès à une offre de formation lisible.
Le CPRDF a été élaboré par la région sur la base d’un diagnostic territorial approuvé par le
conseil de coordination régional (CCREFP)16 le 25 mars 2011 et préparé par la Maison régionale
de l’emploi et de la formation CARIF-OREF17 Guadeloupe. La chambre relève que la
collectivité régionale a usé d’une procédure d’élaboration largement partenariale, suivant
en cela le cadrage national18.
Dans les faits, l’aspect très directif de la loi de 2009 qui définit à la fois méthode, période et délai
d’élaboration du CPRDF laisse penser qu’il traduit une volonté de reprise en main de la part de
l’Etat. La DIECCTE a confirmé que son intervention n’a pas été mineure dans l’élaboration du
CPRDF à toutes les phases de son élaboration. Aujourd’hui, la rédaction des conventions de
déclinaison du CPRDF est également sous management « serré » de la part de la DIECCTE.
La phase de diagnostic préalable a été respectée et comme dans de nombreuses régions, la place
centrale a été donnée à l’OREF pour procéder aux études de diagnostic sur l’emploi et la
formation.
En revanche, la chambre n’a pas retrouvé, dans le diagnostic préalable, de bilan précis des
actions conduites dans le cadre du PDRF précédent, même si certains points particuliers
relatifs au programme des actions de formation et à la formation continue agricole y sont
mentionnés. Le CPRDF inclut pourtant dans son introduction un bilan présenté comme
« positif » du PRDF 2007-2011, bilan qui a fait l’objet d’une unique présentation en vue de
validation auprès du CCREFP.
16
Cette instance regroupe les services de la préfecture, la région, le département, le rectorat, les services de l’Etat désigné par le
préfet, l’association des maires, Pôle Emploi, l’agence départementale d’insertion, les organisations d’employeurs, des chambres
consulaires, les organisations des salariés, le conseil économique et social régional. C’est le lieu de concertation des orientations
à moyen terme des politiques de l’Etat, de la région, du département et des partenaires sociaux en matière d’emploi, de formation
professionnelle et d’insertion.
17
Centre d’animation de ressources et d’information sur la formation – observatoire régional de l’emploi et de la formation
18
A signaler notamment une circulaire d’octobre 2010 de la DGEFP aux préfets de région (DIECCTE) relative à la
méthodologie et au calendrier de travail, et une circulaire de novembre 2010 de la DGESCO mettant l’accent sur le mixage des
publics en vue d’assurer la pérennité des formations.
88
La part de travaux d’anticipation sur les évolutions de l’emploi et de la formation est très
réduite dans le diagnostic qui se borne à constater l’état des lieux et à décrire une situation.
Il aurait été souhaitable que, par secteur économique et par bassin d’emploi, des
confrontations de l’offre de formation constatée et des besoins de main d’œuvre à venir
soient effectuées.
La région souligne dans ses réponses l’utilité d’une approche par la GPEC et précise que « le
CPRDF en a fait sa priorité, avec comme objectif d’y consacrer d’importants moyens
mutualisés, pour renforcer les capacités d’appréhender les besoins en formation et les besoins
en emploi ».
La formalisation de la procédure d’élaboration du CPRDF a été respectée et le document a été
signé par le préfet de région, le président du conseil régional, le recteur d’académie et le
directeur de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt après consultation des instances prévues
par la loi. Toutefois, le calendrier qui prévoyait une signature au plus tard le 1er juin 2011 n’a pas
été respecté, celle-ci ayant eu lieu à la fin du second semestre de l’année, ce qui se rapproche du
retard général de l’ensemble des régions19.
Le CPRDF ne dispose pas de développement relatif aux méthodes d’évaluation et de suivi. Selon
l’article L. 214-13 du code de l’éducation, « le suivi et l'évaluation de ce contrat de plan sont
assurés par le comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle
selon des modalités générales définies par le Conseil national de la formation professionnelle
tout au long de la vie ». Ces réflexions sont engagées depuis décembre 2011 sur la nature, l’objet
et l’acteur de l’évaluation. A l’échelon national, les partenaires sociaux se sont déjà prononcés
pour que l’évaluation relève du CCREFP et non des seuls signataires du contrat. Sur le sujet des
indicateurs, la région Guadeloupe répond qu’elle dispose déjà d’une liste non exhaustive
d’indicateurs de suivi, exclusivement quantitatifs, pour 14 des fiches actions du contrat. Elle
précise également qu’une convention annuelle spécifique est en préparation sur le sujet de
l’évaluation et du suivi du CPRDF.
La chambre ne peut qu’encourager la collectivité à préciser rapidement les modalités
complètes du suivi du contrat en étayant la liste des indicateurs fournis en cours
d’instruction (par ajout d’indicateurs financiers notamment) et en décrivant les méthodes
d’évaluation. En outre, la question de la responsabilité du suivi et de l’évaluation mérite
également d’être formalisée même si l’on pressent que le CCREFP sera fortement
impliqué. Quant aux indicateurs de suivi que la collectivité a transmis dans sa réponse, la
chambre précise que la fixation d’indicateurs n’épuise pas la question de l’évaluation et
recommande la définition d’indicateurs de résultats s’inscrivant dans une logique de
mesure d’efficience.
Dans ses réponses, la région indique qu’il est prévu « que le CCREFP soit l’instance en charge
de l’évaluation du CPRDF. La région envisage de missionner un cabinet d’évaluation
indépendant qui aura en charge cette évaluation, sur la base d’un cahier des charges validé par
le CCREFP. Cette question sera inscrite à l’ordre du jour de la prochaine réunion de cette
instance prévue au mois d’octobre 2013 ».
La territorialisation de la démarche spécifique à Marie-Galante qui avait été relevée dans le
PRDF est traduite dans le CPRDF d’une manière plus générale et étendue.
19
Evaluation du pilotage de la formation professionnelle par les conseils régionaux – rapport IGAS – mai 2012.
89
Ainsi, la fiche n°21 préconise une prise en compte de la dimension d’archipel dans la carte des
formations au bénéfice des îles du sud. En complément, la collectivité précise qu’une étude
cartographique portant sur l’analyse des besoins de formation des publics jeunes et adultes est
actuellement en cours de réalisation par le CARIF-OREF. La chambre note une prise en
compte accrue des éléments territoriaux dans le paradigme général suivi par la région.
Pour répondre aux différentes lacunes relevées dans le cadre de la mise en œuvre du PRDF,
notamment en termes de données statistiques, la région a précisé dans ses réponses que la
première mesure du CPRDF, qui s’intitule : « recueillir les besoins en formation des acteurs
professionnels » a pour objectif de :
-
mettre en place une instance formelle de concertation entre les acteurs permettant de
faire régulièrement le point sur les besoins en formation, au vu des compétences et
qualifications recherchées, où celles utiles dans l’avenir,
-
maintenir un échange privilégié avec les branches professionnelles et accroître le
dialogue entre les acteurs sociaux économiques, de la formation, de la recherche et de
l’innovation.
Une équipe pluri-partenariale composée d’acteurs de la formation professionnelle, de l’emploi et
de l’insertion a été créée en 2012, associant les partenaires professionnels dans le but de faciliter
la conclusion de contrats d’objectifs avec les branches et les socio- professionnels.
Cette équipe sollicitera l’expertise du CARIF OREF dans sa mission d’observation de l’activité
économique et de ses tendances structurelles pour :
-
accompagner les secteurs d’activités à s’organiser en branches professionnelles
disposant de capacités leur permettant d’identifier au mieux leurs besoins en
qualification, compétences et volume pour leurs ressources humaines,
-
fournir une aide méthodologique aux branches professionnelles leur permettant de
mieux définir leurs besoins en formation.
La chambre prend acte des intentions de la collectivité qui feront l’objet d’un suivi régulier.
3.3.1.5.
Quelques compétences résiduelles
L’instruction a permis de mettre en évidence quelques compétences résiduelles n’ayant pas fait
l’objet d’un transfert à la région. Il s’agit du traitement de l’illettrisme, de la formation des
travailleurs handicapés et de la formation des personnes placées sous main de justice (détenus
notamment). L’acte III de la décentralisation devrait aboutir au transfert de ces compétences à la
région, l’Etat conservant in fine la compétence relative à la délivrance des titres.
La question de l’illettrisme était déjà explicitement développée dans le PRDF. Elle fait l’objet de
la fiche 13 du CPRDF et n’appelle pas de remarque dans ce cadre.
La nécessité de mener une démarche commune d’insertion sociale et professionnelle et de
valorisation des compétences des personnes en situation d’handicap doit conduire, dans l’état
actuel des compétences, à contractualiser spécifiquement dans le CPRDF l’ensemble des
dispositions destinées à ce public.
90
La chambre recommande qu’une convention spécifique de déclinaison du CPRDF soit
dédiée à la formation professionnelle et à l’insertion du public en situation d’handicap.
Concernant les personnes placées sous-main de justice, le programme annuel de formation
mis en œuvre par la DIECCTE et l’administration pénitentiaire (service pénitentiaire
d’insertion et de prévention – SPIP) mériterait d’être intégré aux conventions de
déclinaison du CRPDF dès lors que la compétence sera transférée à la région.
Dans ses réponses, la région a précisé qu’elle avait pris une délibération le 23 juillet 2013,
autorisant la présidente à signer une convention de partenariat avec l’AGEFIPH (Association de
gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées). Cette convention a
pour ambition de resituer les institutions dans leurs rôles respectifs afin que l’intégration des
personnes handicapées relève d’un choix politique de leur part plutôt que d’un arbitrage
technique et financier des opérateurs.
Elle confirme en outre que « concernant la formation des personnes placées sous-main de
justice, la région accompagne financièrement l’association Saint-Martin de Porrés dans le cadre
d’un chantier d’insertion agricole. Ce financement concerne les dépenses liées au
fonctionnement du chantier mais également la formation des salariés.
Une convention de partenariat avec la région, Concept Saint-Martin de Porrès, le SPIP, le
centre pénitentiaire sera élaborée afin de déterminer les missions de chaque partenaire. Il s’agit
d’une première intervention à titre expérimental de la région qui renforcera son action, envers
ce public conformément aux engagements pris dans le CPRDF ».
3.3.2.
Le pilotage de l’offre de formation
Qu’il s’agisse de décliner le PRDF ou le CPRDF, l’offre de formation professionnelle doit
correspondre aux familles de métiers. Deux typologies de procédures de rapprochement entre les
formations et les emplois-métiers sont décrites dans la littérature relative aux outils et aux
méthodes ; il s’agit du rapprochement dit « a priori » et du rapprochement dit « a posteriori ». Le
rapprochement « a priori » consiste à mettre en regard dans une même rubrique « emploiformation » de nombreuses statistiques hétérogènes alors que le rapprochement « a posteriori »
n’établit pas de lien terme à terme entre spécialité de formation et spécialité d’emploi20.
3.3.2.1.
Les modalités de programmation
Le rapprochement « a priori » est la méthode utilisée par le conseil régional de la Guadeloupe. Il
s’agit classiquement de la méthode des groupes formation emploi (GFE), qui organise sur un
même plan, correspondant à un grand domaine de spécialité, la présentation de nombreuses
données chiffrées sur la formation, le marché du travail et l’emploi occupé. Ce rapprochement
« a priori » peut également être effectué sur d’autres bases que les GFE, par exemple sur la base
des familles professionnelles. Le PRDF a mis en œuvre le rapprochement sur la base des GFE.
20
Formation et emploi en région : outils, méthodes, enjeux. Edition du Céreq. 2ème trimestre 2006.
91
En revanche, le CPRDF cherche à poursuivre la construction de l’outil. Il consacre une première
partie spécifique au développement de l’offre de formation et articule le recueil des besoins à la
conclusion de contrats d’objectifs avec les branches professionnelles, en s’appuyant sur
l’expertise et la mission d’observation du CARIF-OREF. C’est l’objet de la fiche action n°1 qui
doit voir sa déclinaison sous forme de convention annuelle signée à très court terme.
La programmation des actions de formation du PRDF aurait pu gagner en transparence. Par
ailleurs, le programme de formation 2008-2011 n’a pas fait l’objet d’ajustement en cours de
période. Il repose sur les résultats d’une enquête de 2007 réalisée par l’UNEDIC / ASSEDIC
appelée « Besoins en main d’œuvre » (BMO). La direction concernée du conseil régional a
précisé que l’avis de la mission locale de la Guadeloupe avait été sollicité pour définir les actions
de formation destinées au public Jeunes.
Pour le CPRDF, l’élaboration de la programmation n’intervient qu’à compter du 1er janvier 2013
puisque l’année 2012 correspond au dernier exercice de la programmation issue du PRDF. En
l’absence totale de recul sur le CPRDF, la chambre relève deux faiblesses à surmonter pour
assurer une bonne couverture des besoins. Il s’agit d’abord de surmonter certaines fragilités du
tissu économique régional, qui, constitué majoritairement de très petites entreprises, ne présente
pas une organisation de branches professionnelles dotées de capacité d’anticipation. Il s’agit
ensuite de dynamiser et de réaffirmer le CARIF-OREF dans son rôle d’animation, d’observation
et d’anticipation.
La programmation du PRDF a été effectuée sur la base d’objectifs visant à répondre
prioritairement à la demande de main d’œuvre sur le territoire. Cette programmation a été
réalisée dans un cadre de consultation plus restreint que celui visant à l’élaboration du
PRDF. En outre, la région ne s’est pas dotée d’indicateurs de suivi et de réussite
permettant, en cours de programmation, de discerner les avancées significatives et de
proposer le cas échéant des actions correctrices. Le manque d’évaluation des besoins de
l’ensemble des publics en matière de formation, associé à une territorialisation partielle de
son action, n’a pour autant pas conduit à une programmation fondée sur l’offre de
formation, en raison de la faiblesse et du manque de structuration du secteur des
organismes de formation.
Concernant le CPRDF, la chambre encourage la volonté exprimée par la collectivité de
s’inscrire dans une démarche avancée d’anticipation en liaison avec les branches
professionnelles, par le biais du CCREFP et du CARIF-OREF, puis d’évaluation par le
biais du CCREFP et d’un prestataire extérieur.
La région confirme que « des actions seront conduites à la fois pour renforcer le CARIF-OREF
(elles sont déjà entreprises avec la nomination d’une nouvelle directrice, la validation des
comptes annuels de l’association et par l’adoption d’un nouveau plan d’actions qui repositionne
le CARIF-OREF dans ses fonctions), mais également pour accompagner les secteurs
professionnels dans leur constitution en branches, incluant les différentes composantes
(patronat, salariés et représentants syndicaux) et pour conduire des études sur les besoins en
compétences et en emploi, prioritairement dans les secteurs porteurs ».
La chambre en prend acte et opérera un suivi des engagements de la collectivité.
La possibilité de faire évoluer la programmation tout au long de l’année, ou année par
année, à la condition qu’un dispositif d’évaluation soit mis en place, donne à la région une
plus grande souplesse d’adaptation de ses interventions.
92
Elle procure également une capacité d’adaptation budgétaire accrue sous réserve que la
procédure de commande publique s’y prête.
En matière de formation initiale, la programmation intègre aux données décrites précédemment
celles ayant trait aux centres de formation des apprentis (CFA). Elle s’inscrit également dans le
cadre des contrats d’objectifs et de moyens relatifs au développement de l’apprentissage signés
entre l’Etat et la région Guadeloupe pour les années 2006-2010 puis 2011-2015, en ce qui
concerne l’augmentation du nombre de places par filières et la nature des formations à créer.
La région décline une programmation par année scolaire en intégrant des effectifs prévisionnels
d’apprentis présents dans les centres de formation. Cette programmation annuelle participe de la
déclinaison du volet pédagogique des conventions quinquennales signées avec chacun des CFA.
Ces programmes font l’objet de bilans annuels d’exécution qui n’appellent pas de remarque de la
part de la chambre.
3.3.2.2.
Les modalités de commande publique21
Le calendrier et la procédure de commande publique font intervenir directement 3 directions des
services de la région. En cours d’instruction, l’intervention indirecte d’une 4ème direction a été
mise en évidence dans le cadre de l’utilisation des fonds européens.
L’expression des besoins ressort clairement de la direction de l’emploi, de l’alternance et de la
formation professionnelle (DEAFP) qui dispose d’un service d’études prospectives et de
programmation. La gestion administrative de la commande publique est traitée par la direction
des marchés publics (DMP) qui intervient notamment pour la publication des appels à
concurrence, l’établissement des procès-verbaux de commission d’appel d’offres, les mises en
signature et les notifications aux organismes de formation.
Globalement, les étapes comprises entre l’expression des besoins et la notification du marché se
déroulent dans un délai de 3 à 6 mois. L’ordonnateur précise que le programme régional fait
l’objet de marchés notifiés pour une durée d’un an renouvelable deux fois.
Par la suite, l’exécution du marché est du ressort des organismes de formation et de la DEAFP
qui ordonne la mise en paiement sur envoi du compte-rendu d’exécution de l’organisme de
formation et des feuilles d’émargement. La direction des affaires financières est responsable des
paiements.
L’examen détaillé de la programmation issue du PRDF révèle que les marchés ont été élaborés
dans le cadre de procédures adaptées en application de l’article 30 du code des marchés publics.
Chaque lot a été assimilé à un marché.
Sur la période sous revue, seuls deux marchés relatifs à l'achat de prestation de formation
professionnelle ont été soumis au contrôle de légalité en raison du dépassement du seuil de
200 000 €. Il s’agit d’un marché transmis le 21 novembre 2008 pour le programme de formation
professionnelle 2007/2008 conclu avec l'association IODE pour un montant de 273 526 € HT
(MAPA correspondant à une formation du domaine sanitaire et social). Le second marché
transmis a été réceptionné le 19 juin 2009 à la préfecture – il concerne le programme de
formation professionnelle 2008/2011 et a été conclu avec l'IRHT pour un montant de
235 398 € HT (MAPA correspondant au BEP métiers de l’hôtellerie et à une formation réalisée à
21
Voir calendrier de la commande publique en annexe 1.
93
Saint-Claude). La préfecture a précisé que dans le cadre de la stratégie de contrôle de légalité des
années concernées, aucun de ces deux marchés n'avait été contrôlé.
La chambre constate, sans pour autant relever d’irrégularités, que la pratique de
l’allotissement sur la base de lieux différents de réalisation d’une même formation par un
même prestataire à pour effet de soustraire de manière quasi-intégrale au contrôle de
légalité près de 8 M€ de marchés publics.
Le tableau d’illustration suivant est extrait du recensement des prestations de formation achetées
pour la période 2008/2012 et présente pour les formations Bac Pro « secrétariat » et Bac Pro
« comptabilité » les montants attribués aux lots par prestataire et par lieux de réalisation.
N°
Code
Intitulé
Prestataire
Lieu
Lots
Gage formation emploi (GFE) 14 -TERTIAIRE
DE BUREAU-TERTAIRE SPECIALISE
Bac Pro
GRETA BASSE
Basse-Terre
52
814-14
secrétariat
TERRE
Bac Pro
GRETA
Pointe à
53
814-15
secrétariat GRANDE TERRE
Pitre
Bac Pro
GRETA BASSE
Sainte-Rose
54
814-16
secrétariat
TERRE
Bac Pro
GRETA
Abymes
55
814-17
secrétariat GRANDE TERRE
Bac pro
GRETA
56
814-18
Abymes
comptabilité GRANDE TERRE
Bac pro
GRETA
57
814-19
Abymes
comptabilité GRANDE TERRE
Bac pro
GRETA BASSESaint-Claude
58
814-20
comptabilité
TERRE
Effectif
Montant
marché
317
1 511 590,45 €
IV
12
126 435,45 €
IV
10
163 627,16 €
IV
10
90 485,64 €
IV
15
152 353,00 €
IV
15
154 632,31 €
IV
15
158 149,09 €
IV
15
150 549,00 €
Niveau
La chambre remarque que deux associations créées par la région pour la mise en œuvre de
certains dispositifs de la formation professionnelle (Ecole régionale de la 2ème chance et
Centre régional de la formation professionnelle) peuvent également publier des appels
d’offres pour répondre à leurs propres besoins d’externalisation des formations entrant
dans leur objet social. Juridiquement, l’analyse montre que ces externalisations ne
constituent pas de la sous-traitance au profit de la collectivité régionale (ce point sera
détaillé dans les chapitres relatifs aux outils associatifs de la région).
3.3.2.3.
Les faiblesses des organismes de formation
Pour la formation professionnelle initiale, on compte actuellement 8 centres de formation des
apprentis. Tous sont liés par convention à la région.
Le secteur des organismes de formation auquel s’adresse la région dans ses appels d’offres est
composé d’environ 400 organismes, au statut d’associations ou à de très petites entreprises. Ce
secteur souffre actuellement d’un manque de structuration professionnelle et d’un manque de
rigueur de gestion et de suivi administratif qui n’est pas sans conséquence sur le règlement des
marchés passés par la région.
La chambre remarque que si le démarrage de l’action de formation ne pose en général pas
de problème et s’accompagne du premier versement d’avance, l’envoi du bilan
pédagogique final et du compte-rendu d’exécution final se fait souvent attendre.
94
Dès lors, une prévision d’étalement sur 2 ans est nécessaire. Le cas échéant, l’existence d’un
suivi à 3 mois et la production des résultats aux examens retardent d’autant l’échéance de
l’opération.
La chambre encourage la collectivité à contribuer à la structuration de cette filière
professionnelle ou à fournir une assistance technique soit par le biais d’un prestataire
externe, soit par la voie de la rationalisation globale de son dispositif qui est en cours avec
la création d’un établissement public régional de formation professionnelle.
Dans ses réponses, la région a rappelé qu’une des mesures du CPRDF était la mise en place
« d’un label qualité pour les organismes de formation, afin de disposer d’un appareil de
formation, qualifié, professionnalisé offrant le service de qualité que sont en droit d’attendre les
stagiaires et les financeurs ».
La région a annoncé la préparation d’un référentiel organisé autour de 3 axes :
la qualité du service rendu aux apprenants (accueil des apprenants, formation, pédagogie,
suivi et accompagnement),
le management et la maîtrise de la qualité (organisation, management, gestion des
compétences, ingénierie, ressources pédagogiques, suivi et évaluation de la performance),
la responsabilité sociale et environnementale (intégration des problématiques de
développement durable dans le contenu pédagogique, maîtrise de l’impact environnemental de
l’activité du centre, accessibilité pour tous, participation du centre à l’analyse prospective des
besoins de formation).
3.3.2.4.
La validation ou la certification des formations
La validation est une opération destinée à démontrer, documents à l'appui, qu'une procédure, un
procédé ou une activité conduit effectivement aux résultats escomptés. Elle comprend le
domaine de la qualification des personnels. La certification professionnelle correspond au
processus d'attribution d'un diplôme, d’un titre ou d’un certificat attestant d'une formation ou
d’une expérience professionnelle. La délivrance d'une certification professionnelle se fait par une
autorité ou un organisme valideur (ministères, chambres consulaires, branches professionnelles)
mais elle peut également être délivrée par un centre de formation qui aura, préalablement, reçu
l'agrément de la part de l'Etat (DIECCTE).
L’examen des actions de formation réalisées dans le cadre du PRDF pour sa partie générale (hors
Marie-Galante, Agriculture et Transports) permet d’extraire, en fonction des niveaux de
formation, le type de validation et le service valideur pour les actions qualifiantes. Ces données
sont regroupées dans le tableau suivant. Pour le secteur Transport, les qualifications acquises
correspondent à des permis de conduire et des certificats CACES (certificat d’aptitude à la
conduite en sécurité) délivrés par des organismes certifiés. Pour le secteur Agriculture, la
direction de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt de Guadeloupe est l’autorité de
validation des stages conduisant à l’obtention d’une simple attestation, d’un CAP, d’un BEP ou
d’un certificat de spécialité.
Pour le programme spécifique à Marie-Galante, les divers valideurs de la partie générale sont
retrouvés en fonction des GFE concernés.
95
Pêche Mer Aquaculture
Création d’activités
Niveau de
formation
V
IV et V
Bâtiment
V
Tertiaire
V
Commerce - distribution
VI et V
Sanitaire et social
IV et V
Hôtellerie - restauration
IV et V
Mécanisme automatisme
VI
Nettoyage environnement
V et VI
Communication multimédia
IV
AD2P
Sans à V
Gage Formation Emploi
validation
Autorité de validation
Certificat
Attestation de stage
Attestation de stage
Titre homologué
Attestation de stage
BAC
Certificat Attestation
BAC
Attestation de stage
ou de préparation au
concours
Attestation de stage
BEP CAP
BEES 1
Attestation de stage
CAP
Attestation de stage
Titre homologué
Titre professionnel
Attestation
Certificat de
formation générale
Direction de la mer
Organisme de formation - Région
Organisme de formation - Région
Homologation CESI
Organisme de formation – Région
Education nationale
Jury professionnel
Education nationale
Organisme de formation – Région
Organisme de formation – Région
Education nationale
DDJS
Organisme de formation – Région
Education nationale
Organisme de formation – Région
Ministère chargé du travail
DiECCTE
Education nationale
Les formations du programme régional débouchent sur des titres ou diplômes professionnels
(ensemble de compétences professionnelles requises pour tenir un emploi identifié) ou sur des
certificats de compétences professionnelles (ensemble de compétences professionnelles
permettant d'exercer une partie d'un emploi, c'est-à-dire, une des activités constitutives de cet
emploi). Mais dans la grande majorité des cas, le stage débouche sur l’obtention d’une attestation
de stage dont la valorisation reste délicate pour le stagiaire.
La programmation par GFE (socle général et sous-programme spécifique à Marie-Galante)
concerne majoritairement des formations aboutissant à une attestation de stage (50 actions sur 90
pour le programme général, 15 actions sur 20 pour Marie-Galante). En revanche, le secteur
« Agriculture » permet l’obtention d’un titre ou d’un certificat dans 78 % des actions de
formation (21 actions sur 27), la proportion pour le secteur « Transports » étant même de 100 %
pour les 8 actions développées.
La chambre appelle l’attention de la collectivité sur l’intérêt que présente une démarche de
promotion et de développement de la validation officielle des acquis de la formation. Cette
démarche pourrait passer par la mise en œuvre de conventions de formation
professionnelle avec les organismes incluant :
-
des actions incitatives à leur égard afin qu’ils s’inscrivent dans une démarche
d’assurance qualité,
-
une obligation de présenter les stagiaires à des épreuves de validation des acquis.
Indépendamment de la qualité des formations dispensées, le recrutement du public jeune,
sans expérience professionnelle, se fait principalement au regard du diplôme obtenu. Sans
le titre ou le diplôme, l’insertion dans l’emploi peut s’avérer difficile.
96
La chambre suggère qu’une certification par une structure régionale mise en place par la
collectivité et par l’Etat (type Mission régionale de certification des compétences
professionnelles) soit envisagée lorsque la validation officielle des acquis d’une formation
n’existe pas. Dans ses réponses, la région a précisé qu’elle avait confié cette mission à
l’établissement public « Guadeloupe Formation ».
3.3.2.5.
L’absence d’information des élus
L’instruction a montré qu’il n’existe pas « de diffusion de bilans de la programmation auprès
des élus de la collectivité », en l’absence d’évaluation périodique et de programmation déclinée
par année.
Les documents budgétaires ne disposent pas de l’annexe prévue à l’article R. 4312-1 du code
général des collectivités territoriales qui dispose que « Les documents budgétaires sont
également assortis d’un état annexe présentant… l’évolution des dépenses consacrées à la
formation professionnelle… ».
La chambre insiste sur l’aspect réglementaire de cette mise à disposition d’informations
extrabudgétaires. Ces éléments, tout comme leur présentation, concourent à la bonne
information des élus du conseil régional et doivent également être tenus à disposition du
public. Ils sont par conséquent à instituer.
La région s’est engagée dans ses réponses à présenter « lors de la prochaine assemblée plénière,
l’état relatif aux ressources et dépenses de la formation professionnelle des jeunes. Ce document
d’information, sera désormais annexé conformément à l’article R. 4312-1 du code général des
collectivités territoriales, dans chaque document budgétaire ».
Plus généralement, la chambre constate que les budgets annuels de la formation
professionnelle, une de ses principales compétences, ne font pas l’objet d’un débat ou d’une
délibération spécifique bien qu’il n’existe pas d’obligations réglementaires en la matière.
3.4.
Les moyens d’action de la région en matière de formation professionnelle
Dans le cadre de ses attributions progressivement élargies en matière de formation
professionnelle, la région a mis en place une structuration permettant de programmer, d’instruire
et de contrôler les éléments correspondant au premier poste de dépenses et de recettes de
fonctionnement du budget de la collectivité.
3.4.1.
Les moyens humains
La fonction formation professionnelle constitue l’attribution essentielle de la direction de
l’emploi, de l’alternance et de la formation professionnelle (DEAFP) qui fait partie de la
direction générale adjointe de l’emploi et du développement humain. Elle est composée de 37
agents et dispose de 4 services d’analyse et d’instruction (Aides individuelles à la formation,
Emploi alternance et insertion, Etudes prospectives et programmation, Mobilité et formations
sanitaires et sociales) et de 2 cellules (Audit externe, Comptabilité).
97
De manière plus indirecte, interviennent également des moyens humains appartenant à d’autres
directions impliquées occasionnellement sur le sujet : c’est le cas de la direction des affaires
financières, de la direction des marchés publics, de la direction chargée des affaires européennes
et de la direction des services techniques pour sa partie ayant trait aux bâtiments publics.
L’instruction n’a pas révélé de difficulté particulière de coordination entre ces entités, certains
cadres ayant eu des affectations successives sur ces différentes directions.
Le plan de charge des divers composants de la DEAFP n’appelle pas de remarques d’ordre
général. Néanmoins, la chambre note qu’une charge supplémentaire de travail résulte du
plan de reprise de la vérification du service fait pour des dossiers certifiés en 2009, plan de
reprise dont les résultats n’ont pas été validés par le binôme DRFIP/service régional du
contrôle au 31 décembre 2012. Après avoir quelques temps envisagé l’externalisation de ce
plan de reprise par lancement d’un marché public, la collectivité a finalement confié cette
mission à la cellule « audit externe » de la DEAFP dès novembre 2011. Le périmètre concerné
par ce plan de reprise concerne l’ensemble des opérations de l’appel de fonds du FSE de
décembre 2009, soit 35 opérations pour un montant total de 13 034 278 € dont 8 336 367 €.
3.4.2.
Les moyens financiers
3.4.2.1.
Lisibilité de l’effort global de la région
Comparativement aux autres régions de France, la Guadeloupe a dépensé globalement moins en
faveur des dispositifs de formation professionnelle jusqu’en 2009, année de crise sociale ayant
affecté la mise en œuvre du dispositif, mais restant dans le même ordre de grandeur que les
années précédentes.
En 2010, une augmentation sensible de 36 % est observée alors que la part des dépenses de
formation diminue dans l’outre-mer. Cependant, sur l’ensemble de la période, cette part pour la
Guadeloupe est toujours inférieure à la part observée pour la France entière22.
Dépenses régionales totales consacrées à la formation professionnelle et l'apprentissage
bases : chap 931 et 901
Dépenses de formation
% des dépenses
professionnelle et
Guadeloupe
totales
apprentissage
2007
2008
2009
2010
2011
31,4
35,4
37,7
51,4
49,9
10,9%
10,3%
9,9%
14,7%
12,7%
Outre-mer
257,7
209,2
204,1
148,9
% des dépenses
totales
France entière
% des dépenses
totales
17,2%
14,5%
12,9%
11,2%
4 876,7
4 876,2
5 179,7
5 052,3
20,3%
18,6%
19,0%
19,0%
Source : Comptes administratifs 2006-2011 (en M€)
Pour mettre en œuvre la compétence « formation professionnelle », la région mobilise divers
moyens financiers qui proviennent de programmes européens, de dotations affectées de l’Etat ou
de ressources propres que la région choisit d’affecter à la fonction.
22
A titre de comparaison, la Martinique présente des ratios annuels supérieurs à ceux de la France entière en début de période
(22,3% en 2007) mais qui convergent avec ceux de la Guadeloupe ensuite (13,4% en 2010 et 12,8% en 2011).
98
Les recettes de fonctionnement proviennent d’une taxe affectée, la contribution au
développement de l’apprentissage (c/7382) et de dotations et participations diverses :
 Dotation de décentralisation « apprentissage et de formation professionnelle » (c/7451)
 Dotation du fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage
(c/7452)
 Dotation générale de décentralisation (c/7461)
 Fonds européens – FSE (c/74771) inscrits au chapitre 931 jusqu’en 2008 puis au chapitre
930 au titre de la subvention globale
Ventilation des recettes de fonctionnement
chapitre 931
recettes réalisées ventilées
c/7382 contrib dévelop
apprentissage
c/7451 DGD form pro et
apprentissage
c/7452 dot péréq taxe
apprentissage
2007
2008
2009
2010
2011
20 055 700 €
21 070 073 €
21 637 088 €
21 782 634 €
21 722 461 €
10 984 229 €
11 468 055 €
11 468 055 €
11 544 127 €
11 549 523 €
1 109 003 €
1 255 810 €
866 965 €
2 036 216 €
-
c/7458 autres
c/7461 dot générale
décentralisation DGD
5 230 325 €
4 356 746 €
3 142 019 €
-
-
-
-
-
6 581 438 €
5 279 207 €
c/74771 FSE
4 323 532 €
2 713 565 €
-
-
-
c/7718 produits except
c/773 annulations mdts
1 584 320 €
36 000 €
180 €
-
-
14 998 €
277 896 €
92 881 €
288 336 €
3 539 €
Total du chapitre
43 302 108 €
41 178 146 €
37 227 120 €
42 232 751 €
38 554 730 €
Recettes votées
(BP + DM + RAR n-1)
70 596 108 €
48 806 722 €
49 627 603 €
46 151 584 €
36 670 716 €
RAR recettes n
14 831 025 €
12 117 460 €
8 562 606 €
8 562 606 €
9 502 383 €
RAR dépenses n
Dépenses réelles n
8 087 458 €
5 567 521 €
10 102 534 €
6 206 564 €
5 994 943 €
26 560 535 €
26 658 651 €
32 020 945 €
41 485 924 €
44 698 348 €
L’examen des prévisions budgétaires présentées par la région pour le chapitre 931
(fonctionnement) montre que l’effort de la région sur ses moyens financiers propres, pour
contribuer à la mise en œuvre du dispositif (recettes votées – recettes réalisées), représente 39 %
des recettes votées en 2007 et est en diminution par la suite pour devenir inexistant en 2011.
Toutefois, au regard des dépenses réelles annuelles de fonctionnement, la participation effective
de la région ne devient réelle qu’en 2011 avec une contribution propre de 14 % des dépenses
totales de l’année hors restes à réaliser. La collectivité a insisté lors de l’instruction sur le fait que
la comparaison des recettes et des dépenses par exercice devait tenir compte de l’importance des
restes à réaliser générés sur chacun de ces exercices.
99
Puisque la comparaison des balances annuelles recettes/dépenses se heurte également à la
discontinuité des flux financiers résultant de la programmation pluriannuelle, la chambre a jugé
plus pertinente la comparaison des agrégats cumulés sur la période de programmation.
Pour la période comprise entre 2007 et 2011, l’excédent de fonctionnement (recettes réelles –
dépenses réelles) présente un cumul de 31 070 452 €. Si l’on inclut les recettes provenant du FSE
et non reprises dans les comptes administratifs pour les exercices 2009 à 2011 sur le chapitre 931
mais inscrites au titre de la subvention globale au chapitre 930, l’excédent cumulé sur la période
doit être augmenté de 10 787 278 € portant le total de l’excédent à près de 41,8 M€ (alors que les
restes à réaliser constatés en dépenses pour la dernière année de l’exercice correspondent à
6 M€).
La collectivité précise que les restes à réaliser en matière de recettes de fonctionnement
correspondent à la fin de l’exercice 2011 essentiellement à des subventions FSE non perçues
concernant des programmes de 2003 à 2006 (8,26 M€ sur les 9,5 M€ constatés).
En matière d’investissement, les recettes identifiées au chap. 901 proviennent d’avances
remboursables (c/2745) et de subventions d’équipement transférables de l’Etat (c/1311). Ces
recettes sont globalement très inférieures aux dépenses réelles d’investissement, aucune recette
d’investissement au titre de la subvention globale n’étant présentée dans les comptes
administratifs. L’effort de la région en matière d’investissement doit cependant être comparé aux
résultats annuels de la section de fonctionnement.
Dans ses réponses, la région précise d’ailleurs de manière spécifique que « le fonds social
européen (FSE) ne soutient que des dépenses de fonctionnement et n’apparaît par conséquent
qu’au titre de recettes de fonctionnement. Les remboursements de l’Etat pour des dépenses
d’investissement réalisés par les CFA dans le cadre du contrat d’objectifs et de moyens pour le
développement de l’apprentissage apparaitront à partir de 2014 dans le budget de la
collectivité. »
Ventilation des recettes d'investissement chap 901
Recettes ventilées
c/2745 Avances
remboursables
c/1311 Subventions
d'équipement transférables
Total chapitre 901
2007
2008
2009
2010
2011
-
-
-
128 571 €
128 571 €
-
-
-
1 662 500 €
87 500 €
-
-
-
1 791 071 €
216 071 €
Dépenses réelles d'investissement Chap 901
2007
2008
2009
2010
2011
c/2042 subv. Pers privées
Dépenses ventilées
784 142 €
72 948 €
450 522 €
71 453 €
1 293 524 €
c/2031 frais études
167 537 €
2 178 628 €
2 529 769 €
8 251 465 €
3 329 557 €
c/2111 terrains nus
2 500 000 €
3 633 099 €
-
-
-
c/2313 immo en cours
399 757 €
2 377 440 €
1 574 348 €
1 301 217 €
513 997 €
RAR dépenses n
945 121 €
981 129 €
1 077 919 €
1 273 388 €
1 094 763 €
4 862 640 €
8 757 800 €
5 703 999 €
9 870 176 €
5 188 733 €
Total chapitre 901
100
Globalement pour les sections d’investissement et de fonctionnement, sur la totalité de la période
de programmation 2007 à 2011, l’effort propre réalisé par la région pour la formation
professionnelle est inexistant puisque cette fonction apporte un excédent de près de 9,5 M€23 Le
rapprochement de cet excédent avec les 9,5 M€ de restes à réaliser en recettes et des 7 M€ de
restes à réaliser constatés en dépenses à la fin de l’exercice 2011 aboutit à un excédent de 12 M€.
Sur la période 2007-2011, la chambre constate que les recettes de fonctionnement dédiées à
la formation professionnelle et celles provenant du FSE au titre de la subvention globale
ont sensiblement contribuées à alimenter le budget de la collectivité.
Elle remarque que la mise en œuvre des modalités de gestion de la subvention globale
altère la lisibilité de l’action de la région en matière de formation professionnelle en
dispersant le recensement des recettes dédiées à cette fonction.
Elle note qu’il existe un décalage entre, d’une part, la réalité de l’effort de la région
traduite par les informations de l’exécution budgétaire, et d’autre part, les ambitions
affichées par la collectivité pour cette compétence dans les débats d’orientation budgétaire.
Si la région affiche la formation professionnelle comme étant sa priorité, il ressort des
données de l’exécution budgétaire qu’elle n’y consacre pas un euro de ressource propre et
que son action se limite à dépenser, de manière incomplète, les dotations et contributions
qu’elle reçoit dans ce but.
Dans ses réponses, la collectivité estime qu’elle « intervient en matière de formation
professionnelle et en apprentissage dans le cadre d’une compétence transférée assortie d’un
transfert de charges » et qu’elle « n’est pas tenue d’y consentir d’effort propre ».
3.4.2.2.
Répartition sectorielle des moyens financiers
L’examen du budget consacré à la mise en œuvre des différents secteurs de la fonction
(formation professionnelle, apprentissage et formation sanitaire et sociale) révèle que la
croissance apparente des budgets ouverts est parfois contredite par une sous-consommation
annuelle des crédits, en particulier pour les dépenses réalisées hors autorisation d’engagement.
Pour les recettes de fonctionnement, la présentation des comptes ne permet pas à partir de 2009
(année de mise en œuvre des modalités de gestion de la subvention globale) d’identifier la part
de FSE dans les crédits votés pour le chapitre 930. Cette part n’est donc pas intégrée au tableau
correspondant et les taux d’exécution mentionnés sont par conséquent minorés.
Cette sous-consommation est plus flagrante pour l’exécution des dispositifs relatifs à la
formation professionnelle que pour ceux relatifs à l’apprentissage et à la formation sanitaire et
sociale. La collectivité précise dans ses réponses que ces disparités sont à rapprocher de la nature
des opérateurs. Elle précise également que le recours croissant aux autorisations d’engagement
devrait lui permettre d’améliorer très sensiblement son taux de consommation pour la nouvelle
programmation.
Le calcul du ratio de couverture effectué sélectivement pour le chapitre 931 est présenté dans le
tableau suivant.
23
Pour la Martinique, le total des dépenses réelles correspond sur la même période à 154.074.066€ soit une moyenne de
dépenses de 30.814.813€ par an égale à un effort de 59% des dépenses annuelles réelles de la fonction (investissement et
fonctionnement cumulés – montants de FSE mobilisés comparables).
101
Chapitre 931 (en K€)
CP mandatés au budget de l’année
AE non couverts par des CP mandatés au 31/12 de l’année
Ratio prudentiel (de couverture) en année
2009
22 753
87 978
3,9
2010
30 386
94 328
3,1
2011
41 067
70 179
1,7
Source : CA 2009 à 2011
Répartition des moyens financiers par domaine d'intervention
Chapitre 931 (fonctionnement)
Formation professionnelle
Apprentissage
Formation sanitaire et sociale
Dépenses
Autorisation
Dépenses
Dépenses
Dépenses
Crédits ouverts
Crédits ouverts
d'engagement Crédits ouverts
réelles
réelles
réelles
2007
16 164 748 €
6 934 305 €
7 293 660 €
6 117 874 €
- €
- €
2008
11 764 448 €
10 476 367 €
4 625 448 €
4 539 111 €
4 119 000 €
3 749 329 €
2009
11 835 626 €
11 795 708 €
7 876 567 €
7 876 567 €
3 086 035 €
3 086 035 €
2010
17 230 237 €
17 224 999 €
8 922 818 €
8 922 818 €
4 252 973 €
4 252 973 €
2011
24 978 484 €
24 967 855 €
11 478 151 €
11 478 151 €
4 508 255 €
4 508 255 €
2012 nd
nd
nd
nd
nd
nd
total
%
81 973 543 €
71 399 234 €
87%
40 196 644 €
38 934 521 €
97%
15 966 263 €
15 596 592 €
98%
Dépenses
Formation professionnelle
Apprentissage
Formation sanitaire et sociale
Hors
Dépenses
Crédits ouverts
Dépenses
Crédits ouverts et Dépenses
Autorisation Crédits ouverts
et RAR n-1
réelles
et RAR n-1
réelles
RAR n-1
réelles
d'engagement
2007
19 651 056 €
5 743 730 €
3 554 €
1 641 143 €
8 608 131 €
5 814 290 €
2008
11 241 836 €
5 049 304 €
1 747 230 €
749 165 €
2 488 019 €
1 628 743 €
2009
11 905 112 €
3 204 558 €
601 626 €
217 858 €
6 517 554 €
5 458 726 €
2010
11 850 549 €
8 175 559 €
2 368 547 €
916 563 €
2 762 775 €
1 702 729 €
2011
4 137 052 €
1 123 578 €
1 462 367 €
162 304 €
3 243 381 €
1 827 203 €
2012 nd
nd
nd
nd
nd
nd
total
58 785 605 €
23 296 729 €
6 183 324 €
3 687 033 €
23 619 860 € 16 431 691 €
40%
60%
70%
%
Formation professionnelle
Recettes
2007
2008
2009
2010
2011
2012
total
%
Apprentissage
Formation sanitaire et sociale
Crédits ouverts
Recettes
Crédits ouverts
Recettes
Crédits ouverts et
Recettes
et RAR n-1
réelles
et RAR n-1
réelles
RAR n-1
réelles
41 796 694 €
14 962 990 €
23 837 228 €
23 299 462 €
4 962 861 €
5 039 656 €
20 962 257 €
14 612 057 €
23 637 654 €
22 359 277 €
4 206 811 €
4 206 811 €
17 158 600 €
11 655 106 €
28 665 779 €
22 504 664 €
3 803 224 €
3 067 348 €
13 479 255 €
12 216 884 €
28 287 744 €
24 026 116 €
4 384 585 €
5 989 751 €
3 626 625 €
12 144 827 €
28 287 744 €
21 722 461 €
4 756 347 €
4 687 442 €
nd
nd
nd
nd
nd
nd
97 023 431 €
65 591 864 € 132 716 149 € 113 911 980 €
22 113 828 € 22 991 008 €
68%
86%
104%
102
La chambre remarque que le développement de la pluriannualité pour la formation
professionnelle ne se traduit pas par un défaut de maîtrise des autorisations données par la
collectivité si elle se réfère aux ratios de couverture calculés pour la fonction. Elle note que
si la plupart des AE sont votées concomitamment à leur affectation à une opération
clairement identifiée et à un engagement juridique auprès du tiers concerné, certaines AE
pourraient s’apparenter d’avantage à des éléments d’affichage ou d’orientation politique
générale.
En effet certaines AE ne se traduisent par aucun CP sur plusieurs exercices cumulés ou sont
annulés totalement ou partiellement à l’issue d’un exercice sans CP mandaté (contribution au
CFA de l’OGEC et formation « énergie renouvelable et environnement »). Une AE visiblement
désuète a été également annulée en 2011 après 4 exercices, l’AFPA ayant été dissoute depuis
2007 (AE « contribution régionale au redressement de l’AFPA »).
AE votées, affectées et
non couvertes par des CP
2007
2008
2009
2010
2011
Contributions au CFA de l’OGEC
6 100 000
6 100 000
6 100 000
6 100 000
-
Contribution régionale au redressement de l’AFPA
Formation professionnelle « Energie renouvelable et
environnement »
4 500 000
4 500 000
4 500 000
4 500 000
-
-
-
-
1 000 000
500 000
Entretien et protection des bâtiments de formation
professionnelle
-
-
-
1 500 000
1500 000
Source : CA 2007 à 2011
Dans ses réponses, la région indique que « les opérations « formation professionnelle-énergie
renouvelable et environnement » et « entretien et protection des bâtiments de formation
professionnelle » ont fait l’objet, au budget primitif 2010, d’une inscription budgétaire en
autorisation de programme mais également en crédits de paiement d’un montant de 100 000 €
pour la première et 500 000 € pour la seconde. Ces crédits ont fait l’objet d’un virement de
crédit [note de la chambre : au profit d’autres opérations] au cours de l’exercice ».
La chambre confirme ces observations après vérification des indications portées aux comptes
administratifs de la région en 2010 et 2011.
La chambre recommande un toilettage régulier par les directions et services de la
collectivité impliqués des autorisations d’engagement votées.
Dans ses réponses, la région a indiqué que depuis 2011, « à chaque élaboration des documents
budgétaires, il est demandé à la direction des affaires financières de supprimer ou de réajuster
les AP à la hausse ou à la baisse, les AP ou les AE. Il en est de même pour la direction des
affaires européennes et de la coopération pour l’AE gérée au titre de l’axe 3 de la subvention
globale. »
3.4.3.
Les outils régionaux d’intervention
En qualité d’animatrice, la région s’est entourée de réseaux ou de structures pour la plupart
associatives œuvrant dans un ou plusieurs dispositifs mis en place que sont l’accueil des publics,
de l’information et de l’orientation, de la validation des acquis de l’expérience, de la formation,
de l’insertion, etc.
103
L’examen de la chambre a porté sur 4 associations subventionnées ainsi que sur le projet de
création d’un établissement public régional de formation professionnelle qui devrait connaître un
aboutissement dans le courant du mois de février 2013.
Il ressort de l’examen de ces outils et des dispositifs concernés qu’ils sont très diffus, que
leur suivi est à parfaire, que l’évaluation de leur valeur ajoutée dans le domaine de la
formation professionnelle est à formaliser, et qu’un effort de rationalisation doit être
entrepris.
3.4.3.1.
Le CARIF-OREF
Les CARIF (Centres d'animation, de ressources et d'information sur la formation) et les OREF
(Observatoires régionaux emploi formation) constituent un réseau d'opérateurs qui, financés par
l'Etat et les régions dans le cadre des contrats de projets, sont en relation avec les partenaires
sociaux et les acteurs de la formation professionnelle. Ils s'adressent aux professionnels de la
formation et assurent trois fonctions essentielles24 :
-
favoriser la formation tout au long de la vie par l'accès à l'information sur la formation
professionnelle, sur les droits et les voies d'accès à la formation,
-
apporter un appui aux réseaux d'informateurs locaux dans leurs missions d'information,
d'orientation, d'insertion et de formation,
-
contribuer à l'observation, l'analyse et la prospective sur les évolutions de l'emploi, des
compétences, des qualifications, de la formation et de la relation emploi-formation, ainsi
que sur les évolutions des besoins et attentes des publics et ce en prenant en compte les
mutations économiques, démographiques et sociales.
Créé en avril 1996, le CARIF-OREF Guadeloupe est une association de type loi 1901 cofinancée
par le conseil régional, l'Etat et le fonds social européen. Il est actuellement présidé par la 2ème
vice-présidente du conseil régional et la subvention régionale représente environ ¼ des
ressources de fonctionnement de l’association.
Le CARIF a pour mission de fournir aux professionnels de la formation une information sur :
-
l'offre de formation,
-
l'environnement juridique et réglementaire de la formation professionnelle,
-
les métiers et filières de formation à travers des actions d'animation, de diffusion de
l'information et dans le cadre d'un centre de ressources.
L’OREF accompagne les décideurs et nourrit leurs réflexions sur les questions emploi-formation
au niveau du territoire. Il a vocation à :
24
-
favoriser et développer un travail en réseau entre les décideurs régionaux, les partenaires
locaux, les socioprofessionnels,
-
développer des démarches en matière de prospectives des métiers et des qualifications,
-
prendre en compte les nouvelles questions en termes d’emploi-formation en
complémentarité des travaux existants.
Espace internet du réseau des CARIF-OREF
104
Pour ce faire, il réalise des études, enquêtes et travaux de recherche nécessaires à l’orientation
des actions des politiques publiques et élabore des instruments d’analyse favorisant une
meilleure compréhension de l’évolution de l'emploi en Guadeloupe.
CARIF – OREF
Subvention portée au c/6574
2007
180 000
2008
139 058
2009
120 000
2010
143 662
2011
150 000
2012
120 000
Avance de l’exercice
120 000
120 000
120 000
120 000
120 000
120 000
Solde exercice antérieur
-
19 058
-
23662
30 000
(2008)
(2009)
-
Subvention prévue
à la convention annuelle
(hors FSE)
150 000
150 000
150 000
150 000
150 000
150 000
Subvention régionale portée au
compte de résultats de
l’association
157 237
NC
NC
NC
NC
NC
(2007)
La chambre note que des conventions annuelles règlent les dispositions administratives et
financières entre la région et l’association. Toutefois, elle remarque que les dispositions
relatives au versement des fonds (« …80 % à la signature de la convention et le solde sur
présentation d’un rapport annuel retraçant les activités, l’utilisation des fonds régionaux ainsi
que les bilans et comptes de résultats certifiés… ») et au suivi et au contrôle de l’exécution de
la convention (« … par le président du conseil régional… ») ne sont pas rigoureusement
respectées.
Ainsi les rapports annuels d’activités et les bilans financiers n’ont pas été produits depuis 2010 et
les rapports antérieurs ne permettent pas de retracer l’utilisation des fonds de la région (absence
de compte d’emploi spécifique). Les rapports financiers fournis, quant à eux, n’individualisent
pas la subvention régionale depuis 2008.
Dans ses réponses, la région a précisé que « les conventions 2010, 2011 et 2012 du CARIFOREF ont été soldées dès transmission des documents comptables certifiés par le commissaire
aux comptes [note de la chambre : entre le 24 mai et le 27 août 2013]. La région s’engage à
prendre un avenant à la convention afin de mentionner les dates limites de transmission des
bilans d’exécution et à préciser le contenu de ces comptes rendus. »
La chambre recommande une formalisation accrue du suivi du CARIF-OREF en précisant
dans les conventions les dates limites de production des bilans et le contenu de ces comptes
rendus d’exécution.
3.4.3.2.
La Cité des Métiers
La Cité des Métiers est un centre de ressources unique pour l’information sur les formations, les
métiers, l’emploi, la formation professionnelle, la création d’activités, et l’ensemble des droits
afférents. Elle est gérée par une association de type loi 1901.
Mise en place en 2001 par le conseil régional de la Guadeloupe en partenariat avec l’ANPE et
l’AFPA, la première Cité des Métiers de la Caraïbe et de l’Outre-Mer est opérationnelle depuis
le 15 septembre 2003.
105
La structure a pour mission d’aider ses usagers à devenir les acteurs de leur vie professionnelle
en les aiguillant vers tous les moyens d’élaboration et de réalisation d’objectifs professionnels.
Elle met à leur disposition des informations, quant à l’orientation, la formation et les possibilités
d’insertion.
D’accès entièrement libre, la Cité des Métiers est organisée autour de trois espaces : un espace
multimédia, un espace conseil, un espace de documentation (consultation d’ouvrages, de revues,
d’outils multimédia interactifs). Des ateliers, des forums, des conférences-débat, des colloques,
des matinées ou journées d’information sur les métiers sont également organisés autour d’axes
prioritaires faisant l’objet d’un suivi pour chaque année.
Nombre de personnes reçues dans le cadre des :
2007
2008
2009
2010
2011
190
371
999
479
884
nd
1 307
1 058
1 939
1 323
1.022
1 453
2 045
2 152
2 468
Rencontres avec les salariés
nd
177
139
174
nd
Actions de découverte professionnelle
nd
1 199
163
1 411
1 589
Ateliers
Forums internes
Entretiens individuels
Source : rapports d’activités et de gestion de 2007 à 2011
L’extraction des bilans annuels d’activités permet d’observer une activité consolidée depuis 2008
conforme aux orientations qualitatives des conventions signées avec la région. Les conventions
signées entre la région et la cité des métiers sont extrêmement succinctes. Les dispositions
relatives au versement des fonds, à la production des bilans et au contrôle de l’exécution de la
convention ne sont que partiellement appliquées. La subvention régionale représente entre 40 et
50% des recettes de l’association.
Cité des Métiers
Subvention c/6574
2007
2008
2009
2010
96 000
111 000
96 000
128 000
120 000
120 000
120 000
100 000
114 579
120 000
2011
2012
96 000 140 000
Subvention prévue
à la convention annuelle
120 000
NC
(hors FSE)
Subvention régionale portée au compte
de résultats de l’association
NC
NC
NC
NC
La chambre recommande que les conventions passées avec la Cité des métiers Guadeloupe
intègrent la définition d’objectifs de résultat pour l’association et non pas d’objectifs
d’utilisation de crédits, de manière à permettre d’apprécier le service rendu et la plusvalue apportée par l’association sur une autre base que le simple résultat financier.
Dans ses réponses, la région a précisé qu’elle avait adapté dans ce sens la convention 2013
signée avec la Cité des métiers.
106
3.4.3.3.
L’école régionale de la 2ème chance (ER2C)
Portée par une association de type loi 1901 créée à l’initiative du conseil régional, cette école
« a vocation à réaliser une action de promotion sociale en direction d’un public jeune sorti du
système scolaire sans diplôme ni qualification. L’objectif d’insertion sociale et professionnelle
des jeunes s’effectuera dans le cadre de la mise en place d’un accompagnement global au sein
d’un équipement dédié ». L’association de gestion de l’ER2C est actuellement présidée par la
2ème vice-présidente du conseil régional.
Cet outil particulier a été créé pour assurer par l’éducation et la formation, l’insertion
professionnelle et sociale de jeunes de 18 à 30 ans, sortis du système scolaire sans diplôme ni
qualification. L’école propose en alternance avec des entreprises un accompagnement
individualisé et renforcé.
La chambre note que les effectifs de l’E2C sont passés de 54 stagiaires présents en 2007
(première année de fonctionnement) à 567 en 2011, soit une multiplication par plus de 10
en 5 ans. Il s’agit de stagiaires entrant en très grande majorité avec un niveau V ou VI
conformément aux statuts. La chambre remarque que la grande majorité des sorties
correspond à une sortie en formation diplômante et qu’une part croissante des sorties est
orientée vers des contrats aidés.
2009
ER2C
2010
effectifs %
2011
effectifs %
effectifs %
Nombre de stagiaires
290
466
567
Nombre de sorties
121
236
262
Sorties
en
diplômante
formation
90
74%
50
64%
96
64%
Sorties avec contrat de
travail
9
7%
5
2%
21
8%
Sorties avec contrat en
alternance
-
-
2
1%
25
10%
Sorties avec contrat aidé
-
-
7
3%
17
6%
Sorties positives
99
82%
69%
159
61%
164
Source : Présentation de l’activité 2011 – document Er2C
Les conventions avec le conseil régional sont succinctes jusqu’à celle de 2011 qui est plus
développée notamment sur les conditions de versement de la subvention. Un premier versement
plafonné à 80 % se substitue à deux versements échelonnés dans l’exercice qui avaient posé des
problèmes de trésorerie en 2010. La convention de 2011 précise ensuite les éléments à
transmettre par l’association pour le versement du solde, ces dispositions étant absentes des
conventions précédentes. Un compte-rendu d’exécution final (qualitatif et pédagogique)
complète le compte-rendu financier. La convention établie en 2011 précise également pour la
première fois que « les sommes indûment perçues par le cocontractant font l’objet d’un
reversement ».
107
La chambre souligne l’amélioration qualitative apportée par ces précisions et recommande
une généralisation de ces prescriptions à l’ensemble des conventions signées par la région.
La chambre suggère qu’une date limite soit fixée pour la remise des bilans d’exécution,
intégrant les délais nécessaires à la région pour l’instruction des demandes de solde de
subventions et prenant en compte les réalités de trésorerie des associations.
Dans ses réponses, la région s’est engagée à généraliser les dates de remise des bilans
d’exécution dans les conventions.
ER2C
2007
2008
Subvention c/6574
554 691
800 000
Subvention prévue
à la convention
annuelle
(hors FSE)
Reliquat annuel sur
convention
Subvention régionale
portée au compte de
résultats de
l’association
2011
2012
640 000 1 818 948
4 295 915
2 553 064
693 364 1 000 000 800 000 2 800 000
2 800 000
NC
261 327
200 000
693 364 1 000 000
2009
2010
160 000
981 052
(-)1 495 915
NC
NC
NC
2 800 000
NC
En matière d’exécution financière des conventions, les versements effectués pour les exercices
2007 à 2009 correspondent aux 80 % du montant total versés à la signature conformément aux
conventions. En 2010, les règles de versement sont modifiées et les deux versements prévus à la
convention de 700 000 € sont effectués. Il faut attendre l’exercice 2011 pour voir apurer la
situation des reliquats des années précédentes.
La chambre observe un retard parfois conséquent des mandatements de la collectivité
antérieurs à l’année 2011. La lecture des relevés de décisions des conseils d’administration
de l’association de gestion de l’ER2C illustre le caractère préoccupant des délais de
versement des subventions et de leur solde.
Dans ses réponses, la région s’est engagée « à raccourcir les délais de liquidation pour autant
que les bilans d’exécution ne donnent pas lieu à des demandes de pièces complémentaires, ce
qui allonge le temps de la vérification du service fait ».
La chambre recommande la mise en place d’un séquencement des versements effectués à
l’association et plus globalement la rédaction de procédures de suivi du volet financier des
conventions.
Dans ses réponses, la région s’est engagée « à rédiger les procédures de suivi du volet financier
des conventions qui la lient avec les centres de formation avec lesquels elle signe des
conventions ».
108
MANDATS EMIS PAR LA REGION GUADELOUPE AU PROFIT DE L'ER2C
Emis le
03/07/2012
Mandat
Bord
8998
Montant
TTC
Objet du Mandat
1514 ECOLE REGIONALE 2éme CHANCE
TOTAL 2012
16/12/2011
17147
3441 ER2C /CONVENTION 2011 /SOLDE
30/08/2011
10647
2045 1°AVCE ER2C=80%2800000
10/05/2011
4534
10/05/2011
4535
2 240 000
Exercice
2012
2 240 000
560 000
2011
2 240 000
2011
878 SOLDE CF ARTICLE3 CONVENTION
700 000
2011
878 SOLDE CF ARTICLE3 CONVENTION
700 000
2011
TOTAL 2011
4 200 000
01/12/2010
15833
2958 SOLDE FONCT 2009=20%800000
160 000
2010
26/11/2010
15589
2896 2°AVCE SUBVT FONCT
700 000
2010
19/06/2010
8750
1445 1°TRANCHE=25%2800000 FONCT
700 000
2010
11/02/2010
197
200 000
2010
25 SOLDE FONCT act'insert' 2008
TOTAL 2010
03/10/2009
12169
31/07/2009
9530
2172 1°AVCE FONCT 2009
1615 SOLDE EQUIPEMENT 07/08
TOTAL 2009
01/08/2008
8500
1776
CONSOLIDATION ACTION FORMATION
act'insert' 2008
TOTAL 2008
1 760 000
640 000
2009
50 000
2009
690 000
800 000
2008
800 000
01/01/2008
16734
3704 1°AVCE 07/08 FORMATION ECOLE
554 691
2007
31/12/2007
15406
3467 1°AVCE SUBVTION EQUIPT 07/08
200 000
2007
TOTAL 2007
3.4.3.4.
754 691
Le centre régional de formation professionnelle
Le 3 octobre 2007, le Tribunal de Grande Instance de Basse-Terre décide la liquidation de
l’AFPA de la Guadeloupe. Cette décision de justice est la conséquence d’une situation financière
grave dans une organisation présentant des dérives de gestion. La région choisit alors de
reprendre les missions de l’AFPA dans une nouvelle structure associative destinée à terme à
recevoir la labellisation du réseau AFPA national.
109
L’objet du Centre régional de formation professionnelle (CRFP), association de type loi 1901
créée à l’initiative de la région en 2008, comprend :
 « l’élaboration d’une offre de formation certifiante concernant les métiers les plus
porteurs d’emploi en Guadeloupe, …
 l’instruction des demandes relatives à la VAE, …
 l’orientation et le suivi des candidats à la formation professionnelle,
 la gestion matérielle des centres de formation… ».
Sans que cette disposition soit précisée dans les statuts, il y a lieu de mentionner que les relations
juridiques entre le CRFP et la région sont régies par l’article 3-1 du code des marchés publics qui
dispose que « les dispositions du présent code ne sont pas applicables aux marchés et accordscadres suivants passés par les pouvoirs adjudicateurs définis à l'article 2 … Accords-cadres et
marchés conclus entre un pouvoir adjudicateur et un cocontractant sur lequel il exerce un
contrôle comparable à celui qu'il exerce sur ses propres services et qui réalise l'essentiel de ses
activités pour lui à condition que, même si ce cocontractant n'est pas un pouvoir adjudicateur, il
applique, pour répondre à ses besoins propres, les règles de passation des marchés prévues par
le présent code ou par l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par
certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics ». Le
conseil régional exerçant sur l’association un contrôle comparable à celui qu’il exerce sur ses
propres services, les conventions conclues entre la région et le CRFP sont, conformément à
l’article 3-1 du code des marchés publics, dispensées de la soumission aux règles dudit code.
De manière complémentaire, les statuts du CRFP précisent que l’association « peut externaliser
les formations entrant dans son objet social ; dans ce cas, elle a recours aux appels d’offre dans
le respect des dispositions du code des marchés publics ». En l’absence de marché principal
entre la collectivité et l’association, l’application des deux dispositions ne génère pas de soustraitance au sens de la loi n°75-1334 du 31 décembre 1975 modifiée.
L’article 11 des statuts dispose que «… les autorités compétentes au plan local pour l’exercice
du contrôle [de l’utilisation des subventions sur fonds publics] sont le trésorier payeur général à
la demande du préfet et de la chambre régionale des comptes». La chambre suggère la mise en
conformité de cet article avec l’article L.211-4 du code des juridictions financières qui
organise le contrôle de la chambre régionale des comptes.
La région a précisé qu’elle avait fait part de cette observation au CRFP en vue d’une mise à jour
des statuts.
Son président est le président du conseil régional et la direction du CRFP est assurée par un
fonctionnaire territorial mis à disposition par la région, ayant le statut de salarié de l’association
et dont les charges de personnels sont remboursées à la région par le CRFP (article 21). Les
membres de droit de l’association sont la collectivité régionale (1 président et 3 conseillers
régionaux) et les chambres consulaires (2 CCI, 1 CMA et 1 CA). Les organisations
professionnelles et les organisations syndicales peuvent adhérer à l’association, acquérant ainsi
la qualité de membres adhérents. Le conseil d’administration qui est composé des 8 membres de
droit (article 15 - composition) dispose, « dans le cadre de la loi, des pouvoirs les plus étendus
(article 15 – pouvoirs) tant de disposition que d’administration, sans limitation et sans réserve
pour agir au nom de l’association et faire toutes les opérations conformes à son objet ».
110
Le procès-verbal du conseil d’administration transmis par la collectivité en cours d’instruction
(séance du 5 septembre 2011) a permis de noter que la fusion des deux CCI avait déséquilibré la
composition du CA. Le conseil d’administration a décidé « pour éviter la dominance régionale
aux conseils d’administration25 » de maintenir à 8 le nombre de sièges. Un siège de
« personnalité qualifiée ou de représentant d’une institution désigné par les membres de droit du
conseil d’administration du CRFP sur proposition du président du CRFP » s’est substitué à celui
de la CCI ayant disparue. La chambre remarque que la voix du président étant
prépondérante en cas de partage des voix, il apparaît clairement que la collectivité s’est
dotée d’un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion par le biais du conseil
d’administration au sein de cette association.
Au regard des éléments de son statut, de son fonctionnement et de la composition actuelle du
conseil d’administration, le CRFP apparaît comme une quasi-régie de la région. Cette
dépendance et la nature du lien entre la région, pouvoir adjudicateur et son cocontractant sont de
nature à constituer un risque juridique. La chambre appelle également l’attention de
l’ordonnateur sur la possible qualification par le juge administratif d’association
transparente du CRFP qui emporterait différentes conséquences quant à la nature des
contrats en règle générale et du statut du personnel de l’association en particulier.
Conventions
Date de signature
Convention cadre
11 sept 2008
Convention
annuelle 1
11 sept 2008
Modifiée par avenant
du 11 oct 2010
Convention
annuelle 2
Convention
annuelle 3
Convention
annuelle 4
29 sept 2009
Non datée
20 avril 2011
Période
couverte
Montant
FSE inclus
Objet
Contribution du CRFP à la mission
de service public de formation
professionnelle
01 sept 2008
30 avr 2010
01 janv 2009
31 déc 2009
1er sept 2009
31 déc 2010
1er oct 2010
30 avr 2012
3 050 000
1 850 000
3 000 000
7 000 000
Formation, orientation, hébergement
et restauration des stagiaires (3 753)
Conseil, orientation, hébergement et
restauration
Formation, orientation, hébergement
et restauration des stagiaires (2 044)
idem
Source : réponses de la Région aux questionnaires
L’examen des conventions montre que la prestation de services, objet de la subvention de
fonctionnement, est encadrée annuellement par un tableau de programmation établi
conjointement entre les services de la région (la DEAFP) et le CRFP. Cette programmation
mentionne par type d’actions, le nombre de stagiaires à accueillir, la durée des formations, le
volume horaire et le coût total (exemple en annexe 2). L’équipement du CRFP fait également
l’objet de conventions d’équipement depuis l’exercice 2010. Enfin la convention cadre fait
également mention de l’existence de contrats quinquennaux dits « de progrès » qui établissent les
orientations stratégiques (objectifs de progrès assignés au CRFP, engagements de la région sur le
registre des travaux et des équipements) et les modalités de mise en œuvre des missions
déléguées au CRFP (incluant le dispositif suivi/évaluation).
25
Compte rendu du CA du 5 septembre 2011.
111
La comparaison entre les données issues des comptes administratifs de la collectivité et des
comptes de résultats de l’association permet d’établir le tableau suivant, à rapprocher du détail
des mandats émis par la région sur les mêmes exercices.
CRFP
2008
Total subventions mandatées c/6574 (2008) ou c/6042
et c/2042 (à partir de 2009)
Subvention régionale portée au compte de résultats de
l’association
2009
2010
2011
960 000 1 480 000 2 391 000 4 839 080
NC
3 340 564 4 021 827 5 688 000
Source : réponses de la Région et comptes de résultats de l’association
MANDATS EMIS PAR LA REGION GUADELOUPE AU PROFIT DU CRFP
Emis le
N°
Mandat
N° Bord
Imputation
Nature
03/10/2009
12168
2172
6042
Objet du Mandat
AVCE 2009 80% FONCTIONNEM ENT
TOTAL 2009
Montant TTC
1 480 000 €
1 480 000 €
04/06/2010
7874
1267
6042
AVCE 2010 60% FONCTIONNEM ENT
1 800 000 €
02/12/2010
15873
2974
6042
PRGM ACTIONS 2009/2010
600 000 €
TOTAL 2010
2 400 000 €
02/03/2011
1349
273
2042
AVANCE 60% EQUIPEM ENT
180 000 €
07/05/2011
4428
858
6042
AVANCE 60% CONV 2011
07/05/2011
4429
858
6042
AVANCE 80% ACTIONS EXTERN,
21/09/2011
11686
2278
6558
PIC VAE DEL CR11/229
11/11/2011
14469
2905
2042
AVANCE 60% EQUIPEM ENTS
01/12/2011
15530
3144
6042
CONV ACTIONS FORM ATION 20011
224 882 €
01/12/2011
15531
3144
6042
CONV ACTIONS FORM ATION 20011
276 450 €
01/12/2011
15532
3144
6042
CONV ACTIONS FORM ATION 20011
308 655 €
2 402 398 €
417 696 €
9 000 €
1 020 000 €
TOTAL 2011
4 839 081 €
4 920 000 €
13/07/2012
9574
1647
6042
CONV ACTIONS FORM ATIONS 2012
07/09/2012
12266
2198
2042
SOLDE CONV EQUIPEM ENTS 2011
TOTAL 2012
114 370 €
5 034 370 €
112
Les différentes composantes des conventions, correspondant aux différentes actions du CRFP,
sont clairement identifiables dans les comptes de dépenses de la collectivité. En revanche, les
bilans financiers qui ont été produits par la collectivité en cours d’instruction ne permettent pas
de retracer avec précision les consommations des différentes subventions avant 2011.
La chambre rappelle qu’en application de l’arrêté du 8 avril 1999 portant homologation du
règlement n° 99-01 du 16 février 1999 du comité de la réglementation comptable relatif aux
modalités d'établissement des comptes annuels des associations et fondations :
 une association percevant des subventions publiques de l’Etat ou des collectivités
locales pour un montant annuel dépassant 153 000 € doit tenir une comptabilité
conforme au plan comptable associatif,
 une association bénéficiant d’une subvention publique d’un montant supérieur à
23 000 € doit fournir à la collectivité publique qui l’a subventionnée une copie de ses
comptes approuvés et en cas de subvention affectée, elle est tenue d’établir un
compte-rendu financier de l’emploi de cette subvention,
 une association bénéficiant d’une aide publique supérieure à 75 000 € et
représentant plus de 50 % de ses ressources doit remettre une copie de ses comptes
certifiés à la collectivité publique l’ayant financée.
Par conséquent, la chambre invite la collectivité à vérifier la qualité des documents
comptables transmis par l’association et à exercer rigoureusement ses missions de contrôle
envers elle.
3.4.4.
L’ASP prestataire de service pour la région
Jusqu’à la création de l’Agence de service et de paiement (ASP), le CNASEA bénéficiait d’un
régime particulier de relations avec les collectivités territoriales. Dans les domaines ayant fait
l’objet d’une décentralisation, comme la rémunération des stagiaires de la formation
professionnelle, la région Guadeloupe s’est tournée naturellement vers le CNASEA dans le cadre
de l’article 220 de la loi n°2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires
ruraux. L’article 220 a en effet réservé au CNASEA la compétence pour gérer les aides des
collectivités territoriales « concourant à la formation professionnelle, à l’emploi et à l’insertion
sociale et professionnelle » lorsque celles-ci ne souhaitent pas l’assurer directement. Ce droit
exclusif ayant fait l’objet de critiques de la part de la Commission européenne pour son
incompatibilité avec le droit communautaire de la concurrence, il a été supprimé par
l’ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 créant l’ASP. Dès lors, la région se doit de traiter la
prestation déléguée après une mise en concurrence adaptée.
L’instruction a permis d’observer que la convention relative à la gestion des rémunérations, des
indemnités et charges sociales des stagiaires de la formation professionnelle conclue le 07 mai
2008 entre la région Guadeloupe et l’ASP a fait l’objet d’au moins 7 avenants en seulement 2
exercices.
113
La chambre recommande qu’une mise en concurrence soit effectuée à brève échéance pour
les prestations actuellement réalisées par l’ASP sous convention. Lors de l’instruction, la
collectivité a précisé qu’elle allait publier un appel d’offres pour une année d’exercice de
ces prestations et envisageait ensuite de les ré-internaliser avec à terme un transfert de
cette prestation à l’établissement public administratif en cours de création.
La région a précisé dans ses réponses « qu’après évaluation du coût de la prestation de services
versé à l’ASP, la région a souhaité internaliser cette fonction pour un meilleur suivi des
dépenses. Ainsi, un appel d’offre a été lancé en 2013, pour l’acquisition d’un progiciel de
rémunération de stagiaires ».
Sur le registre de la fiabilité des comptes administratifs, la chambre remarque que les
sommes versées à l’ASP en 2010 et 2011 ne sont visiblement enregistrées par la région qu’à
hauteur des avances accordées et non des charges définitives, reflets du service fait. De
telles sommes auraient pu figurer à un compte de tiers et faire l’objet en fin d’année d’une
imputation aux comptes spécifiques prévus par l’instruction M71.
3.5.
L’évaluation des dispositifs de la région en matière de formation professionnelle
La période concernée par le présent examen de gestion s’articule autour de deux
programmations : le PRDF qui intéresse les exercices compris de 2007 à 2011 et le CPRDF qui
est mis en œuvre à partir de l’année 2012 et pour lequel le recul est à l’évidence insuffisant.
3.5.1.
Le bilan mitigé du PRDF
Le bilan établi par la région à l’issue de la période concernée par le PRDF a été présenté au
CCREFP le 20 avril 2011. Il est résumé en introduction du CPRDF. Il fait apparaître une
augmentation du nombre de centres de formation des apprentis (+ 3 CFA) et du nombre de
métiers formés (+ 7 sections d’apprentissage pour ces 3 centres, + 19 sections pour les CFA
existants), une meilleure adaptation aux besoins de l’économie de la formation tout au long de la
vie, un essor significatif du soutien à la mobilité, et une organisation consolidée du réseau relatif
à la validation des acquis de l’expérience. Ce bilan technique établie par la région, bien que
globalement positif, mérite une lecture plus réservée au regard des observations publiées par
d’autres intervenants de la formation professionnelle, des résultats de la programmation, du
respect des objectifs et de la gouvernance régionale.
3.5.1.1.
Gouvernance régionale : un pied dans la réalité
Pour faire face à l’éclatement du système de la formation professionnelle, la région a visiblement
cherché à s’imposer comme le pilote du système. La gouvernance régionale peut se résumer en
deux mots constituant les pivots de son action de pilotage : l’instruction et l’animation26.
Sur le registre de l’instruction, la méthode adoptée pour la définition des objectifs à moyens
termes a suivi les recommandations et prescriptions du législateur. Elle dénote clairement le rôle
moteur de la collectivité régionale, soucieuse d’assurer une large consultation, de suivre une
rigueur dans la méthode et d’obtenir un consensus général par la consultation du congrès des élus
départementaux et régionaux. La définition des rôles respectifs des intervenants apparaît
également clairement dans les fiches actions.
26
Formation et emploi en région : outils, méthodes, enjeux. Edition du Céreq. 2ème trimestre 2006.
114
En revanche, sur le registre de l’animation, la chambre souligne que ce rôle n’est développé
que très marginalement dans le PDRF. Seule l’éventualité d’un plan d’animation annuel de
la région est envisagée dans la fiche action 3 de l’axe des actions pour la formation tout au
long de la vie. Cette éventualité n’a pas connu de traduction factuelle sur la période
examinée. De même, la coordination régionale des outils de la formation professionnelle n’a
pas été formalisée bien que sa mise en œuvre apparaisse spontanément sur la période.
En marge de son rôle de pilote et d’animateur, la chambre rappelle que la région se doit
également d’être pourvoyeur d’informations auprès de ses partenaires. A ce titre, la
DIECCTE a signalé que les communications statistiques des données relatives à la formation
professionnelle n’étaient plus effectuées depuis 2006, bien que cette communication relève d’une
réglementation relativement ancienne27. La collectivité a précisé dans sa réponse que cette
transmission de statistiques avait été réinstaurée depuis 2 ans à destination de la Direction de
l’animation, de la recherche, des études et des statistiques du ministère chargé de l’emploi et de
la formation professionnelle (DARES).
La région a fait part de son engagement à mieux informer ses partenaires. Elle indique également
que la CCREFP constitue également un lieu qu’elle privilégiera pour transmettre à l’ensemble
des acteurs les résultats du CPRDF.
3.5.1.2.
L’apprentissage en demi-teinte
Sur le registre de l’apprentissage, la chambre souligne la forte diversification de l’offre et
l’ouverture des formations de niveau supérieur au baccalauréat, notamment le DESCF et les
divers BTS. En décembre 2010, la cartographie de l’apprentissage en Guadeloupe couvre
55 métiers dont 29 sections liées à des certifications de niveau IV et supérieur.
Dans son bilan annuel 201128, la direction des entreprises, de la concurrence, de la
consommation, du travail et de l’emploi (DIECCTE) souligne que le nombre de contrats
d’apprentissage nouvellement signés s’établit en 2011 à 778 contrats, en baisse de 0,5 % sur un
an, et de près de 30 % par rapport à 2007 et 2008.
2007
2008
Nombre de contrats d’apprentissage 1 121 1 102
2009 2010 2011
597
782
778
Les jeunes en contrat d’apprentissage ont à l’entrée un niveau de formation relativement faible.
Les apprentis sont en majorité de niveau CAP-BEP (niveau V). Les niveaux baccalauréat ou plus
sont de mieux en mieux représentés (ce n’était pas le cas en 2009, 3 % en 2010 et 26 % en 2011).
L’apprentissage, formation qualifiante, échappe ainsi aux non diplômés et les difficultés
d’insertion, accentuées par leur sous-qualification, pénalisent leur retour vers l’emploi.
27
Décret n° 94-571 du 11 juillet 1994 relatif aux modalités d'établissement par la région de statistiques en matière de formation
professionnelle continue et d'apprentissage
28
Le marché du travail et les politiques de l’emploi – bilan 2011 – DiECCTE Guadeloupe et Iles du Nord – novembre 2012.
115
La chambre prend en considération certaines évolutions positives en matière
d’apprentissage mais fait observer que les formations doivent s’adresser aux jeunes les plus
en difficulté et les plus fortement touchés par le chômage, ce qui n’est a priori pas le cas des
formations de niveau supérieur au niveau IV. Elle relève que les opérations de promotion
de l’apprentissage (« Guide de l’apprentissage » et « Tour de la Guadeloupe de
l’alternance ») ont permis de rapprocher les demandes des entreprises aux profils des
candidats, très majoritairement pour des contrats d’apprentissage se rapportant à des
formations de niveau V.
La chambre note que la professionnalisation des acteurs de l’apprentissage et
l’amélioration des conditions matérielles des apprentis ont par ailleurs fait l’objet de
mesures d’accompagnement revalorisées (aide à l’embauche, aide à la formation, prime de
mixité, prime de réussite, prime d’embauche) dont la contribution à la pérennisation des
emplois est indéniable.
La région indique qu’il existe dans l’offre de formation en apprentissage qu’elle soutient, des
dispositifs d’initiation aux métiers en alternance (DIMA) pour l’accueil de jeunes en
préapprentissage. La fédération des maisons familiales et rurales s’est d’ailleurs spécialisée dans
l’accueil de ce type de public. Au regard du nombre de jeunes sortant du système scolaire
sans qualification, la chambre recommande une généralisation du pré-apprentissage à
destination de ces jeunes, dans l’ensemble des centres de formation des apprentis.
L’examen comparé des prévisions et des modalités de financement montre que le langage
commun n’est pas l’apanage des partenaires du volet apprentissage et que le rapprochement n’est
pas aisé. Si l’effectif cible de la région se montre ambitieux, le nombre d’entrées en contrat
d’apprentissage est en baisse sur la période.
2007/2008 2008/2009 2009/2010
2010/2011
2011/2012
Effectif cible en CFA
1 561
1 789
1 684
1 861
2 010
dont apprentis
1 531
1 699
1 601
1 768
1 911
7 092 896
9 139 081
9 531 044 10 164 335 11 678 702
5 127 204
6 959 569
7 384 797
7 772 592
8 932 860
72,3 %
76,1 %
77,5 %
76,5 %
76,5 %
Coût total prévisionnel
Part de financement régional dans
le budget du CFA
Taux
Source : réponses transmises par la région
2007
2008
Nombre d’entrée en contrats d’apprentissage 1 121 1 102
29
nd
nd
Coût de revient pour l’Etat
2009
2010
2011
597
782
778
nd 30 459 30 000
Source : bilans annuels DIECCTE et CA 2007 à 2011
La région conventionne actuellement avec 8 CFA. La part de financement de la région dans les
CFA demeure conséquente en moyenne (plus des ¾) bien qu’il existe une disparité forte entre les
centres en fonction de leur nature.
29
Idem bilan 2010 et bilan 2011.
116
Certains CFA bénéficient d’un apport de taxe d’apprentissage important notamment pour les
centres gérés par une chambre consulaire ou l’OGEC. La région attribue une dotation globale de
fonctionnement à vocation pédagogique sachant que peu d’organismes de gestion apportent des
fonds propres.
Part de
financement en %
CFA CCI
CFA CMA
CFA OGEC
CFA fédération des
MFR
CFA Sports
animation tourisme
CFA EPLE FP
agricole
CFA CIFAB
Bergevin/ASFO
CFA PAG
Providence
2007/2008
OG TA CR
60 40
4
31 65
90
-
-
90
2008/2009
OG TA CR
60 40
3
22 75
12
38 50
-
11
90
2009/2010
OG TA CR
60 40
3
20 77
14
12 74
-
28
2010/2011
OG TA CR
56 44
20 78
7
80
2011/2012
OG TA CR
56 44
3
20 77
25 75
72
-
25
64
-
8
92
Non créé
-
10
90
-
10
90
-
12
88
-
11
89
-
13
86
10
6
84
6
10
84
-
10
90
-
10
90
8
2
90
-
22
78
7
12
83
-
14
86
-
18
82
-
18
82
La chambre note que la détermination de la région se heurte à plusieurs difficultés :

la faiblesse de la participation directe des employeurs dans la mesure où la majorité
d’entre eux travaillent dans une très petite entreprise le plus souvent à caractère
artisanal,

la visibilité non optimale des dotations collectées par les OPCA, à la fois en volume
et en fréquence, ainsi que l’absence de visibilité sur les excédents de TA,

la détermination du coût par apprenti qui mérite d’être affinée, notamment par
valorisation de l’ensemble des charges des CFA, y compris immobilières.
3.5.1.3.
Des difficultés de programmation apparentes
Le programme régional de formation décline de manière pluriannuelle les actions et le nombre
de places proposées en s’articulant autour des Groupes Formation Emploi (GFE)30. Pour la
période 2008-2011, il a concerné l’accompagnement à la création d’activités, les métiers du
bâtiment, les métiers du tertiaire (commerce, distribution, secrétariat, etc.), les métiers du secteur
sanitaire et social, les métiers de l’hôtellerie et de la restauration, du sport, de l’automobile, de la
sécurité et de l’environnement. La chambre remarque que le programme général a veillé à
couvrir de manière équitable l’ensemble du territoire en prenant soin de délivrer une même
formation en divers points du territoire, bien qu’un volet particulier ait été consacré à MarieGalante. Par ailleurs, l’accent a été porté sur deux thématiques de formation particulière que sont
les métiers de l’agriculture et du transport. Pour la mise en œuvre de ce programme, la région a
fait appel aux organismes de formations par le biais d’un dispositif de commandes publiques
formalisé. L’essentiel des formations du programme sont de niveau V et parfois de niveau IV.
La chambre constate une adéquation globale entre les demandes exprimées par le tissu
économique et les formations dispensées, sur le registre qualitatif.
30
Regroupement de professions, métiers ou spécialités de formation d’un même champ de savoirs ou de savoir-faire.
117
En effet, le diagnostic territorial établi en 2011 montre que les secteurs concernés par les
difficultés de recrutement sont l’automobile (22 %), les biens d’équipement (19 %), l’activité
financière (19 %), l’éducation, la santé, l’action sociale (18 %) et les services aux particuliers
(18%). Certains métiers du transport font également apparaître des tensions. Une enquête sur les
besoins en main d’œuvre de 2009-2010 réalisée par Pôle Emploi avait également pointé le
secteur du BTP et les professions médicales et paramédicales.
En revanche, sur le registre quantitatif, la chambre note que les prévisions de la région
n’ont pas été atteintes, en dépit d’ajustements. Si le nombre d’actions réalisées (159) avoisine
celui des actions prévues (161), en revanche, le nombre de places proposées (2.242) diffère
sensiblement du nombre de stagiaires accueillis (1.031 soit 46 % de la prévision). Le tableau
suivant résume la situation des prévisions du programme et l’état des réalisations reprises dans le
diagnostic territorial préalable au CPRDF pour certains GFE.
GFE
Tertiaire de bureau
Paramédical, travail social, soins
personnels
Commerce, distribution
Pêche, mer, aquaculture
Nettoyage, assainissement,
environnement, sécurité
Nombre de places
proposées
362
Nombre de
stagiaires
123
34 %
Nombre d’actions
réalisées
19
251
124
49 %
18
107
95
63
48
59 %
51 %
5
9
69
30
43%
4
Atteint/objectif
Sources : Diagnostic territorial préalable au CPRDF – CARIF-OREF – 2011 - NOUVELLES Semaine n°47 – mars 2011
Concernant le programme des achats de formations (période 2009/2013), il diffère du
programme affiché par la collectivité mais donne des indications plus conformes à la réalité des
prix des formations. Ainsi, les prix moyens par place pour les sous-programmes Marie-Galante
et Transports se trouvent logiquement réajustés.
Programme régional de formation - prévisions 2008/2011
Guadeloupe Marie-Galante Agriculture Transports
Total
Actions proposées
103
24
26
8
161
Places proposées
1 613
251
312
66
2 242
Montant
5 859 448 €
425 198 € 1 440 465 €
724 485 € 8 449 596 €
Coût par place
3 633 €
1 694 €
4 617 €
10 977 €
3 769 €
Programme régional de formation – réalisations 2009/2012
Guadeloupe Marie-Galante Agriculture Transports
Total
Actions achetées
92
19
19
8
138
Places achetées
1 194
183
236
306
1 919
Montant
5 484 358 €
990 808 €
1 159 369 € 726 677 € 8 361 212 €
Coût par place
4 593 €
5 414 €
4 913 €
2 375 €
4 357 €
Lors de l’instruction, la chambre a remarqué que la collectivité avait des difficultés à
estimer le volume de stagiaires à financer d’une année à l’autre. Par ailleurs, la réactivité
de la région face aux demandes de compléments de financement, tant des associations
partenaires que des prestataires comme l’ASP, a été jugée décevante.
118
La région confirme que « l’estimation du volume de stagiaires à financer d’une année à une
autre demeure imprécise, car elle résulte de la compilation des prévisions des inscriptions que
fournissent les centres de formation et qui sont souvent très différentes en réalité lors du
démarrage des actions de formation ».
3.5.1.4.
Un suivi difficile et une évaluation inexistante
Bien que cette possibilité ait été mentionnée dans le PRDF, la définition d’outils de suivi et
d’évaluation n’a pas été menée à son terme. Un premier comité de pilotage s’est réuni le
13 novembre 2007 pour renvoyer la notion de suivi et d’évaluation au CCREFP et au conseil
économique et social régional (CESR) et pour orienter le pilotage du PRDF vers 6 groupes de
travail chargés d’élaborer des propositions d’actions31 – alors qu’un plan de 46 fiches action est
déjà annexé au PRDF.
Les groupes de travail sont constitués autour des thèmes suivants :
 Bas niveau de qualification et illettrisme
 Validation des acquis de l’expérience
 Alternance
 Territorialisation de l’offre de formation
 Accueil, information et orientation

Synergie et qualité avec les organismes de formation
L’instruction a permis de constater que les groupes de travail se sont réunis à 16 reprises et que
par suite le comité de pilotage s’est réuni 3 fois jusqu’en septembre 2008 pour valider les travaux
présentés par les groupes.
La chambre note que le PRDF n’a pas fait l’objet d’une évaluation et constate, comme le
précise la collectivité dans ses réponses, que les groupes de travail n’ont pas tous achevé la
réalisation de leurs actions. L’ordonnateur écrit en effet dans ses réponses : « Sur la
période, les indicateurs, le champ d’intervention et les conditions de mise en œuvre de
l’évaluation devaient être définis par un comité de suivi de l’évaluation qui ne s’est pas
réuni ».
En matière de suivi de l’utilisation des subventions, le contexte très restrictif d’emploi des fonds
européens a permis de révéler de nombreuses lacunes qualifiées de « systémiques » par le service
régional de contrôle des opérations FSE (SRC). En 2010, la commission interministérielle de
coordination des contrôles (CICC) a communiqué à l’autorité de gestion son échantillon de
contrôle obligatoire des opérations retenues au titre de l’appel de fonds du FSE pour 2009.
D’un document transmis par la DIECCTE, il ressort que « le contrôle mené par le service
régional de contrôle a abouti en décembre 2010 au constat d’une défaillance estimée comme
systémique dans la mise en œuvre de la vérification du service fait (absence de méthodologie,
dépenses inéligibles avec un taux d’irrégularités de l’opération contrôlée de plus de 30 %, etc.)
pour l’ensemble des dépenses présentées à l’appel de fonds du FSE de décembre 2009.
31
Compte-rendu du comité de pilotage du PRDF du 13 novembre 2007 – document transmis par la région.
119
Dans sa réponse au rapport provisoire de contrôle, l’organisme intermédiaire (le conseil
régional) a indiqué qu’il allait mettre en place un plan de rattrapage de la vérification du
service fait pour l’ensemble des dossiers certifiés en 2009 ».
Au 31 décembre 2012, la chambre constate que les résultats du plan de reprise ne sont pas
encore validés par la mission de contrôle conjoint DRFIP / SRC mise en place par la CICC.
La chambre appelle l’attention de la collectivité sur la double nécessité de régulariser ce
plan de reprise et de mettre en place des dispositifs formalisés de contrôle conformes aux
préconisations du pourvoyeur de fonds.
La région a transmis au service régional de contrôle ses éléments de réponse, au terme de la
phase contradictoire qui s’est achevée le 27 juillet 2013. Dans l’attente du rapport définitif, elle
précise qu’elle réexamine ses dispositifs formalisés de contrôles et procède au renforcement de
son pôle de contrôleurs.
3.5.1.5.
Des dispositifs dont l’efficience reste à évaluer
Les dispositifs examinés par la chambre concernent l’aide aux publics en difficulté individuelle
ou collective, la validation des acquis de l’expérience et l’aide à la mobilité.
Le soutien des publics en difficulté se traduit par un accompagnement au développement de
projets personnels (AD2P) dans un contexte de difficulté d’insertion sociale et professionnelle.
La chambre note que l’AD2P représente plus de 15 % des actions de formation
programmées sur la Guadeloupe et dans le sous-programme Marie-Galante.
Le dispositif d’aide individuelle à la formation vient compléter le programme régional à
destination des demandeurs d’emploi ne trouvant pas de réponse dans les autres dispositifs. Le
bilan de l’AIF est présenté dans le tableau suivant.
Jeunes de 18 à 30 ans
Adultes 31 à 40 ans
Adultes 41 à 50 ans
Adultes 51 à 60 ans
Total demandeurs d’emploi
Coût
2008
431
285
178
48
945
≤ 2 M€
2009
399
238
128
32
797
1,694 M€
2010
308
180
103
22
613
1,300 M€
2011
265
151
120
28
564
1,016 M€
2012 (30/11)
337
173
131
40
681
1,179 M€
Source : Bilan du PRDF – document transmis par la région
Dans le même registre d’accompagnement des publics devant choisir en dehors des dispositifs de
formation, la région a mis en place en 2008 le chèque Qualification, qui doit permettre à un
demandeur d’emploi inscrit à l’ANPE d’acquérir ou de perfectionner ses connaissances par une
formation non prise en compte dans la programmation. La chambre note que sur la période de
2008 à 2010 concernée par le PRDF, les 1 464 bénéficiaires du chèque Qualification ont
perçu au total un montant de 3,8 M€ ce qui représente une moyenne de plus de 2 500 € par
bénéficiaires, montant sensiblement inférieur au coût moyen d’un stagiaire, mais qui ne
représente que la part de formation.
La volonté d’élargissement de l’éventail de formation conduit également la région à financer la
mobilité nationale et internationale par un partenariat avec l’agence de l’outre-mer pour la
mobilité (LADOM).
120
La région a développé un réseau de 8 points information conseil (PIC) pour l’accueil et le conseil
des candidats à la démarche Validation des acquis de l’expérience (VAE) et met également à
disposition des candidats un chèque VAE d’un montant plafond de 500 €. Les PIC ont reçu
globalement 1 400 personnes par an dont un peu moins de 500 ont été orientées vers une VAE.
Pour l’ensemble de ces dispositifs dont les résultats sont positifs en termes de
fréquentation, la chambre note qu’il est difficile d’en évaluer l’efficience à partir des
documents transmis en cours d’instruction.
La région a répondu qu’elle avait prévu d’inclure dans le champ de l’évaluation son dispositif
d’aide individuelle à la formation.
3.5.2.
3.5.2.1.
Les premiers résultats du CPRDF
Un comité des financeurs en place
Objet de la fiche 2 du CPRDF, le comité des financeurs s’est effectivement mis en place. Le
relevé de décisions du 27 avril 2012 mentionne l’instauration de groupes de travail sur des
thèmes spécifiques dont doivent découler les conventions d’application du CPRDF.
L’implication du comité des financeurs sur la définition du périmètre des actions et la
proposition des montants de financement s’est traduite par la tenue d’au moins 3 réunions en
2012.
3.5.2.2.
Des conventions annuelles en retard
Si l’intitulé du document CPRDF renvoie à la notion de contrat, force est de constater que ce
document n’est, comme le PDRF précédent, toujours pas « opposable » juridiquement aux
différents acteurs32 même si des engagements formels des quatre signataires et de la Caisse
d’allocations familiales sont intégrés dans le corps de certains chapitres spécifiques du document
(lutte contre l’illettrisme notamment). L’article L. 214-13 du code de l’éducation prévoit « que
des conventions annuelles d’application précisent, pour l’Etat et la Région, la programmation et
le financement des actions [du CPRDF]. Elles sont signées par le président du conseil régional,
le représentant de l’Etat dans la région ainsi que, selon leur champ d’application, par les divers
acteurs concernés ». La collectivité répond en cours d’instruction que ces conventions qui ont
pour finalité de déterminer la participation des partenaires ne sont pas encore signées et qu’elles
sont en cours de réalisation sur la base des 23 fiches actions du CPRDF. Au 31 janvier 2013, la
signature de plusieurs conventions « de régularisation » relatives à l’exercice 2012 était
imminente.
La chambre recommande à la collectivité de finaliser ces conventions en début d’exercice,
dans un esprit de formalisation des contributions de chaque partenaire, et dans un pas de
temps compatible avec leur réelle mise en œuvre.
La région indique dans ses réponses que les conventions annuelles seront signées au plus tard
avant la fin du mois d’octobre 2013. Elle ajoute que « le retard pris s’explique en grande partie
par la difficulté à obtenir de chaque co-financeur le montant de son engagement financier et par
le grand nombre de signataires pour chaque convention ».
32
Avis du Conseil économique, social et environnemental du 13 décembre 2011 – « 40 ans de formation professionnelle : bilan
et perspectives ».
121
3.5.2.3.
La gestation de l’établissement public de formation professionnelle (EPA)
menée à terme
Le début du mois de mars 2013 devait voir l’aboutissement d’une longue période de conception
par la mise en place du conseil d’administration de l’EPFP précédant sa mise en activité. Déjà
prévu pour 2012 lors des débats relatifs aux orientations budgétaires, la volonté de mettre en
place un établissement de formation professionnelle vise à pallier les difficultés ayant résulté de
la création du CRFP en lieu et place de l’AFPA. Les documents transmis par la collectivité
indiquent que « la création du CRFP, sous la forme d’une association 1901, ne permet pas de
résoudre de façon satisfaisante les difficultés, notamment juridiques, que recèle ce type
d’organisme. Aussi, la création d’une nouvelle structure sous la forme d’un établissement public
qui garantisse une offre de formation de qualité dans un cadre juridique sécurisé, est apparue
comme le choix de plus pertinent pour la région Guadeloupe ».
C’est dans la perspective de créer un véritable service public de la formation professionnelle que
la région a demandé et obtenu à travers l’adoption de l’article 68 de la loi n° 2009-594 du 27 mai
2009 pour le développement économique des outre-mer, une habilitation législative, sur le
fondement de l’article 73 alinéa 3 de la Constitution, pour créer un établissement public de
formation professionnelle.
Publiée au JORF n° 0149 du 30 juin 2010, la délibération du conseil régional en date du
26 février 2010, crée l’établissement public de formation professionnelle, doté de la personnalité
morale et de l’autonomie financière, placé sous la tutelle du conseil régional (article 1). Il exerce
des missions de service public de formation professionnelle qui lui sont déléguées par le conseil
régional.
Il met en œuvre des missions qui relèvent de la politique régionale d’apprentissage et de
formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle
orientation professionnelle.
A cette fin et à l’exclusion des missions, qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être
assurées que par la région elle-même, l’établissement public :
 organise et gère le réseau des centres et points d’information et de conseil sur la VAE
(validation des acquis de l’expérience) et contribue à assurer l’assistance aux candidats à
la VAE,
 organise des actions qui répondent aux besoins de formation en élaborant une offre de
formation en particulier certifiantes,
 gère ses centres de formation et les dispositifs d’hébergement,
 mène, notamment des activités de recherche, d’étude, d’évaluation, de prospective,
d’ingénierie et de formation des formateurs au bénéfice de tous les opérateurs de la
formation professionnelle,
 met en œuvre toutes autres actions qui lui sont confiées par le conseil régional de la
Guadeloupe ;
 exerce toute activité complémentaire des activités susmentionnées.
Cette délibération prévoit également que :
122
 l’adoption et la modification des statuts de l’établissement sont du ressort du conseil
régional intervenant dans le domaine réglementaire,
 l’EPFR est administré par un conseil d’administration présidé de droit par le président du
conseil régional et est dirigé par un directeur général.
 le conseil d’administration est composé du président du conseil régional, de conseillers
régionaux désignés par le président du conseil régional, de membres des chambres
consulaires désignés par leur président, de deux membres du CESR.
Publiée dans le même temps, la délibération du conseil régional en date du 26 février 2010
adopte les statuts de l’EPFP, sur lesquels la région doit se fonder pour le mettre en activité.
L’EPFP est présenté par la collectivité comme « le bras armé » pour la mise en œuvre
opérationnelle de sa compétence en matière de formation, dans le respect de l’offre de formation
privée à qui il offrira des services d’accompagnement et de professionnalisation.
La collectivité a prévu pour ce faire de dissoudre le CRFP, dont les missions sont reprises dans
l’organigramme fonctionnel de l’EPFP proposé par les services de la région et dont les biens
devraient également être repris par l’établissement créé. La collectivité envisage également de
dissoudre l’association de gestion de l’ER2C en vue de sa fusion dans l’EPFP.
Des études menées par l’AFPA nationale et par un cabinet privé ont permis d’estimer le volume
de formateurs nécessaires au fonctionnement de l’EPFP suivant un organigramme fonctionnel
proposé par les services de la région.
123
Direction de l’EPA
Pôle Services
Services
administratifs et
techniques
- Ressources
humaines,
- Affaires
financières,
- Juridiques et
marchés,
- Communication
- Système
informatique et
dépannage.
Pôle formation
- Centre régional
de formation
professionnelle,
- Ecole régionale
de la 2ème chance,
- Pôle régional
des arts et du
spectacle,
- CIGAREL
- Animation de la
relation
emploi/formation,
- Professionnalisation
des formateurs,
- Formation
professionnelle
expertise et ressources,
- Ingénierie de la
formation,
- Activité d’orientation
et de conseil en
évolution
professionnelle,
- Validation des acquis
de l’expérience (VAE)
La chambre reconnaît la nécessité de rationaliser certains réseaux, notamment celui très
diffus de l’accueil des jeunes. En outre, le recentrage de plusieurs dispositifs au sein d’un
même outil de gestion est susceptible de faire apparaître d’éventuels doublons et de
clarifier les rôles respectifs. Il devrait également permettre d’établir une lisibilité accrue de
la politique de la région dans le domaine de la formation professionnelle.
124
ANNEXES
Annexe 1 : Calendrier de la commande publique de formation
professionnelle

Programme du jeudi 18 février

FIPD 2014 – FICHE SYNTHESE PROJET VIDEOPROTECTION

Guadeloupe dossier CT 2015

1 continuite territoriale - dossier de demande voyage

1115 - Journal de Saint Barth

1170 - Journal de Saint Barth

CALENDRIER DES SEMINAIRES DU PREMIER SEMESTRE 2015

1164 - Journal de Saint Barth

Logigrammes modifiables

N°1295 | 1èRE ÉD. LUNDI 29 SEPTEMBRE 2014

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PO FSE GUYANE - Région Guyane